DEFICIT VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE. Public Finance Deficit in the Czech Republic. Masarykova univerzita Ekonomicko správní fakulta

Masarykova univerzita Ekonomicko správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa DEFICIT VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE Public Finance Deficit in the Czech Republic Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: Ing. Petra DVOŘÁKOVÁ Autor: Dagmar HARTLOVÁ Brno, červen 2007

Jméno a příjmení autora: Dagmar Hartlová Název diplomové práce: Deficit veřejných financí v České republice Název v angličtině: Public Finance Deficit in the Czech Republic Katedra: Veřejné ekonomie Vedoucí diplomové práce: Ing. Petra Dvořáková Rok obhajoby: 2007 Anotace Předmětem diplomové práce Deficit veřejných financí v České republice je deficit pojatý z hlediska teorie, tak i jeho skutečného vývoje v České republice s ohledem na místo a dobu jeho vzniku. Cílem této práce je analýza vývoje a struktury deficitu veřejných financí České republiky a zhodnocení budoucího vývoje deficitu. První část práce je zaměřena na teoretický popis fiskální nerovnováhy a vztah mezi deficitem a veřejným dluhem. V druhé části je charakterizována soustava veřejných financí, popsány jednotlivé složky rozpočtové soustavy s důrazem na vývoj jejich hospodaření. Dále je analyzován vývoj deficitu a fiskální kritéria užívaná v rámci Evropské unie. V poslední části je popsán možný budoucí vývoj deficitu s ohledem na reformu veřejných financí. Annotation The subject-matter of the submitted thesis Public Finance Deficit in the Czech Republic is the deficit taken from the point of view of both theory and real development in the Czech Republic with respect to the place and time of its occurrence. The goal of this thesis is analyzing the development and structure of the public finance deficit in the Czech Republic and assessing its development in the future. The first part of the paper deals with the theoretical description of the fiscal imbalance and the relation between the deficit and the public debt. The second part characterizes the public finance system, describes the separate parts of the budget system with the emphasis on the development of their economy. Furthermore, the thesis analyzes the development of the Czech deficit and the fiscal criteria utilized within the European Union. The last part describes the possible future development of the deficit with respect to the public finance reform. Klíčová slova Deficit, veřejný dluh, veřejné finance, státní rozpočet, financování, reforma veřejných financí Keywords Deficit, public debt, public finance, state budget, financing, public finance reform

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Deficit veřejných financí v České republice vypracovala samostatně pod vedením Ing. Petry Dvořákové a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 24. června 2007 vlastnoruční podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Petře Dvořákové za odborné konzultace a užitečné rady, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce.

OBSAH ÚVOD... 8 1 TEORIE FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHY... 10 1.1 Teoretické přístupy k fiskální politice a fiskální nerovnováze...11 1.2 Teorie krátkodobé fiskální nerovnováhy...15 1.2.1 Rozpočtový deficit...16 1.2.2 Primární a celkový rozpočtový deficit...18 1.2.3 Aktivní a pasivní rozpočtový deficit...18 1.2.4 Důsledky rozpočtového deficitu...19 1.2.5 Financování rozpočtového deficitu...20 1.3 Teorie dlouhodobé fiskální nerovnováhy...21 1.3.1 Veřejný dluh...21 1.3.2 Příčiny vzniku a růstu veřejného dluhu...23 1.3.3 Důsledky veřejného dluhu...23 1.4 Vztah mezi rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem...25 1.5 Metodiky vyjádření deficitu...25 2 SOUSTAVA VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE... 30 2.1 Veřejné příjmy a veřejné výdaje...32 2.2 Státní rozpočet...37 2.3 Rozpočty územní samosprávy...39 2.3.1 Kraje...40 2.3.2 Obce...40 2.4 Mimorozpočtové fondy...41 2.4.1 Státní účelové fondy...41 2.4.2 Fondy pro podporu podnikání...43 2.4.3 Privatizační fondy...44 2.4.4 Svěřenecké fondy...45 2.5 Transformační instituce...46 2.5.1 Česká konsolidační agentura...46 3 ANALÝZA VÝVOJE DEFICITU V ČESKÉ REPUBLICE... 52 3.1 Vývoj v letech 1993-1997...52 3.2 Vývoj v letech 1998-2002...55 3.3 Vývoj v letech 2003-2006...62 4 FISKÁLNÍ KRITÉRIA EVROPSKÉ UNIE... 68 5 SOUČASNÁ SITUACE A PREDIKCE VÝVOJE... 72 ZÁVĚR... 78 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY... 80

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK... 84 SEZNAM GRAFŮ A SCHÉMAT... 86 SEZNAM TABULEK... 87 SEZNAM PŘÍLOH... 88 PŘÍLOHY... 89

ÚVOD Na počátku devadesátých let 20. století veřejné rozpočty v České republice nevykazovaly žádné deficity i hodnota veřejného dluhu byla nízká. Rozpočty pravidelně končily přebytkem a daňové sazby zároveň klesaly. Tento stav částečně podpořil neprůhledný systém transformačních institucí a státních fondů, ve kterém se dařilo dlouho ukrývat vznikající problémy. Později se skryté problémy odrazily v nárůstu deficitů veřejných financí. Od druhé poloviny devadesátých let 20. století se v České republice neustále prohlubuje deficit státního rozpočtu, s deficitem hospodaří i mnoho obcí, zatím ojediněle i kraje, roste veřejný dluh. V České republice byla v roce 2003 nastartována reforma veřejných financí, která je nezbytná pro zvýšení rozpočtové a fiskální disciplíny, postupné snižování deficitu, zejména v případě státního rozpočtu, a snižování veřejného dluhu. Jsou proto nutné jak změny ve struktuře příjmů, tak změny ve struktuře výdajů. 1 Vývoj českých veřejných financí také souvisí s politickou orientací a dalšími důležitými faktory. Vzhledem k připravujícímu se vstoupení České republiky do Evropské měnové unie, tzv. eurozóny je nutné plnění konvergenčních kritérií, které Česká republika zatím splňuje jen částečně. Proto je nezbytné růst deficitu zastavit a začít ho podstatně redukovat. Možnost řešení deficitu zadlužováním státu se jeví jako nevhodné z toho hlediska, že státní dluh v posledních letech podstatně narůstá. Lepší variantou řešení deficitu jsou jednak škrty ve veřejných výdajích, jednak zvýšení objemu vybraných daní. Obě varianty jsou však omezené, protože daňové výnosy nemohou být zvyšovány do nekonečna. Stejně tak snížení veřejných výdajů je velmi obtížné, především v krátkém období, jelikož nárokované mandatorní výdaje lze změnit až po změně příslušného zákona, a u výdajů se projevuje určitá setrvačnost. Cílem této diplomové práce je na základě výše zmíněného analýza vývoje a struktury deficitu veřejných financí České republiky a zhodnocení budoucího vývoje deficitu veřejných financí České republiky. Diplomová práce je rozčleněna do pěti částí. V první kapitole teoreticky popisuji dle odborné literatury krátkodobou a dlouhodobou fiskální nerovnováhu, vysvětluji základní pojmy, teoretické přístupy k fiskální politice a nerovnováze a vztah mezi deficitem a veřejným 1 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 12 8

dluhem. Dále uvádím metodiky, které se používají k vyjádření deficitu v zahraničí a České republice. Druhá kapitola je věnována soustavě veřejných financí v České republice. Jednotlivě jsou teoreticky popsány státní rozpočet, rozpočty územní samosprávy, mimorozpočtové fondy a velká pozornost je věnována transformačním institucím, zejména České konsolidační agentuře, která podstatným způsobem přispívá k růstu deficitu a hromadí se v nich nepřímé dluhy státu. Předmětem třetí kapitoly je analýza vývoje deficitu v České republice v letech 1993-2006, ve které vymezuji jednotlivé články rozpočtové soustavy s důrazem na vývoj jejich hospodaření a jejich vliv na velikost deficitu České republice. Ve čtvrté kapitole charakterizuji fiskální kritéria, které používá Evropská unie a to Maastrichtská kritéria a Pakt stability a růstu, který objasňuje opatření z maastrichtské dohody a týká se okolností a postupu při nadměrném rozpočtovém deficitu, hlídá jejich dodržování a případně sankcionuje jejich překročení. V poslední kapitole popisuji Konvergenční program Ministerstva financí České republiky, odhady a doporučení fiskálního vývoje České republiky, hodnotím reformu veřejných financí, rozpočtový výhled a poukazuji na novou reformu. V úvodních částech diplomové práce byla využita převážně metoda popisná a metoda literární rešerše. V praktické části byla uplatněna analýza a následně metoda komparace. Při psaní této práce jsem se opírala o odborné publikace a statistické materiály. V závěru kapitol jsem využila metodu syntézy. Při shromaždování informací se mi stal důležitým pomocníkem i internet. Všechny prameny uvádím v seznamu použité literatury. 9

1 TEORIE FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHY Fiskální nerovnováhou se rozumí existence pohledávek vůči budoucím daňovým příjmům, kdy dochází k přerozdělování dosud nevytvořených zdrojů. Vzhledem k tomu, že tato nerovnováha může být likvidována pouze daňovými příjmy státu, vzniká zde nedobrovolný závazek soukromých ekonomických subjektů. 2 Fiskální nerovnováha je nesoulad mezi veřejnými příjmy a veřejnými výdaji. Utrácí-li vláda více, než dokáže vybrat od subjektů soukromého sektoru, vzniká problém, jak tento rozdíl financovat. Projevuje se dvěmi základními podobami, a to rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem. Základní dělení fiskální nerovnováhy právě podle časového hlediska na nerovnováhu: krátkodobou je stav nesouladu mezi rozpočtovými příjmy a rozpočtovými výdaji v rámci jednoho rozpočtového období (obvykle roku), dlouhodobou charakterizuje nesoulad mezi veřejnými příjmy a veřejnými výdaji v delším časovém období. Fiskální nerovnováha je obecným problémem, a to bez ohledu na ekonomickou vyspělost země. Je i dlouhodobým problémem v mnoha vyspělých zemích světa. 3 Zejména ze strany politiků se obvykle věnuje více pozornosti rozpočtovému deficitu než veřejnému dluhu. Zatímco problém rozpočtového deficitu je konkrétní, stále se opakující a veřejně kontrolovaný, dluhový problém je složitější a méně viditelný. U rozpočtového deficitu je zřejmé, kdo za něho zodpovídá, protože je vztahován k výkonné složce (vládě), u veřejného dluhu není zcela zřejmé, kdo vlastně za jeho vznik zodpovídá. 4 Dle Dvořáka je vznik krátkodobé fiskální nerovnováhy v určitých obdobích nezbytný a nevyhnutelný a nemusí vést k vážnějším ekonomickým problémům, dlouhodobá fiskální nerovnováha je naopak ekonomickým problémem s vážnými makroekonomickými i rozpočtovými důsledky. Podstatou veřejných financí jsou přitom finanční vztahy zajišťující soulad mezi politicky vyjádřenou potřebou veřejných prostředků a jejich ekonomicky reálně 2 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 91 3 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 438 4 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 91 10

získaným objemem. Nesoulad mezi objemem reálně získaných a reálně užitých veřejných prostředků lze označit právě jako fiskální nerovnováhu. 5 1.1 Teoretické přístupy k fiskální politice a fiskální nerovnováze Klasická politická ekonomie Klasická politická ekonomie a klasická teorie veřejných financí byla zastáncem vyrovnaného rozpočtu a tedy odpůrcem deficitního hospodaření státu, které bylo tolerováno pouze ve výjimečných situací, například v období válek. Každoročně vyrovnaný rozpočet se stal zlatým pravidlem. Zlaté pravidlo bylo dodržováno až do 30. let 20. století, kdy došlo ke zvratu vlivem hospodářské krize a prosazování stabilizační hospodářské politiky státu. 6 Keynesiánský přístup Ve 30. letech 20. století došlo k již zmíněné významné změně v pojetí deficitního hospodaření státu. Původní Keynesova teorie byla formulována v období nejhlubší a destruktivní hospodářské recese 30. let, a proto byla formulována tak, aby působila proticyklicky. Keynesiánské školy považují používání fiskální politiky za velmi účinné a proticyklické působení vysvětluje řadu doporučení pro fiskální politiku. J. M. Keynes obnovil makroekonomický přístup ke zkoumání ekonomických problémů. Jeho teorie je založena na představě, že trh je vnitřně nestabilní a že v zájmu dosahování plného využití zdrojů je třeba stabilizovat tržní ekonomiku pomocí makroekonomické stabilizační politiky státu. 7 Keynesiánská fiskální politika používá přechodné deficitní financování státního rozpočtu v důsledku růstu výdajů státního rozpočtu a tím k růstu agregátní poptávky. V období keynesiánské politiky narůstal vnitřní státní dluh do mimořádných rozměrů - přes státní rozpočet procházela vysoká část HDP (30 40 %), v některých zemích byly financovány investice více než z 50 % ze státního rozpočtu. J. M. Keynes byl přesvědčen, že hlavní příčinou pomalého ekonomického růstu a krize je nedostatečná poptávka, a proto zdůrazňoval nutnost podpory poptávky zvýšenou poptávkou ze strany státu a tím i růst produkce. 8 Deficitní financování státního rozpočtu je považováno za hlavní zbraň proti recesi. Proto v období začínající deprese volí politici expanzivní výdajovou politiku a v období 5 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997. str. 90 6 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 426 7 HOLMAN, R. a kol. Dějiny ekonomického myšlení. 2005. str. 409 8 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 426 11

konjunktury restriktivní fiskální politiku. Z pohledu keynesiánské ekonomie povede pokles daní k růstu agregátní poptávky. Deficit je ovšem přechodný. Pokles daní bude posléze vystřídán jejich růstem a rozpočet bude opět vyrovnaný. Dluhové financování deficitu vedlo k tomu, že sektor nakupoval vládní obligace, takže po vyčerpání tohoto opatření je držba vládních obligací soukromým sektorem vyšší. Domácnosti považují vládní dluhopisy za bohatství s nákupem dluhopisů roste tedy bohatství domácností a roste i agregátní poptávka. Pokles daní tedy povede i v delším období k růstu agregátní poptávky - hnacím motorem tohoto růstu je efekt bohatství. 9 Keynesiánci podstatu této politiky vyjadřují populárním heslem: Stop and go. Hospodářská politika často zvaná keynesiánská, jejíž součástí se stala stabilizační fiskální politika, se zaměřila na propracování a realizaci stabilizační funkce veřejných financí. Významným nástrojem stabilizační fiskální politiky se staly progresivně konstruované důchodové daně. Keynesiálnská teorie cyklicky vyrovnaného rozpočtu je založena na vlivu daní a výdajů státního rozpočtu na výši disponibilního důchodu různých subjektů. 10 Keynesiánská politika pozitivně působí na snižování nezaměstnanosti a kromě toho rozsah státního rozpočtu dovoluje vládě sociální výdaje v podobě podpor v nezaměstnanosti, podpor vědy, výzkumu, školství atd. Moderní fiskální politika se snaží vytvořit tzv. automaticky působící vestavěné stabilizátory, které samy (svoji konstrukcí) vytvářejí bez záměrné (diskreční) politiky vlády aktivní efekty. Například podpora v nezaměstnanosti vytváří poptávku, která pozitivně působí na HDP a nakonec i na zaměstnanost. Vestavěné stabilizátory působí jen částečně na stabilitu ekonomických procesů přes státní rozpočet. Vedle těchto stabilizátorů působí záměrně na rozhodnutí vlády. Automatické vestavěné stabilizátory působí proticyklicky, a proto je tato fiskální politika označována za proticyklickou a deficitní. Cyklicky vyrovnaný státní rozpočet se stal nástrojem stabilizace ekonomiky v rámci hospodářského cyklu. 11 Tato politika přinášela výsledky a zdálo se, že je schopna vyřešit problém kolísání hospodářského cyklu. Keynesiánské finance vyvolaly opravdovou revoluci v otázce potenciálních možností krátkodobé makroekonomické stabilizační politiky a stimulace agregátní poptávky, financované v převážné míře rozpočtovým deficitem. 12 V 70. letech však přišla kritika, protože v ekonomikách docházelo ke stagflaci ke zpomalení až nulovému 9 BACHANOVÁ, V., MUSIL, P., VYSTAVĚLOVÁ, L. Makroekonomie II cvičebnice. 2005. str. 78 10 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 426 11 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 426 12 BULÍŘ, A. Teorie deficitního rozpočtu. Finance a úvěr. 1990, roč. 40, č. 3, str. 166 12

hospodářského růstu, k vysoké inflaci a růstu nezaměstnanosti. Růst státních výdajů a daňového zatížení nedosahoval hodnot, které by podporovaly růst investičních aktivit soukromého sektoru. 13 Toto období se také vyznačuje dlouhotrvajícími a opakujícími se deficity. Proto byl obnoven přístup ke klasické a bylo odstoupeno od keynesiánského přístupu. Neoklasici a jejich pokračovatelé Keynesiánský závěr, že pokles daní a následné dluhové financování deficitu povede k růstu agregátní poptávky, byl kritizován monetaristy a odmítnut neoklasickým přístupem k fiskální politice. Neoklasici pracují s myšlenkou permanentního důchodu, podle tohoto přístupu nebude mít pokles daní žádný vliv na výdaje jednotlivců. Pokud totiž vláda sníží daně a vzniklý deficit financuje půjčkou od veřejnosti, jednotlivci si uvědomí, že vzniklý veřejný dluh bude vláda muset v budoucnu splatit a to včetně úroků. Aby vláda tento dluh v budoucnu splatila, bude muset daně opět zvýšit. Permanentní důchod poklesem daní tedy není dotčen. Lidé očekávají, že snížení daní dnes bude v budoucnu vystřídáno opět jejich růstem. Spotřeba se tedy nemění a rostou úspory. Růst úspor přesně odpovídá vládnímu deficitu. V tomto případě může být vliv snížení daní na agregátní poptávku nulový. Tato teorie je známá jako Barrova-Ricardova věta nebo také jako ricardiánská ekvivalence (hypotéza). Platnost ricardiánské ekvivalence se v empirickém ověření nepotvrdila. Pokles daní totiž skutečně vyvolal růst spotřebních výdajů. 14 Neoklasické školy považují fiskální politiku za méně významný nástroj hospodářské politiky. Byly zastánci podstatného omezení státních zásahů do ekonomiky, která působí proti hospodářskému růstu a snižování nezaměstnanosti, protože nevěří ve schopnosti vlády a státních úředníků úspěšně řešit hospodářský vývoj. Vycházejí z toho, že samy rozpočtové výdaje bez současného zvyšování nabídky peněz nevedou k růstu nominálního hrubého národního produktu. Monetaristé využívají fiskální politiku jako významný protiinflační nástroj a vidí východisko ve zvýšené nabídce peněz, která vede k růstu nominálního GNP. Upozorňují na to, že roste nebezpečí inflace při větší nabídce peněz, než jsou potenciální možnosti růstu GNP. Monetaristé přišli s názory, že je třeba podstatně omezit zásahy státu do ekonomiky, protože v podstatě působí proti hospodářskému růstu a snižování nezaměstnanosti. Rostoucí inflace 13 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 427 14 BACHANOVÁ, V., MUSIL, P., VYSTAVĚLOVÁ, L. Makroekonomie II cvičebnice. 2005. str. 78 13

