BENCHMARKING VEŘEJNÝCH SLUŽEB Hana Kočková ÚVOD V současné době se stále častěji setkáváme s požadavky na zvýšení výkonu veřejné správy, na zkvalitnění služeb, které veřejná správa poskytuje. Tyto požadavky vedou k tomu, že veřejná správa přejímá moderní metody řízení, které nebyly původně vyvinuty pro potřeby veřejného sektoru. Stále častěji se ve veřejné správě začíná využívat metody benchmarkingu. V současné době existuje v ČR tzv. Benchmarková iniciativa 2005, která sdružuje více než 40 měst. Tato instituce spolupracuje při výměně dat, informací a vývoji dalších metodik benchmarkingu, podílela se také na benchmarkingových studií týkajících se např. benchmarkingu v oblasti rozšířené působnosti obcí s rozšířenou působností nebo benchmarkingu vybraných veřejných služeb. Tímto tématem se zabývá i tato studie. Různé oblasti veřejného sektoru využívají benchmarkingu, aniž by snad věděly, že tak činí, a aniž by nutně plně využívaly potenciálu z benchmarkingu [8]. Hlavním úkolem místní samosprávy je efektivní poskytování služeb svým občanům v odpovídajícím rozsahu a kvalitě. V současné době existují velké rozdíly v kvalitě a efektivnosti poskytování služeb. Cílem tohoto příspěvku je navrhnout možné řešení aplikace benchmarkingu v podmínkách managementu veřejných služeb jako metodu hodnocení efektivnosti. Příspěvek se zabývá tím, jak místní samospráva nakládá s veřejnými zdroji. 1 VEŘEJNÉ SLUŽBY Kotler (1991) definuje službu jako činnost, kterou může jedna strana nabídnout druhé, je naprosto nehmatatelná a nevytvoří žádné nabyté vlastnictví. Její realizace může, ale nemusí být spojena s fyzickým výrobkem. Služby mají čtyři hlavní vlastnosti - nehmatatelnost, - nedělitelnost, - proměnlivost, - pomíjivost. Místní samosprávy poskytují služby v oblasti údržby zeleně, oprav a údržby místních komunikací, veřejného osvětlení, správy hřbitova, svozu odpadu, kultury, vzdělávání, bezpečnosti atd. Významná část služeb je zajišťována obecními samosprávami, jakožto část péče o všestranný rozvoj území a o potřeby občanů. Při rozhodování o způsobu produkce se v obecné rovině může obec rozhodovat mezi interním a externím zajištěním. V prvním případě se jedná o zajištění vlastními zaměstnanci, prostřednictvím organizační složky, příspěvkové organizace nebo obchodní společnosti, která je 100% ve vlastnictví územní samosprávy, v druhém případě se jedná o uzavření úplatné smlouvy mezi obcí a externím dodavatelem [5]. 2 BENCHMARKING Benchmarking je důležitým nástrojem řízení kvality. Cílem je identifikovat konkurenční cíle [7]. Benchmarking je umění učit se od společností, které provádějí některé úkoly lépe, než jiné společnosti. Rozdíl mezi úrovní kvality, rychlosti nebo nákladů vynikající společnosti a společnosti průměrné může být až desetinásobný. Cílem benchmarkingu je okopírovat nejlepší praktiky buď v rámci odvětví, nebo napříč odvětvím [3]. Podstatou benchmarkingu je analýza a porovnávání procesů pomocí přesně určených výkonnostních ukazatelů za účelem stanovení nejlepších postupů. Vytvářejí se systémy standardů, normativů, tzv. benchmarks, které umožňují srovnávání poskytování konkrétních služeb mezi jednotlivými obcemi. Vzájemným srovnáváním si organizace může uvědomit své slabé a silné stránky, učit se od nejlepších a hledat možnosti, jak v organizaci zakotvit případná zlepšení. Z uvedených důvodů je metoda benchgmarking zpravidla používána pro srovnávání služeb poskytovaných organizacemi veřejné správy. Cílem je zjistit, jakým způsobem vykonávají své povinnosti, a to s ohledem na kombinaci hospodárnosti, výkonnosti a efektivnosti [6].
