POZNÁMKY K HODNOTÍCÍ ZPRÁVĚ EVROPSKÉ KOMISE K APLIKACI NAŘÍZENÍ KOMISE (ES) Č. 1400/2002 Úvod Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též Úřad ) si po důkladném seznámení se s Hodnotící zprávou Evropské komise k aplikaci Nařízení Komise (ES) č. 1400/2002 tímto dovoluje vznést následující poznámky a připomínky týkající se této zprávy. V dalším textu je respektováno chronologické uspořádání Hodnotící zprávy. I. Předmět a výsledky přezkumu Nařízení Komise (ES) č. 1400/2002 ze dne 31. července 2002 o použití čl. 81 odst. 3 Smlouvy 1 na kategorie vertikálních dohod a jednání ve vzájemné shodě v odvětví motorových vozidel (dále jen Nařízení ) vstoupilo na území České republiky v platnost dne 1. května 2004. 2 Předtím, než se Nařízení stalo nedílnou součástí českého právního řádu byla soutěžněprávní problematika sektoru motorových vozidel blíže upravena vyhláškou Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. 31/2003 Sb., o povolení obecné výjimky ze zákazu dohod narušujících soutěž podle 3 odst. 1 zákona 3 pro určité druhy vertikálních dohod o distribuci a servisu motorových vozidel. 4 S ohledem na zprávu Vývoj na trzích distribuce a servisu motorových vozidel za dobu platnosti Nařízení, která byla pro Evropskou komisi vypracována poradenskou společností London Economics, dospěl Úřad k závěru, že je třeba učinit kroky, které by přispěly k bližšímu zmapování stavu soutěžního prostředí v odvětví motorových vozidel 5, a to zejména s ohledem na cíle 6, pro něž bylo Nařízení Evropskou komisí přijato. Jako nejvhodnější možná forma pro dosažení tohoto záměru byl, s ohledem na co možná největší vypovídací hodnotu, zvolen koncept plošného dotazníkového šetření. Za respondenty byly vybrány subjekty, jejichž každodenní činnost je obsahem Nařízení bezprostředně ovlivněna. Dotazovanými subjekty se pro účely šetření stali členové schválených distribučních a servisních systémů dodavatelů motorových vozidel. Dotazníkem byli osloveni prakticky všichni schválení prodejci 7 motorových vozidel všech značek působících na území České republiky. Zároveň byli osloveni všichni schválení opravci současně provozující autorizovaný prodej motorových vozidel. V praxi to znamenalo, že průběhu měsíců červen až říjen 2007 bylo osloveno celkem 866 subjektů 8, které tvořily prodejní síť celkem 22 dovozců, resp. zástupců výrobců motorových vozidel 34 značek. 1 Smlouva o založení Evropského společenství 2 Jedná se o tzv. přímou aplikovanost. Na vztahy bez komunitárního dopadu je možné Nařízení aplikovat od 1. října 2005. 3 zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon ). 4 V období od 1. května 2004 do 1. října 2005 byly v platnosti oba dva předpisy souběžně. 5 na území České republiky 6 viz Příloha I návrhu Nařízení 7 Z nichž naprostá většina též provozuje schválenou opravnu. 8 Tento údaj zahrnuje prodejní místa, tj. pobočky jednotlivých prodejců. Počet reálně oslovených prodejců je tedy nižší. 1
K 31. prosinci 2007 Úřad obdržel celkem 397 vyplněných dotazníků odeslaných za 555 oslovených subjektů. Zpráva shrnující výsledky šetření tvoří nedílnou přílohu Poznámek k Hodnotící zprávě. V případě, že v dalším textu není uvedeno jinak, poznatky a zjištěními Úřadu se rozumí skutečnosti obsažené v této zprávě. II. VÝVOJ TRHU Lze souhlasit se závěrem, že všechny hospodářské ukazatele analyzované Evropskou komisí víceméně potvrzují, že se v období mezi roky 2002 a 2007 stupeň hospodářské soutěže na trzích prodeje a servisu motorových vozidel zlepšil. Nicméně, jak potvrzují i zjištění Úřadu, existují ukazatele, které svědčí o tom, že kvalita soutěžního prostředí v oblasti prodeje a servisu motorových vozidel nedosahuje v některých aspektech úrovně, která je běžná v mnoha jiných oblastech ekonomiky. Pokud jde o české schválené distribuční a servisní sítě zástupců výrobců motorových vozidel, tyto doznaly od dob jejich založení