přestala být považována za faktor snižující nezaměstnanost, ale začala být považována za hlavní příčinu růstu nezaměstnanosti v důsledku poklesu hospodářské aktivity. Inflace snižuje sklon k investicím, podvazuje hospodářský růst a tím podporuje růst nezaměstnanosti. Zvyšování daní, deficity SR a měnová expanze posiluje inflační tendence. Byla proto akcentována nutnost usilovat o dlouhodobě vyrovnané státní hospodaření, nutnost minimalizovat schodky státního rozpočtu. 15 Pokud se zvýší daně podle neoklasiků, poklesnou příjmy fyzických i právnických osob, a tím snižují nabídku peněz v ekonomice. To má podle neoklasiků významné protiinflační působení. Neoklasikové vzájemně propojili výdaje státního rozpočtu, daňovou politiku a dluh a zaměřili se na jejich účinky na chování domácností a podniků. Neoklasický přístup je založen na konceptu celoživotního důchodu, který ovlivňuje spotřebu více než disponibilní důchod. Důchody jednotlivce mohou krátkodobě významně růst či klesat. Během života se postupně zvyšují, kulminují ve středním věku. Spotřeba se však příliš nemění. Je závislá na tzv. permanentním příjmu domácností a působení změny daní na jeho výši. Krátkodobá změna daní nemá výraznější dopad do úrovně spotřeby, která je závislá na celoživotním důchodu. 16 Neoklasická teorie doporučuje oddlužení státu. Při přebytcích státního rozpočtu, které jsou velmi vzácné, doporučují splácet státní dluh zpětným odkupem státních obligací. To působí na růst cen obligací a pokles úrokové míry. Při expanzivní fiskální politice vlády vystupují proti vytváření státního dluhu prodejem státních obligací a doporučují realizovat expanzivní politiku prostřednictvím zvýšené nabídky peněz. Neoklasické školy nedoporučují deficitní financování státního rozpočtu pomocí zvětšování státního dluhu. Na počátku 19. století vyjádřil D. Ricardo myšlenku, že substituce současných daní rozpočtovým deficitem nemusí mít na agregátní poptávku pozitivní vliv. 17 Financování státního dluhu vydáním obligací je pouze odkladem zdanění státní obligace neznamenají čisté bohatství, neboť tyto obligace budou muset být spláceny zvýšením daní. 18 R. J. Barro tuto myšlenku oživil a barro-ricardiánský přístup se liší tak, že ve všech keynesiánských případech je agregátní poptávka ovlivněna bezprostředně změnou objemu veřejných výdajů, zatímco v Barro Ricardo verzi změnou objemu veřejných příjmů s dopadem na zvýšení soukromé spotřeby. 19 15 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 427 16 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 428 17 DVOŘÁK, P., MANDEL, M. K typologii rozpočtových deficitů. 2. část. Finance a úvěr. 1995, roč. 45, č. 11. 18 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 428 19 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 239 14

Od začátku 80. let 20. století se proto v řadě zemí realizuje politika: omezování státních výdajů, privatizování neefektivních, většinou dotovaných státních podniků, omezení, případně odstranění rozpočtových schodků, zastavení expanzivní fiskální politiky, masové podpory soukromých investic, zejména snížením daní podnikatelům, upevnění důvěry ve stabilitu právního prostředí a dodržování všeobecně platných tržních pravidel. 20 1.2 Teorie krátkodobé fiskální nerovnováhy Krátkodobá fiskální nerovnováha je stav, kdy v jednom rozpočtovém období nejsou v rovnováze rozpočtové příjmy (P) a rozpočtové výdaje (V). Nerovnováha (P V) se může projevit jako: rozpočtový přebytek situace, kdy jsou rozpočtové výdaje nižší než rozpočtové příjmy (P > V), tzv. negativní vládní úspora, rozpočtový deficit (schodek) situace, kdy jsou rozpočtové příjmy nižší než rozpočtové výdaje (P < V). Z rozpočtového přebytku lze vytvářet rezervy, využít ho ke splácení dosavadních dluhů nebo k finančnímu investování. Při analýze je důležité rozlišovat nerovnováhu rozpočtu jako: nerovnováhu vládního návrhu státního rozpočtu, tedy plánovanou nerovnováhu na počátku rozpočtového období nerovnováhu v průběhu rozpočtového období (dynamický pohled) nerovnováhu na konci rozpočtového období (statický - bilanční pohled). Nelze však jednoznačně pozitivně hodnotit přebytek veřejného rozpočtu, a to z toho důvodu, že může být zapříčiněn i neuváženými úsporami ve veřejných výdajích, jako například 20 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 429 15

omezováním investic veřejného sektoru. Stejně jako není jednoduché jednoznačně negativně hodnotit deficit veřejného rozpočtu. Dle Pekové je koncepce vyrovnaného státního rozpočtu založena na tom, že je třeba zajistit dlouhodobě kontinuitu hospodářské politiky, deficit státního rozpočtu se považuje za nemravný. Cílem je maximální hospodárnost v rozpočtové sféře, neplýtvat finančními prostředky. Tato koncepce staví požadavek vyrovnaného státního rozpočtu jako hráz vládnímu populismu. Zároveň však představuje faktické odmítnutí státního rozpočtu jako nástroje stabilizační fiskální politiky státu. 21 1.2.1 Rozpočtový deficit Rozpočtový deficit je projevem krátkodobé fiskální nerovnováhy. Rozpočtovým deficitem se rozumí rozdíl mezi celkovými hotovostními výdaji včetně úroků a celkovými hotovostním příjmy (daňovými i nedaňovými) s vyloučením úvěrových příjmů. 22 DEFICIT = - (BĚŽNÉ PŘÍJMY BĚŽNÉ VÝDAJE STÁTNÍHO ROZPOČTU) Rozpočtový deficit je v demokratických zemích s tržní ekonomikou spíše pravidlem. V historii byl rozpočtový deficit málo vídaným jevem. Od poloviny 70. let 20. století se stává trvalým rysem ekonomiky ve většině zemí. V současnosti je tak problémem, se kterým se trvale setkává většina zemí. Rozpočtový deficit vyjadřuje tokový pohled na veřejné finance - pohyb tokových veličin. Odráží tedy jen stav prostředků, které prochází státním rozpočtem, ne celkový stav veřejných financí (významnější je tedy vývoj stavových veličin majetek státu, velikost národního bohatství). Rozpočtový deficit zahrnuje tedy pouze rozpočtové transakce ve formě hotovostních operací, tudíž neodráží vládní pohledávky ani závazky. Problémem dále je, že celá řada finančních operací probíhá mimo rozpočet. Chronický deficit státního rozpočtu a v posledních letech i rozpočtů územní samosprávy jsou v mnoha vyspělých zemích hlavní příčinou obrovského nárůstu veřejného dluhu. Dle Pekové současná teorie veřejných financí nenachází jednoznačnou odpověď na oprávněnost deficitů jako nejvýznamnější části veřejného dluhu. 23 Velikost deficitu je často pokládána za indikátor hospodaření vlády s veřejnými prostředky. 21 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 419 22 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 92 23 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 444 16

Rozpočet jako účetní bilanci je nutné vyrovnat. Konec konců chybějí-li nenávratné finanční prostředky na krytí veřejných výdajů, musí se hledat i jiné zdroje návratné finanční prostředky. 24 Tabulka 1 Prohlubování deficitu PŘÍJMY VÝDAJE stagnují rostou rostou pomaleji než výdaje rostou rychleji než příjmy klesají rostou klesají stagnují klesají rychleji než výdaje klesají pomaleji než příjmy Pramen: PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 420 Podle časového hlediska lze deficit dělit na: 25 krátkodobý deficit vyjadřuje výsledek krátkodobého časového nesouladu mezi tokem příjmů a tokem výdajů veřejného rozpočtu a který je tedy normálním jevem v průběhu rozpočtového období (v důsledku způsobu výběru daní, lhůt pro výběr daní, v důsledku sezónních a jiných vlivů působících na vývoj zejména běžných výdajů během rozpočtového období), výsledný deficit ročního hospodaření, střednědobý a dlouhodobý deficit jako několik let po sobě jdoucí chronický deficit veřejného rozpočtu. Je nutné rozlišovat schodek před zahájením rozpočtového období, v jeho průběhu a po jeho ukončení. V průběhu roku dochází běžně ke vzniku salda i při vyrovnaném návrhu, vzhledem k tomu, že tok rozpočtových příjmů i výdajů podléhá sezónním nepravidelnostem. 26 Saldo vládního návrhu státního rozpočtu, schválené parlamentem představuje určitý předpoklad záměr. Vyjadřuje vládní představu o vývoji rozpočtového hospodaření v budoucím roce (vždy kombinuje aktivní vládní fiskální záměr a odhad působení nezávislých vnějších vlivů). Zásadnější význam má saldo na konci rozpočtového roku, kdy odráží skutečný výsledek rozpočtem realizovaných peněžních pohybů během rozpočtového období. 24 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 420 25 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 425 26 DVOŘÁK, P. Rozpočtový deficit a veřejný dluh. In HAMERNÍKOVÁ, B. a kol. Veřejné finance. 1. vyd. Praha: Victoria Publishing, 1996. s. 162-163. 17

1.2.2 Primární a celkový rozpočtový deficit Pro potřebu hodnocení rozpočtové politiky konkrétní vlády v konkrétním rozpočtovém období rozlišujeme mezi primárním a celkovým deficitem Primární deficit je převis veřejných výdajů nad veřejnými příjmy v daném rozpočtovém roce (bez započtení úroků z veřejného dluhu). Někdy je označován také jako bezúrokový deficit. 27 K hodnocení fiskální politiky stávajícího období je vhodné použít primární deficit. Ke vzniku sekundárního deficitu dochází v souvislosti s financováním primárního deficitu a je spojený s náklady financování veřejného dluhu. Celkový deficit rozpočtu lze definovat jako sumu tzv. primárního (operativního) deficitu a úroků z veřejného dluhu. 28 Celkový deficit vyjadřuje rozdíl mezi celkovými příjmy a celkovými výdaji bez ohledu na jejich charakter. Úroky placené z veřejného dluhu se objeví na výdajové straně rozpočtu a zvyšují deficit. Úroky z veřejného dluhu nemusí být zapříčiněny současnou vládou. Úroky jsou mandatorním výdajem vlády, v posledních letech rostou nejrychleji ze všech výdajů. Dle Pekové se celkový deficit rovná (hotovostní příjmy hotovostní výdaje úroky z veřejného dluhu), kdy do hotovostních příjmů jsou zahrnovány daňové i nedaňové příjmy, nikoliv úvěrové příjmy. Do hotovostních výdajů nejsou zahrnovány splátky veřejného dluhu (z hlediska platebního styku jde o bezhotovostní operace). 29 Rozpočtový deficit má význam rozpočtový a fiskální. Rozpočtově je projevem špatného finančního hospodaření vlády (stát jako ekonomický subjekt spotřebovává v rozpočtovém roce více, než je schopen sám vytvořit), ale není vždy hodnocen jako nepříznivý jev. Fiskálně je deficit státního rozpočtu známkou expanzivní fiskální politiky vlády, kdy se vláda snaží oživit ekonomiku a může být tedy cenou za vyřešení prioritnějších makroekonomických cílů. 30 1.2.3 Aktivní a pasivní rozpočtový deficit Pro správnou analýzu deficitu je důležité odlišit v celkovém rozpočtovém deficitu tyto dvě složky, a to strukturální a cyklickou. Liší se od sebe příčinou vzniku i možností, jak ji ovlivnit. 27 SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. 2003. str. 148 28 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 1999. str. 314 29 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 424 30 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 232 18

Strukturální (aktivní) složka deficitu vzniká na základě rozhodnutí vlády a je nástrojem fiskální politiky vlády. Je chtěný a jeho cílem je pozitivně ovlivnit hospodářskou situaci v zemi. 31 Cyklická (pasivní) složka deficitu vzniká vlivem průběhu hospodářského cyklu či vlivem jiných exogenních faktorů (nikoliv rozhodnutím vlády). Jde o deficit o jehož vzniku nebylo rozhodnuto a nelze jej spojovat s fiskální politikou. Cyklický rozpočet je tedy rozdíl mezi skutečným a strukturálním rozpočtem. Obecně, opatření fiskální politiky mění strukturální i cyklické deficity (alespoň v krátkém období). 32 Tabulka 2 Příčiny vzniku schodku rozpočtu Aktivní (strukturální) schodek Pasivní (cyklický) schodek 1. expanzivní fiskální politika (zvýšení výdajů nebo 1. hospodářský pokles (deprese) snížení daní) 2. politické důvody (např. vládní populismus a s ním 2. růst cen základních surovin (např. související růst vládních výdajů k ovlivnění voličů) ropné šoky) 3. snaha rozložit důsledky tzv. výdajových šoků do 3. společenská, přírodní apod. více let kataklyzmata (mimořádné události válečný konflikt, přírodní katastrofa apod.) 4. rozložení daňového zatížení na více generací (v 4. úroky z veřejného dluhu případě nákladných veřejných projektů) Pramen: HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 1999. str. 317 V posledních deseti letech je v České republice strukturální (aktivní) složka deficitu hlavním faktorem vzniku deficitu. 1.2.4 Důsledky rozpočtového deficitu Důsledky rozpočtového deficitu jsou stejné, ať jde o aktivní či pasivní rozpočtový deficit. Důsledky deficitu dělíme na rozpočtové (finanční) a fiskální (makroekonomické). 33 Rozpočtové důsledky jsou zřetelné, zatímco fiskální důsledky jsou obtížně vyjádřitelné a nejednoznačně hodnotitelné. Dále důsledky můžeme členit z pohledu krátkodobého a dlouhodobého. Krátkodobá fiskální nerovnováha nepůsobí výraznější reálné ani budoucí rozpočtové komplikace a v každé alternativě se projevuje určitým pozitivním efektem. 34 31 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997. str. 97 32 SAMUELSON, P., A., NORDHAUS, W., D. Ekonomie. 1995. str. 389 33 JÍLEK, M. Veřejné finance. 1999. str. 193 34 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 234 19

Negativním důsledkem deficitu v dlouhém období je nutnost deficit nějakým způsobem krýt. Dlouhodobý deficit vede k růstu veřejného dluhu, dluhová služba se stává pro rozpočet břemenem. Velké úrokové náklady veřejného dluhu jsou v řadě zemí rozhodujícím faktorem, proč je obtížné dosáhnout vyrovnaného či přebytkového státního rozpočtu. Vysoká dluhová služba omezuje aktivní využití nástrojů fiskální politiky vlády. Dlouhodobě deficit státního rozpočtu vyvolává silné inflační tlaky. Krytí chronických deficitů se děje na úkor omezování soukromých investic, dochází k vytěsňovacímu efektu. 35 Finanční důsledky jsou v krátkém období pozitivní, zatímco v dlouhém období negativní. Pozitivní důsledky krátkého období jsou z důvodu možnosti změkčení vládního rozpočtového omezení, což může být výhodné v případech, kdy v rámci rozpočtového období působí silné exogenní faktory ať na výdajové či příjmové straně ( jedná se o eliminaci negativních důsledků šokové změny na úroveň vládních výdajů ) 36 a v případech efektivních veřejných výdajových programů, kdy míra výnosu financovaného projektu je vyšší než úroková míra z dluhu. V obou případech jde o dočasné vlivy a dočasný deficit. 37 Za makroekonomické důsledky rozpočtového deficitu lze považovat např. vliv na agregátní poptávku, úrokovou míru, míru soukromých a národních úspor, na agregátní cenovou hladinu i deficit platební bilance a liší se podle typu rozpočtového deficitu. 38 1.2.5 Financování rozpočtového deficitu Jakmile vládní hospodaření skončí v určitém období rozpočtovým deficitem, musí vláda toto rozpočtové saldo nějakým způsobem financovat. Za možnosti financování rozpočtového deficitu lze považovat: zvýšení daní, eventuálně jiných veřejných příjmů krácení veřejných výdajů využití mimořádných prostředků (např. z privatizace) dluhové financování emisní (peněžní) financování (např. úvěr od centrální banky) 35 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 434 36 JÍLEK, M. Veřejné finance. 1999. str. 193 37 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 234 38 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 239 20

půjčkou ze zahraničí zvýšením soukromých domácích úspor snížením soukromých domácích investic snížením investic do zahraničí kombinace některých uvedených způsobů Každý z uvedených způsobů financování deficitu má své dopady. Vzhledem k tomu, že schodek je časově limitován rozpočtovým obdobím, jsou některé z uvedených způsobů jeho krytí méně operativní než jiné - pokud jde o rychlou realizaci. 39 1.3 Teorie dlouhodobé fiskální nerovnováhy Vyústěním dlouhodobé fiskální nerovnováhy je veřejný dluh, který je jedním z nejožehavějších problémů veřejných financí. Dlouhodobá fiskální nerovnováha získává na aktuálnosti, kterou dokazuje to, že je problémem mnoha nejen vyspělých zemí a také to, že se tímto problémem zabývají i mezinárodní instituce (OECD, Světová banka) a Evropská unie (Maastrichtská kritéria). Veřejný dluh je problém složitější a méně průhledný nežli je deficit státního rozpočtu a není zřejmé, kdo za jeho vznik zodpovídá. Situace nebude tak jednoznačná pokud se v této souvislosti zamyslíme nad oboustranným kauzálním vztahem mezi rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem (viz. podkapitola 1.4). Veřejný dluh je jednou z alternativ řešení krátkodobé fiskální nerovnováhy, z hlediska dlouhodobého horizontu neřeší fiskální nerovnováhu, protože tento problém pouze odkládá. 1.3.1 Veřejný dluh Veřejný dluh lze definovat jako souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu bez ohledu na způsob vzniku těchto pohledávek. Častou definici, že veřejný dluh je součtem minulých rozpočtových deficitů, nejlépe vyvrací právě příklad České republiky, neboť část dluhu vznikla převzetím závazků jiných subjektů. Označení veřejný dluh tedy 39 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 1999. str. 318 21

nevypovídá o způsobu jeho vzniku, ale o způsobu jeho úhrady, protože představuje pohledávku za současnou, a převážně budoucí daňovou povinností obyvatelstva. 40 Veřejný dluh bývá vykazován jako hrubý, tzn. jako celkový objem závazků státu bez ohledu na výši pohledávek. Je však možné hovořit i o veřejném dluhu čistém, který je snížen o objem pohledávek státu vůči ostatním subjektům. Kvůli metodickým problémům při vymezení, které aktiva lze od hrubého dluhu odečítat a jak je oceňovat, se tohoto pojmu užívá sporadicky. 41 Další možné rozlišení veřejného dluhu je na explicitní a implicitní dluh. Rozdíl spočívá v tom, jestli se závazek vlády již účetně podílí na veřejném dluhu. Pokud ne, jedná se o dluh implicitní. V okamžiku, kdy se uvedená ztráta účetně projeví na růstu zadlužení státu, dojde k přeměně implicitního dluhu na explicitní. 42 Za vládní dluh jsou považovány pouze přímé závazky vlády resp. ministerstva financí. Vládní dluh tvoří spolu s dluhy mimorozpočtových fondů a zdravotních pojišťoven dluh státní. P.A. Samuelson pohlíží na vládní dluh jako na úhrn vládních závazků ve formě obligací a krátkodobých půjček. 43 Veřejný dluh je dále možné vyjadřovat jako vnější (zahraniční), který zahrnuje půjčky ze zahraničí a poslední dobou klesá, a vnitřní (domácí), který vzniká uvnitř země a naopak v posledních letech roste. Ve většině zemí má veřejný dluh podobu vládních dluhopisů. Ty mohou být neobchodovatelné či obchodovatelné (těch je většina a stávají se normálním produktem kapitálového trhu). Podle doby splatnosti je lze členit na: 44 krátkodobé s dobou splatnosti do jednoho roku, nejčastěji pokladniční poukázky, střednědobé s dobou splatnosti 1 10 let, tzv. notes, dlouhodobé s dobou splatnosti nad 10 let, tzv. bonds. 40 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. 1996. str. 169 41 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997. str. 135 42 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. 2003. str. 111 43 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 1999. str. 320 44 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. 1996. str. 170 22

