Jana Soukopová, Jarmila Neshybová ANALÝZA ENVIRONMENTÁLNÍCH VÝDAJŮ OBECNÍCH ROZPOČTŮ ÚZEMNĚ SAMOSPRÁVNÝCH CELKŮ se zaměřením na oblast ochrany biodiverzity a krajiny
Publikace byla vydána v rámci projektu: SP/4i1/54/08: Analýza výdajů místních rozpočtů a jejich efektivnosti ve vztahu k ochraně životního prostředí resortního výzkumu Ministerstva životního prostředí České republiky AUTOŘI: Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D., Ekonomicko-správní fakulta MU Ing. Jarmila Neshybová, Ekonomicko-správní fakulta MU Editoři Bc. Michal Struk, Ekonomicko-správní fakulta MU Slavomír Haladěj, Ekonomicko-správní fakulta MU Jana Soukopová, Jarmila Neshybová, 2009 nakladatelství Litera, 2009 2
OBSAH SEZNAM GRAFŮ... 5 SEZNAM OBRÁZKŮ... 7 SEZNAM TABULEK... 9 1 ÚVOD... 11 1.1 PŘEDSTAVENÍ VÝZKUMNÉHO PROJEKTU... 12 2 ANALÝZA VÝDAJŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ... 13 2.1 KLASIFIKACE VÝDAJŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ... 13 2.1.1 Klasifikace environmentálních výdajů podle CEPA 2000... 13 2.1.2 Klasifikace výdajů podle zdrojů financování... 14 2.1.3 Klasifikace podle druhů výdajů... 15 2.2 CELKOVÉ VÝDAJE NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ... 16 2.2.1 Investiční výdaje na ochranu životního prostředí... 16 2.2.2 Běžné výdaje na ochranu životního prostředí... 18 2.3 VEŘEJNÉ VÝDAJE NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ... 19 2.3.1 Státní rozpočet... 21 2.3.2 Státní fondy... 22 2.3.3 Místní rozpočty... 23 2.3.4 Národní veřejné podpory... 23 2.4 ZAHRANIČNÍ ZDROJE... 24 2.4.1 Evropské fondy a programy... 24 3 ANALÝZA VÝDAJŮ MÍSTNÍCH ROZHPOČTŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ PODLE ÚSC... 28 3.1 METODOLOGIE... 28 3.2 CELÁ ČR... 29 3.3 VÝDAJE PODLE KRAJŮ... 31 3.3.1 Jihočeský kraj... 32 3.3.2 Jihomoravský kraj... 33 3.3.3 Karlovarský kraj... 33 3.3.4 Královéhradecký kraj... 34 3.3.5 Liberecký kraj... 35 3.3.6 Moravskoslezský kraj... 35 3.3.7 Olomoucký kraj... 36 3.3.8 Pardubický kraj... 37 3.3.9 Plzeňský kraj... 37 3.3.10 Hlavní město Praha... 38 3.3.11 Středočeský kraj... 38 3.3.12 Ústecký kraj... 39 3.3.13 Kraj Vysočina... 39 3.3.14 Zlínský kraj... 40 3
4 OCHRANA BIODIVERZITY A KRAJINY... 41 4.1 OCHRANA BIODIVERZITY A KRAJINY V ČR... 41 4.1.1 Krajina v ČR... 41 4.1.2 Biodiverzita... 46 4.1.3 Ochrana krajiny a biodiverzity... 51 4.2 INSTITUCIONÁLNÍ ZAJIŠTĚNÍ OCHRANY KRAJINY A PŘÍRODY... 57 4.3 FINAČNÍ ZAJIŠTĚNÍ OBLASTI OCHRANY KRAJINY A BIODIVERZITY... 64 4.4 ANALÝZA VÝDAJŮ OBCÍ NA OCHRANY BIODIVERZITY A KRAJINY... 66 4.5 CELKOVÉ VÝDAJE ZA KRAJE... 69 4.6 VÝDAJE ZA OKRESY... 70 4.6.1 Jihočeský kraj... 70 4.6.2 Jihomoravský kraj... 74 4.6.3 Karlovarský kraj... 78 4.6.4 Královehradecký kraj... 82 4.6.5 Liberecký kraj... 86 4.6.6 Moravskoslezský kraj... 89 4.6.7 Olomoucký kraj... 94 4.6.8 Pardubický kraj... 97 4.6.9 Plzeňský kraj... 102 4.6.10 Středočeský kraj... 107 4.6.11 Ústecký kraj... 111 4.6.12 Kraj Vysočina... 116 4.6.13 Zlínský kraj... 120 5 POUŽITÁ LITERATURA... 126 4
SEZNAM GRAFŮ Graf 1: Celkové investice na ochranu životního prostředí v ČR podle CEPA 2000 (v mil. Kč)... 17 Graf 2: Investice na ochranu ŽP podle sektorů (ziskový a neziskový, veřejný a soukromý) v mil. Kč... 18 Graf 3: Neinvestiční výdaje na ochranu životního prostředí podle CEPA (v mil. Kč)... 18 Graf 4: Vývoj objemu výdajů z jednotlivých úrovní veřejných rozpočtů do oblasti ochrany ŽP (v mil. Kč)... 20 Graf 5: Vývoj objemu výdajů státního rozpočtu do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč)... 21 Graf 6: Vývoj objemu výdajů Státního fondu ŽP do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč)... 22 Graf 7: Úhrady FNM za likvidace ekologických zátěží (v mil. Kč)... 23 Graf 8: Výdaje na ochranu životního prostředí z místních rozpočtů za období 2005-2008 (v tis. Kč)... 29 Graf 9: Výdaje na ochranu životního prostředí z místních rozpočtů podle oblastí ochrany ŽP (v tis. Kč) 30 Graf 10: Běžné výdaje obcí podle krajů (tis. Kč)... 31 Graf 11: Kapitálové výdaje za kraje (tis. Kč)... 32 Graf 12: Celkové skutečné výdaje obcí, DSO a krajů do oblasti Ochrany krajiny a biodiverzity (v mil. Kč)... 64 Graf 13: Struktura výdajů obcí, DSO a krajů vyčleňovaných do oblasti Ochrany krajiny a biodiverzity (v mil. Kč)... 66 Graf 14: Počet oceněných i neoceněných účastníků soutěže Vesnice roku za roky 2005 a 2006... 68 Graf 15: Běžné výdaje za kraje Biodiverzita (v tis. Kč)... 70 Graf 16: Kapitálové výdaje za kraje Biodiverzita (v tis. Kč)... 70 Graf 17: Struktura nezemědělské půdy okresů Jihočeského kraje (za rok 2008)... 71 Graf 18: Běžné výdaje za okresy JČK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 73 Graf 19: Kapitálové výdaje za okresy JČK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 73 Graf 20: Běžné výdaje za okresy JMK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 77 Graf 21: Kapitálové výdaje za okresy JMK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 78 Graf 22: Běžné výdaje za okresy KVK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 81 Graf 23: Kapitálové výdaje za okresy KVK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 81 Graf 24: Běžné výdaje za okresy KHK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 85 Graf 25: Kapitálové výdaje za okresy KHK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 85 Graf 26: Běžné výdaje za okresy LibK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 89 Graf 27: Kapitálové výdaje za okresy LibK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 89 Graf 28: Běžné výdaje za okresy MSK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 93 Graf 29: Kapitálové výdaje za okresy MSK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 93 Graf 30: Běžné výdaje za okresy OloK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 97 Graf 31: Kapitálové výdaje za okresy OloK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 97 Graf 32: Běžné výdaje za okresy ParK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 101 Graf 33: Kapitálové výdaje za okresy ParK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 101 Graf 34: Běžné výdaje za okresy PlzK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 106 Graf 35: Kapitálové výdaje za okresy PlzK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 106 Graf 36: Běžné výdaje za okresy SČK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 110 5