Při tvorbě souboru indikátorů je třeba vycházet z celkových běžných výdajů a výdajů rozpočtu, které se váží k jednotlivým druhům poskytovaných služeb. Tyto náklady se zjišťují z funkčního členění nákladů [1]. Pro tuto analýzu jsem si vybrala obce Plzeňského kraje, okresu Rokycany. Výzkum byl proveden ve všech 68 obcí okresu. Pro další potřebu jsem obce rozdělila dle počtu obyvatel do následujících velikostních kategorií. Tab.1: Velikostní kategorie obcí Počet obyvatel Počet obcí Do 500 51 501-1000 5 1001-1500 5 1501-2000 1 2001-2500 3 2501-3000 1 3001-3500 1 Nad 3500 1 Zdroj: ÚFIS, vlastní zpracování K dosažení stanoveného cíle byly použity metody osobního dotazování a sběr informací z ÚFIS. 3 VÝSLEDKY V následující tabulce jsou obce rozděleny dle počtu obyvatel a formy, kterou veřejné služby poskytují. Do interní formy patří zabezpečení veřejných služeb vlastními zaměstnanci, organizační složkou, příspěvkovou organizací a obchodní společností vlastněnou 100% obcí. Do externí formy zabezpečování veřejných služeb jsou zařazeny obchodní společnosti [5]. Rozhodování o způsobu zajištění produkce by mělo vycházet z racionální ekonomické analýzy. Externí producent musí být schopen danou službu poskytovat s nižšími náklady než vlastní zaměstnanci [4]. Tab. 2: Formy zabezpečování veřejných služeb u obcí do 500 obyvatel Hřbitov Zeleň Míst.komunikace Veřejné osv. Odpad Interní forma Vlast. zam. 12 37 10 48 Org. složka Přísp. org. Obch.spol. ÚC Externí forma Obch. spol. 5 29 3 51 Ve vybraných obcí do 500 obyvatel zabezpečuje 12 obcí správu hřbitova vlastními zaměstnanci, většina obcí do 500 obyvatel tuto službu neposkytuje vůbec. Údržbu zeleně uskutečňuje většina obcí vlastními zaměstnanci, 5 obcí si najímá soukromého dodavatele, 9 obcí tuto službu neposkytuje. Služby spojené s údržbou místních komunikací zabezpečuje 10 obcí vlastními zaměstnanci a většina obcí si najímá externího dodavatele, 12 obcí tuto službu neposkytuje. Poskytování služeb veřejného osvětlení poskytuje 48 obcí vlastními zaměstnanci, 3 obce si najímají externího dodavatele. Na poskytování služeb svozu komunálního odpadu si všechny obce najímají externího dodavatele. Tab. 3: Formy zabezpečování veřejných služeb u obcí 501 1000 obyvatel Hřbitov Zeleň Míst.komunikace Veřejné osv. Odpad Interní forma Vlast. zam. 3 5 5 Org. složka Přísp. org. Obch.spol. ÚC Externí forma Obch. spol. 5 5
Ve velikostní kategorii 501 1000 obyvatel poskytují obce služby v oblasti údržby veřejné zeleně, správy hřbitova a veřejného osvětlení vlastními zaměstnanci. Služby údržby místních komunikací a svozu odpadu zajišťují obce externím dodavatelem. Tab. 4: Formy zabezpečování veřejných služeb u obcí 1001 1500 obyvatel Hřbitov Zeleň Míst.komunikace Veřejné osv. Odpad Interní forma Vlast. zam. 5 5 4 Org. složka Přísp. org. Obch.spol. ÚC Externí forma Obch. spol. 5 1 5 Velikostní kategorie obcí od 1001 do 2000 obyvatel zabezpečuje vlastními zaměstnanci správu hřbitova, údržbu zeleně a veřejné osvětlení. Místní komunikace, svoz odpadu a v jednom případě také veřejné osvětlení zajišťují prostřednictvím externího dodavatele. Tab. 5: Formy zabezpečování veřejných služeb u obcí 2001 2500 obyvatel Hřbitov Zeleň Míst.komunikace Veřejné osv. Odpad Interní forma Vlast. zam. 2 3 1 Org. složka Přísp. org. Obch.spol. ÚC Externí forma Obch. spol. 1 3 2 3 Obce s počtem obyvatel od 2001 do 2500 si zabezpečují zkoumané služby ve většině případů externím dodavatelem, pouze správu hřbitova a údržbu zeleně zabezpečují vlastními zaměstnanci. Benchmarkingové indikátory pro oblast veřejné