Evropský parlament 2014-2019 Výbor pro rozpočtovou kontrolu 28.11.2016 PRACOVNÍ DOKUMENT ke zvláštní zprávě Evropského účetního dvora 19/2016: plnění rozpočtu EU prostřednictvím finančních nástrojů ponaučení z programového období 2007 2013 Výbor pro rozpočtovou kontrolu Zpravodaj: Marco Valli DT\1110955.docx PE585.498v02-00 Jednotná v rozmanitosti
Introduction Financial instruments are a delivery tool to provide financial support from the EU budget. Financial support provided to final recipients through financial instruments may take the form of loans, guarantees and equity investments. Spending through financial instruments is another way of spending EU budget than giving grants. If properly implemented, financial instruments provide two specific benefits compared to grants: the possibility of leveraging the public funds (i.e. mobilising additional private and public funds to complement the initial public funding); and the revolving nature of their capital endowment (i.e. the use of the same funds in several cycles). In accordance with the Financial Regulation, Article 2 (p) financial instruments means Union measures of financial support provided on a complementary basis from the budget in order to address one or more specific policy objectives of the Union. Such instruments may take the form of equity or quasi-equity investments, loans or guarantees, or other risk-sharing instruments, and may, where appropriate, be combined with grants. Financial instruments are generally managed by private or public-sector banks or other financial intermediaries rather than public administrations. During the 2007-2013 programme period financial instruments were used by 25 out of 28 EU Member States. By the end of 2014, around 15.2 billion euro have been paid as ERDF OPs contributions and 0.8 billion euro through ESF OPs contributions. This represents a significant increase compared to around 1.3 billion in the 2000-2006 programme period and 0.6 billion euro in the 1994-1999 programme period. Also during the 2007-2013 programme period, the EU contribution paid to financial instruments corresponds to 5 % of the total EU funding for the ERDF and 1 % of the total EU funding for the ESF for the entire period. The Court examined whether financial instruments were an efficient mechanism to implement the EU budget during the 2007-2013 programme period: (i) Were financial instruments appropriately sized in view of market needs? (ii) Did financial instruments succeed in attracting private capital? (iii) Were financial instruments providing revolving financial support? (iv) Did financial instruments prove to be a cost-efficient method to implement the EU - budget? PE585.498v02-00 2/8 DT\1110955.docx
ECA findings - Excessive capital endowment led to low disbursement rates, avoidance of de-commitment and potential reimbursement at closure; low disbursement rates was due to excessive initial endowment of financial instruments; - There was an increase in capital endowments of financial instruments in 21 out of 25 Member States; - Provisions in the legal base for the 2007-2013 programme period created incentives for Member States to use financial instruments to circumvent the risk of de-commitment of EU funds; - Particularly low disbursement rates for financial instruments managed by the EIB group (43 % as compared to 60 % for the instruments managed by other fund managers); - Extension of eligibility period for financial instruments in shared management until March 2017 through Commission guidance only and not by a modification of the general regulation; - Market needs were not always properly assessed by managing authorities before funds were allocated to ERDF and ESF financial instruments; - Assessment of market needs was not mandatory for financial instruments during the 2007-2013 programme period. In nearly half of the cases examined, market needs had been assessed too high; - Regional focus contributed to Member States setting up a large number of small-sized financial instruments in the 2007-2013 programme period. ERDF and ESF financial instruments were significantly smaller than centrally managed funds or private investment funds; - The Commission s measure of leverage for financial instruments does not properly take into account the extent to which public financing mobilises additional funds. Need for more differentiated leverage ratios to obtain meaningful measurements and difficulties in identifying leverage of additional private and public capital for shared management instruments; - Inconsistent measurement of leverage for centrally managed instruments doesn t allow for comparability between those instruments but also with those for shared management instruments; - Not only sources of finances which are the result of the EU and/or national contribution to the financial instrument are taken into account for the calculation of the leverage ratio ; - Difficulties of attracting private-sector investors to financial instruments in both shared and central management; - Specific arrangements for private investors in financial instruments during the 2007-2013 programme period did not succeed in attracting significant additional financing and there was lack of guidance on how to set out arrangements on preferential treatment for ERDF and ESF instruments; DT\1110955.docx 3/8 PE585.498v02-00