Graf 37: Kapitálové výdaje za okresy SČK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 111 Graf 38: Běžné výdaje za okresy ÚstK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 115 Graf 39: Kapitálové výdaje za okresy ÚstK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 115 Graf 40: Běžné výdaje za okresy KVys, Biodiverzita (v tis. Kč)... 119 Graf 41: Kapitálové výdaje za okresy KVys, Biodiverzita (v tis. Kč)... 119 Graf 42: Běžné výdaje za okresy ZlíK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 124 Graf 43: Kapitálové výdaje za okresy ZlíK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 124 6
SEZNAM OBRÁZKŮ Obrázek 1: Výdaje veřejného sektoru do oblasti ochrany ŽP jako % HDP za rok 2007... 19 Obrázek 2: Podíl jednotlivých prioritních os v OP ŽP... 26 Obrázek 3: Prioritní osy OPŽP včetně podoblastí... 27 Obrázek 4: Stav druhů ČR dle červených seznamů.... 50 Obrázek 5: Mapa evropsky významných lokat v ČR... 53 Obrázek 6: Mapa ptačích oblastí ČR... 54 Obrázek 7: Natura 2000 ve členských státech EU (stav 07/2008)... 55 Obrázek 8: růst národně chráněných oblastí ve 39 zemích Evropy... 56 Obrázek 9: Struktura a počet chráněných oblastí v Jihočeském kraji... 72 Obrázek 10: Těžební činnost v Jihočeském kraji... 72 Obrázek 11: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Jihočeského kraje... 72 Obrázek 12: Struktura nezemědělské půdy okresů Jihomoravského kraje (za rok 2008)... 75 Obrázek 13: Struktura a počet chráněných oblastí v Jihomoravském kraji... 76 Obrázek 14: Těžební činnost v Jihomoravském kraji... 76 Obrázek 15: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Jihomoravského kraje... 76 Obrázek 16: Struktura nezemědělské půdy okresů Karlovarského kraje (za rok 2008)... 79 Obrázek 17: Struktura a počet chráněných území v Karlovarském kraji... 80 Obrázek 18: Těžební činnost v Karlovarském kraji... 80 Obrázek 19: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Karlovarského kraje... 80 Obrázek 20: Struktura nezemědělské půdy okresů Královehradeckého kraje (za rok 2008)... 82 Obrázek 21: Struktura a počet chráněných území v Královéhradeckém kraji... 84 Obrázek 22: Těžební činnost v Královéhradeckém kraji... 84 Obrázek 23: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Královéhradeckého kraje... 84 Obrázek 24: Struktura nezemědělské půdy okresů Libereckého kraje (za rok 2008)... 86 Obrázek 25: Struktura a počet chráněných území v Libereckém kraji... 88 Obrázek 26: Těžební činnost v Libereckém kraji... 88 Obrázek 27: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Libereckého kraje... 88 Obrázek 28: Struktura nezemědělské půdy okresů Moravskoslezského kraje (za rok 2008)... 90 Obrázek 29: Struktura a počet chráněných území v Moravskoslezském kraji... 92 Obrázek 30: Těžební činnost v Moravskoslezském kraji... 92 Obrázek 31: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Moravskoslezského kraje... 92 Obrázek 32: Struktura nezemědělské půdy okresů Olomouckého kraje (za rok 2008)... 94 Obrázek 33: Struktura a počet chráněných území v Olomouckém kraji... 96 Obrázek 34: Těžební činnost v Olomouckém kraji... 96 Obrázek 35: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Olomouckého kraje... 96 Obrázek 36: Struktura nezemědělské půdy okresů Pardubického kraje (za rok 2008)... 98 Obrázek 37: Struktura a počet chráněných území v Pardubickém kraji... 100 Obrázek 38: Těžební činnost v Pardubickém kraji... 100 7
Obrázek 39: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Pardubického kraje... 100 Obrázek 40: Struktura nezemědělské půdy okresů Plzeňského kraje (za rok 2008)... 102 Obrázek 41: Struktura a počet chráněných území v Plzeňském kraji... 105 Obrázek 42: Těžební činnost v Plzeňském kraji... 105 Obrázek 43: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Plzeňského kraje... 105 Obrázek 44: Struktura nezemědělské půdy okresů Středočeského kraje (za rok 2008)... 107 Obrázek 45: Struktura a počet chráněných území ve Středočeském kraji... 109 Obrázek 46: Těžební činnost ve Středočeském kraji... 109 Obrázek 47: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Středočeského kraje... 110 Obrázek 48: Struktura nezemědělské půdy okresů Ústeckého kraje (za rok 2008)... 112 Obrázek 49: Struktura a počet chráněných území v Ústeckém kraji... 114 Obrázek 50: Těžební činnost v Ústeckém kraji... 114 Obrázek 51: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Ústeckého kraje... 114 Obrázek 52: Struktura nezemědělské půdy okresů kraje Vysočina (za rok 2008)... 116 Obrázek 53: Struktura a počet chráněných území v kraji Vysočina... 117 Obrázek 54: Těžební činnost v kraji Vysočina... 117 Obrázek 55: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech kraje Vysočina... 118 Obrázek 56: Struktura nezemědělské půdy okresů Zlínského kraje (za rok 2008)... 121 Obrázek 57: Struktura a počet chráněných území ve Zlínském kraji... 123 Obrázek 58Těžební činnost ve Zlínském kraji... 123 Obrázek 59: Struktura a počet chráněných oblastí po okresech Zlínského kraje... 123 8
SEZNAM TABULEK Tabulka 1: Oblasti mezinárodní klasifikace CEPA 2000... 14 Tabulka 2: Oblasti vykazovaných výdajů z materiálů MF... 28 Tabulka 3: Celkové výdaje ČR podle krajů (tis. Kč)... 31 Tabulka 4: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ JČK (v tis. Kč)... 32 Tabulka 5: Celkové výdaje KÚ JČK (v tis. Kč)... 32 Tabulka 6: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ JMK (v tis. Kč)... 33 Tabulka 7: Celkové výdaje za KÚ JMK (v tis. Kč)... 33 Tabulka 8: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ Karlovarský kraj (v tis. Kč)... 33 Tabulka 9: Celkové výdaje za KÚ KARLOVARSKÝ KRAJ (v tis. Kč)... 34 Tabulka 10: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ KHK (v tis. Kč)... 34 Tabulka 11: Celkové výdaje za KÚ KHK (v tis. Kč)... 34 Tabulka 12: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ LibK (v tis. Kč)... 35 Tabulka 13: Celkové výdaje za KÚ LibK (v tis. Kč)... 35 Tabulka 14: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ MSK (v tis. Kč)... 35 Tabulka 15: Celkové výdaje za KÚ MSK (v tis. Kč)... 36 Tabulka 16: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ OloK (v tis. Kč)... 36 Tabulka 17: Celkové výdaje za KÚ OloK (v tis. Kč)... 36 Tabulka 18: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ ParK (v tis. Kč)... 37 Tabulka 19: Celkové výdaje za KÚ ParK (v tis. Kč)... 37 Tabulka 20: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ PlzK (v tis. Kč)... 37 Tabulka 21: Celkové výdaje za KÚ PlzK (v tis. Kč)... 38 Tabulka 22: Celkové výdaje Praha (v tis. Kč)... 38 Tabulka 23: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ SČK (v tis. Kč)... 38 Tabulka 24: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ ÚstK (v tis. Kč)... 39 Tabulka 25: Celkové výdaje za KÚ ÚstK (v tis. Kč)... 39 Tabulka 26: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ KVys (v tis. Kč)... 39 Tabulka 27: Celkové výdaje za KÚ KVys (v tis. Kč)... 40 Tabulka 28: Celkové výdaje obcí, DSO a KÚ ZlíK (v tis. Kč)... 40 Tabulka 29: Celkové výdaje za KÚ ZlíK (v tis. Kč)... 40 Tabulka 30: Rozdělení krajiny podle Demka (2009)... 42 Tabulka 31: Dělení krajiny zohledňující biodiverzitu... 42 Tabulka 32: Příčiny a mechanismy ztráty biodiverzity... 49 Tabulka 33: Druhová bohatost základních taxonů a skupin organismů v ČR, 2008... 50 Tabulka 34: Cíle SPŽP pro oblast ochrany krajiny, biologické rozmanitosti... 56 Tabulka 35: Organizace ochrany ŽP dle oblastí CEPA... 59 Tabulka 36: Přehled zákonů v ochraně ŽP platné pro samostatnou a přenesnou působnosti obcí I. typu. 60 Tabulka 37: Přehled zákonů v ochraně ŽP platné pro samostatnou a přenesnou působnosti krajů... 61 Tabulka 38: Celkové výdaje za kraje Biodiverzita (v tis. Kč)... 69 9