1.3.2 Příčiny vzniku a růstu veřejného dluhu Mezi nejdůležitější příčiny vzniku veřejného dluhu patří zejména: 45 mimorozpočtové příčinou je například přijetí závazku jiného subjektu, záruky státu a územní samosprávy za dluhy jiných subjektů, v minulosti vedení válek a následné kontribuce a reparace nebo přijetí dluhu z minulého období; rozpočtové příčinou jsou deficity veřejného rozpočtu a deficity mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě respektive výše a četnost těchto deficitů. Deficity veřejného rozpočtu však v některých případech uhrazení deficitu (krytí deficitu z minulých rezerv, z výnosů z prodeje majetku, z výnosů z privatizace státního majetku atd.) nevedou k veřejnému dluhu; rozsáhlé veřejné investice, na které stát nemá finanční prostředky ve státním rozpočtu. 1.3.3 Důsledky veřejného dluhu Nejvážnějším důsledkem veřejného dluhu je jeho zpětný rozpočtový a fiskální vliv. Dluh zpětně působí na nevyrovnanost vládního rozpočtu (rozpočtově negativní vliv) a dochází k posilování tendence k celkovému rozpočtovému deficitu v budoucím období. 46 Důsledky veřejného dluhu tedy jsou: 47 rozpočtové dluhový způsob krytí rozpočtového deficitu je nákladnější o povinnost hradit úroky (zatěžují veřejné výdaje). Úroky z veřejného dluhu jsou exogenním faktorem, který vláda nemůže bezprostředně ovlivnit. V mnoha zemích úroky z veřejného dluhu pohlcují v posledních letech více než čtvrtinu běžných výdajů. Úroky působí také na růst podílu veřejného dluhu na HDP, a to i při nulovém primárním deficitu, resp. mírně přebytkovém státním rozpočtu (proto se ve vykazování primárního deficitu neberou v úvahu placené úroky z veřejného dluhu); redistribuční u vnitřního dluhu je zpravidla nominální hodnota emitovaných státních cenných papírů na krytí dluhu tak velká, že je nemůže nakupovat většina domácností. To vede k tomu, že prostřednictvím úroku z veřejného dluhu je 45 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 451 46 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997. str. 146 47 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 453 23

přerozdělována část finančních prostředků z veřejných rozpočtů ve prospěch bohatých subjektů. Všichni platí daně, ale na úrocích z veřejného dluhu vydělávají pouze někteří bohatí. V případě vnějšího veřejného dluhu vzniká nebezpečí poklesu bohatství země odlivem úrokových výnosů do zahraničí; fiskální destabilizační Fiskálně negativní vliv veřejného dluhu je dán zužováním prostoru pro aktivní vládní fiskální politiku. Podíl primárního deficitu (aktivní složka) klesá a současně dochází ke zvyšování podílu pasivní složky celkového deficitu, roste váha veřejného dluhu. 48 Při přetrvání deficitů a nemožnosti monetizace to opět vede k nutnosti dalšího dluhového financování se stále mocnějším fiskálně negativním účinkem, kdy dochází k fiskální nerovnováze zvyšování podílu dluhu na HDP. Objem veřejného dluhu neroste pouze absolutně, ale relativně. Roste jak podíl veřejného dluhu ve vztahu k základním makroekonomickým agregátům především hrubému domácímu produktu, tak podíl úroků z veřejného dluhu ve vládních rozpočtových výdajích. 49 Roste úroková míra; změnou struktury portfolia z portfolia soukromého sektoru se vytlačují ostatní aktiva; inflace. Při vzniku veřejného dluhu, ať už byl způsoben půjčkou z domácích zdrojů či ze zahraničí, vzniká nutnost tento dluh obsluhovat. Základním nepříjemným důsledkem růstu dluhu jsou úroky, které se každoročně objeví ve státním rozpočtu jako nutný výdaj. 50 Aby bylo možné splácet jistinu dluhu na příslušné vládní úrovni, je nutné dlouhodobě plánovat (a ve skutečnosti také dosáhnout) přebytek příslušného rozpočtu. To je stále ještě v mnoha zemích velkým problémem. 51 V této souvislosti může být velkým problémem tzv. dluhová past. Dluhová past je stav, kdy reálná úroková míra dluhu převyšuje reálné tempo růstu hrubého domácího produktu, což je dostačující podmínkou pro konstantní zvyšování podílu domácího veřejného dluhu na hrubém domácím produktu při vyrovnaném a dokonce i mírně přebytkovém primárním rozpočtu. 52 48 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 256 49 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 253 50 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 96 51 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 455 52 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 252 24

1.4 Vztah mezi rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem Veřejný dluh, jak již bylo uvedeno, úzce souvisí s deficitem státního rozpočtu. Tradičně je tento vztah chápán v jednosměrné kauzalitě a to tak, že rozpočtový deficit je příčinou veřejného dluhu a veřejný dluh je tedy důsledkem rozpočtového deficitu. Dvořák však uvádí, že s jednosměrnou kauzalitou nelze souhlasit, i když tento vztah je v úzké propojenosti, protože je v několika aspektech nepřesná: 53 existují jiné možnosti dluhového financování rozpočtového deficitu (dlouhodobá monetizace, privatizace). Znamená to tedy, že rozpočtový deficit nemusí ústit do dluhu. Proto definice, že rozpočtový deficit je příčinou veřejného dluhu je nepřesná; existují mimorozpočtové příčiny vzniku veřejného dluhu (převzetím závazku jiného subjektu); reálná změna objemu veřejného dluhu nezávisí pouze na přírůstcích způsobených rozpočtovými deficity (například vysoká inflace snižuje reálnou hodnotu veřejného dluhu); k veřejnému dluhu mohou přispívat i deficity některých mimorozpočtových fondů. Proto je přesnější definovat veřejný dluh bez vazby na rozpočtový deficit. Dalším názorem je, že pouze v krátkém období můžeme hovořit o jednosměrné kauzalitě, kdy vláda může vyřešit nedostatek veřejných prostředků pomocí dluhového krytí deficitu nad rámec jednoho rozpočtového období, ale mým názorem je nesouhlas s jednosměrnou kauzalitou, protože úroky z veřejného dluhu mohou způsobovat svým objemem vznik deficitu, a proto i v krátkém období můžeme hovořit o dvousměrné kauzalitě. 1.5 Metodiky vyjádření deficitu Pro vyjádření deficitu a hospodaření veřejných financí se v současné době nejvíce používají dvě metodiky, a to metodika Mezinárodního měnového fondu, tzv. vládní finanční statistika Government Finance Statistics (GFS), a metodika Evropské unie, tzv. metodika národních účtů European System Of Integrated Accounts (ESA 95). V následující tabulce jsou shrnuty rozdíly mezi oběma metodikami a v příloze 1 jsou podrobně definovány 53 DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997. str. 134 25

jednotlivé metodiky pro stanovení velikosti deficitu, aby byly zřejmé hlavní rozdíly mezi nimi včetně výhod a nevýhod spojených s jejich používáním. Tabulka 3 Metodiky pro stanovení velikosti deficitu GFS (1986) ESA 95 metodika MMF metodika Eurostatu aplikuje MF ČR aplikuje ČSÚ cash princip akruální princip užší pojetí vlády širší pojetí vlády + včasnost, transparentnost, nízké nároky na zdrojová data, vazba na SR + poskytuje komplexní pohled na hospodaření vládního sektoru (jednotky) - nepodává komplexní obraz hospodaření vládního sektoru - vyšší náročnost na datové zdroje, výstupní údaje s časovým zpožděním Pramen: Ministerstvo financí ČR. Notifikace vládního deficitu a dluhu za roky 2002 až 2006. [online]. vlastní vypracování Metodika vládní finanční statistiky (GFS) Mezinárodního měnového fondu se používá od roku 1986. Data vykazována na jejím základě pokrývají institucionální jednotky všech úrovní vlád. Vládní statistika je konstruována jako součet jednotlivých složek vládního sektoru, kde je následně uplatněna konsolidace příjmů a výdajů za účelem vyloučení vzájemných vztahů mezi jednotlivými složkami vlády. Operace běžného roku jsou sledovány na pokladním tzv. cash principu, tedy v okamžiku, kdy je příjmová, resp. výdajová operace peněžně realizována. Metodika sleduje veřejné finance z hlediska skutečného toku vládních finančních prostředků v daném roce a saldo hospodaření je tedy výsledkem všech peněžních transakcí v průběhu fiskálního roku. 54 Následující schéma ukazuje pokrytí vládního sektoru (veřejných rozpočtů) v ČR výše popsanými metodikami. Publikované údaje na bázi metodiky GFS 1986 nezahrnují (oproti pokrytí metodikou ESA 95) celkové hospodaření PGRLF, Vinařský fond, SŽDC, PPP Centra, veřejných vysokých škol a také ČKA, jejích dceřiných společností a České inkasní a dále celkové hospodaření příspěvkových organizací zařazených do vládního sektoru, které jsou v současnosti napojeny na příslušné složky vlády pouze dotačním vztahem. 55 54 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce vývoje na rok 2003. [online]. březen 2007 55 Ministerstvo financí ČR. Notifikace vládního deficitu a dluhu za roky 2002 až 2006. [online]. březen 2007 26

Schéma 1 Pokrytí vládního sektoru v ČR metodikou GFS 1986 a ESA 95 Poznámka: Fond národního majetku a Státní fond pro zúrodnění půdy zanikly k 31.12.2005. Pramen: Ministerstvo financí ČR. Notifikace vládního deficitu a dluhu za roky 2002 až 2006. [online]. březen 2007 V metodice GFS 1986 se sledují následující druhy deficitů: 56 saldo veřejných rozpočtů včetně čistých půjček jde o saldo hospodaření, které zahrnuje finanční operace, tj. např. privatizační příjmy, nákup a prodej akcií a majetkových podílů, půjčky, splátky těchto poskytnutých vládních půjček, realizaci státních záruk, atd. Vychází se z toho, že tyto operace jsou prováděny v rámci schválených vládních hospodářských politik, kdy tyto příjmové a výdajové operace jsou spojené se změnou stavu finančního majetku státu. Tento deficit má přímou vazbu na výši dluhu; saldo veřejných rozpočtů bez čistých půjček - ze salda hospodaření se vylučují operace finančního charakteru, tj. čisté půjčky. Snížení peněžních prostředků se odráží ve zvýšení jiné formy aktiva (pohledávka). Souhrn všech těchto operací je označován jako čisté půjčky (tj. půjčky minus splátky); 56 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. 2003. str. 106 27

saldo veřejných rozpočtů očištěné o čisté půjčky a dotace transformačním institucím (saldo primární bilance) - jde o celkové saldo od kterého se odečtou zaplacené úrokové platby z veřejného dluhu. Tento ukazatel je očištěn jednak o výše popisované operace finančního charakteru a dále o dotace tzv. transformačním institucím, tj. úhradu ztrát ČKA/KOB a dotace z FNM pro finanční skupinu ČKA/KOB a Českou inkasní. 57 Metodika národních účtů (ESA 95) je zdokonalenou verzí dříve používané metodiky ESA 78, shromažďování údajů za vládní sektor je v kompetenci ČSÚ. Národní účty za vládní sektor zachycují transakce daného fiskálního roku a pracují s daty na akruálním (nákladověvýnosovém) principu. Operace jsou sledovány tehdy, kdy se ekonomická hodnota vytváří, transformuje nebo zaniká, když se zvyšují pohledávky a závazky, transformují nebo zanikají. Tím se zohledňuje hospodaření vlády nejen z krátkodobého hlediska, ale také z hlediska dlouhodobé perspektivy. 58 Konečné saldo se označuje jako čisté výpůjčky nebo čisté půjčky vládního sektoru (potřeba financování) a je svým charakterem určitou obdobou hospodářského výsledku. Udává se jak celkově pro celý vládní sektor, tak i jednotlivě, pro centrální vládu, místní vládu a fondy sociálního zabezpečení, přičemž standard národních účtů ESA 95 více vyhovuje potřebám analýzy makroekonomických dopadů hospodaření vládního sektoru než metodika GFS 1986. Data v této metodice vykazuje v ČR od roku 1993 ČSÚ; nyní jsou publikována s časovým zpožděním 18 měsíců. To výrazně snižuje možnost užití národních účtů vládního sektoru pro včasnou reakci fiskální politiky na akruální vývoj veřejných financí. V metodice ESA 95 podávají data za sektor vládních institucí komplexnější obraz o hospodaření celého vládního sektoru. 59 V následující tabulce je možné vidět srovnání výsledků hospodaření vládního sektoru České republiky v letech 2002 2006 v metodice GFS 1986 a ESA 95. Je zřejmé, že výsledky se v obou metodikách liší ve všech sledovaných letech, přičemž metodika GFS vykazuje téměř ve všech letech (kromě roku 2004) lepší celkové saldo hospodaření než metodika ESA 95. V případě hodnot vládního dluhu je rozdíl ještě více markantní, rozdíl mezi výsledky jednotlivých metodik činil v podílovém vyjádření k HDP v roce 2002 až 10 % do roku 2006 se postupně snižoval na 3,3 %. 57 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce vývoje na rok 2003. [online]. březen 2007 58 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce vývoje na rok 2003. [online]. březen 2007 59 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce České republiky 2007. [online]. duben 2007 28

Tabulka 4 Vládní deficit a dluh v metodice GFS 1986 a ESA 95 Ukazatel Metodika Jednotka 2002 2003 2004 2005 Predikce 2006 Celkové saldo GFS 1986 mld. Kč - 11,5-127,7-90,7 0,8-136,6 ESA 95 mld. Kč - 166,8-170,6-79,6-76,7-114,0 Podíl vládního salda GFS 1986 % HDP - 0,5-5,0-3,3 0,0-4,4 na HDP ESA 95 % HDP - 6,8-6,6-2,9-2,6-3,6 Vládní dluh GFS 1986 mld. Kč 444,5 553,0 659,4 762,1 856,2 ESA 95 mld. Kč 702,3 775,0 855,1 901,3 969,2 Podíl vládního dluhu GFS 1986 % HDP 18,4 21,6 23,8 26,0 27,5 na HDP ESA 95 % HDP 28,8 30,0 30,6 30,5 30,8 Poznámky: Pro výpočet podílových ukazatelů v metodice ESA 95 byl HDP v běžných cenách. navýšen o sektorovou alokaci FISIM. Pro metodiku GFS 1986 roky 2002-2004 skutečnost, rok 2005 předběžná skutečnost (duben 2006) Pramen: Ministerstvo financí ČR. Notifikace vládního deficitu a dluhu za roky 2002 až 2006. [online]. březen 2007 29