velkých změn. Prodej, opravy a údržbu vozidel, jakož i služby s tím spojené, dnes českému zákazníkovi ve většině případů poskytují subjekty, které se tomuto druhu podnikání věnují již delší dobu. V případě prodejů vozidel si zákazník má možnost 9 vybrat mezi prodejci, kteří jsou součástí zpravidla stabilních až rostoucích prodejních sítí. Zákazník si má možnost koupit vozidla více značek (včetně značek vyráběných mimo jeden koncern) u kteréhokoliv prodejce 10 v rámci Evropské unie. Nicméně zůstává faktem, že zákazník je zároveň konfrontován s uniformními schválenými prodejními sítěmi, jejichž členové mají díky omezeným maržím velmi limitovanou možnost výrazněji se odchýlit od cen uvedených v cenících dovozců. Na území České republiky lze v poslední době rovněž zaznamenat tendence ke koncentraci, a to zejména pokud jde o schválené prodejce. Spojování jednotlivých prodejců na jednu stranu může vést ke snížení nerovnováhy vztahu dovozce prodejce. Na druhou stranu nelze vyloučit, že situace, kdy dochází k přílišné koncentraci 11 mohou vést až k eliminaci soutěže uvnitř značky. 12 Lze jistě souhlasit s tím, že dochází ke sbližování cen motorových vozidel v rámci EU. Na druhou stranu, jak dokládá zpráva Evropské komise, Ceny Automobilů v Evropské unii ze dne 1. ledna 2008, cenové rozdíly mezi některými členskými státy dále zůstávají značné. I přes snižování reálných cen zůstává cena motorových vozidel v České republice poměrně vysoko 13 nad průměrem EU. Co se týká alternativních forem nákupu vozidel, např. leasingu, zjištění Úřadu potvrzují, že tato forma pořízení vozidla nabývá v posledních letech na významu. Nicméně pokud jde o společnosti poskytující tzv. operativní leasing, tyto se při spolupráci s prodejci omezují převážně na spolupráci s většími prodejci, popřípadě přímo s dovozci. Úřad má rovněž informace o tom, že volnost některých prodejců při výběru společnosti poskytující finanční leasing je ovlivněna rozhodnutím dovozce. 9 až na některé výjimky 10 nejen schváleného 11 Zejména v případech, kdy jednotlivé prodejce ovládají samotní dovozci. 12 což se především týká schválených servisních sítí. 13 Ceny v ČR jsou o 10,8 % vyšší než je průměr EU. 2
III. DOSAŽENÍ CÍLŮ NAŘÍZENÍ A. Zabránit omezení konkurenčních výrobců vozidel a zajistit jim přístup na trh Prodejci mají dle zjištění Úřadu zájem prodávat vozidla více značek a v praxi tak i činí. 14 I když někteří z prodejců nevyužili možnosti prodávat vozidla konkurenčních značek v téže předváděcí místnosti, dle zjištění Úřadu je toto způsobeno především velkými náklady spojenými s rozšířením prodeje o další značky a nedostatečnými prodejními kapacitami. Lze bezpochyby souhlasit s argumentem, že hlavním faktorem působícím ve prospěch prodeje vozidel více značek je tržní vývoj. 15 Na druhou stranu se podle názoru Úřadu nelze bez dalšího domnívat, že v případě neexistence příslušných ustanovení 16 Nařízení by dodavatelé motorových vozidel nečinili kroky, které by mohly vést ke ztížení či úplnému znemožnění prodeje konkurenčních značek. A to zejména vzhledem ke skutečnosti, že i dnes, v době platnosti Nařízení, byly Úřadem detekovány snahy některých dodavatelů motorových vozidel znemožnit prodejcům prodej konkurenčních značek. Stejně tak se dle názoru Úřadu jeví minimálně jako předčasné bez náhrady opustit ta ustanovení 17 Nařízení, která schválenému opravci zaručují možnost poskytovat opravný nebo údržbový servis pro vozidla konkurenčních dodavatelů, jakož i ustanovení 18 umožňující subjektu, který splňuje kritéria týkající se kvality, stát se členem kvalitativního selektivního distribučního systému. B. Posílit hospodářskou soutěž mezi prodejci téže značky podporováním různých forem distribuce Pokud jde o to, zda systém kvantitativní selektivní distribuce, resp. umožnění jeho používání mohl způsobit snížení hustoty sítě a tím i případné omezení hospodářské soutěže