Tabulka 39: Počet obcí v okresech Jihočeského kraje... 71 Tabulka 40: Celkové výdaje za okresy JČK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 73 Tabulka 41: Celkové výdaje za okresy JMK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 77 Tabulka 42: Celkové výdaje za okresy KVK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 81 Tabulka 43: Celkové výdaje za okresy KHK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 84 Tabulka 44: Celkové výdaje za okresy LibK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 88 Tabulka 45: Celkové výdaje za okresy MSK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 92 Tabulka 46: Celkové výdaje za okresy OloK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 96 Tabulka 47: Celkové výdaje za okresy ParK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 100 Tabulka 48: Celkové výdaje za okresy PlzK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 105 Tabulka 49: Celkové výdaje za okresy SČK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 110 Tabulka 50: Celkové výdaje za okresy ÚstK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 114 Tabulka 51: Celkové výdaje za okresy KVys, Biodiverzita (v tis. Kč)... 118 Tabulka 52: Celkové výdaje za okresy ZlíK, Biodiverzita (v tis. Kč)... 123 10
1 ÚVOD Je zřejmé, že životní prostředí představuje jednu z nutných existenčních jistot člověka. Změny přírodních životadárných systémů, jako je globální klima, světový vodní cyklus, stratosférický ozonový štít a bohatství biologické rozmanitosti, jsou spolu s ekonomickými otázkami hlavními problémy a diskutovanými otázkami současnosti. Kvalitativní stránka rozvoje a trvale udržitelný rozvoj společnosti a jeho součásti jako je ochrana životního prostředí a politika ochrany životního prostředí jsou nedílnou součástí veřejné politiky většiny vyspělých ekonomik. Ochrana životního prostředí a právo na příznivé životní prostředí jsou zakotveny v Chartě základních práv EU i v Listině základních práv a svobod ČR. V posledních desetiletích 20. století se ukázalo, že životní prostředí a jeho zdroje jsou důležité nejen pro ekonomický prospěch, ale mnohem důležitější jsou funkce přírody jako prostředí pro uchovávání života lidí a života všech dalších živočišných i rostlinných druhů. Příroda Země je nejen zdrojem materiálních statků, ale je také prostředím, které umožnilo vznik a rozvoj člověka, milionů rostlinných i živočišných druhů a obecněji života vůbec. V posledních letech navíc stále aktuálněji vyznívá otázka vztahu ekonomického růstu a ochrany životního prostředí. Předmětem diskusí jsou také dopady politiky životního prostředí a environmentálních veřejných výdajů jako ekonomického nástroje politiky životního prostředí na hospodářský růst a další základní ekonomické ukazatele jako je nezaměstnanost, inflace, obchod apod.. Měření dopadů veřejných výdajů a jejich efektivnosti je obtížné u všech veřejných výdajů, avšak v oblasti ochrany životního prostředí je zvláště problematické. Je to dáno tím, že měření zvýšení kvality životního prostředí v jednotlivých oblastech má svá specifika a navíc nelze říci, že mezi výší výdajů do jednotlivých oblastí životního prostředí a zvýšením kvality životního prostředí v této oblasti by existovala jednoznačná přímá úměra. Kvalitu životního prostředí ovlivňuje řada faktorů a finanční výdaje jsou pouze jedním z nástrojů, jak kvalitu životního prostředí ovlivňovat. V této publikaci jsou shrnuty výsledky řešení vědecko-výzkumného úkolu SP/4i1/54/08: Analýza výdajů místních rozpočtů a jejich efektivnosti ve vtahu k ochraně životnho prostředí Resortního výzkumu Ministerstva životního prostředí (MŽP) České republiky (ČR), zabývajícího se výzkumem efektivnosti výdajů místních rozpočtů na ochranu životnho prostředí. Publikace obsahuje dílčí výsledky provedené analýzy výdajů místních rozpočtů krajských úřadů, obcí a dobrovolných svazků obcí (DSO) do oblasti ochrany životního prostředí (ŽP) v členění za jednotlivé kraje a okresy ČR za období 2005 2008 a dále analýzu výdajů do oblasti ochrany biodiverzity a krajiny v členění za jednotlivé kraje a okresy ČR za období 2005 2008. 11
1.1 PŘEDSTAVENÍ VÝZKUMNÉHO PROJEKTU Projekt Analýza místních rozpočtů a jejich efektivnost ve vztahu k ochraně ŽP, podpořen MŽP v rámci resortního programu výzkumu v působnosti MŽP podprogram SP4 Pozorování Země a nástroje pro posuzování, má za cíl zhodnotit efektivnost veřejných výdajů a dalších finančních nástrojů v oblasti ochrany ŽP, se zaměřením i na jednotlivé regiony, optimalizovat dopady veřejných podpor v oblasti ochrany ŽP na makroekonomické a mikroekonomické úrovni, včetně identifikace klíčových faktorů ovlivňujících absorpční kapacitu jednotlivých regionů v ČR. Projekt je realizován ve třech etapách od 1. 5. 2008 do 31. 12. 2010. Hlavním cílem projektu je navrhnout, na základě analýzy současného objemu a struktury výdajů místních rozpočtů na ochranu životního prostředí, možné varianty optimalizace veřejných výdajových programů směřovaných k diverzifikované struktuře jejich příjemců dle stanovených kategorií obcí. Přispět tím ke zvýšení jejich efektivnosti ve smyslu udržitelného rozvoje včetně generace metodiky sledování jejich efektivnosti při využití báze účetnictví udržitelného rozvoje. Projekt vychází z dat informačního systému ARIS, který obsaje informace o výdajích jednotlivých úrovní české veřejné správy Výzkumný projekt je koncipován na 3 etapy, aby při realizaci prací bylo v jednotlivých etapách projektu zabezpečeno plnění dílčích cílů z nichž vybíráme ty nejdůležitější: 1. Provést analýzu objemu a struktury výdajů na ochranu životního prostředí z místních rozpočtů a zaměřit se na strukturu jejich příjemců, 2. vyhodnotit jejich efektivnost a to diverzifikovaně, s přihlédnutím k velikostí obcí v rámci jednotlivých krajů ČR, 3. Na základě vyhodnocení výsledků výše uvedené analýzy, navrhnout přístupy a nástroje pro sledování, vyhodnocování a optimalizaci výdajů, resp. výdajových programů na ochranu životního prostředí z rozpočtu jednotlivých kategorií obcí. 4. Ve spolupráci se zadavatelem vytvořit metodickou příručku MŽP pro sledování efektivnosti těchto výdajů, která by umožňovala hodnocení místních rozpočtů z pohledu jejich efektivnosti a usnadnila proces jejich optimalizace z pohledu udržitelného rozvoje. Tato publikace je zaměřena prezentaci vybraných výsledků výzkumu z řešení prvních dvou cílů projektu, který byl ukončen v roce 2009. 12