2 SOUSTAVA VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE Veřejné finance jsou obvykle definovány jako finanční vztahy a operace mezi ekonomickými subjekty za účasti veřejné správy (státu nebo samosprávy) nebo jako peněžní vztahy vznikající při získávání, rozdělování a užití peněžních fondů spojených s činností veřejných institucí. 60 Slouží k uspokojování potřeb obyvatelstva, zabezpečují veřejné úkoly a naplňují veřejné zájmy. Zakládají se na principech 61 nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Veřejné finance mají široký záběr a kromě peněžních vztahů zahrnují i fiskální nástroje, kterými je realizována veřejná politika státu. Tyto nástroje se liší podle toho, jakou funkci sledovaná část veřejných financí plní. Podle Musgrave rozlišujeme tři hlavní funkce veřejných financí: 62 alokační, která souvisí s vhodnou alokací veřejných zdrojů při produkci veřejných statků v rámci rozpočtového omezení; distribuční, která je spojena s přerozdělováním příjmů a statků ve společnosti, která má vést ke zmírnění sociálních a důchodových nerovností; stabilizační, která vyplývá z užití veřejných financí jako nástroje makroekonomické politiky k dosažení vysoké zaměstnanosti, rozumné míry stability cenové hladiny a žádoucího ekonomického růstu. Soustava rozpočtových orgánů a dalších institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování a užití veřejných rozpočtů a kontrolují jejich plnění, je obsahem tzv. rozpočtové soustavy. Rozpočtová soustava České republiky zahrnuje: 63 státní rozpočet ČR rozpočty krajských úřadů rozpočty municipalit, tj. měst a obcí státní účelové peněžní fondy, fondy zdravotních pojišťoven 60 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 1999. str. 18 61 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 77 62 MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. 1994. str. 6 63 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 61 30

rozpočty příspěvkových organizací, organizačních složek, municipálních organizací Základním nástrojem veřejných financí je pak soustava veřejných rozpočtů. Následující schéma popisuje strukturu soustavy veřejných rozpočtů ČR, která je závislá na územně správním uspořádání státu. Schéma 2 Soustava veřejných rozpočtů ČR Příjmy Dotace Státní rozpočet Výdaje Dotace Příjmy Fondové financování Výdaje Dotace Příjmy Příjmy Dotace Rozpočty krajů Rozpočty obcí Výdaje Výdaje Fondové financování může být také na krajské úrovni a obecní úrovni Poz námka: Fondové financování na ústřední úrovni přestavují státní (účelové) fondy, privatizační (majetkové) fondy, svěřenecké (pojistné) fondy a fondy pro podporu podnikání (vládní agentury). Na krajské a obecní úrovni pak jde o peněžní fondy podle zákona o rozpočtových pravidlech, anebo tzv. nepravé fondy v organizačně právní formě obchodních společností, případně neziskových organizací, založené veřejnou správou. Pramen: ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. 2003. str. 36 Každý prvek rozpočtové soustavy má svoji relativní samostatnost, která je dána tím, že má svoji příjmovou (daňovou) základnu. Mezi jednotlivými rozpočty však existují vazby v podobě přesunů prostředků. Jedná se obvykle o přesuny z rozpočtů vyšší úrovně vertikály do nižšího rozpočtu (v případě ČR ze státního rozpočtu do rozpočtu krajů, případně do rozpočtu obcí). Míra těchto přesunů je tím větší, čím větší je centralizace daňových příjmů státního rozpočtu. 64 Do rozpočtové soustavy jsou zahrnovány i rozpočtová pravidla. Zákonná norma stanoví rozpočtová pravidla, která upravují daňové určení, pravidla hospodaření s prostředky státního rozpočtu, sankce za porušení rozpočtové kázně, pravidla pro rozpočtové přesuny v rámci rozpočtových opatření a také kompetence a úkoly jednotlivých orgánů. V současné době platí 64 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 80 31

v České republice zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (tzv. velká rozpočtová pravidla) pro státní rozpočet a státní fondy a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (tzv. malá rozpočtová pravidla) pro územní samosprávné celky. 2.1 Veřejné příjmy a veřejné výdaje Veřejné příjmy jsou základním zdrojem krytí veřejných výdajů. Veřejné příjmy představují vztahy tvorby veřejných rozpočtů, případně i jiných mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě. Rozhodující objem veřejných příjmů tvoří daně. Veřejné příjmy se významně podílejí na přerozdělování hrubého domácího produktu, a to nenávratným způsobem. V případě politiky vyrovnaného rozpočtu představují rozpočtové omezení. Hlavní funkcí veřejných příjmů je zabezpečit potřebné množství finančních prostředků na financování výdajů, alokovat je zejména na zajištění veřejných statků. 65 Veřejné příjmy zahrnují zejména příjmy státního rozpočtu, které mají obvykle dominantní postavení, dále pak příjmy rozpočtů územních samospráv a mimorozpočtových fondů. Veřejné příjmy lze členit z různých hledisek. Závazně třídí veřejné příjmy rozpočtová skladba. Je to systematické, jednotné a přehledné třídění, které umožňuje zabezpečit přehlednost, dostatečnou informovanost a kontrolu struktury příjmů veřejných rozpočtů. 66 Jedním z nejvýznamnějších je třídění příjmů rozpočtové soustavy z hlediska návratnosti na nenávratné příjmy, které plynou do veřejných rozpočtů od různých subjektů (občané, firmy) a nemusí se vracet, např. daně, dávky, poplatky a návratné příjmy, které veřejné rozpočty mají jen dočasně, na určitou dobu k dispozici a musí je opět příslušným subjektům vrátit, např. z emise cenných papírů, státních pokladničních poukázek, obligací, bankovních úvěrů. 67 Dle Hamerníkové lze příjmy veřejných rozpočtů dělit z časového hlediska na běžné příjmy, které jsou svým charakterem určeny na financování běžných výdajů a kapitálové příjmy, které jsou určeny na financování především investičních a kapitálových výdajů. 68 Významné je členění příjmů veřejných rozpočtů na daňové a nedaňové příjmy. Pro veřejné rozpočty jsou z hlediska plnění rozpočtů nejdůležitější daňové příjmy - ty jsou obligatorní ze 65 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 268 66 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 114 67 HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. 1997. str. 212 68 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. 1996. str. 73 32

zákona, jsou tedy vynucené. Naopak menší objem prostředků přinášejí do veřejných rozpočtů nedaňové příjmy, které jsou fakultativní, tedy dobrovolné. 69 Veřejné příjmy plynoucí do veřejných rozpočtů bývají označovány za fiskální příjmy. Vedle těchto příjmů se na základě zákona někdy vybírají různé povinné příspěvky, dávky a poplatky a jejich výnos plyne do mimorozpočtových fondů, označují se za parafiskální příjmy. 70 Daňové příjmy se dělí z hlediska daňového určení, daného v rozpočtových pravidlech na: 71 státní - plynoucí do státního rozpočtu; svěřené plynoucí do municipálních rozpočtů, případně do rozpočtů vyšších stupňů územní samosprávy, avšak celostátně platné; municipální plynoucí do municipálních rozpočtů, u nichž municipality mají daňovou pravomoc rozhodnout o výběru těchto daní. Daně jsou povinné, nenávratné, neekvivalentní a neúčelové platby vybírané od fyzických a právnických osob do veřejného rozpočtu. Povinnost subjektů platit daně je určena zákonem. Mají většinou charakter pravidelně se opakující platby. Daně jsou nuceným břemenem, které stát přenáší na subjekty (poplatníky daně), aby měl zdroje pro financování veřejných výdajů. Do daňových příjmů patří daně, pojistné na sociální zabezpečení, cla, poplatky a příspěvky na státní politiku zaměstnanosti. Představují rozhodující část příjmů veřejných rozpočtů, které financují veřejné potřeby. V České republice platí v současné době daňový systém, který vstoupil v platnost 1.1.1993. Daňový systém se skládá z daní přímých a nepřímých. Obsahuje všechny daně, které mohou být v ČR vybírány. Břemeno přímých daní dopadá na konkrétní fyzické nebo právnické osoby, zatímco u nepřímých daní je možnost přesunout daňové břemeno na někoho jiného. Mezi nejvýnosnější daňové příjmy veřejných rozpočtů jsou individuální důchodové daně, DPH a příspěvky na sociální zabezpečení. Způsob výběru a lhůty splacení daní a příspěvků na sociální zabezpečení významně ovlivňují plnění příjmů veřejných rozpočtů v průběhu rozpočtového období. Pro mezinárodní srovnání a zhodnocení vývoje daňových příjmů, resp. daňového zatížení, se používá ukazatel daňová kvóta, která je podílem celkových veřejných příjmů plynoucí z daní 69 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 101 70 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 273 71 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. 1996. str. 74 33

na HDP. Většinou se však do daňové kvóty zahrnují nejenom daně, ale i povinný příspěvek na sociální zabezpečení a povinné veřejné zdravotní pojištění, dále cla a zpravidla i místní a regionální daně (tzn. příjmy daňového charakteru) tzv. souhrnná daňová kvóta. 72 Vývoj daňové kvóty v ČR ukazuje následující tabulka a v příloze 2 je vytvořený z této tabulky graf pro představu, kde je patrné kolísání jednoduché i souhrnné daňové kvóty. Rozdíl mezi nimi je dán vývojem odvodů na zdravotní a sociální pojištění. Tabulka 5 Vývoj daňové kvóty v ČR (v % HDP) Rok 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 SDK 34 34 33 34 34 34 34 35 35 KD 21 20 20 20 20 20 21 21 21 SDK souhrnná daňová kvóta KD ( jednoduchá) daňová kvóta Poznámka: výpočet za rok 2004 je vypočítán z předběžných dat Pramen: MARVAL, J. Daňová kvóta v ČR. 2006. [online]. duben 2007 Nedaňové příjmy tvoří druhou velkou skupinu veřejných příjmů. Od začátku 20. století soustavně narůstá jejich objem, především ve formě různých poplatků. Jednotlivé formy nedaňových příjmů se většinou snáze zavádějí, neboť obyvatelé vidí, za co platí. Zahrnují zejména: 73 příjmy ze státního, resp. veřejného podnikání jedná se především o příjmy od veřejných podniků a institucí, které zabezpečují pro různé subjekty veřejné statky. Tyto příjmy jsou uživatelské poplatky za veřejné statky a plní funkci ceny za veřejné statky (např. poplatky za odvoz odpadu, poplatky za vodné, stočné apod.). Tyto příjmy jsou příjmem běžného rozpočtu; příjmy z podnikání s majetkem sem zahrnujeme příjmy z pronájmu nebo prodeje majetku (státního, municipálního), přičemž velikost těchto příjmů závisí na tom, jaký majetek stát nebo municipality vlastní. Příjmy z prodeje majetku jsou příjmem kapitálového rozpočtu, příjmy z pronájmu jsou příjmem běžného rozpočtu; poplatky za úkony jsou to jednorázové platby za úkony (služby), které provádějí státní orgány nebo orgány místní samosprávy pro subjekty (např. výpis z matriky, za stavební povolení, za zápis nemovitostí do katastru nemovitostí, za vydání cestovního pasu apod.). Výše těchto poplatků je závazná. Charakter poplatku mohou mít i dávky, 72 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 276 73 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. 1996. str. 81 34

jako zdroj příjmů rozpočtu jsou zpravidla vázány na majetek nebo úkon, někdy pravidelně se opakující, ale zpravidla jsou jednorázové, opakující se nepravidelně. Veřejné výdaje představují vztahy rozdělení a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě. Prostřednictvím veřejných výdajů se financují netržní činnosti státu a územní samosprávy v souvislosti s decentralizací některých funkcí státu na územní samosprávu. Jednotlivé činnosti se zabezpečují prostřednictvím institucí a organizací, které stát a územní samospráva zřizuje a tudíž jsou nástrojem financování potřeb těchto institucí. 74 Veřejné výdaje jsou peněžní prostředky, které vydává veřejný sektor v souvislosti se svou činností a zahrnují vládní výdaje a transferové platby. 75 Veřejné výdaje úzce souvisí s veřejnými příjmy. Veřejné výdaje jsou náklady, které vyplývají z poskytování vládou garantovaných služeb a statků. Většina výdajů je financována z daňových příjmů státu a jejich výše je limitována vládním rozpočtovým omezením. Vládní výdaje související s realizací základních funkcí vlády na všech jejich úrovních, mohou být investičního nebo spotřebního charakteru. Jde o výdaje na nákup statků a služeb či na jejich přímou produkci v rámci veřejného sektoru. Transfery souvisejí se zabezpečením redistribuční fiskální funkce a představují jednostranný pohyb prostředků z rozpočtů k jednotlivcům. 76 Veřejné výdaje se člení na investiční, které jsou účelově určeny k financování investic a neinvestiční, které jsou povahy buď osobní (mzdy a ostatní osobní výdaje) nebo věcné (výdaje na údržbu, opravy, materiál, služby, provoz). Důležitým pojmem při rozboru výdajů jsou tzv. mandatorní výdaje. Jedná se o typ výdajů, které jsou obligatorně stanoveny zákonem a vláda nemá prakticky možnost do jejich výše v krátkém období zasahovat. S rostoucím podílem tohoto typu výdajů na celkových výdajích se snižuje manévrovací prostor fiskální politiky a její schopnost reagovat na výpadky v příjmech. Mandatorní výdaje zahrnují např. sociální dávky, úroky ze státního dluhu, příspěvek na stavební spoření apod. Mimo to existuje nepřímá povinnost státu poskytovat peníze z rozpočtu, která má podobu tzv. kvazimandatorních výdajů a patří sem např. platy zaměstnanců rozpočtové a příspěvkové sféry, výdaje na obranu atd. V ČR v současné době tvoří mandatorní výdaje asi 53 % výdajů z rozpočtu a kvazimandatorní výdaje se podílejí na výdajích státního rozpočtu více než pětinou (22 %). Růst mandatorních výdajů je jedním 74 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 193 75 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 79 76 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. 1996. str. 58 35

z faktorů deficitnosti státního rozpočtů. V následujícím grafu je vidět vývoj zákonných mandatorních výdajů a sociálních transferů, které rychle narůstají. V příloze 3 je uveden graf vývoje celkových mandatorních výdajů státního rozpočtu a HDP. Graf 1 Vývoj zákonných mandatorních výdajů a sociálních transferů Vývoj zákonných mandatorních výdajů a sociálních transferů (1995-2005 skutečnost, 2006 a 2007 návrh rozpočtu, 2008-2010 regresní analýza) 600 500 Celkem mandatorní v ýdaje v y plýv ající ze zákona 400 300 200 Celkem sociální transf ery v č. ochrany zaměstnanců a mandatorních sociálních dotací Lineární (Celkem mandatorní v ýdaje v y plýv ající ze zákona) 100 0 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Lineární (Celkem sociální transf ery v č. ochrany zaměstnanců a mandatorních sociálních dotací) Pramen: ČSÚ. Krátká tématická analýza silný růst ekonomiky české veřejné finance výrazně nevylepšil. [online]. květen 2007 Veřejné výdaje nepřetržitě rostou a mění se jejich struktura zejména vlivem těchto faktorů: 77 ekonomická úroveň státu (růst životní úrovně, produktivity práce, průměrného důchodu) situace na trhu práce, míra nezaměstnanosti demografické faktory (věková struktura obyvatelstva, úroveň vzdělání, porodnost, úmrtnost, mobilita obyvatel) urbanizace (migrační vlny) technický a technologický pokrok inflace 77 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 211 36

tzv. demonstrační efekt (snaha vyrovnat se sousedním zemím, vyrovnat životní úroveň sousední země apod., zejména v příhraničních oblastech) růst některých investic v soukromém sektoru vyžaduje současný rozvoj infrastruktury v rámci veřejného sektoru politické a sociální vlivy (např. vládní populismus). Vývoj veřejných výdajů je možné sledovat v absolutních ukazatelích (jejich vypovídací schopnost je zkreslována inflací či demografickými změnami) nebo relativních ukazatelích, kde se objem veřejných výdajů vztahuje k určitým veličinám, např. podíl veřejných výdajů na HDP v %. Pro srovnání dynamiky veřejných výdajů v čase se používá ukazatel elasticity veřejných výdajů (tzv. marginální sklon výdajů k HDP) a vyjadřuje změnu veřejných výdajů ke změně HDP mezi obdobími. 78 Existuje několik teorií, které se zabývají důvodem nárůstu veřejných výdajů. Mezi nejznámější teorie patří: Wagnerův zákon, teorie prahových efektů, teorie stupňovitého růstu a teorie státu blahobytu. 79 Wagnerův zákon je založen na tom, že podíl veřejných výdajů na národním důchodu roste s růstem důchodu na jednoho obyvatele, s hospodářských rozvojem země. Sami lidé tlačí na zvyšování veřejných výdajů, protože chtějí více a lepších veřejných služeb, které se financují z veřejných rozpočtů. Teorie prahových efektů (tzv. Peacockova a Wisemanova analýza) vysvětluje růst veřejných výdajů vládními zásahy do společenského vývoje a poukazuje na to, že lidé jsou ochotni v době krizí či válek platit vyšší daně na zabezpečení veřejných výdajů souvisejících s touto krizí. Po skončení krize však daně zůstanou na stejné úrovni, tedy vybrané prostředky lze použít na financování jiného účelu než skončené krizové situace. Teorie stupňovitého růstu je založena především na technologických změnách, které jsou hlavním faktorem jejich růstu. Teorie státu blahobytu tvrdí, že stát má za úkol zajistit svým občanům určitou životní úroveň bez ohledu na to, jaké jsou jejich příjmy. 2.2 Státní rozpočet Státní finance zpravidla zahrnují největší část veřejných financí a jsou soustřeďovány do centralizovaného fondu, který se nazývá státní rozpočet. Státní rozpočet jako ústřední 78 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 205 79 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 208 37

rozpočet je nejvýznamnějším veřejným rozpočtem, protože soustřeďuje největší část příjmů rozpočtové soustavy a podílí se tak nejvíce na nenávratném přerozdělování významné části hrubého domácího produktu přes rozpočtovou soustavu, a to zejména prostřednictvím daní. 80 Do konce roku 2002 byly do této složky veřejných financí zahrnovány i rozpočty okresních úřadů, které měly ve státním rozpočtu svou kapitolu a byly těsně vázány na státní rozpočet. Okresní úřady zanikly a jejich kompetence i finanční prostředky byly rozděleny mezi krajské a místní rozpočty. Státní rozpočet se v ČR sestavuje vždy na jeden kalendářní rok a má formu rozpočtového zákona. Činnost orgánů spojená se sestavováním, projednáváním, schvalováním, plněním, realizací a kontrolou rozpočtu se nazývá rozpočtový proces, který zahrnuje delší období než je rozpočtové, zpravidla trvá téměř dva roky. Při sestavování rozpočtů se používá třídění příjmů a výdajů do rozpočtové skladby. Jedná se o systematické, jednotné, přehledné a závazné třídění rozpočtových příjmů a výdajů, a to podle několika hledisek: 81 odpovědnostního vyjadřuje okruh působnosti a odpovědnosti subjektu nebo organizační složky, v nichž se realizuje peněžní operace. Obsah kapitol stanoví zákon, kapitoly většinou odpovídají názvu ústředního orgánu nebo jiné instituce, kterému jsou do správy svěřeny rozpočtovými prostředky; druhového rozlišuje peněžní operace na příjmy, výdaje a financující operace. Dělí je na třídy, ty dále na seskupení položek, podseskupení položek a následně na jednotlivé položky; odvětvového používá se u státního rozpočtu jen pro členění výdajů. Dělí výdaje na skupiny, ty dále na oddíly, pododdíly a následně na jednotlivé paragrafy; konsolidačního prvkem rozpočtové sklady jsou tzv. záznamové jednotky. Většinu z nich využívají kraje i obce. Příjmy a výdaje se rozlišují dle stupňů konsolidace, tj. podle okruhů veřejných rozpočtů, mezi nimiž peněžní převody probíhají a jak se tyto údaje sumarizují. 80 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 121 81 KINŠT, J., PAROUBEK, J. Rozpočtová skladba v roce 2007 a praktické příklady. 2006 str. 59 38