v rámci značky, nezbývá než konstatovat, že Úřad v tuto chvíli nedisponuje poznatky, které by ukazovaly na příčinnou souvislost mezi používáním kvantitativního distribučního systému a omezením soutěže v rámci značky. Jako příhodnější se Úřadu jeví položit si otázku, zda k možnému snížení úrovně hospodářské soutěže uvnitř značky spíše než používání určitého typu selektivního distribučního systému nemohla přispět rostoucí míra koncentrace v některých distribučních a servisních sítích. Koncentrace může mít dle názoru Úřadu negativní vliv na soutěž uvnitř značky zejména v těch případech, kdy kontrolu nad členy prodejních a servisních sítí přebírá dodavatel motorových vozidel, resp. dovozce. Úřad se ztotožňuje se závěrem, že čl. 5 odst. 2 písm. b) Nařízení nebyl spolu s čl. 4 odst. 1 písm. g) Nařízení ze strany schválených prodejců a opravců dostatečně využit. Úřadem získané poznatky rovněž nasvědčují správnosti závěru, že příčinu tohoto stavu lze hledat především v ekonomické rovině. Ekonomická situace mnoha prodejců neumožňuje, aby si zřídili další prodejní místo. Na druhou stranu je faktem, že za dobu platnosti Nařízení se stačily etablovat skupiny 14 vozidla konkurenčních značek jsou jednou společností prodávána na různých prodejních místech 15 zejména snižující se zisky spojené s prodejem vozidel 16 Zejména čl. 1 odst. 1 písm. b) a čl. 5 odst. 1 písm. a) Nařízení. Diskuse by měla být věnována především stávající 30% hranici u tzv. závazku nekonkurovat. 17 zejména se jedná o čl. 5 odst. 1 písm. b) 18 čl. 1 odst. 1 písm. h) Nařízení 3
prodejců, jejichž kapitálová síla umožňuje další expanzi. Minimálně těmto prodejcům by mělo být zaručeno, že mohou zřídit svoji prodejnu kdekoliv na společném evropském trhu. C. Usnadnit přeshraniční obchod s motorovými vozidly Pokud jde o přeshraniční obchod, nelze se podle názoru Úřadu plně se ztotožnit se závěrem, že přeshraniční obchod je nyní na dostatečné úrovni. Počet registrací vozidel v České republice má stejně jako počet vývozů vozidel z České republiky v posledních letech rostoucí tendenci. Nicméně čeští prodejci se na dodávkách vozidel mimo území České republiky podílí jen minimálně. Hlavní příčinu skutečnosti, že tuzemští prodejci nedodávají vozidla mimo území České republiky, resp. prakticky neuskutečňují prodeje vozidel do zahraniční, lze spatřovat především v přetrvávajících 19 rozdílech cen vozidel mezi členskými státy Evropské unie. 20 Poměrně vysoká úroveň cen motorových vozidel v České republice není nevýhodná jen pro spotřebitele. Jak dokládají výsledky šetření, následky rozhodnutí výrobců motorových vozidel o tom, v jakých cenových relacích se budou pohybovat ceny jimi dodávaných vozidel v jednotlivých členských státech, pociťují zejména čeští členové schválených distribučních sítí. Čeští prodejci vozidel díky nastaveným cenovým podmínkám 21 mají jen velmi omezenou možnost konkurovat členům zahraničních prodejních sítí a obstát tak v evropské konkurenci. V případě, že by nejbližší budoucnost nepřinesla potřebnou míru konvergence cen motorových vozidel, jeví se z pohledu spotřebitelů a prodejců ze zemí, které nejvíce pociťují důsledky současné cenové politiky výrobců motorových vozidel, jako legitimní požadavek přijetí takových opatření, která by přispěla ke snížení cenové diferenciace a k posílení přeshraničního obchodu. D. Umožnit samostatným servisním pracovníkům soutěžit se sítěmi výrobců schválených servisních pracovníků Lze jednoznačně podpořit snahy, které povedou k zachování principů obsažených čl. 4 odst. 2 Nařízení. Nicméně, s ohledem na objemy servisních prací prováděných na vozidlech 22, která nejsou nová, se jeví jako vhodné, aby Nařízení č. 715/2007 dodavatelům motorových vozidel současně ukládalo povinnost poskytovat také informace vztahující se k vozidlům staršího data výroby, popřípadě aby byl zachován čl. 4 odst. 2 Nařízení. Úřad, stejně