2 ANALÝZA VÝDAJŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Výše výdajů na životní prostředí je jedním z indikátorů pro posuzování úrovně péče o životní prostředí a to nejen na úrovni obcí a vlády, ale i na úrovni podniků i v rámci srovnávání péče o životní prostředí v EU. Obecně je lze charakterizovat jako výdaje na akce a činnosti směřující k prevenci nebo následnému odstranění škod na životním prostředí. 2.1 KLASIFIKACE VÝDAJŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Výdaje na životní prostředí odráží zejména úroveň ekonomického rozvoje dané země a zároveň i účinnost legislativních předpisů související s ochranou životního prostředí. Tyto výdaje jsou dnes nejběžnější makroekonomickým ukazatelem péče o životním prostředí a pro komplexnější posouzení se tento ukazatel vztahuje k úrovni ekonomické výkonnosti země, vyjádřené hrubým domácím produktem. V současné době je sledování výdajů na ochranu životního prostředí obtížné a zakládá se často na odhadech, a to proto, že při sledování je nutné vycházet z různých zdrojů informací vykazovaných na různých úrovních řízení. Uváděné údaje proto mají spíše orientační charakter. Při prezentaci údajů o environmentálních výdajích je potřeba uvádět celou řadu podmínek, za kterých byly uváděné údaje vykazovány. Zejména je třeba vymezit (Hájek, Ritschelová, 2004) pojem "výdaje na ochranu životního prostředí" po technické stránce, charakterizovat zdroje financování, specifikovat druhy výdajů (např. investiční a neinvestiční), stanovit časové období vykazovaných výdajů aj. 2.1.1 Klasifikace environmentálních výdajů podle CEPA 2000 Z pohledu akcí do jednotlivých oblastí ochrany životního prostředí (po technické stránce) je pro dělení výdajů na ochranu životního prostředí využívána klasifikace CEPA 2000 (Classification of Environmental Protection Activities) vypracovaná Statistickým úřadem Evropského společenství (Eurostat). Tato klasifikace je využívána k vymezení aktivit, produktů, výdajů a ostatních transakcí, jejichž prvotním účelem je ochrana ŽP. Podle ní jsou výdaje dále děleny podle jednotlivých oblastí ochrany ŽP. Samotná struktura klasifikace je rozdělena do tří úrovní. První obecná úroveň určuje celkem devět oblastí, přičemž sedm z nich je nazváno dle složek životního prostředí a zbylé dvě oblasti jsou položky výzkumu a vývoje a ostatní aktivity ochrany ŽP. Druhá a třetí úroveň se používá při podrobnějším sběru dat a pro publikační účely. 13
Popis činností jednotlivých kategorií klasifikace CEPA 2000 je uveden následující tabulce. Tabulka 1: Oblasti mezinárodní klasifikace CEPA 2000 Oblast Popis činností náležejících do dané oblasti Ochrana ovzduší a klimatu Nakládání s odpadními vodami Nakládání s odpady Ochrana a péče o půdu, podzemní a povrchové vody Redukce hluku a vibrací (nezahrnuje ochranu pracovišť) Ochrana biodiverzity a krajiny Ochrana před radioaktivitou Věda a výzkum Ostatní aktivity ochrany ŽP Prevence znečištění uzpůsobením procesu, nakládání s výfukovými plyny a ventilačním vzduchem, měření, kontrola, zkoušky a ostatní činnosti Prevence znečištění uzpůsobením procesu, kanalizační sítě, úprava odpadních vod, úprava chladících vod, měření, kontrola, zkoušky a ostatní činnosti Prevence znečištění uzpůsobením procesu, sběr a doprava, nakládání s nebezpečným odpadem, nakládání s ostatním odpadem, měření, kontrola, zkoušky a ostatní aktivity Prevence průsaků znečištění, čištění půdy a vod, ochrana půdy před erozí a ostatním fyzickým poškozením prevence a péče o slanost půdy, měření, kontrola, zkoušky a ostatní činnosti Prevence uzpůsobením procesu v oblastech, stavba protihlukových a vibračních zařízení, měření, kontrola, zkoušky a ostatní činnosti Ochrana a obnova druhů a lokalit, ochrana přirozené krajiny, měření, kontrola, zkoušky a ostatní činnosti Ochrana vnějšího prostředí, doprava a nakládání s vysoce radioaktivním odpadem, měření, kontrola, zkoušky a ostatní činnosti Ochrana ovzduší a klimatu, ochrana vod, odpady, ochrana půdy a podzemních vod, redukce hluku a vibrací, ochrana druhů a lokalit, ochrana před radioaktivitou, ostatní výzkum ŽP Veřejná správa a řízení ochrany ŽP, vzdělávání, školení a informace, aktivity související s nedílnými výdaji a aktivity jinde nezařazené Zdroj: Eurostat. Dostupné na: http://ec.europa.eu/eurostat/ramon/nomenclatures/index.cfm?targeturl=lst_nom_dtl&strnom=ce PA_2000&StrLanguageCode=EN&IntPcKey=&StrLayoutCode=HIERARCHIC&CFID=12332028&CF TOKEN=344c95f81e92cf39-AD596786-B0DD-5AA5-6B6EB07E23EB60B0&jsessionid=f90093be44df7a11125a 2.1.2 Klasifikace výdajů podle zdrojů financování Ochrana ŽP je financována z různých zdrojů, které lze rozdělit na zdroje soukromého sektoru, kdy soukromý sektor je představován zejména podnikatelskými subjekty, nestátními neziskovými organizacemi, domácnostmi a jednotlivými občany a zdroje veřejného sektoru, které tvoří výdaje státního rozpočtu, rozpočtů organizací veřejného sektoru včetně obcí a krajů. Nebo můžeme výdaje dělit na výdaje neziskového sektoru, kdy neziskový sektor zahrnuje veškeré vládní instituce, jak ústřední, tak i místní a také příspěvkové organizace z nefinančních podniků veřejných a NNO a výdaje ziskového sektoru. Do ziskového sektoru v tomto případě budeme řadit soukromé národní podniky, státní podniky a soukromé podniky pod zahraniční kontrolou. 14