Rozpočtová skladba je důležitým nástrojem ve všech stádiích rozpočtového procesu. Jen tak lze zajistit souměřitelnost a srovnatelnost hodnot. Jednotlivá hlediska třídění v rozpočtové skladbě vyjadřuje složitá číselná identifikace, která však umožňuje využít informační systémy při zpracování údajů o rozpočtech. Příjmy a výdaje státního rozpočtu jsou v zákoně o rozpočtových pravidlech. Podle typu rozpočtové operace rozlišujeme běžné a kapitálové (investiční) příjmy a výdaje jako rozhodující rozpočtovou klasifikaci. Podle standardu Evropské unie přijímá Česká republika kromě každoročního rozpočtu i střednědobý rozpočtový výhled, který se sestavuje na 2 roky. Rozpočtový výhled zpracovává Ministerstvo financí ČR v součinnosti se správci kapitol, kraji, obcemi a státními fondy. Rozpočtové hospodaření státu tak získává dlouhodobější časový horizont a bude tak méně podléhat náhlým zvratům. 82 Státní rozpočet měří stav státní pokladny, roční příjmy a výdaje státu. Rozpočet poskytuje obraz o tom, co stát dělá, kam jdou peníze a odkud se berou. 83 Ke správě peněžních prostředků státní pokladny vede Česká národní banka Ministerstvu financí souhrnný účet běžného hospodaření státní pokladny. Na tomto účtu jsou evidovány všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu, výnosy z prodeje státních dluhopisů a z přijatých úvěrů určených k překonání pokladního schodku státního rozpočtu, jiné peněžní prostředky státu a příjmy územních samosprávných celků spravované finančnímu úřady. 84 Pokladní plnění rozpočtu se uskutečňuje na účtech u ČNB, přičemž všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu se realizují na jednom clearingovém účtu ve státní pokladně. ČNB má za úkol zprostředkovat pohyb peněz mezi bankami a ostatními subjekty ve vztahu ke státnímu rozpočtu, a to na základě platebních příkazů. 85 2.3 Rozpočty územní samosprávy Územní rozpočty jsou relativně novou kategorií ve veřejných financí ČR a důležitým článkem v soustavě veřejných rozpočtů, jejich význam roste. Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu, jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Do 82 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. 2003. str. 21 83 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998. str. 82 84 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů. 33 85 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 124 39

místních rozpočtů se řadí rozpočty krajů a obcí. Pro tuto složku veřejných financí se používá i pojem municipální finance. 2.3.1 Kraje Kraje vznikly v České republice podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Ten upravuje postavení krajů, jejich úkoly a organizaci. Kraj hospodaří s ročním rozpočtem a řídí se rozpočtovým výhledem, pokud je sestaven. Kraj má vlastní majetek a stát neručí za jeho hospodaření ani závazky. Pravomoci krajů a jejich orgány jsou určitým způsobem podobné s pravomocí a orgány obce. V ČR je v současné době 14 krajů. Mezi orgány kraje patří zastupitelstvo, rada, hejtman a jeho zástupce, krajský úřad, výbory, komise a zvláštní orgány kraje. Reformou financování územní veřejné správy bylo docíleno významného posílení příjmů obcí a krajů. Systém financování místních rozpočtů je závislý převážně na vývoji celkových daňových příjmů ve státě. Kraje jsou převážně financovány dotacemi. Cílem je posílit jejich vlastní daňové příjmy. 86 2.3.2 Obce Zákon o obcích 128/2000 Sb. upravuje právní postavení všech obcí v ČR, jediná specifická úprava platí pouze pro hlavní město Prahu. Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost za důsledky z těchto vztahů vyplývající. Obce rozlišují dvojí působnost a to samostatnou a přenesenou. Samostatná působnost vymezuje prostor, v němž obec uskutečňuje Ústavou podložené právo na samosprávu. Do samosprávy obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejich občanů a vytváří podmínky pro rozvoj sociální péče, pro uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Dále může obec realizovat například tyto činnosti: schvalovat program rozvoje obce, schvalovat územní a regulační plán obce, zakládat obchodní společnosti, zřizovat organizační složky obce a příspěvkové organizace, schvalovat rozpočet obce a její závěrečný účet, vydávat obecně závazné vyhlášky, zřizovat obecní policii, rozhodovat o vyhlášení referenda atd. Do přenesené působnosti pak náleží úkoly, které obec plní pro stát. V přenesené působnosti obce vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném 86 KOLEKTIV AUTORŮ. Reforma veřejné správy v České republice. 2003. str. 64 40

zákony. Jedná se např. o výkon státní správy na úseku hospodaření s byty, školství, dopravy a silničního hospodářství, obrany státu, kultury atd. 87 Místní samosprávy získávají své příjmy převážně z dotací státního rozpočtu a podílu na výnosu centrálních daní. Některé marginální daně (majetkové, pozemkové) jsou pak výhradně příjmy místních rozpočtů. Hlavním úkolem obecních financí je zajištění dostatečný finančních zdrojů na krytí svých výdajů. Finanční hospodaření obce se řídí ročním rozpočtem nebo rozpočtovým výhledem. Pro obce je stanoven střednědobý rozpočtový výhled v intervalu 2 5 let, ale vytvoření rozpočtového výhledu pro obce není u nás povinně stanoveno zákonem. 2.4 Mimorozpočtové fondy Dalším významným prvkem veřejných financí se v průběhu devadesátých let 20. století staly u nás mimorozpočtové fondy, které jsou součástí vládního sektoru a jejich hospodaření významně ovlivňuje bilanci veřejných rozpočtů. V České republice v současné době existují čtyři typy mimorozpočtových fondů. Jsou to svěřenecké fondy, státní účelové fondy, privatizační fondy a fondy pro podporu podnikání. Z hlediska mezinárodního srovnávání jsou do veřejných financí zahrnovány první tři jmenované typy, fondy podpory podnikání jsou na rozhraní veřejných financí a nepřipočítávají se k objemu národních veřejných rozpočtů. 88 Fondy jsou zřizovány zákonem, zákonem je stanoven také správce fondu, dále příjmy fondu a jejich užití, orgány fondu, rozpočet a účetnictví fondu. Každý fond je spravován samostatně. 2.4.1 Státní účelové fondy Státní účelové fondy jsou zakládány dle samostatného zákona pro konkrétní účel. Jsou zaměřeny na financování určité části veřejného sektoru jako je např. dopravní infrastruktura, kultura apod. 89 Počet zřízených fondů záleží na vládě, která stanoví i způsob jejich financování. Problémem je dle Ministerstva financí, že fondy jsou ve velké míře financovány z jednorázových příjmů. Právě v posledních letech vysoké inkaso privatizačních příjmů přispělo k realizaci některých neprioritních programů přes státní fondy a přispělo k růstu 87 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. 2003. str. 36 88 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 8 89 Ministerstvo financí ČR. Rozpočtový výhled 2002 2006. [online]. únor 2007 41

deficitu veřejných rozpočtů, kde byly výdaje kryty dluhově. V ČR je v současné době zřízeno sedm následující státních účelových fondů. 90 1. Státní fond životního prostředí vznikl v roce 1991, jeho prostředky se používají na podporu investičních a neinvestičních akcí fyzických a právnických osob souvisejících s ochranou a zlepšováním životního prostředí. Důležitou roli hraje hlavně na municipální úrovni. Příjmy pocházejí z poplatků za využívání a znečišťování přírodních zdrojů, ze splátek dříve poskytnutých půjček a dotací ze SR, rozpočet je někdy doplňován prostředky z FNM. Dalším příjmem by mohly být ekologické daně, které prozatím nejsou v ČR zavedeny. 2. Státní fond dopravní infrastruktury vznikl v roce 2000 a je největším fondem z hlediska objemu spravovaných prostředků, které vydává ve prospěch rozvoje, výstavby, údržby a modernizace silnic, dálnic, železnic a vnitrozemských vodních cest. Příjmy má z poplatků spojených s užíváním dopravní infrastruktury (např. silniční daň, 20 % podíl na spotřební dani z uhlovodíkových paliv a maziv) a dotací z FNM, na kterých je velmi závislý. Po odeznění privatizačních příjmů se očekávají problémy s financováním aktivit státního fondu. 3. Státní fond rozvoje bydlení vznikl v roce 2000 na realizaci bytové politiky ČR. Jeho účelem je podpora bydlení prostřednictvím krytí nákladů spojených s opravami, modernizací nebo výstavbou. Příjmy plynou hlavně z dotací ze SR a z FNM. Kvůli silné závislosti na těchto prostředcích se uvažuje o přechodu k revolvingovému systému podpor. S tím by však byl spojen problém časové prodlevy u návratnosti půjček a nutnosti financovat již započaté programy. 4. Státní fond zúrodnění půdy vznikl v roce 1969 za účelem zvýšení péče o půdu a její úrodnost. Příjmy měl hlavně z poplatků za odnětí zemědělské půdy a dotací ze státního rozpočtu. Ale od roku 1990 hospodařil fond bez dotací ze SR a část příjmů přešla na obce a SFŽP, takže fond měl příjmy jen ze splátek dříve poskytnutých půjček. Tento fond zanikl k 31. 12. 2005. 5. Státní fond kultury vznikl v roce 1992 jako nový zdroj a institucionální základna pro projekty v kultuře. Hlavní příjmy má z majetkových účastí ČR na podnikání právnických osob v kultuře, z výnosů z půjčování a pronájmu kulturního dědictví, z dotací SR apod. 6. Státní fond pro podporu české kinematografie vznikl v roce 1992 jako nový zdroj a institucionální základna pro projekty české kinematografie. Příjmy plynu hlavně z výnosů 90 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 13 42

majetkových účastí ČR na podnikání právnických osob ve filmovém průmyslu, ze splátek půjček a návratných finančních výpomocí poskytnutých fondu žadatelům, z povinného příplatku 1 Kč k ceně vstupného do kin, z výnosů ze sbírek a loterií apod. 7. Státní zemědělský intervenční fond vznikl v roce 2000 místo Státního fondu regulace v zemědělství (k přeměně došlo kvůli požadavkům EU). Provádí podpory a regulace v oblasti výroby, pěstování a prodeje zemědělských produktů. Zdroji jsou hlavně dotace ze SR, na kterých je fond značně závislý, a podpory fondů EU. Hospodaření státních účelových fondů se řídí rozpočtovými pravidly, rozpočet sestavují v zásadě vyrovnaný, případně přebytky převádějí do dalšího rozpočtového roku. Většina fondů hospodaří po celou dobu své existence vyrovnaně, případně deficity hradí z disponibilních zdrojů. 2.4.2 Fondy pro podporu podnikání Fondy pro podporu podnikání (tzv. účelové vládní agentury) mohou vlády zakládat k realizaci určitých cílů hospodářské politiky, např. u nás na podporu malého a středního podnikání. Majetková účast státu v těchto institucích se pohybuje od jedné třetiny až po 100 %. Prostředky těchto agentur se využívají k vytváření preferenčních podmínek při úvěrování vybraných podnikatelských subjektů, a to na tržních principech, nicméně jejich primární funkcí není dosahování zisku. Tyto vládní agentury vlastně zprostředkovávají účelové dotace ze státního rozpočtu, ale nemusí být veřejnými fondy. Kromě prostředků ze státního rozpočtu, případně z přídělů z výnosů privatizace, a z výsledků z vlastní činnosti, mohou vládní agentury získávat zdroje na finančním a kapitálovém trhu, v některých případech i na zahraničním. V ČR jsou v současné době zřízeny tyto vládní agentury: 91 1. Českomoravská záruční a rozvojová banka, a. s. byla založena v roce 1992 za účelem podpory rozvoje malých a středních podniků prostřednictvím běžných i specifických bankovních služeb. ČR drží asi třetinu akcií této banky, zbytek je v držení bank. Do banky plynou každoročně prostředky ze SR na financování vládou schválených programů. Činnost banky spočívá v poskytování bankovních záruk a zprostředkování státních podpor formou návratné finanční výpomoci, poskytuje i poradenskou činnost. 2. Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a. s. podporuje úvěry do zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství. Stoprocentní podíl této akciové společnosti vlastní 91 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 21 43

Ministerstvo zemědělství. Fond získal část akcií z FNM, prostředky získává ze SR. Činnost spočívá v poskytování záruk na bankovní úvěry plynoucí do zemědělské a lesnické prvovýroby a v subvencování úroků z těchto úvěrů. Je obdobou ČMZR, ale není bankovní institucí. 3. Exportní garanční a pojišťovací společnost, a. s. vznikla v roce 1992 a jejími hlavními akcionáři jsou ministerstva ČR. Řídí se pravidly platnými v zemích OECD a EU, poskytuje pojistné produkty (např. pojišťování vývozních úvěrů) a refinanční zdroje, za určitých podmínek pojišťuje i české investice v zahraničí. Pojistné fondy a rezervy EGAP jsou tvořeny ze 70 % dotacemi ze SR. EGAP funguje pod kontrolou Ministerstva financí. 4. Česká exportní banka, a. s. vznikla v roce 1994 jako specializovaná finanční instituce pro podporu exportu se zaměřením na investiční celky. Je dceřinou společností EGAP, která vlastní 33 % jejich akcií. Její hlavní činnost spočívá v poskytování zvýhodněného financování vývozu, a to z hlediska doby splatnosti úvěrů i z hlediska výhodnějších úrokových sazeb. Dostává pravidelně prostředky ze státního rozpočtu. 5. Česká konsolidační agentura (dříve Konsolidační banka s. p. ú.) vznikla jako specifická bankovní instituce ke správě pohledávek vztahující se s českým podnikům. Více k této instituci viz. kapitola 2.6.1. 2.4.3 Privatizační fondy Privatizační fondy tzv. majetkové mají specifické postavení mezi mimorozpočtovými fondy. Jsou typické pro transformační ekonomiky a jsou zřízeny na dobu určitou, tedy do dokončení privatizace. Hlavní funkcí těchto fondů není získat příjmy z privatizace, ale podílet se na úspěšné transformaci ekonomiky. K tomu jsou využívány různé privatizační metody včetně restitucí a bezúplatných převodů. Nicméně dosažené privatizační výnosy nejsou zanedbatelné a mohou být využity k pokrytí transformačních nákladů. V ČR jsou zřízeny k tomuto účelu: 92 1. Fond národního majetku ČR byl zřízen v roce 1991 za účelem technické realizace jednotlivých privatizačních rozhodnutí a dočasné správy státních podílů určených k postupné privatizace, a to podle Zákona o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodu majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky č. 171/1991 Sb., FNM ČR nemá pravomoc rozhodovat o způsobu privatizace státního majetku. Tento fond zanikl k 31. 12. 2005. 92 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 11 44

2. Pozemkový fond ČR je samostatná právnická osoba zřízená zákonem obdobně jako Fond národního majetku. Jeho příjmy sestávají z prodeje nemovitostí a akcií, z výnosů z jeho majetkových účastí v obchodních společnostech, z výtěžku z pronájmu nemovitostí, které spravuje, z příjmů z pohledávek a návratných finančních výpomocí a z úroků. Pozemkový fond může realizovat finanční operace na kapitálovém trhu. 93 3. Fond dětí a mládeže existoval do roku 2001 a spravoval majetek bývalého Socialistického svazu mládeže (SSM), jehož hodnota přesahovala 1,3 mld. Kč. Majetek byl využíván resp. rozdělován ve prospěch dětských a mládežnických organizací v ČR. FDM o své činnosti předkládal každoročně Poslanecké sněmovně výroční zprávu a účetní závěrku. FND byl několikrát v průběhu své existence kritizován za nehospodárnost a netransparentnost. 2.4.4 Svěřenecké fondy Svěřenecké fondy zahrnují fondy sociální fondy pojišťovacího typu nekomerčního charakteru, tedy fondy zdravotního a sociálního pojišťění. Zdrojem těchto fondů jsou povinné příspěvky na sociální, důchodové, nemocenské a zdravotní pojištění. Tyto příspěvky jsou definovány zákonem a mají svým charakterem prakticky formu daní. 94 Ke svěřeneckým fondům se ve světě řadí fondy sociálního pojištění, které jsou v České republice zatím součástí státního rozpočtu. V současné době jsou účelově vázány pouze příjmy z příspěvku na důchodové zabezpečení, tedy tyto příjmy mohou být použity pouze na výplatu důchodů. Příjmy z nemocenského pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti účelově vázány nejsou a mohou se v rámci státního rozpočtu použít prakticky na cokoliv. Státní rozpočet by oddělením fondu sociálního pojištění sice přišel o důležitý zdroj příjmů, ale došlo by ke zvýšení transparentnosti veřejných financí. Jediným svěřeneckým fondem v ČR je fond zdravotního pojištění, který spravují zdravotní pojišťovny. V současné době funguje v České republice 9 zdravotních pojišťoven, což zahrnuje 8 zaměstnaneckých pojišťoven a Všeobecnou zdravotní pojišťovnu. Do soustavy veřejných rozpočtů se tyto fondy řadí, protože jejich příjmy z povinných příspěvků vyplývají ze zákona, příspěvky na zdravotní pojišťění mají daňový charakter, sazby pojištění jsou stanoveny zákonem a jsou schvalovány parlamentem, příspěvky za okruh nevýdělečných osob jsou financovány ze státního rozpočtu. Příspěvky jsou přerozdělovány mezi jednotlivé 93 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 28 94 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 12 45