jako Komise, nemá informace o tom, že by byly časté případy, kdy některý ze schválených servisních pracovníků odmítl dodat náhradní díly svým nezávislým konkurentům. Nicméně dle zjištění Úřadu jsou ze strany většiny dodavatelů motorových vozidel patrné snahy ovlivňovat, resp. zcela kontrolovat, jaké náhradní díly a servisní nástroje jsou používány v jejich schválených servisních sítích. Tyto snahy nejsou, v případech kdy na trhu existuje kvalitativně srovnatelná náhrada, dle názoru Úřadu ani tak motivovány snahou vyloučit konkurenci, jako spíše snahou dodavatelů motorových vozidel 23 přímo participovat na zisku, který používání určených náhradních dílů a servisních přístrojů generuje. 19 popř. se zvyšující 20 viz výše 21 a v současné době i díky kursu české koruny 22 jakož i současnou praxi 23 resp. dovozců 4
S ohledem na výše uvedené, jakož i existenci rizika znemožnění či ztížení distribuce určitých náhradních dílů/servisních nástrojů nezávislým opravcům v důsledku výhradních ujednání mezi dodavateli motorových vozidel a výrobci náhradních dílů/servisních přístrojů, se jeví jako vhodné minimálně zachovat pravidla obsažená v čl. 4 odst. 1 písm. j) Nařízení. Tentýž názor Úřad zastává i pokud jde o ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. i) Nařízení. E. Chránit hospodářskou soutěž v rámci schválených sítí Přestože se Úřad bez výhrad neztotožňuje se závěrem, že to byl převážně čl. 3 odst. 1 Nařízení, který vedl ke zvýšení počtu schválených servisních pracovníků 24, je třeba konstatovat, že možnost připojit se ke schválené prodejní/servisní síti v případě, kdy žadatel splní definovaná kvalitativní kritéria, působí pozitivně nejen na soutěž uvnitř značky, ale zároveň 25 významně přispívá k právní jistotě a ochraně investic vložených do zbudování prodejního/servisního místa. Zjištění Úřadu jednoznačně potvrzují závěr, že schválení servisní pracovníci nadále pořizují většinu potřebných dílů u výrobce 26 vozidel. Podle zjištění Úřadu tyto náhradní díly nejsou schválenými opravci používány jen v rámci záručních oprav, ale rovněž při servisních zásazích prováděných mimo záruku. Na jednu stranu lze souhlasit s tím, že hledání alternativního dodavatele by pro schváleného opravce mohlo znamenat dodatečné náklady, na druhou stranu je faktem, že celá řada dodavatelů motorových vozidel činí taková opatření, která servisní pracovníky od používání náhradních dílů dodávaných třetími osobami odrazují. Mezi tato opatření lze zařadit stanovení prodejních cílů náhradních dílů nebo používání specifického objednávkového systému. Podobná je i situace v oblasti servisních a diagnostických přístrojů. Jak vyplývá ze zjištění Úřadu, výrobce těchto zařízení má v případě absence souhlasu dodavatele motorových vozidel jen velmi omezenou možnost dodat svůj produkt do schválených servisní sítí, a to přesto, že jeho výrobek může mít srovnatelnou či vyšší kvalitu v porovnání s přístrojem dodaným dovozcem. Právě tato praxe mnohdy vede nejen ke zbytečným finančním výdajům schválených servisních pracovníků, ale rovněž může vyústit v ohrožení soutěže na trzích těchto zařízení. Z výše uvedených důvodů se Úřad domnívá, že by čl. 4 odst. 1 písm. k) Nařízení měl zůstat v nějaké formě zachován. Dle názoru Úřadu by schváleným servisním pracovníkům rovněž mělo být umožněno používat technická a diagnostická od třetích osob, za předpokladu, že tato jsou odpovídající technické kvality. F. Usnadnit přístup výrobců náhradních dílů na následný trh Je bezesporu správné tvrzení, že definice originálních náhradních dílů a náhradních dílů odpovídající kvality dala výrobcům náhradních dílů do rukou cenný marketingový nástroj, a to nejen ve vztahu ke konečným spotřebitelům, ale i ve vztahu k servisním pracovníkům. 27 Na druhou stranu definice náhradních dílů obsažené v čl. 1 odst. 1 písm. u) a čl. 1 odst. 1 24 Úřad nemá podrobnější informace o vývoji počtu schválených servisních pracovníků na území České republiky. 25 zejména v případě schválených opraven, jejichž vybudování je spojeno s nemalými investicemi. 26 resp. dovozce 27 ať už schváleným či nezávislým 5