Z hlediska původu finančních prostředků lze rozdělit zdroje na zahraniční - mezinárodní a vnitrostátní. Ve Státní politice životního prostředí (SPŽP) se rozdělují mezinárodní zdroje následovně: zdroje z fondů Evropského společenství zdroje z mezinárodních finančních institucí (Evropské investiční banky, Evropské banky pro obnovu a rozvoj apod.) Vnitrostátní zdroje je možné rozdělit na: Státní rozpočet Státní fondy Místní rozpočty (rozpočty obcí, dobrovolných svazků obcí, krajů a Regionálních rad Regionů soudržnosti 1 ). Regionální rady však zatím nevykázaly v letech 2006 2008 žádné výdaje do oblasti ochrany ŽP. Dle Evropského systému národních účtů (Ritschelová 2000) se výdaje na ochranu životního prostředí dělí na: výdaje veřejného sektoru, tedy výdaje státní správy (centrální orgány) státní rozpočet, fondy (SFŽP), FNM a výdaje místní správy (okresní a obecní úřady) výdaje ziskového sektoru, tedy výdaje nefinančních podniků, korporací a finančních institucí, zahraniční zdroje, výdaje soukromých neziskových organizací a výdaje domácností. 2.1.3 Klasifikace podle druhů výdajů Výdaje na ochranu ŽP lze dále dělit dle toho, zda jsou určeny na investiční výstavbu a jde tedy o investiční výdaje nebo na financování běžných neinvestičních akcí, kdy jde o neinvestiční běžné výdaje. Přičemž investiční výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují všechny výdaje na pořízení dlouhodobého hmotného majetku (DHM), které vykazující jednotky vynaložily na pořízení DHM (koupí nebo vlastní činností), spolu s celkovou hodnotou DHM získaného formou bezúplatného nabytí, nebo převodu podle příslušných legislativních předpisů, nebo přeřazením z osobního užívání do podnikání. Do výdajů na pořízení dlouhodobého hmotného majetku na ochranu životního prostředí se zahrnují samostatné movité věci a soubory movitých věcí se samostatným technicko ekonomickým určením s dobou použitelnosti delší než jeden rok a v ocenění stanoveném účetní jednotkou, povinně však od částky stanovené zákonem o daních z příjmů pro tento majetek (od roku 2001 je stanovena částka 40 000 Kč). Neinvestiční náklady na ochranu životního prostředí nebo také běžné či provozní výdaje zahrnují mzdové náklady, platby za spotřebu materiálu a energií, za opravy a 1 Regionální rady Regionů soudržnosti vznikly na základě zákona č. 137/2006 Sb., kterým se mění mimo jiné z. č. 248/2006 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Rady fungují jako řídící orgán Regionálního operačního programu pro období 2007 2013, zároveň kontinuálně zabezpečují implementaci Společného regionálního operačního programu. 15
udržování atd. a platby za služby, u kterých je hlavním účelem prevence, snížení, úpravy nebo likvidace znečištění a znečišťujících látek nebo další degradace životního prostředí, které vycházejí z výrobního procesu podniku. Neinvestiční náklady se dělí na vnitřní a vnější, což je chápáno z pohledu podniku. Zjišťování těchto neinvestičních nákladů ČSÚ začalo až zpravodajským rokem 2003 pro podnikový sektor a teprve ve zpravodajském roce 2006 byly tyto údaje získány i od veřejného sektoru. 2.2 CELKOVÉ VÝDAJE NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Jak již bylo zmíněno výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují výdaje ziskového i neziskového sektoru. V České republice sledují výdaje na ochranu životního prostředí dvě instituce Český statistický úřad (ČSÚ) prostřednictvím výběrového šetření a Ministerstvo financí prostřednictvím informačního systému ARIS 2. Získané údaje však nejsou úplně totožné. Zatímco MF ČR sleduje údaje pouze za veřejné rozpočty, ČSÚ 3 do svého šetření zahrnuje i soukromé subjekty, nesleduje však výdaje malých obcí (méně než 500 obyvatel). ČSÚ zjišťuje souhrnné údaje o ochraně životního prostředí zjišťuje od roku 1986, přičemž zveřejňuje hned několik publikací, ve kterých jsou investiční a neinvestiční výdaje na ŽP uvedeny. Jako první dokument lze uvést Statistickou ročenku, ve které jsou publikovány investiční i neinvestiční náklady mimo jiné i v členění podle krajů. Dále existují další dvě publikace, které uvádějí data z obou zdrojů. Jedná se o Statistickou ročenku životního prostředí a Zprávu o stavu životního prostředí ČR, které vydává každoročně Ministerstvo životního prostředí. Výdaje na ochranu životního prostředí jsou vykazovány také prostřednictvím České informační agentury životního prostředí (CENIA), státní příspěvkové organizace Ministerstva životního prostředí ČR. V současné době tato agentura všechna data (za ČSÚ i MF ČR) sumarizuje a zveřejňuje na svých webových stránkách www.cenia.cz. 2.2.1 Investiční výdaje na ochranu životního prostředí Jak již bylo zmíněno výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují investiční výdaje a neinvestiční výdaje na ochranu životního prostředí, které se vztahují k aktivitám na ochranu životního prostředí. V této kapitole budeme na investice na ochranu životního prostředí pohlížet z několika hledisek, která se nejčastěji používají pro různá porovnání a hodnocení. Je to především dělení investic do programových zaměření ochrany životního prostředí podle klasifikace CEPA 2000 (viz výše) a podle sektorů (veřejný, soukromý, ziskový a neziskový). Následující graf názorně ilustruje investiční výdaje na ochranu životního prostředí od doby jejich sledování ČSÚ. Je z něj zřejmý jejich rychlý růst od roku 1990 až do jejich 2 3 www.arisweb.cz, http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/ Od roku 2006 došlo k sjednocení statistických výkazů pro podnikatelský a veřejný sektor a oba sektory jsou obesílány stejným výkazem ŽP 1-01. Tento výkaz je rozesílán vybraným ekonomickým subjektům (OKEČ 01, 02, 10-40, 41, 60 a 62 s počtem zaměstnanců 20 a více, a OKEČ 37 a 90 bez ohledu na počet zaměstnanců), obcím nad 500 obyvatel, rozpočtovým organizacím, organizačním složkám státu a státním fondům. 16
vrcholu v roce 1997. Následná sestupná tendence se zastavila v roce 2003 a od té doby se stále udržuje na hodnotách kolem 20 miliard Kč, což je několikanásobně více než tomu bylo v dobách totality, přičemž za posledních 20 let investovala ČR do ochrany životního prostředí více než 400 mld. Kč Ze struktury zaměření investic podle CEPA 2000 je vidět nejvýraznější dynamiku u oblasti ochrany ovzduší a klimatu a nakládání s odpadními vodami. Je to dáno tím, že tyto oblasti byly v předchozích letech nejvíce zanedbané. V poslední době se také zvyšují investice do oblasti ochrany a sanace půdy a podzemních a povrchových vod a do oblasti nakládání s odpady, i když stále největší podíl má oblast nakládání s odpadními vodami 4. Graf 1: Celkové investice na ochranu životního prostředí v ČR podle CEPA 2000 (v mil. Kč) 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ochrana ovzduší a klimatu nakládání s odpady omezování hluku a vibrací nakládání s odpadními vodami ochrana a sanace půdy, podzem. a povrch. vod ochrana biodiverzity a krajiny Zdroj: ČSÚ Z pohledu zastoupení ziskového a neziskového sektoru na celkových investicích do životního prostředí jsou data o investicích dostupná až od roku 1994. Podíl těchto dvou sektorů na objemu prostředků, které byly investovány do ochrany životního prostředí je znázorněn v grafu 2, ze kterého je patrné, že s výjimkou roku 2001 vždy převládaly investice ziskového sektoru nad investicemi sektoru neziskového. Pokud ovšem rozdělíme sektory na veřejný a soukromý, podle typu vlastnictví, budou tyto podíly odlišné. 4 Je to dáno především tím, že se ČR podle směrnice Rady 91/271/EEC, o čištění městských odpadních vod, zavázala do konce roku 2010 zajistit výstavbu a rekonstrukci čistíren odpadních vod a kanalizací pro aglomerace kategorie 2 000 až 10 000 ekvivalentních obyvatel (EO) a požadovaný vyšší stupeň čištění (eliminace emisí dusíku a fosforu) pro čistírny odpadních vod nad 10 000 EO v citlivých oblastech (což je celé území ČR). 17