zeleně: Podkladem pro tvorbu benchmarkingových indikátorů byly výdaje rozpočtu členěné dle rozpočtové skladby. Tyto náklady byly z důvodu rozdílných velikostních kategorií obcí přepočteny na jednoho obyvatele, resp. vztaženy k celkovým běžným výdajům rozpočtu. - výdaje rozpočtu na údržbu veřejné zeleně k celkovým běžným výdajům rozpočtu Kde VRZ: výdaje rozpočtu na údržbu zeleně CBV: celkem běžné výdaje - výdaje rozpočtu na údržbu veřejné zeleně na jednoho obyvatele Kde VRZ: výdaje rozpočtu na údržbu zeleně Obyv.: počet obyvatel - výdaje rozpočtu na údržbu veřejné zeleně na 1 ha Kde VRZ: výdaje rozpočtu na údržbu zeleně ha: plocha veřejné zeleně v ha Benchmarkingové indikátory pro oblast místních komunikací: - výdaje rozpočtu na údržbu místních komunikací k celkovým běžným výdajům rozpočtu
Kde VRMK: výdaje rozpočtu na údržbu místních komunikací CBV: celkové běžné výdaje - výdaje rozpočtu na údržbu místních komunikací na jednoho obyvatele Kde VRMK: výdaje rozpočtu na údržbu místních komunikací Obyv.: počet obyvatel Benchmarkingové indikátory pro oblast veřejného osvětlení: - výdaje rozpočtu na veřejné osvětlení k celkovým běžným výdajům rozpočtu Kde VRVO: výdaje rozpočtu na veřejné osvětlení CBV: celkové běžné výdaje - výdaje rozpočtu na veřejné osvětlení na jednoho obyvatele Kde VRVO: výdaje rozpočtu na veřejné osvětlení obyv.: počet obyvatel Benchmarkingové indikátory pro oblast správa hřbitova: - výdaje rozpočtu na správu hřbitova k celkovým běžným výdajům rozpočtu Kde VRSH: výdaje rozpočtu na správu hřbitova CBV: celkové běžné výdaje - výdaje rozpočtu na správu hřbitova na jednoho obyvatele Kde VRSH: výdaje rozpočtu na správu hřbitova obyv.: počet obyvatel Benchmarkingové indikátory pro oblast komunálního odpadu - výdaje rozpočtu na svoz komunálního odpadu k celkovým běžným výdajům rozpočtu Kde VRO: výdaje rozpočtu za svoz komunálního odpadu CBV: celkové běžné výdaje - výdaje rozpočtu na svoz komunálního odpadu na jednoho obyvatele Kde VRO: výdaje rozpočtu za svoz komunálního odpadu obyv.: počet obyvatel Tab. 6: Benchmarkingové indikátory údržba zeleně Zeleň Do 500 500 1000 1000-1500 2000-2500 Zeleň/obyv. Min 0 53,53 47,02 359,94 Med 298,37 383,16 346,78 603,23 Max 11570,48 1072,64 936,6 769,82 Zeleň/ha Min 0 40,59 165,87 121,49 Med 72,19 400,78 206,44 1111,55
Max 1485,04 904,73 903,48 1134,78 Zeleň/celk. N Min 0 0,6154 0,6728 1,8515 Med 2,0812 4,7108 3,1322 1,8515 max 29,6515 13,4516 29,6515 6,3805 Tab. 7: Benchmarkingové indikátory údržba místních komunikací Míst. Komunikace Do 500 501 1000 1001 1500 2001 2500 MK/obyv. Min 0 33,53 214,99 308,9 Med 145,82 103,47 429,93 327,05 Max 7808,85 253,45 1915,93 1459,53 MK/celk. N Min 0 0,3829 1,3756 1,5890 Med 1,3009 0,85 5,1944 2,7107 max 31,9608 3,1784 23,4846 9,5622 Tab. 8: Benchmarkingové indikátory veřejné osvětlení Veř. Osvětlení Do 500 501 1000 1001 1500 2001 2500 VO/obyv. Min 12,82 233,84 224,79 197,21 Med 299,33 285,98 268,49 288,04 Max 852,48 426,33 435,6 513,15 VO/celk. N Min 0,2369 2,6883 2,6899 1,0144 Med 2,5801 3,3314 2,7554 1,8871 max 8,1193 5,3465 3,5585 4,2531 Tab. 9: Benchmarkingové indikátory správa hřbitova Hřbitov Do 500 501 1000 1001 1500 2001 2500 Hřbitov/obyv. Min 0 0 23,4 15,36 Med 0 31,3 53,52 37,21 Max 348,2 93,18 134,52 98,47 Hřbitov/celk. N Min 0 0,0000 0,3348 0,0790 Med 0,0000 0,3599 0,6466 0,3084 max 3,4789 1,0643 1,1759 0,6451 Tab. 10: Benchmarkingové indikátory údržba zeleně Odpad Do 500 501 1000 1001 1500 2001 2500 Odpad/obyv. Min 227,66 749,54 626,19 554,06 Med 737,47 844,79 837,85 556,48 Max 2085,91 1021,57 972,14 873,71 Odpad/celk. N Min 1,8959 8,6168 5,2233 2,8501 Med 6,0603 10,3863 8,9599 3,6458 max 18,5828 11,9000 10,9625 7,2415