pojišťovny dle zákonem stanoveného klíče. 95 Následující tabulka ukazuje rozložení příjmů a výdajů systému zdravotního pojištění v roce 2002, přičemž je zřejmé, že hlavní část příjmů a výdajů patří VZP ČR. Tabulka 6 Rozložení příjmů a výdajů systémů zdravotního pojištění v r. 2002 (v mil. Kč) Zdravotní pojišťovny VZP ČR ZZP Celkem Příjmy 96 212 40 076 136 288 Výdaje 96 826 40 661 137 487 Saldo - 614-585 - 1 199 VZP ČR Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR ZZP zaměstnanecké zdravotní pojišťovny Pramen: Ministerstvo financí ČR. Státní závěreční účet za rok 2003. duben 2007, vlastní vypracování 2.5 Transformační instituce Transformační instituce byly zřízeny za účelem nutnosti řešení problémů bankovního sektoru zděděných z doby centrálně plánované ekonomiky a snadnějšího přechodu na tržní systém. Finanční význam transformačních institucí dnes nespočívá ani tak v jejich příjmech a výdajích, protože největší transakce již patrně byly realizovány, ale spíše v sumě nepřímých závazků státu ( z pohledu ESA 95 představují závazky ČKA již dnes explicitní dluh státu), které se skrývají v jejich bilancích. Za předpokladu, že nebudou schváleny další programy finanční restrukturalizace podnikatelských subjektů, ať již bank nebo průmyslových podniků, neměl by objem nepřímých závazků státu v bilancích transformačních institucí nadále narůstat. Jediným problémem pak zůstává časování úhrady ztrát, postup při likvidaci ztrátových aktiv a způsob financování aktiv. Fiskální náklady vyplývající z existence transformačních institucí a operací jimi realizovaných jsou v podstatě dané. Nepřímé závazky státu se postupně promítají do deficitů centrální vlády (SR a FNM) a zvyšuje oficiálně vykazovaný dluh. 96 2.5.1 Česká konsolidační agentura Česká konsolidační agentura vznikla na základě zákona č. 239/2001 Sb., o České konsolidační agentuře a o změně některých zákonů. ČKA je právnickou osobou, která hospodaří s majetkem státu, který se jí svěřuje tímto zákonem, a dále s majetkem státu, se kterým se stane příslušnou hospodařit při zajišťování stanovené činnosti anebo v souvislosti s touto činností. Za závazky ČKA ručí stát. Agentura byla zřízena jako finanční instituce 95 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 30 96 Ministerstvo financí ČR. Rozpočtový výhled 2003 2006. [online] únor 2007 46

nebankovního typu pro správu dlouhodobých pohledávek státu, podílí se na zajištění vládních stabilizačních a restrukturalizačních programů pro českou ekonomiku. Je nástupnickou organizací zaniklé Konsolidační banky s. p. ú. Praha. ČKA je povinna dokončit veškeré aktivity a obchody, které převzala od KOB a je oprávněna při tom využívat veškerá práva, možnosti a nástroje, kterými disponovala KOB. ČKA ze zákona zaniká dnem 31. 12. 2007 bez likvidace. Právním nástupcem Agentury je stát, zastoupený ministerstvem financí, na který ke dni zániku ČKA přechází její práva a závazky. 97 Předmětem činnosti ČKA je správa pohledávek a vybraných aktiv, restrukturalizaci obchodních společností, nákup, prodej a úschovu cenných papírů a další souvisejících s výkonem činností výše zmíněných. Nesplácející klienty řeší ČKA v souladu s vnitřními předpisy podstoupení pohledávky na třetí subjekt, realizací zástavního práva, dražbami apod. Agentura může vydávat dluhopisy. Dále může po předchozím souhlasu vlády nabývat majetkové účasti v obchodních společnostech nebo je zakládat. Příjmy a výdaje, s nimiž hospodaří Agentura, nejsou součástí státního rozpočtu. ČKA měla finanční skupinu, kterou tvořilo pět dceřiných společností, a to: Konpo s.r.o., Prisko a.s., Revitalizační agentura, a.s., Česká finanční, s.r.o. a Sanakon s.r.o.. 98 Společnosti byly založeny pro specifické účely, v současné době existuje jenom společnost Prisko, a.s., ostatní dceřiné společnosti byly zrušeny. Dceřiné společnosti ČKA nemají závazky vůči komerčním subjektům a jejich financování probíhá výhradně prostřednictvím úvěrů od ČKA. Společnost Konpo s.r.o. byla založena v roce 2000 Komerční bankou, a.s. V roce 2001 byla smluvně převedena na Konsolidační banku s. p. ú. Praha. Předmětem podnikání společnosti byl odkup a prodej pohledávek, poskytování administrativně-technických služeb sloužících k podpoře podnikání bank (pomocné bankovní služby), správa pohledávek, vymáhání pohledávek a realitní činnost. Ztráty z činnosti této společnosti hradil FNM. Konpo s.r.o. zanikla k 31.8. 2006. Společnost Prisko a.s., je speciální společností, která byla založena v souvislosti s privatizací státního podniku Škoda Mladá Boleslav s.p. 1. 10. 1992, kdy převzala určité závazky původního podniku.. Jednalo se zejména o ručení za vady výrobků vyrobených v minulosti ve Škodě, vyřešení určitých pohledávkových vztahů a vztahů týkajících se majetku vkládaného českou stranou do nově privatizované společnosti dnešní Škoda auto, a.s. Důležitou 97 Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. květen 2007 98 Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. květen 2007 47

podmínkou vzniku společnosti Prisko, a.s., ve zmíněném privatizačním projektu bylo zajistit transparentnost její činnosti pod přímou kontrolou státem ovládaného subjektu. V roce 1996 přešla na KOB s. p. ú. Praha. Činnost společnosti Prisko a.s. je soustředěna především do dvou hlavních aktivit. Prvým okruhem činností je výkup pozemků, které měly být součástí kapitálového vkladu české strany do společnosti Škoda auto a.s., avšak v důsledku právních vad nebyly v minulosti do této společnosti vloženy (restituční nároky spojené s dlouhodobými soudními spory apod.). Takto získané pozemky jsou následně v souladu s původními smlouvami převáděny na společnost Škoda auto a.s. Druhou významnou aktivitou společnosti Prisko a.s. je investování volných peněžních prostředků na vlastní účet prostřednictvím licencovaného obchodníka s cennými papíry a ukládání volných peněžních prostředků na termínovaných vkladech u bank. Revitalizační agentura, a.s. byla založena v roce 1999 KOB s. p. ú. Praha za účelem revitalizace průmyslových podniků. Dne 15.12.2004 byla společnost zrušena. Česká finanční, s.r.o. byla od roku 2000 stoprocentní dceřinou společností Konsolidační banky s.p.ú. Praha. Na základě usnesení vlády ČR z roku 1996 realizovala tzv. stabilizační program, tj. program k posílení stability bankovního sektoru České republiky určený pro malé a střední banky. Česká finanční spravovala aktiva, která převzala v rámci programů na posílení stability bankovního sektoru a konsolidace menších bank, zajišťovala správu svých majetkových účastí, kde v návaznosti na hodnotu drženého podílu efektivně vykonávala majetková a akcionářská práva. Předmětem činnosti společnosti bylo provádění forfaitingových a faktoringových operací, vymáhání pohledávky administrativní cestou, poskytování administrativně-technické služby pro potřeby bankovních domů. Ztráty ze stabilizačního programu hradil FNM. Na základě usnesení vlády ČKA připravila a plní harmonogram zániku dceřiných společností a Česká inkasní zanikla k 31.8. 2006. Společnost Sanakon s.r.o. založila KOB s. p. ú. Praha v roce 2000. Předmětem podnikání této společnosti je poskytování administrativně-technických služeb bankám, sloužících k podpoře jejich podnikání. Sanakon s.r.o. byla zrušena k 17.9.2003. K naplnění úkolů vyplývajících z usnesení vlády ČR z roku 2004 o ukončení činnosti ČKA do roku 2007, které znamenalo významné zkrácení původně stanoveného období do uzavření instituce (2011), přehodnotila Agentura v roce 2004 všechny relevantní aspekty dosavadních procesů vymáhání pohledávek z portfolia aktiv své bilance a přijala Projekt 2007 s cílem zajistit splnění uvedeného termínu ukončení činnosti a dosáhnout s maximální 48

transparentností nejvyšší možné výtěžnosti vypořádání portfolia. Díky ukončení činnosti dceřiných společností byl splněn další milník procesu uzavírání činnosti Agentury. 99 Finanční situace Agentury je dlouhodobě stabilizována mechanismy státních záruk za závazky společnosti a za úhrady auditovaných ztrát, dále možnostmi použití dotovaných rezervních fondů a v neposlední řadě také objemem volného cash flow generovaného dosahovaným inkasem. Uvedené nástroje bezpečně eliminují veškerá rizika návratnosti prostředků vložených investory do instrumentů finančního trhu emitovaných Agenturou a zajišťují její trvalou likviditu. Rovněž plánovaná finanční situace společnosti je příznivá a nepředpokládá žádné nekryté ztráty. Beze zbytku je tak zajištěna včasná a úplná úhrada veškerých závazků Agentury včetně závazků vyplývajících pro Agenturu, případně pro stát jako právního nástupce Agentury, z jejich budoucích splatností. V následující tabulce jsou ukázány vybrané ukazatele hospodaření KOB s. p. ú. Praha, kde za každý rok je ztráta hospodaření dvojnásobně vyšší. Tabulka 7 Vývoj vybraných ukazatelů hospodaření KOB KOB s. p. ú. Praha Rok 1996 1997 1998 1999 2000 Zisk/ztráta (-) (v mil. Kč) -5058,6-10356,8-14389,1-36,089,2-12742,5 Bilanční suma (v mld. Kč) 114,8 129,7 141,1 195,7 214,2 Rezervní fondy (v mld. Kč) 32,2 31,5 31,4 31,4 31,4 Úvěry klientům (v mld. Kč) 69,3 79,3 97,0 101,5 122,3 Pramen: Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. vlastní vypracování Na úhradu části ztráty Agentury, vzniklé přebíráním nebonitních aktiv v letech 1991 2003, zajištěny prostředky ve výši 63,3 mld. Kč. Prostředky jsou uvolňovány ministerstvem financí k provedení úhrad pohledávek ČKA za ministerstvem financí. 100 Agentura generovala v roce 2006 ztrátu ve výši 1 319 mil. Kč. Výsledek byl ovlivněn zejména náklady z převzetí jmění společností Česká finanční, s.r.o. a Konpo, s.r.o. (celková ztráta těchto společností k 31. 8. 2006 činila cca 1 152 mil. Kč) a výnosy z postoupení pohledávek. V následující tabulce jsou údaje o vývoji vybraných ukazatelů hospodaření ČKA. Z těchto údaje je zřejmé, že ČKA hospodařila se ziskem 1417,6 mil. Kč jenom v roce 2005. 99 Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. květen 2007 100 Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. květen 2007 49

Tabulka 8 Vývoj vybraných ukazatelů hospodaření v ČKA ČKA Rok 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Zisk/ztráta (-) (v mil. Kč) -57648,9-79433,5-18181,8-3451,2 1417,6-1319,1 Bilanční suma (v mld. Kč) 242,7 246,4 174,5 121,0 63,6 35,0 Rezervní fondy (v mld. Kč) 29,3 26,0 23,0 10,8 8,8 5,8 Úvěry klientům (v mld. Kč) 123,8 85,8 62,2 41,0 16,5 11,2 Pramen: Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online].vlastní vypracování Mezi nejvýznamnější položky ovlivňující výsledek hospodaření patřily zejména: 101 záporný dopad z odpisu pohledávek -428,1 mil. Kč (ztráta kryta rezervním fondem), saldo z prodeje a přecenění cenných papírů -1 000,8 mil. Kč, kladný dopad z postoupení pohledávek 459,1 mil. Kč. Saldo z odpisů, tvorby a použití opravných položek a rezerv k pohledávkám a zárukám se v důsledku ukončení přebírání portfolia do Agentury a optimalizace postupů vypořádání portfolia snížilo o 3 751 milionů a dosáhlo k ultimu roku 2006 výše 103 milionů korun. S ohledem na skutečnost, že krytí ztrát třetími stranami a účelovým rezervním fondem převyšuje celkovou ztrátu za rok 2006, nevykazuje ČKA pohledávku za MF z titulu úhrady ztráty roku 2006. Agentura navrhuje MF uhradit ztrátu z kapitálových fondů ČKA a navíc navrhuje převedení uvolněné části účelově určeného rezervního fondu a části kapitálových fondů v celkové výši 1 514 mil. Kč do nerozděleného zisku předchozích účetních období. Za rok 2006 vykázala Agentura výnosy ve výši 6 494 milionů korun, to je o 9 921 milionů korun, resp. o 60,4 % méně než 16 415 milionů korun dosažených výnosů v roce 2005. Za rok 2006 vykázala Agentura náklady ve výši 7 813 milionů korun, to znamená o 7 184 milionů korun, resp. o 47,9 % méně než 14 997 milionů korun nákladů dosažených v roce 2005. Pozitivně byly sníženy zejména náklady refinancování a náklady na odpis pohledávek a tvorbu opravných položek Agentury. Ztráta Agentury dosáhla za rok 2006 výše 1 319 mil. Kč. 102 Na úhradě ztráty této agentury se nejvíce podílí státní rozpočet, FNM a kromě toho i rezervní fondy ČKA. V příloze 4 je uvedena tabulka úhrad ztrát KOB/ČKA hrazených ze státního rozpočtu. Ztráty ČKA jsou peněžně uhrazeny vždy s určitým časovým zpozděním a vznikají především na základě zákonem předepsané tvorby opravných položek k nekvalitním 101 Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. květen 2007 102 Česká konsolidační agentura. Výroční zpráva 2006. [online]. květen 2007 50

pohledávkám a dále tvorbou rezerv, díky kterým se riziko rozkládá v čase. FNM podle ustanovení uzavřených smluv hradí ztráty ČKA z realizace vybraných operací např. úroky za některé znevýhodnění úvěry, ztráty ČKA vzniklé na základě příslušných vládních usnesení (ztráty z úvěrů, ztráty z nabytí majetkových účastí, ztráty z restrukturalizace některých podniků) a ztráty z tvorby rezerv k portfoliu. FNM hradí i ztráty dceřiných společností ČKA, což každoročně zvyšuje výdaje FNM a má tedy negativní vliv na saldo hospodaření FNM a tudíž i celých veřejných rozpočtů. ČKA je zahrnována do veřejných rozpočtů stejně jako její právní předchůdce KOB s. p. ú Praha. ČKA přispívá poměrně podstatným způsobem k růstu deficitu veřejných financí díky své náročnosti na dotace ze státního rozpočtu a FNM. Začlenění ČKA do státního rozpočtu má nejen podstatný vliv na vládní deficit, ale i dluh vládního sektoru. Dluh ČKA se skládá z přijatých úvěrů, emitovaných cenných papírů a depozit, které si uložily ostatní sektory u ČKA. Ostatní závazky na straně pasiv ČKA nejsou zahrnuty do dluhu ČKA, v souladu s definicí dluhu podle ESA 95. 103 103 Ministerstvo financí ČR. Rozpočtový výhled 2003 2006. [online] únor 2007 51

3 ANALÝZA VÝVOJE DEFICITU V ČESKÉ REPUBLICE Po rozdělení Československa a po vzniku samostatné České republiky k 1.1.1993 byly české veřejné finance v zajímavé startovní situaci. Kromě samotného faktu vzniku nového státu bylo důležitým specifikem sledovaného období také výchozí stav ekonomiky. Ta byla teprve krátce po zahájení transformace od centrálně plánovaného typu ekonomiky ke standardní tržní ekonomice. Byla zavedena nová daňová soustava a samostatná česká koruna, provedeny základní změny v sociální politice, činnost zahájila Burza cenných papírů, byla dokončována malá privatizace atd. S přijetím nové daňové soustavy se upravilo daňové určení v rozpočtových pravidlech. Byly vymezeny příjmy, které plynou přímo do státního rozpočtu a které do místních rozpočtů. Od roku 1993 probíhal v rámci reformy veřejných financí také určitý institucionální vývoj. Doba s sebou nesla vznik speciálních transformačních institucí, které sloužily k různým účelům. Od řešení restitučních nároků, privatizace, řešení restitučních potíží až po napravování ekologických škod vzniklých během předchozího režimu. Během období se také vystřídaly různé vlády a jejich postoje k praktické hospodářské politice určovaly směr vývoje veřejných financí až do současného stavu. 3.1 Vývoj v letech 1993-1997 Česká republika k 1.1.1993 převzala dluh, který měl nízkou úroveň v porovnání s ostatními státy Evropy. Vývoj zadluženosti veřejných rozpočtů v ČR ukazuje následující tabulka. Veřejný dluh na konci roku 1993 činil 161,9 mld. Kč, což je 16,1 % HDP. Tabulka 9 Vývoj zadluženosti veřejných rozpočtů v ČR v letech 1993-1997 Rok 1993 1994 1995 1996 1997 Státní dluh (v mld. Kč) 158,8 157,3 154,4 155,2 173,1 Dluh okresní úřadů a obcí (v mld. Kč) 3,1 14,0 20,6 28,7 36,1 Dluh veřejných rozpočtů celkem (v mld. Kč) 161,9 171,3 175,0 183,9 209,2 Státní dluh (na HDP v %) 15,8 13,7 11,4 10,1 10,5 Dluh okresních úřadů a obcí (na HDP v %) 0,3 1,2 1,5 1,9 2,2 Dluh veřejných rozpočtů celkem (na HDP v %) 16,1 14,9 13,0 12,0 12,7 Pramen: HAMERNÍKOVÁ, B. Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. 2000. str. 138 Z uvedených údajů je zřejmé, že veřejný dluh rostl po celé sledované období. Největší vliv na tento růst mělo dluhové financování obcí, které bylo 3,1 mld. Kč v roce 1993 a o čtyři roky později dosáhlo 36,1 mld. Kč. Při vyjádření dluhu jako podílu na HDP došlo k poklesu z 16,1 % v roce 1993 na 12 % v roce 1996 a dá se říci, že výši českého veřejného dluhu se v podílovém vyjádření podařilo stabilizovat. Důvodem bylo, že kromě primárních přebytků 52

hospodaření veřejných financí v letech 1993 1996 ve směru poklesu váhy veřejného dluhu silně pozitivně spolupůsobil výrazný předstih tempa růstu nominálního HDP nad implicitní úrokovou mírou, což přispělo k poklesu váhy veřejného dluhu. Hlavní příčinou velkého nárůstu státního dluhu i dluhu obcí od roku 1997 bylo deficitní hospodaření veřejných rozpočtů zapříčiněném zpomalením tempa ekonomického růstu, rozhodnutím vlády uhradit ztrátu KOB s. p. ú. Praha za rok 1996, řešení červencových povodní a také negativní dopad měla i měnová krize a následné oslabení koruny, vedoucí k prodražení financování deficitu. Příčiny negativního trendu ve veřejných rozpočtech, který vedl k deficitům a následně ke zvyšování veřejnému dluhu, můžeme najít jak na straně veřejných příjmů, tak i výdajů. Následující tabulka dokumentuje podíl celkových veřejných příjmů a výdajů na HDP. Z tabulky za sledované období je patrné, že v ČR docházelo ke snižování podílu veřejných příjmů i výdajů na HDP a setrvání nad hranicí 40 %. Tabulka 10 Podíl celkových veřejných příjmů a výdajů v ČR na HDP (v %) Rok 1993 1994 1995 1996 1997 Veřejné příjmy 50,4 45,5 45,1 43,2 41,8 Veřejné výdaje 49,4 46,0 45,7 43,9 42,8 Rozdíl 1,0-0,5-0,6-0,7-1,0 Pramen: ČSÚ. vlastní vypracování Vývoj hospodaření státního rozpočtu v letech 1993-1997 Zřejmě největší vliv na vývoj hospodaření veřejných rozpočtů měl ve sledovaném období státní rozpočet. V roce 1993 byl poprvé sestavován rozpočet samostatné České republiky. Tento rok je tedy v rozpočtovém hospodaření určitým přelomem a v české ekonomice došlo k zásadním pozitivním přeměnám. Strukturu příjmů a výdajů státního rozpočtu podmiňovala nová daňová soustava a zavedení pojistného systému financování některých veřejných služeb pro obyvatelstvo. V následující tabulce je popsán vývoj deficitu státního rozpočtu v ČR. Tabulka 11 Vývoj deficitu státního rozpočtu v ČR Rok 1993 1994 1995 1996 1997 mld. Kč 1,1 10,4 7,2-1,6-15,7 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce České republiky 2002. [online]. vlastní vypracování 53