- Despite Commission assuming higher risks, only limited private contributions to the capital of centrally managed instruments occurred; - Tax rulings were used in some cases to make financial instruments more attractive for private-sector investors; - Private contributions to the capital endowment of ERDF and ESF financial instruments account for around 2 % of the total; - Delays in the implementation significantly shortened the actual investment period of several ERDF and ESF financial instruments; - Limited revolving effect of ERDF and ESF financial instruments during implementation and uncertain after closure of the 2007-2013 programmes; - Less than a third of all ERDF and ESF financial instruments had used their funds more than once by the end of 2014 and time constraints caused particular problems for equity instruments; - The high degree of discretion in the reutilisation of funds for ERDF and ESF financial instruments may cause the revolving effect to disappear once OPs are closed; - High level of management costs and fees compared to actual level of disbursement to final recipients resulted in cumulative management costs exceeding actual disbursements to final recipients for around 2 % of the instruments; - Cumulative management costs and fees reach up to 75 % of the financial support disbursed to final recipients; - No reimbursement from the EU budget of management costs and fees above the regulatory ceilings at closure. Management costs and fees were in principle limited to a maximum of 4 % per annum of the total endowment of the financial instrument; - Cumulative management costs likely to exceed the regulatory ceilings in some cases at closure; - Commission s assessment of management costs and fees does not take due account of differences in types of instruments and actual level of support provided to final recipients. The Commission s estimate of cumulative management costs of 631 million euro since 2007, at December 2015, are likely to be understated; - Management costs and fees significantly above the levels reported by the Commission if calculated on the basis of the financial support provided to final recipients; - Significant differences in the management costs and fees between the different types of financial instruments: loan, guarantee or equity; - Based on the financial support provided, management costs and fees for ERDF and ESF instruments are significantly higher than for centrally managed financial instruments or investment funds in the private sector; PE585.498v02-00 4/8 DT\1110955.docx
- Limitations in reporting of management costs and fees by Member States: only around 60 % of all ERDF and ESF instruments provide information on their management costs and fees to the Commission; - Performance-based elements of fund managers remuneration only have limited incentive effect; - Management costs and fees are incurred in addition to the administrative cost of implementing ERDF and ESF Ops. Court's recommendations In light of its findings the Court recommended that the Commission should: 1. The Commission s ex ante assessment for centrally managed instruments should systematically include an analysis of the lessons learnt to date and should also assess the effect of major socioeconomic changes on the rationale of the instrument and the corresponding contribution required from the EU budget in the context of their respective mid-term reviews for all centrally managed financial instruments; 2. The Commission and the Member States should aim at optimising the size of specific ERDF and ESF funds to take, wherever possible, advantage of the significant economies in the cost of operating funds. The Commission should provide additional guidance to Member States on how to set up such financial instruments within Member States or at Union level (which are managed directly or indirectly by the Commission); 3. The Commission should provide in the financial regulation (and subsequently in sectorial regulations) a definition for the leverage of financial instruments applicable across all areas of the EU budget, which clearly distinguishes between the leverage of private and national public contributions under the OP and/or of additional private or public capital contributions, and takes into account the type of instrument involved. This definition should clearly indicate how the amounts mobilised by the EU and national public contributions are determined, possibly following the OECD s guidelines on the subject; 4. For ERDF and ESF financial instruments under the 2007-2013 programme period, the Commission should ensure that Member States provide complete and reliable data on private contributions on capital endowments, both through the OPs and in addition to them; 5. For ERDF and ESF financial instruments, the Commission should provide additional guidance to Member States on how best to apply the provisions on preferential treatment to attract more private capital without allocating excessive risks to public contributors to the financial instruments endowments; 6. For centrally managed financial instruments, the general risk-sharing principles which may have an impact on the EU budget should be defined in the legislation governing the instrument concerned; DT\1110955.docx 5/8 PE585.498v02-00
7. For all financial instruments funded from the EU budget during the 2014-2020 programme period, the Commission should ensure that only structures which are in line with its own recommendations and actions with regard to tax arrangements are implemented by Member States, the Commission itself and the EIB group; 8. The Commission should take appropriate measures to ensure that Member States maintain the revolving nature of the funds during the required 8-year period after the end of the eligibility period for the 2014-2020 programme period. This could be achieved by requiring the use of an explicit clause in the funding agreement to ensure that the funding is used for the intended purposes; 9. The Commission should provide guidance in respect of the provisions allowing financial instruments to continue to be used into the following programme period, in particular for cases where fund managers are selected on the basis of public procurement; 10. In view of the upcoming closure of the 2007-2013 programme period, the Commission should ensure that Member States report comprehensive information on management costs and fees incurred and paid by March 2017 and clarify that the ceilings for management costs and fees need to be applied to the actual capital endowment used by the financial instrument, i.e. the contribution from the OP that has been used to provide financial