Graf 2: Investice na ochranu ŽP podle sektorů (ziskový a neziskový, veřejný a soukromý) v mil. Kč 45000000 40000000 35000000 30000000 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000 0 45000000 40000000 35000000 30000000 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000 0 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 veřejný sektor soukromý sektor ziskový sektor neziskový sektor Zdroj: ČSÚ, upraveno 2.2.2 Běžné výdaje na ochranu životního prostředí Srovnání investičních a neinvestičních výdajů na ochranu životního prostředí je obtížné, protože sledování neinvestičních environmentálních výdajů u podnikatelských subjektů začalo až v roce 2003, jak je zřejmé z grafu 3. V případě běžných výdajů je situace oproti investičním výdajům jiná. Největší podíl neinvestičních výdajů je v oblasti nakládání s odpady, která tvoří více než 2/3 celkových neinvestičních výdajů. Graf 3: Neinvestiční výdaje na ochranu životního prostředí podle CEPA (v mil. Kč) 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 ochrana ovzduší a klimatu nakládání s odpady omezování hluku a vibrací ochrana proti záření ostatní aktivity na ochranu ŽP nakládání s odpadními vodami ochrana a sanace půdy, podzem.a povrch. vod ochrana biodiverzity výzkum a vývoj na ochranu ŽP Zdroj: ČSÚ Pro úplnost je také důležité zmínit národní účet výdajů na ochranu životního prostředí - EPEA (Environmental Protection Expenditures Account), který je jedním ze satelitních účtů národních účtů. EPEA je konstruován stejným způsobem jako jsou konstruovány národní účty pro ekonomiku jako celek. Agregát celkové výdaje na ochranu životního 18
prostředí je tedy konsistentní s agregátem, jakým je hrubý domácí produkt (HDP). Zdrojem základních údajů pro EPEA jsou výrobní podniky, státní správa, producenti služeb určených na ochranu životního prostředí a domácnosti. V následujícím textu se zaměříme již pouze na veřejné výdaje na ochranu životního prostředí a na zahraniční dotace. 2.3 VEŘEJNÉ VÝDAJE NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Mezi hlavní zdroje, z nichž se financují výdaje v resortu Ministerstva životního prostředí (MŽP) České republiky patří: rozpočtové příjmy resortu v rámci státního rozpočtu, prostředky Státního fondu životního prostředí, příjmy Fondu národního majetku, ostatní příjmy: např. tzv. příspěvky mezinárodních organizací aj. Obrázek 1: Výdaje veřejného sektoru do oblasti ochrany ŽP jako % HDP za rok 2007 Zdroj: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/maptoolclosed.do?tab=map&init=1&plugin=0&language=en&pc ode=ten00049&toolbox=types 19
Z pohledu poměru veřejných výdajů na ochranu životnho prostředí tvoří výdaje veřejného sektoru v České republice cca 0,3 až 0,44 procenta, viz obrázek Finanční prostředky získané z těchto zdrojů přerozdělují ve prospěch ochrany životního prostředí v ČR tyto instituce: MŽP, územní odbory MŽP, Státní fond životního prostředí, Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP), referáty životního prostředí krajů, odbory životního prostředí měst a obcí a ostatní organizace( jako např. nevládní ekologické iniciativy aj.) Z prostředků MŽP jsou financovány různé odborné organizace, které přímo pečují o životní prostředí (např. Český ekologický ústav, Správa chráněných krajinných oblastí ČR včetně celkem 24 CHKO, Agentura ochrany přírody a krajiny, Národní parky, Český hydrometeorologický ústav, Český geologický ústav, Geofond ČR, Výzkumný ústav okrasného zahradnictví nebo Povodí Labe, Vltavy, Ohře, Odry, Moravy (působí jako akciové společnosti, v nichž je majoritním vlastníkem MŽP). Struktura výdajů MŽP (z kapitoly SR) je následující: výdaje na činnost organizačních složek státu a obcí, příspěvky na činnost příspěvkových organizací, dotace občanským sdružením, dotace a návratné finanční výpomoci podnikatelským subjektům, ostatní příspěvky a dotace. Jak je zřejmé z grafu 4, objem prostředků za sledované období 1997 2007 ze státního rozpočtu a místních rozpočtů má rostoucí trend, naopak klesá podpora zkoumané oblasti z rozpočtů státních fondů. Podpora státních fondů je víceméně doplňková, ne však zanedbatelná, neboť každý druh rozpočtu vynakládá své prostředky do jiných oblastí ochrany ŽP a je určen různým příjemcům finančních prostředků. Graf 4: Vývoj objemu výdajů z jednotlivých úrovní veřejných rozpočtů do oblasti ochrany ŽP (v mil. Kč) 50000 40000 30000 20000 10000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 místní rozpočty 1295 1238 1448 1489 1564 1733 2234 2320 2493 2744 2632 státní fondy 3269 2278 2610 2884 3711 4132 4723 4203 3448 2406 1700 státní rozpočet 4401 4732 5540 5038 4314 4955 5988 6614 7547 1625 1816 Zdroj: Informace z MF ČR, upraveno 20
V následujícím textu bude představen vývoj struktury veřejných výdajů na ochranu ŽP. Tato struktura odpovídá rozpočtové skladbě vydané MF počínaje rokem 1997. Stejnou metodiku pro sledování výdajů na ochranu ŽP používá ČSÚ a odpovídá statistickému vykazování používanému ve státech EU. 2.3.1 Státní rozpočet Nejvýznamnějším veřejným zdrojem financování z hlediska objemu finančních prostředků akcí k ochraně životního prostředí je státní rozpočet. Financování ze státního rozpočtu prostřednictvím jeho kapitol vytváří základní předpoklad pro přípravu projektů, které mohou být realizovány z veřejných prostředků a fondů EU a jejichž cílem je zlepšit stav jednotlivých složek ŽP a podpořit tak UR. Ze státního rozpočtu se poskytují dotace, návratné finanční výpomoci (bezúročné půjčky) a garance na komerční úvěry. Ze státního rozpočtu plynou prostředky do oblasti ochrany ŽP zejména prostřednictvím kapitoly 315 státního rozpočtu Ministerstvo ŽP (MŽP). Kromě této kapitoly jsou vyčleňovány prostředky též z rozpočtových prostředků Ministerstva dopravy ČR, Ministerstva zemědělství ČR, Ministerstva pro místní rozvoj ČR, Ministerstva průmyslu a obchodu ČR, Ministerstva obrany ČR a Ministerstva financí ČR. Dlouhodobě jsou prostředky státního rozpočtu alokovány zejména do oblasti ochrany biodiverzity a krajiny, v posledních letech pak také na ochranu vody a do oblasti ostatní činnosti v ekologii, do které patří zejména různé ekologické programy a spolupráce se zahraničím. Do budoucna lze očekávat růst této spolupráce a to i díky Operačnímu programu Životní prostředí 2007 2013, který nabízí z evropských fondů (konkrétně z Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj) více než 5 mld. Euro. Graf 5: Vývoj objemu výdajů státního rozpočtu do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč) 20000 15000 10000 5000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 ochrana vody ochrana ovzduší nakládání s odpady ochrana biodiverzity a krajiny správa v ochraně ŽP Zdroj: Informace z MF ČR, upraveno ochrana půdy a podzemní vody redukce působení fyzikálních faktorů ostatní činnosti v ekologii 21