Státní rozpočet v roce 1993 byl navrhován jako vyrovnaný, výsledek byl ovšem pozitivnější, skončil jako mírně přebytkový. Příjmy měly být tedy stejné jako výdaje ve výši 342,2 mld. Kč. Přebytek státního rozpočtu činil 1,1 mld. Kč. 104 I když v prvních letech skončilo hospodaření státního rozpočtu příznivě přebytkem oproti plánovanému rozpočtu, v další letech bylo již skutečné saldo horší než rozpočtované. Hlavní příčinou byly výdaje, které byly do rozpočtu zahrnuty až dodatečně v průběhu roku. Celkové výdaje státního rozpočtu se navrhovaly v roce 1994 ve výši 381,8 mld. Kč, což znamenalo růst proti očekávané skutečnosti toho roku o 7,5 %. Státní rozpočet byl navrhován rovněž jako vyrovnaný. Ovšem díky zavedení nové daňové soustavy se podařilo dosáhnout stejně jako v předchozím roce, přebytkového výsledku. Přebytek činil výši 10,4 mld. Kč. V roce 1995 byl státní rozpočet rovněž navrhován jako vyrovnaný. Skutečnost byla ovšem taková, že příjmy státního rozpočtu činily 440,0 mld. Kč a výdaje 432,8 mld. Kč, tzn. přebytek státního rozpočtu činil v celkovém objemu 7,2 mld. Kč. 105 Dominantním rysem rozpočtové politiky v letech 1993 1997 byl vyrovnaný státní rozpočet. Vláda provedla kroky k postupnému snižování státního aparátu, především poklesu počtu pracovníků zaměstnaných ve státní správě. Bylo zdůrazňováno, že k relativně rychlému růstu hospodářství, ke kterému docházelo v té době, může dojít i bez deficitního financování. Dále pak bylo vysvětlováno, že princip vyrovnanosti státního rozpočtu vytváří i určitou protiinflační formu politiky ČNB v té době. V roce 1996 příjmy státního rozpočtu činily 482,7 mld. Kč a výdaje činily 484,3 mld. Kč tzn., že byl vytvořen deficit státního rozpočtu ve výši - 1,6 mld. Kč. Tento deficit byl uhrazen emisí státních dluhopisů (státních pokladničních poukázek). Jedná se o období, kdy se již od roku 1996 začaly projevovat první náznaky hospodářské recese. Míra inflace se pohybovala v rozmezí 8,8 8,5 %, rovněž se začala pomalu zvyšovat i míra nezaměstnanosti. Mimo jiné by se toto období také dalo charakterizovat jako období s poměrně vysokým hospodářským růstem a stále vysokou dynamikou mezd. Velký schodek státního rozpočtu se poprvé objevil v roce 1997, od té doby je trvalým jevem s rostoucí tendencí až do současnosti. Rozpočet na rok 1997 byl původně schválen jako vyrovnaný, ale v průběhu roku došlo k úpravám státního rozpočtu, které souvisely se zpomalením ekonomického růstu. V tomto roce dosáhlo deficitní saldo státního rozpočtu výše 104 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce České republiky 2002. [online]. leden 2007 105 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce České republiky 2002. [online]. leden 2007 54

- 15,7 mld. Kč (příjmy činily 509,0 mld. Kč a výdaje 524,7 mld. Kč). Zapříčinily to hlavní dva faktory, a to úhrada ztráty KOB s. p. ú. Praha a záporné saldo hospodaření systému důchodového pojištění. Reakcí na zpomalení ekonomického růstu byla opatření přijatá vládou, tzv. balíčky, které znamenaly revizi odhadů příjmů a redukci výdajů. Hospodaření státního rozpočtu v tomto roce ovlivnily obrovské záplavy na velké části území ČR. Domnívám se, že tento deficit byl jen pokračováním problémů, které vznikly v letech minulých. Hospodaření obcí v letech 1993-1997 Tabulka 12 Saldo hospodaření rozpočtů obcí v ČR (v mld. Kč) Rok 1994 1995 1996 1997 Celkem obce - 2,7-4,0-8,9-5,3 Pramen: PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 443 Vývoj hospodaření rozpočtů obcí ukazuje tato tabulka, ze které je zřejmé, že jejich zadlužení pomalu rostlo až do roku 1996. K menšímu zlepšení došlo v roce 1997, kde saldo dosahuje 5,3 mld. Kč. 3.2 Vývoj v letech 1998-2002 Při srovnání celkového dluhu a státního dluhu dojdeme k závěru, že růst státního dluhu je příčinou růstu veřejného dluhu, jsou hlavní příčinou zvyšování celkového veřejného dluhu v posledních letech. Ve sledovaném období veřejné rozpočty hospodařily s deficitem, který byl hlavní příčinou rostoucího trendu veřejného dluhu. Vývoj veřejného dluhu a jeho struktury v letech 1998-2002 ukazuje následující tabulka. V příloze 5 je uvedeno grafické znázornění konsolidovaného vládního dluhu. V roce 1998 tvořil dluh 240 mld. Kč a má stále stoupající tendenci. Tabulka 13 Vývoj veřejného dluhu a jeho struktury v letech 1998-2002 Konsolidovaný veřejný dluh vládního sektoru (v mld. Kč) 1998 1999 2000 2001 2002 Hrubý veřejný konsolidovaný dluh 240,0 275,2 332,4 404,5 444,3 Státní dluh 193,6 226,8 287,4 342,5 392,9 Dluh zdravotních pojišťoven 1,7 1,2 0,7 0,5 0,4 Dluh mimorozpočtových fondů 15,0 16,6 14,3 22,4 3,0 Dluh územních samosprávných celků 39,2 40,3 41,4 49,0 56,7 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce 2005. [online]. vlastní vypracování 55

Vývoj hospodaření státního rozpočtu v letech 1998-2002 V roce 1998 byla česká ekonomika v hluboké recesi, státní rozpočet byl konstruován jako vyrovnaný. Státní závěrečný účet ovšem prokázal hodnoty naprosto odlišné (příjmy činily 537,4 mld. Kč a výdaje 566,7 mld. Kč). Celkový schodek státního rozpočtu tedy činil 29,3 mld. Kč. V jednotlivých letech ovlivňovaly vznik deficitů veřejných rozpočtů různé faktory. V tomto roce vznik schodku zapříčinila úhrada ztráty KOB s. p. ú. Praha z roku 1997 ve výši 10,4 mld. Kč., valorizace důchodů, výdaje na mimořádné volby, zvýšení státní příspěvku na zdravotní pojištění za státní zaměstnance. V průběhu ještě přibyly další výdajové programy na financování povodňových škod z let 1997 a 1998, na úhradu restitučních nároků, zvýšení dotací příspěvkovým organizacím a podnikatelským subjektům. Toto období bylo spojeno s růstem nezaměstnanosti a s poklesem hospodářského růstu, reálným poklesem domácí poptávky. Návrh státního rozpočtu byl v roce 1999 předkládán poprvé v historii ČR jako schodkový, čímž chtěla vláda dosáhnout zvratu dosavadního vývoje trendu hospodářské recese a nastartování hospodářského růstu. Příjmy státního rozpočtu byly tvořeny zejména z daní a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a rovněž nedaňovými příjmy. Hlavními výdaji byly zejména výdaje rozpočtových organizací a příspěvky příspěvkových organizací, které zabezpečují funkce státu především na úsecích školství, spravedlnosti, kultury, sociálního zabezpečení, zdravotnictví, obrany a bezpečnosti. Rozpočet zahrnoval také dotační vztahy obcím a okresním úřadům, státním fondům, podnikatelským subjektům, výdaje spojené s vládními úvěry a další. V roce 1999 se hospodaření veřejných rozpočtů zlepšilo hlavně díky přebytkového hospodaření místních rozpočtů, mimorozpočtových fondů a neuhrazení ztráty Konsolidační agentury za rok 1998 ve výši 14,4 mld. Kč, ale přesto skončilo deficitem. Skutečné hospodaření státního rozpočtu bylo ještě o 1,4 mld. Kč úspornější než předpoklad (příjmy činily 567,3 mld. Kč a výdaje byly 569,9 mld. Kč). Což znamená deficit v celkovém objemu - 29,6 mld. Kč. Ministerstvo financí s ohledem na rizikovost příjmů stanovilo regulační opatření pro výdaje na rok 1999. Opět byly čerpány dodatečné prostředky na odstraňování povodňových škod a úhradu restitučních nároků. 106 Výsledky hospodaření státního rozpočtu úzce souvisí s výsledky hospodaření veřejných rozpočtů, protože jak již bylo zmíněno, státní rozpočet tvoří největší část veřejných financí 106 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce vývoje na rok 2003. [online]. březen 2007 56

v České republice. Pro analýzu hospodaření českých veřejných financí jsou v praxi sledována salda, jak celkových veřejných rozpočtů, tak v jejich rámci jednotlivých rozpočtů. Určitou představu o vývoji salda poskytují údaje z následující tabulky, kde rok 1999 vykazuje v rámci sledovaného období nejlepší hodnoty pro obce i SR. Tabulka 14 Saldo státního rozpočtu a rozpočtu obcí ČR v letech 1998-2003 (v mld. Kč) Rok 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Saldo SR -29,3-29,6-46,1-67,7-45,7-109,0 Saldo obce 1,7 19,4-10,4-11,3-6,1-4,4 Pramen: PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 443 Na rok 2000 byl předkládán návrh SR opět jako schodkový. Celkový deficit státního rozpočtu dosáhl schodku 46,1 mld. Kč a překročil tak schválený deficit o 10,9 mld. Kč. Hospodaření veřejných rozpočtů v roce 2000 pokračovalo v deficitní tendenci i přes započatou růstovou fázi hospodářského cyklu. Hlavní příčinou deficitů byly zejména výdajové programy založené v minulosti a nižší privatizační příjmy než se očekávalo. Velký vliv na výsledek hospodaření mělo i zvyšování transparentnosti veřejných financí a s tím související odkrytí skrytých dluhů. Při úpravě rozpočtu došlo k dalším výdajům na povodně, restituční nároky, výdaje na úhradu škod zemědělských subjektům postiženým suchem v roce 2000. Hrubý domácí produkt rostl pravidelným tempem. Tento růst byl podpořen růstem spotřeby domácností. Vše začalo mezi roky 1998 a 1999, kdy byl zaznamenán nárůst. K dalšímu ještě většímu růstu došlo v roce 2001. Spotřeba vlády začala již od roku 1998 narůstat, což trvá prakticky dodnes. V následující tabulce je popsán vývoj HDP v letech 1998 2002. Tabulka 15 Vývoj HDP v letech 1998-2002 Rok 1998 1999 2000 2001 2002 Běžné ceny (v mld. Kč) 1839,1 2041,4 2150,1 2315,3 2414,7 Index 109,5 104,0 105,3 107,7 104,3 Stálé ceny (v mld. Kč) 1499,2 1517,3 1576,3 1617,9 1642,0 Index 98,9 101,2 103,9 102,6 101,5 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce vývoje na rok 2003. [online]. březen 2007 Tabulka nám ukazuje vývoj HDP v letech 1998 2002 v běžných a stálých cenách. Je tu možno vidět, jak dochází k nárůstu v roce 1999 oproti roku 1998 v běžných cenách o 202,3 mld. Kč, rozdíl nadále stoupá i pro rok 2000 oproti roku 1999 a to o 108,7 mld. Kč. V roce 2001 oproti roku 2000 dochází ještě k mohutnějšímu nárůstu, a to 165,2 mld. Kč. Ve stálých cenách sice dochází k drobnému propadu mezi roky 1998 a rokem 1999 v celkovém objemu o 57

18,1 mld. Kč, ale k růstu dochází i v roce 2000 oproti roku 1999, a to o 59 mld. Kč. Rok 2001 zaznamenal nárůst oproti roku 2000 o 41,6 mld. Kč. V roce 2001 se česká ekonomika nacházela v situaci, kdy od roku 1999 nepřetržitě rostl hrubý domácí produkt a od počátku roku 2000 se rovněž poměrně příznivě vyvíjela i míra nezaměstnanosti, i když ještě v roce1999 dosahovala největší míry od roku 1990. Míra inflace se dostala v roce 1999 postupně na nejnižší úroveň pod počátku existence samostatné České republiky. 107 V roce 2001 se schodek státního rozpočtu vyšplhal až na -67,7 mld. Kč, takže celkový deficit byl tedy ještě o 18,7 mld. Kč vyšší oproti návrhu SR. Hlavními důvody byl výpadek příjmů z prodeje licencí na novu generaci systému mobilních telefonů UMTS a dále pokračovaly v minulosti založené výdajové programy, které se opět podílely na tvorbě deficitu veřejných rozpočtů. Nově byly do veřejných financí zařazeny dvě kapitoly ve státním rozpočtu a to státní dluh a státní finanční aktiva, tedy další finanční závazky státu související i s úhradou ztráty dnešní ČKA (bývalé KOB s. p. ú. Praha). Na tvorbě deficitu se tentokrát podílely vyšší mírou než v minulosti místní rozpočty a to schodek ve výši -11,3 mld. Kč. V roce 2002 dochází k pozvolnému poklesu reálného hrubého domácího produktu. Dále mírně roste míra nezaměstnanosti z 8,6 % v roce 2001 na 9,2 % v tomto sledovaném roce. Vypořádat se i nadále se ztrátou ČKA je deficit státního rozpočtu vyšší. Samotná výše úhrady očekávané ztráty ČKA v tomto případě za rok 2001 měla činit 40 mld. Kč. V tomto roce dosáhly veřejné rozpočty stejně jako v předchozích letech deficitního hospodaření. Schodek činil -45,7 mld. Kč, což je méně než v předcházejícím roce, kdy celkové příjmy dosáhly výše 705,0 mld. Kč a celkové výdaje byly vyčerpány v objemu 750,8 mld. Kč. Celkové hospodaření státního rozpočtu za rok 2002 je možno v souhrnu považovat za příznivé, protože výsledný schodek rozpočtu byl o 22,0 mld.kč tj. 32,5 % nižší než schodek SR z roku 2001 Hlavními faktory nárůstu schodku na tom měly dotace a transfery finančních institucí, zejména dotace do ČKA, také nárůst mandatorních výdajů a financování jednotek České armády do Afganistanu. Následující graf ukazuje podíl salda vládního sektoru na HDP. Z grafu je zřejmé, že saldo po vzniku ČR v roce 1993 bylo nejprve přebytkové, zlomový byl rok 1997 a od té doby má saldo rychle rostoucí tendenci. Příčiny byly vysvětleny v předcházejícím textu. 107 Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce České republiky 2005. [online]. duben 2005 58