Graf 1: Podíl výdajů za služby na jednoho obyvatele Podíl výdajů za služby na jednoho obyvatele 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 do 500 do 1000 do 1500 do 2500 Veř. osvětlení Zeleň MK Hřbitov Odpad Graf 2: Podíl výdajů za služby na běžných výdajích Podíl výdajů za služby na běžných výdajích 12 10 8 6 4 2 do 500 do 1000 do 1500 do 2500 0 Veř. osvětlení Zeleň MK Hřbitov Odpad Z výše uvedených grafů vyplývá, že nejvyšší podíl výdajů zkoumaných služeb ve všech velikostních kategorií obcí, vykazuje sběr odpadu. Tuto službu si zajišťují všechny zkoumané obce externími dodavateli. Tuto službu musí poskytovat dle platných zákonů obce. ZÁVĚR Z provedené analýzy vyplývá, že forma poskytování veřejných služeb závisí na velikosti obce. Obce s menším počtem obyvatel poskytují veřejné služby prostřednictvím vlastních zaměstnanců, jen málo těchto obcí využívá k poskytování veřejných služeb externího dodavatele. Toto se však netýká služby svozu odpadu. Tuto službu poskytují všechny velikostní kategorie obcí externími dodavateli. Čím více má analyzovaná obec obyvatel, tím méně zabezpečuje poskytování veřejných služeb vlastními zaměstnanci a zajišťuje poskytování těchto služeb externím dodavatelem. Z analýzy benchmarkingových indikátorů vyplývá, že nejvyšší výdaje, ať již dle podílu výdajů za službu na jednoho obyvatele, tak i dle podílu výdajů za službu na celkových běžných výdajích, vykazuje poskytování služby svozu odpadu. Tyto služby musí dle platných zákonů poskytovat všechny obce..
LITERATURA [1] BALÁŽOVÁ, E. Benchmarking služieb miestnej samosprávy na Slovensku. Bratislava: Transparency International Slovensko, 2006. ISBN 80-89244-09-2 [2] KOTLER, P. Marketing Management analýza, plánování, realizace a kontrola. Praha: Victoria Publishing, 1991. ISBN 80-85605-08-2. [3] KOTLER, P., KELLER, K. L. Marketing Management. Praha: Grada Publishing, 2007. ISBN 978-80-247-1359-5. [4] OCHRANA, F. a kol. Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. Praha: Oeconomica, 2007. ISBN 978-80-245-1259-4. [5] PAVEL, J. Používání obecních obchodních společností v České republice na příkladu krajských měst. Praha: Transparenci International Česká republika, 2008. ISBN 978-80-87123-03-4. [6] PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: Grada Publishing, 2007. ISBN 978-80-247-2097-5. [7] VAN DER WALDT, G. Managing Performance in the Public Sector. Juta and CO Ltd., 2004. ISBN 0-7021-6516-9. [8] ZAIRI, M. Effective Management of Benchmarking Projects. Oxford, 1998. ISBN 0-7506-3987-3. [9] http://wwwinfo.mfcr.cz/cgi-bin/ufis/iufisorg/index.pl Adresa autora (autorů): Ing. Hana Kočková, Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích ekonomická fakulta, katedra účetnictví a financí e-mail: hanka.kockova@seznam.cz
BENCHMARKING OF PUBLIC SERVICES Abstract: Public government takes modern management methods, such as benchmarking. Benchmarking is method of strategic management, measured by the value of the enterprise with other enterprises. Main task of local government is to provide services to its citizen. Local government provides public services mostly by their own employees or by corporate. Form of provision of public services depends for municipality size. Smaller municipalities provide public services by their own employees. The highest costs shows of waste collection service. Key words Benchmarking, local government, public services, costs JEL Classification H41