2.3.2 Státní fondy Druhým zásadním veřejným zdrojem prostředků pro financování výdajů do oblasti životního prostředí jsou státní fondy, zejména pak Státní fond životního prostředí ČR. Do konce roku 2005 to byl v oblasti životního prostředí také Fond národního majetku. Do roku 2003 se objem finančních prostředků z rozpočtů státních fondů zvyšoval, zejména podpora oblastí ochrana vody, nakládání s odpady a ochrana ovzduší (viz graf 4.7). Po roce 2003 je možné sledovat útlum a postupné snižování objemu alokovaných financí do oblasti ochrany ŽP ze strany státních fondů. Tento útlum byl zřejmě způsobem tím, že SFŽP zajišťuje poskytování finančních prostředků na opatření v rámci národních programů a programů EU Fondu soudržnosti, Operačního programu Infrastruktura a nově i Operačního programu ŽP, kdy výdaje závisí na počtu a kvalitě podaných žádostí o dotaci či půjčku směřující do oblasti ochrany ŽP 5. Z grafu 6 je zřejmé, že z rozpočtu SFŽP je dlouhodobě podporována oblast ochrany vody a dříve také ochrana ovzduší, přičemž SFŽP nejčastěji poskytuje dotace a půjčky na investiční akce a to obcím a městským a krajským úřadům. Kromě dotací a půjček poskytuje příspěvky na částečnou úhradu úroků. Oblast ochrany ŽP byla do konce roku 2005 financována také Fondem národního majetku (FNM), který byl ustanoven dle zákona o privatizaci. FNM v podstatě není státním fondem, přesto je však mezi veřejné rozpočty zahrnován. V oblasti ochrany životního prostředí byl zaměřen mj. na financování sanačních prací souvisejících se starými zátěžemi v privatizovaných podnicích (viz graf 78). FNM byl k 1. 1. 2006 zrušen zákonem č. 178/2005 Sb., a jeho působnost přešla na Ministerstvo financí ČR. Graf 6: Vývoj objemu výdajů Státního fondu ŽP do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč) 5000 4000 3000 2000 1000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 ochrava vody ochrana ovzduší nakládání s odpady ochrana půdy a podzemní vody ochrana biodiverzity a krajiny redukce působení fyzikálních fa správa v ochraně Žp ostatní činnosti v ekologii Zdroj: Informace z MF ČR, upraveno 5 Další možné důvody poklesu výdajů lze spatřovat např. i v tom, že v roce 2004 a následujících došlo k neplnění zdrojové části rozpočtu SFŽP v oblasti příjmů (zejména došlo ke snížení příjmů z poplatků). V neposlední řadě může být tento pokles zapříčiněn také tím, že od roku 2005 SFŽP hospodaří deficitně a již musí financovat záporné saldo dluhovými nástroji. 22
Graf 7: Úhrady FNM za likvidace ekologických zátěží (v mil. Kč) Zdroj: informace MF ČR 2.3.3 Místní rozpočty Z rámci financování z veřejných rozpočtů zaujímají nejsilnější pozici rozpočty místní (v roce 2008 se místní rozpočty podílely na výdajích do oblastí ochrany ŽP více než 57%), kterým bude věnována analýza v kapitole 3. Zdroje financování ochrany ŽP z místní úrovně se postupem času měnily tak, jak postupovala reforma územní veřejné správy. První fáze této reformy byla završena právním zakotvením organizací krajské samosprávy a jejích kompetencí v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Již v průběhu této první fáze reformy se uvažovalo o změně uspořádání státní správy i na okresním stupni. Mezi obecní a krajskou úrovní územní státní správy existovaly do roku 2002 v rámci území okresní úřady jakožto decentralizované orgány státní správy se všeobecnou působností. Činnost okresních úřadů byla v rámci druhé fáze reformy územní veřejné správy ukončena ke dni 31. 12. 2002 a jejich působnosti byly přeneseny převážně na obce s rozšířenou působností a na kraje, popřípadě jiné orgány státní správy.(provazníková 2009) Jak již bylo zmíněno výše v roce 2006 byly schváleny zákony č. 137/2006 a č. 248/2006, na jejichž základě přibyly další subjekty, jež jsou součástí územní veřejné správy, a to Regionální rady Regionů soudržnosti. Shrneme-li tedy všechny současně i dříve existující rozpočty, z nichž byla či je ochrana ŽP na místní úrovni financována, získáme výčet následujících subjektů: obce, města, kraje, dobrovolné svazky obcí, zrušené okresní úřady a nově vzniklé Regionální rady Regionů soudržnosti. 2.3.4 Národní veřejné podpory Nejdůležitějšími národními finančními zdroji, ze kterých jsou poskytovány dotace na opatření v oblasti ochrany životního prostředí, jsou Státní fond životního prostředí ČR a státní rozpočet. Dotace jsou poskytovány v rámci vyhlášených národních programů. Mezi programy Ministerstva životního prostředí financované ze státního rozpočtu patří Program péče o 23
krajinu, Program podpora obnovy přirozených funkcí krajiny, Program stabilizace lesa Jizerských hor, Program odstraňování škod po Sovětské armádě a dotace nestátním neziskovým organizacím. Nejvíce programů přirozeně spadá pod Ministerstvo životního prostředí, které rovněž řídí Státní fond životního prostředí. Některé environmentální programy spravují také Ministerstvo zemědělství nebo Ministerstvo pro místní rozvoj (Program rozvoje venkova), ale nalézt je můžeme rovněž v resortu Ministerstva dopravy, Ministerstva průmyslu a obchodu a dalších. Kromě ministerstev vyhlašují programy k ochraně životního prostředí i některé další instituce např. Státní ústav jaderné bezpečnosti nebo Českomoravská záruční a rozvojová banka. Podstatnou roli v podpoře ochrany životního prostředí hrají zahraniční zdroje, s jejichž pomocí mohou být naplňovány závazky plynoucí z členství ČR v Evropské unii. Ze Státního fondu životního prostředí ČR jsou poskytovány podpory na opatření v oblasti ochrany a zlepšování stavu životního prostředí. Podpory jsou poskytovány formou dotace, půjčky nebo případně formou příspěvku na úhradu úroků 6. Státní fond životního prostředí v současné době poskytuje podstatnou část svých prostředků na kofinancování projektů podporovaných z fondů Evropské unie, přitom však i nadále poskytuje podpory v rámci vyhlášených národních programů, kterými jsou např. národním programy SFŽP ČR na podporu environmentálního vzdělávání, osvěty a poradenství, Programy podpory obnovitelných zdrojů a úspor energie pro rodinné a bytové domy, Zelená úsporám aj. 2.4 ZAHRANIČNÍ ZDROJE Zahraniční zdroje mají také významný podíl při financování životního prostředí v ČR. Mezi zahraniční zdroje financování ochrany životního prostředí patří jednak zdroje ziskového sektoru, viz kapitola 4.1 a také zahraniční veřejné podpory, mezi kterými zaujímají dominantní postavení fondy a programy EU, které nabízejí jeden z největších a zatím v ČR stále nedostatečně využitý potenciál. 