Graf 2 Podíl salda vládního sektoru na HDP 4 2 0-2 % -4-6 -8-10 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Saldo vládního sektoru vč. čistých půjček / HDP Saldo vládního sektoru bez čistých půjček / HDP Pramen: Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce České republiky 2002. [online]. leden 2007 Vývoj hospodaření místních rozpočtů v letech 2001-2003 Vývoj hospodaření krajů v ČR v letech 2001 2003 je vidět v následující tabulce. V roce 2001 byly kraje plně závislé na státním rozpočtu, jejich hospodaření skončilo téměř vyrovnaně. V roce 2002 již měly kraje stanoveny své daňové příjmy a dostaly také dotace na svou činnost ze státního rozpočtu. Výše dotací v tomto roce byla dvakrát větší (tj. 26 700,5 mil. Kč) než daňové příjmy a kraje dosáhly přebytku ve výši 1 824,0 mil. Kč. V roce 2003 také kraje hospodařily s přebytkem ve výši 1 490,4 mil. Kč. Přijaté dotace ze SR byly ve výši 82 761,2 mil. Kč a daňové příjmy tvořily 11 395,2 mil. Kč. Tabulka 16 Vývoj hospodaření krajů v ČR v letech 2001 2003 (v mil. Kč) Rok 2001 2002 2003 Příjmy 14 517,3 37 627,7 95 817,7 Výdaje 14 444,8 35 803,7 94 327,3 Saldo 72,5 1 824,0 1 490,4 Pramen: PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 117 Obce v posledních letech hospodaří s deficity. Ke zlepšení došlo jen v letech 1998 a 1999, kdy hospodaření obcí skončilo s přebytky ve výši 19,4 mld. Kč v roce 1999, další údaje viz tabulka 14. Od roku 2000 hospodaří místní rozpočty opět s deficity, i když došlo k posílení jejich příjmové základy v souvislosti s úpravami zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém výnosu některých daní, ale na úkor státního rozpočtu. V tomto období dosáhlo nejvýše saldo obce -11,3 mld. Kč v roce 2001. V dalších letech mají deficity místních rozpočtů klesající 59

tendenci. Pro vývoj veřejných rozpočtů jsou rizikové podle ministerstva financí změny spojené s novým státoprávním uspořádáním. Tyto legislativní změny týkající se územních rozpočtů otevírají krajům a obcím reálný prostor pro zvyšování zadlužování. Jedná se o úpravy zákonů č. 128/2000 Sb., o obcích a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, kde byla vypuštěna ustavující regulační zadluženost, a to jak emisí obligací, tak přijetím úvěru, dále byla změněna některá ustavující omezení pro územně samosprávné celky v nakládání s majetkem, které nabyly od státu bezúplatně. Rozhodující podíl na celkovém zadlužení obcí v ČR mají největší města. Současný podíl místních rozpočtů na veřejném dluhu není alarmující, ale ministerstvo financí se obává, že se bude i v budoucnu nadále zvyšovat. Dochází i k mírnému zvyšování podílu dluhu místních rozpočtů na HDP. Vývoj hospodaření mimorozpočtových fondů V současné době některé státní mimorozpočtové fondy nedisponují dostatečnými vlastními zdroji tak, aby byly dlouhodobě schopny vlastní existence bez velké závislosti na státním rozpočtu či jiných veřejných zdrojích. To zpochybňuje podstatu jejich samotné existence a odkrývá prostor pro jejich rychlé zadlužování. Dle informací ministerstva financí se do budoucna počítá s omezením počtu fondů a se zařazením jejich výdajových programů do státního rozpočtu, což by mělo vést k vyšší transparentnosti veřejných financí, ke zjednodušení agendy a lepší kontrole nad těmito výdaji. 108 V následující tabulce jsou zobrazeny příjmy a výdaje státních účelových fondů za rok 2000. Fondy hospodaří vyrovnaně, případné deficity hradí ze svých disponibilních zdrojů. Dostávají dotace ze SR a FNM. Tabulka 17 Hospodaření státních účelových fondů za rok 2000 ( v mil. Kč) Fondy SZIF SFŽP SFZP SFK SFČK SFRB SFDI Příjmy celkem 4 457,9 3 492,4 4,6 4,9 81,4 1 000,9 9 141,9 Výdaje celkem 1 551,3 2 900,8 5,6 8,6 66,8 1,0 8 506,0 Saldo 2 906,6 591,6-1,0-3,7 14,6 999,9 635,9 Financování -2 906,6-591,6 1,0 3,7-14,6-999,9-635,9 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Státní závěrečný účet ČR za rok 2000. Mezi privatizační majetkové fondy patří Fond národního majetku ČR, jehož hlavním byla realizace privatizační projektů. Rozhodující část majetku vloženého do FNM byla zprivatizována prostřednictvím dvou vln kupónové privatizace. Bezúplatným převodem na 108 Ministerstvo financí ČR. Rozpočtový výhled 2003 2006. [online] únor 2007 60

obce a fondy byl privatizován majetek v hodnotě 50,2 mld. Kč. FNM je také zakladatelem Restitučního investičního fondu, do kterého byly soustředěny 3 % akcií privatizovaných podniků, byl vyčleněn majetek za 19,7 mld. Kč. Příjmy získané privatizací a majetek fondu nejsou součástí SR a lze je použít pouze k zákonem stanoveným účelům jako je např. úhrada nákladů na odstraňování ekologických škod, posílení zdrojů nemocenského, důchodového a zdravotního pojištění, oddlužení privatizovaných podniků atd. Hospodaření FNM v roce 2002 skončilo přebytkem ve výši 6,4 mld. Kč, na rok 2003 se předpokládá schodek ve výši 15,5 mld. Kč, který s prostředky z minulých let tvoří ke konci roku 2003 zůstatek peněžních prostředků ve výši 1,7 mld. Kč. Zůstatek disponibilních zdrojů se ve stejném období odhaduje na 14,3 mld. Kč. Tento schodek je možné řešit urychlenou privatizací některých strategických společností. 109 FNM byl k 31.12.2005 zrušen. Pozemkový fond od svého vzniku vydal v náhradách téměř 5,5 tisíc nemovitostí a 7,6 tisíc ha pozemků, náhrady v hotovosti dosáhly částky 124 mil. Kč. V současnosti jeho hlavním úkolem je prodej státní půdy. V roce 2002 se do hospodaření PF promítly povodně, skončil deficitem ve výši 1,2 mld. Kč. Ke zmírnění následků povodní poskytl fond úlevy zemědělské prvovýrobě ve formě odpuštění splátek z privatizace, pronájmu majetku a za prodej státní zemědělské půdy. Výdaje spojené s likvidací povodní financoval částečně i z peněžních prostředků z minulých let, jejichž výše činila na konci roku 2002 0,9 mld. Kč. Rozpočet na rok 2003 byl předkládán se schodkem 0,2 mld. Kč, který byl také uhrazen z prostředků z minulých let. Celková finanční bilance zůstala i potom aktivní (0,7 mld. Kč). 110 Fond sociálního pojištění je důležitý zdroj příjmů státního rozpočtu. Pojistné na sociální pojištění a příspěvky na státní politiku zaměstnanosti tvoří dnes více než 200 mld. Kč a jsou největším příjmem státního rozpočtu. Specifickou částí sociálního pojištění je důchodové zabezpečení. V České republice je zatím využíván tzv. PAYGO 111 (průběžné financování) systém financování, kdy běžné výdaje daného roku jsou financovány z běžných příjmů daného roku. Vedou se diskuse o přechodu na fondové financování, tzv. systém tří pilířů. Stále zvyšující se podíl počtu důchodců na počtu pojištěných osob by mohl vést ke vzniku obrovských deficitů a problémů pro veřejné finance. 112 Následující tabulka ukazuje vývoj příjmů, výdajů a salda hospodaření systémů důchodového pojištění. Do roku 1996 převyšovaly příjmy systému důchodového pojištění jeho výdaje a tím 109 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 27 110 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 28 111 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1995. str. 110 112 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 62 61

vykazoval systém přebytek. Zlom k deficitu systému nastal v roce 1997, kdy začal platit nový zákon o důchodovém pojištění, kterým došlo ke zvýšení nově přiznávaných penzí a také byla snížena příspěvková sazba. Pokud nedojde k reformě důchodového systému, objem výdajů na důchodový systém po roce 2010 povede k ostrému nárůstu deficitu díky ukončení prodlužování hranice pro odchod do důchodu a odchodem do důchodu silných poválečných ročníků. 113 Tabulka 18 Vývoj příjmů a výdajů systému důchodového pojištění (v mld. Kč) Rok 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Příjmy 80 97,9 113,9 127 139,6 149,5 154,7 163,4 186,0 199,9 212,0 systému Výdaje 73,6 84,2 105,8 125,6 145,1 161,8 173 182,2 201,1 215,2 225,9 systému Rozdíl 6,4 13,7 8,1 1,4-5,5-12,3-18,3-18,8-15,2-15,3-13,9 Pramen: ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 62 Hospodaření systému veřejného zdravotního pojištění v ČR je možné vidět v následující tabulce. Ve sledovaném období systém veřejného zdravotního pojištění hospodaří s přebytky, jenom v roce 2002 vznikl deficit ve výši 1 199 mil. Kč. Tabulka 19 Hospodaření systému veřejného zdravotního pojištění v ČR v letech 1999-2003 (v mil. Kč) Rok 1999 2000 2001 2002 2003 Příjmy systému 112 789 118 021 132 560 132 288 147 912 Výdaje systému 110 325 116 121 131 136 137 487 174 768 Saldo 2 464 1 900 1 424-1 199 144 Pramen: Pramen: PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 2005. str. 186 3.3 Vývoj v letech 2003-2006 V roce 2003 činily příjmy státního rozpočtu 684,1 mld. Kč a výdaje 795,3 mld. Kč tzn., že byl vytvořen schodek státního rozpočtu ve výši -111,3 mld. Kč. 114 Od roku 1993 dosáhl deficit České republiky nejvyššího schodku. Zapříčinily to především další úhrady ztrát Konsolidační banky, ale také další výdaje v podobě ničivých povodní a vyslání vojáků do Afganistanu. I nadále se však dalo očekávat deficitní hospodaření státního rozpočtu. Určitou představu poskytují údaje z následujícího grafu, který popisuje vývoj deficitů veřejných rozpočtů v letech 1994-2006. 113 ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 2003. str. 62 114 Ministerstvo financí ČR. Státní závěrečný účet ČR za rok 2003 62

Graf 3 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů v letech 1994-2006 50,0 0,0 48,0-1,5 Příjmy a výdaje v % HDP 46,0 44,0 42,0 40,0-3,0-4,5-6,0-7,5 Saldo v % HDP 38,0 36,0 Saldo VR bez čistých půjček a dotací TI Celkové příjmy Výdaje bez čistých půjček a dotací TI 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006-9,0-10,5 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Rozpočtový výhled 2003 2006. [online]. únor 2007 V následující tabulce jsou zobrazeny údaje o hospodaření státních účelových fondů za rok 2003. Fondy i v tomto roce hospodařily vyrovnaně. Tabulka 20 Hospodaření státních účelových fondů za rok 2003 (v mil. Kč) Fondy SZIF SFŽP SFZP SFK SFČK SFRB SFDI Příjmy celkem 8 958,2 3 189,3 0,3 5,6 82,5 4 207,3 48 569,4 Výdaje celkem 7 717,7 4 762,0 0,1 6,8 56,5 4 231,9 41 296,2 Saldo 1 240,5-1 572,7 0,2-1,2 26,0-24,6 7 273,1 Financování -1 240,5 1 572,7-0,2 1,2-26,0 24,6-7 273,1 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Státní závěrečný účet ČR za rok 2003. Od roku 2004 realizovala vláda České republiky reformu veřejných financí. Jejím cílem bylo snížení deficitu veřejných financí a přitom podpoření hospodářského růstu. Při zpětném ohlédnutí lze konstatovat, že se tento úkol podařilo zcela splnit. Deficity veřejných financí byly v roce 2004 i 2005 výrazně nižší než byl původně vytyčený cíl a hospodářský růst byl naopak výrazně vyšší než se obecně předpokládalo. 115 V květnu 2004 se stala Česká republika členem Evropské unie a na ČR se tak začala vztahovat fiskální pravidla EU. Vláda prezentuje fiskální strategii v Konvergenčním programu. Ten je každoročně aktualizován a předkládán Radě EU, která ho hodnotí a na jeho 115 Ministerstvo financí ČR. Zprava o realizaci reformy veřejných financí 2006. [online]. březen 2007 63

základě vydává doporučení a výzvy. V proceduře fiskálního dohledu jsou obdobným způsobem hodnoceny programy všech členských zemí. Konvergenční program se tak stal hlavním dokumentem, ve kterém vláda pravidelně každý rok prezentuje svou fiskální strategii. V roce 2004 došlo k některým výrazným změnám souvisejících s reformou veřejných financí. Schodek státního rozpočtu v tomto roce dosáhl přibližně 96 mld. Kč., což je zhruba o 20 mld. Kč méně, než bylo schváleno. K tomu přispěly zejména vyšší příjmy, které převýšily schválenou hodnotu o 15 mld. Kč, největší podíl na jejich zvýšení měla daň z přidané hodnoty. Její základní sazba klesla z 22 % na 19 %. Tento vývoj byl poznamenán legislativní změnou rozpočtových pravidel, která poprvé umožnila v neomezené výši převod nevyčerpaných prostředků organizačních složek státu do rezervních fondů. Částka činila 29,0 mld. Kč (cca 1,1 % HDP) a uspořené prostředky mohou být použity pro posílení výdajů v dalších letech. Díky těmto mimořádným faktorům skončilo hospodaření vládního sektoru výrazně lépe v porovnání s původními rozpočtovými plány. 116 Na vývoj rozpočtového deficitu v roce 2005 pozitivně působil hospodářský růst doprovázený růstem daňových výnosů a pomalejším čerpáním rozpočtových výdajů. V tomto období došlo ke zvýšení výnosu daně z příjmů právnických osob a příjmů ze spotřebních daní, které bylo ovlivněno zvyšováním sazeb spotřební daně z tabáku a zlepšením správy spotřebních daní. Vyšší než rozpočtované příjmy z daně z příjmů právnických osob byly důsledkem hospodářského růstu a pozitivního vývoje zisků velkých korporací. V oblasti sociálních dávek byl zaznamenám smíšený vývoj. Na jedné straně se projevilo nižší čerpání dávek státní sociální podpory a ostatních sociálních dávek. Úspory v této oblasti byly ale kompenzovány překročením výdajů na důchody, nemocenské dávky a dávky sociální péče. V následující tabulce jsou popsána salda sektoru vládních institucí v letech 2002 2007. Z tabulky vyplývá, že u všech sektorů vládních institucí byly salda za rok 2004 nejnižší. Tabulka 21 Saldo sektoru vládních institucí 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Saldo sektoru vládních institucí (v % HDP) - 6,8-6,6-2,9-3,5-2,9-4,0 Saldo ústřední vlády (v % HDP) - 6,1-6,0-2,8-3,6-3,1-4,1 Saldo místní vlády (v % HDP) - 0,5-0,5-0,1 0,0-0,3-0,1 Saldo fondů sociálního zabezpečení (v % HDP) - 0,2-0,1 0,0 0,1 0,5 0,2 Primární saldo (v % HDP) - 5,5-5,5-1,7-2,4-1,8-2,8 Poznámka: Primární saldo je saldo sektoru vládních institucí s vyloučením výdajových úrokových sazeb. 116 Ministerstvo financí ČR. Konvergenční program 2005. [online]. leden 2007 64

Pramen: Ministerstvo financí ČR. Fiskální výhled 2007. [online] květen 2007 Tempo nárůstu deficitu v ČR se zrychlilo zejména v posledních letech, jak u státního rozpočtu, tak u rozpočtů obcí. Na deficitech celé rozpočtové soustavy se největší měrou podílí státní rozpočet. U příjmů ve státním rozpočtu mají dominantní podíl daňové příjmy. Následující graf ukazuje srovnání předpokládaných a skutečně dosažených výsledků hospodaření veřejných rozpočtů v letech 2001 až 2006. Odchylka celkového deficitu od původního záměru byla způsobena změnami jak na příjmové, tak i na výdajové straně veřejných rozpočtů. Graf 4 Předpokládaná a skutečná salda veřejných rozpočtů v letech 2001-2006 0-50 v mld. Kč -100-150 -200-250 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Předpoklad Skutečnost Pramen: Ministerstvo financí ČR. Fiskální výhled 2007. [online] květen 2007 Opatření schválená a implementovaná jako součást reformy veřejných rozpočtů byla účinná a vedla k výraznému omezení deficitních tendencí. O tom svědčí i významně nižší rozpočtový deficit vykázaný v roce 2004 a 2005. Státní rozpočet ČR na rok 2006 byl schválen jako schodkový. Jeho příjmy byly stanoveny na 884,4 mld. Kč a výdaje 958,8 mld. Kč, tj. schodek ve výši 74,4 mld. Kč. V průběhu roku došlo ke změnám v rozpočtu v souvislosti s jarními povodněmi a navýšení výdaje na odstranění povodňových škod. K další změně došlo k navýšení výdajů na sociální politiku. Rok 2006 byl v oblasti státního dluhu opět významný. Zvýšení státního dluhu, které činili 65

111,3 mld. Kč, bylo nejvyšší v historii České republiky. Státní dluh se v důsledku toho zvýšil na 802,5 mld. Kč. 117 Plánovaný deficit veřejných rozpočtů pro rok 2006 činil 3,8 % HDP. Tento odhad byl založen na pokračování dynamického růstu české ekonomiky. Velmi pozitivní strukturální vývoj daňových příjmů měl podpořit konsolidaci veřejných rozpočtů a umožnit snižování deficitu vládního sektoru. 118 Skutečný deficit byl ve srovnání s původními předpoklady o 12,2 mld. Kč vyšší, zatímco v minulých letech tomu bylo naopak. V předchozích letech bylo vždy dosaženo výrazně lepších výsledků, než činila původní očekávání. Deficit činil 102,2 mld. Kč, tj. 3,2 % HDP. Rok 2006 byl příznivý v pokračování vývoje daňových příjmů. Vzhledem k realizovaným legislativním změnám daně z příjmu fyzických osob (snížení sazby, rozšíření pásem a nahrazení odčitatelných položek slevami na dani) se očekával pokles přímých daní. Složená daňová kvóta tak po promítnutí aktivních opatření měla klesnout. 119 V oblasti státní sociální podpory se v roce 2006 počítalo s růstem dávek v souvislosti s plánovaným zvýšením částek životního minima. Vláda navýšila sociální dávky vyplácené rodinám s dětmi v reakci na oživení porodnosti v ČR. Tato opatření vedla k růstu podílu sociálních mandatorních výdajů. S vyššími prostředky se počítalo také v oblasti aktivní politiky zaměstnanosti, zaměstnávání zdravotně postižených občanů a ochrany životního prostředí. Pro vývoj posledních let je tak typické, že státu zbývá jen necelá pětina příjmů státního rozpočtu na financování rozvoje, protože dohromady podíl mandatorních a quasi mandatorních výdajů ve státním rozpočtu České republiky dosahuje kolem 80 % jeho příjmů. Vývoj hospodaření státního rozpočtu v letech 1996-2007 je vidět z následujícího grafu. Schodek se objevil až v roce 1997 a od té doby je trvalým jevem s rostoucí tendencí až do současnosti. 117 Ministerstvo financí ČR. Návrh státního závěrečného účtu na rok 2006. 118 Ministerstvo financí ČR. Konvergenční program 2005. [online] březen 2007 119 Ministerstvo financí ČR. Zprava o realizaci reformy veřejných financí 2006. [online]. březen 2007 66

Graf 5 Vývoj příjmů, výdajů a salda SR v letech 1996-2007 5 9 0 5 7 5 5-3 5 3 5 1 4 9 4 7 4 5 S aldo vládního sek toru (pravá osa ) V ýdaje sek toru vládních institucí celk em P řijm y sek toru vládních institucí celk em -6-9 4 3 4 1 3 9-1 2 3 7 3 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7-1 5 Pramen: Ministerstvo financí ČR. Makroekonomická predikce 2007 [online].duben 2007 67