support to final recipients; 11. As regards the performance-based remuneration of fund managers in the 2014-2020 programme period the Commission should make a legislative proposal aiming at a revision of the existing provisions in the CPR to strengthen the incentive effect of these arrangements and Member States managing authorities should make extensive use of the existing performance-based elements of the remuneration for fund managers when negotiating funding agreements. This could be complemented by the use of additional elements on a voluntary basis; 12. The Commission should carry out a comparative analysis of the implementation costs of grants and repayable financial support, mainly through financial instruments, for the 2014-2020 programme period with a view to establishing their actual levels. Such information would be particularly relevant for preparing legislative proposals for the post-2020 period and determining an adequate level of technical assistance. Doporučení zpravodaje k případnému zahrnutí do zprávy o udělení absolutoria Komisi za rok 2015 1. vítá zjištění a doporučení Evropského účetního dvora obsažená ve zvláštní zprávě č. 19/2016: plnění rozpočtu EU prostřednictvím finančních nástrojů ponaučení z programového období 2007 2013; 2. lituje skutečnosti, že celkový pohled na finanční nástroje neukazuje, že by se jednalo o úspěšnou akci na zlepšení investic v EU; konstatuje, že zejména Komise, ale také členské státy, na sebe vzaly vyšší rizika, a lituje toho, že k nim nezískaly významný příspěvek soukromého sektoru; 3. zdůrazňuje vysokou úroveň nákladů na řízení a s ním souvisejících odměn ve srovnání se skutečnou finanční podporou poskytnutou konečným příjemcům; zdůrazňuje, že je třeba PE585.498v02-00 6/8 DT\1110955.docx
přezkoumat specifický objem fondů EFRR a ESF, s cílem dosáhnout významných úspor nákladů na provozování těchto fondů, kdykoli je to možné; 4. domnívá se, že Komise má privilegované postavení k tomu, aby mohla členským státům poskytovat doplňující pokyny, ve kterých vysvětlí, jak mají být takovéto finanční nástroje v rámci členských států nebo na úrovni Unie (přímo či nepřímo řízené Komisí) zřizovány; zdůrazňuje, že je důležité zajistit, aby finanční nástroje nebyly součástí nepřijatelných strategií pro vyhýbání se daňovým povinnostem; 5. je znepokojen, že v některých případech byla za účelem zvýšení atraktivity finančních nástrojů pro investory ze soukromého sektoru použita daňová rozhodnutí; lituje skutečnosti, že se Komise domnívá, že předběžná daňová rozhodnutí nejsou sama o sobě v rozporu s její politikou; vyzývá Komisi, aby se bránila všem typům daňových rozhodnutí v souvislosti s využíváním finančních nástrojů EU; 6. sdílí názor, že ponaučení z auditovaného programového období (2007 2013) by se měla uplatnit při zřizování finančních nástrojů pro evropské strukturální a investiční fondy; domnívá se zejména, že by se návrhy měly spíše než na pouhé dodržování pravidel zaměřit na výkon a výsledky; 7. lituje skutečnosti, že právní základ v předchozím období členským státům umožnil zmrazit část příspěvků na účtech bank a finančních zprostředkovatelů, kteří příslušné fondy spravovali, aniž by tyto prostředky skutečně použily pro zamýšlené účely; bere na vědomí úpravy, které Komise provedla ve svých pokynech k uzavření programů; vyzývá Komisi, aby aktivně monitorovala situaci s cílem předcházet této praxi; 8. potvrzuje, že pákový efekt by měl ilustrovat míru, v jaké se podařilo získat soukromé financování díky počátečním finančním příspěvkům na úrovni Unie i členských států; lituje skutečnosti, že ze zjištění uvedených ve zvláštní zprávě Účetního dvora vyplývá, že finanční nástroje v rámci sdíleného i centrálního řízení nebyly úspěšné k přilákání soukromého kapitálu, a domnívá se, že spolufinancování finančních nástrojů na úrovni členských států by mělo být spolu s příspěvkem Unie považováno za součást veřejného financování; 9. žádá Komisi, aby poskytla definici pákového efektu finančních nástrojů, která by byla použitelná ve všech oblastech rozpočtu EU a jasně by rozlišovala mezi pákovým efektem soukromých a vnitrostátních veřejných příspěvků v rámci OP nebo dodatečných soukromých a veřejných kapitálových příspěvků a která by zohledňovala typ příslušného nástroje; 10. upozorňuje na to, že je od počátku třeba uvádět jasný a konkrétní odhad pákového efektu pro budoucí fondy finančních nástrojů; očekává, že Komise pro finanční nástroje EFRR a ESF v programovém období 2007 2013 zajistí, aby členské státy poskytovaly úplné a spolehlivé údaje o soukromých příspěvcích na jejich kapitálovou dotaci, ať už prostřednictvím operačních programů, nebo formou dodatečných příspěvků. 11. domnívá se, že před přijetím rozhodnutí o opatřeních finančního inženýrství v případě konkrétních infrastrukturních projektů by řídící orgány měly zajistit, aby jejich návrh byl řádně podložen nezávislým a vysoce kvalitním posouzením ex ante založeným na standardizované a společně dohodnuté metodice; zastává názor, že před schválením DT\1110955.docx 7/8 PE585.498v02-00
operačních programů, jež zahrnují příslušné infrastrukturní projekty, by Komise měla ověřit jejich soulad s nezávislým posouzením ex- ante a zajistit jeho kvalitu; 12. doporučuje řídicím orgánům, aby bylo odměňování správce fondu vázáno na kvalitu reálně provedených investic, měřenou podle výše jejich příspěvku k plnění strategických cílů operačního programu a k hodnotě prostředků vrácených do oběhu z investic, které byly v rámci daného nástroje provedeny; 13. rozhodně podporuje, aby Komise provedla srovnávací analýzu nákladů na provádění grantů a finančních nástrojů (v rámci centrálního i sdíleného řízení) v programovém období 2014 2020, s cílem zjistit jejich skutečnou výši; konstatuje, že informace tohoto druhu by byly obzvláště užitečné v souvislosti s přípravou legislativních návrhů pro období po roce 2020; žádá o úplné zhodnocení výsledků do konce roku 2019, aby bylo možné zvážit budoucnost těchto nástrojů. PE585.498v02-00 8/8 DT\1110955.docx