2.4.1 Evropské fondy a programy Mezi fondy a programy ze kterých je v ČR možné čerpat podporu patří: Finanční mechanismy EHP a Norska Vstupem do EU v roce 2004 získala Česká republika přístup k čerpání prostředků Finančního mechanismu Evropského hospodářského prostoru (EHP) a Norského finančního mechanismu pro v současné době končící období 2004-2009. Na základě obou uvedených finančních mechanismů se státy EHP/Norsko zavazují přispívat ekonomicky slabším zemím v Evropském hospodářském prostoru, a to poskytováním grantů na investiční a rozvojové projekty v prioritních oblastech, jako např. ochrana 6 Podmínky pro poskytování podpory v příslušném období jsou stanoveny Směrnicí Ministerstva životního prostředí o poskytování finančních prostředků ze Státního fondu životního prostředí a jejími Přílohami (Přílohy I, Přílohy II, Přílohy III) Další informace o Státním fondu životního prostředí jsou k dispozici na www.sfzp.cz 24
a obnova kulturního dědictví, ochrana životního prostředí, podpora soudnictví, zdravotnictví či péče o dítě aj. Ochrana životního prostředí je tedy pouze jednou z oblastí na které bylo možné žádat dotaci. Komunitární program LIFE/LIFE+ Tento program je finančním nástrojem úzce zaměřeným na životní prostředí. Pro finanční perspektivu 2007-2013 bylo rozhodnuto o integrovaném přístupu k financování životního prostředí jehož součástí se stal právě tento finanční nástroj úzce zaměřený na životní prostředí program LIFE+. Program LIFE+ se skládá ze tří části (pilířů) nazvaných LIFE+ Příroda a biologická rozmanitost, LIFE+ Politika a správa v oblasti životního prostředí a LIFE+ Informace a komunikace. Financování projektů v rámci programu LIFE+ je realizováno na základě 2 víceletých centrálních programů, které určují zásadní cíle, priority, oblasti a typy činností, ale také očekávané výsledky i případnou maximální míru dofinancování. Žádosti se předkládají na národní kontaktní místo, kterým je Ministerstvo životního prostředí, jsou však posuzovány na evropské úrovni, kde probíhá také výběr projektů. Pro ČR byla v roce 2007 vyčleněna indikativní alokace ve výši cca. 4,9 mil. EUR, která se každým rokem navyšuje Cíl 3 Evropská územní spolupráce 2007-2013 (a Interreg III) V rámci Cíle 3 Evropská územní spolupráce bude v programovém období 2007-2013 realizováno 5 bilaterálních operačních programů Přeshraniční spolupráce : českosaský, česko-bavorský, česko-rakouský, česko-slovenský, česko-polský. Program švýcarsko-české spolupráce Program má přispět ke snížení hospodářských a sociálních rozdílů mezi Českou republikou a vyspělejšími zeměmi rozšířené Evropské unie, a dále přispět ke snížení hospodářských a sociálních rozdílů mezi dynamickými městskými centry a strukturálně slabými okrajovými regiony v rámci České republiky, kdy vždy jednou z priorit je i životní prostředí. Programy přeshraniční spolupráce, jak sám název napovídá, jsou programy podporující spolupráci subjektů (neziskových) z území NUTS III přiléhajících ke státní hranici s obdobnými subjekty z druhé strany hranice. Programy se netýkají Středočeského kraje a Prahy. Operační program životní prostředí (OP ŽP) OP ŽP je druhým největším českým operačním programem pro období 2007-2010, kdy z evropských fondů (konkrétně Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj) nabízí přes 5 miliard euro ( 18,4 % všech prostředků určených z fondů EU pro ČR). Operační program Životní prostředí, který připravil Státní fond životního prostředí a Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s Evropskou komisí, přináší ČR prostředky na podporu konkrétních projektů v sedmi oblastech (viz obrázek 2). OP ŽP je sektorovým (tématickým) operačním programem, který navazuje na rozvojovou strategii a cíle politiky soudržnosti definované v Národním rozvojovém plánu ČR (NRP) pro programové období 2007-2013 a převádí tak jednotlivé priority NRP do konkrétních oblastí podpor, které jsou přesně věcně vymezeny a navzájem oddělenypodíl jednotlivých Prioritních os v OP ŽP je ukázán na obrázku 1. 25
Žadatelem o přidělení příspěvku na ekologické projekty se může stát téměř každý. Program je otevřen obcím a městům, organizacím státní správy a samosprávy, výzkumným a vědeckým ústavům, právnickým a fyzickým osobám i neziskovým organizacím. Přesný výčet subjektů, podmínky pro podání žádostí o dotace a podrobnější informace najdete v Implementačním dokumentu OPŽP a v příručce žadatele. Dotace může dosahovat až 90 % z celkových způsobilých výdajů na projekt. U všech projektů je podmínkou veřejné spolufinancování. Příjemci mohou čerpat finanční podporu již v průběhu realizace projektu na vystavené a dodavatelům neuhrazené faktury. Podpora je poskytována rovněž na přípravu projektu i žádosti. Projekty mohou být omezeny minimální hranicí nákladů, která se liší podle druhu projektu. Obrázek 2: Podíl jednotlivých prioritních os v OP ŽP 15,80% 1,20% 12,20% 0,90% 2,90% 13,70% 40,40% 12,90% Zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní Zlepšení kvality ovzduší a snižování emisí Udržitelné využívání zdrojů energie Zvalitnění nakládní s odpady a odstranění starých zátěží Omezování průmyslového znečištění Zlepšování stavu přírody a krajiny Rozvoj infrastruktury pro EVVO Technická pomoc Zdroj: www.opzp.cz, upraveno Fond soudržnosti, Fond soudržnosti poskytoval prostředky na velké investiční projekty v sektorech životního prostředí a dopravy (transevropské dopravní sítě) v členských státech Evropské unie, jejichž HDP (HNP) v přepočtu na obyvatele je nižší než 90% průměru EU a které realizují program hospodářské konvergence v programovém období 2004-2006. Příjem žádostí o dotaci v plánovacím období 2004 až 2006 byl ukončen. V současné době je možné o podporu z Fondu soudržnosti pro projekty zlepšující kvalitu životního prostředí žádat v rámci Operačního programu životní prostředí 26