písm. t) Nařízení ve spojení s čl. 4 odst. 1 písm. k) Nařízení schváleným opravnám zaručují, v případě jejich zájmu, možnost odebrat náhradní díl srovnatelné kvality od jiného subjektu než je dodavatel motorových vozidel. Jakkoliv Směrnice 2007/46/ES ošetřuje definici původních částí vozidla, patrně neobsahuje ustanovení, která by dodavateli motorových vozidel znemožňovala ukládat schválenému opravci povinnosti, jež by ho omezovaly v odběru těchto původních dílů od třetích osob. Proto se jeví jako vhodné, aby ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. k) Nařízení zůstalo v budoucí legislativě Evropských společenství zachováno. 28 G. Chránit nezávislost prodejců vůči výrobcům vozidel I když dosažení nezávislosti prodejců na dodavatelích motorových vozidel nemuselo být jedním z cílů Nařízení, dikce čl. 3 odst. 5 a odst. 6 Nařízení dle mínění Úřadu nasvědčuje tomu, že tato ustanovení měla posílit, resp. zavést určité prvky smluvní ochrany prodejců. Jak vyplývá ze zjištění Úřadu, obchodní vztah dodavatel motorových vozidel prodejce v žádném případě nelze označit za rovnocenný. Závislost prodejce na dodavateli motorových vozidel se odvíjí již od rozhodnutí prodejce vybudovat prodejnu motorových vozidel. Nejen vybudování, ale i samotný provoz autosalonu pro prodejce představuje znatelnou finanční zátěž. V případě, že by v legislativě 29 Evropských společenství chyběly některé z institutů obsažených v čl. 3 odst. 5 a odst. 6 Nařízení, nelze vyloučit, že dodavatelé motorových vozidel využijí možnost okamžité výpovědi prodejní smlouvy nejen v případech, kdy se prodejce chová prosoutěžně, ale i v případech, kdy se dovozce rozhodne provést okamžitou akvizici či likvidaci prodejce. Podle názoru Úřadu existuje riziko, že úplné opuštění institutů obsažených v čl. 3 odst. 5 a odst. 6 Nařízení spíše než posílení hospodářské soutěže přinese ohrožení existence některých prodejců. 30 Současně nelze vyloučit, že případné oslabení pozic většího množství prodejců ve svém důsledku může vést až k ohrožení dosud stabilních, kapitálově heterogenních a dobře fungujících prodejních sítí. Pokud jde o předpoklad, že v případě neexistence čl. 3 odst. 6 Nařízení by se strany dohodly na dobrovolném kodexu osvědčených postupů, je na místě vyjádřit obavy, zda někteří dodavatelé motorových vozidel budou ochotni takový kodex s členy schválené prodejní sítě uzavřít. Poznatky Úřadu jsou totiž takové, že již dnes činí mnoha dovozcům potíže transparentně stanovit prodejní cíle, respektovat názor nezávislých znalců 31 či vést konstruktivní dialog se zástupci sdružení reprezentujícího schválenou prodejní síť. IV. CELKOVÉ POSOUZENÍ Co se týká území České republiky, lze souhlasit se závěrem, že se kvalita soutěžního prostředí na trzích prodeje a oprav motorových vozidel za dobu platnosti Nařízení zlepšila. Přestože se lze domnívat, že současného stavu bylo dosaženo především díky fungování tržních 28 viz též část E 29 nikoliv nutně pro oblast hospodářské soutěže 30 Podle názoru Úřadu se v praxi osvědčily zejména tzv. arbitrážní doložky (čl. 3 odst. 6 Nařízení). 31 týkající se například stanovení prodejních cílů 6
mechanismů, stávající úroveň soutěžního prostředí na trzích prodeje a oprav motorových vozidel nepochybně ovlivnilo 32 i Nařízení. I když se některá ustanovení Nařízení ukázala jako neefektivní či nadbytečná, stav hospodářské soutěže v určitých oblastech prodeje a oprav motorových vozidel dokazuje, že některé z principů, na nichž je Nařízení založeno, by měly do budoucna zůstat zachovány. Úřad proto, bez ohledu na jejich výslednou formu 33, bude pro trhy prodeje a oprav motorových vozidel aktivně podporovat všechny snahy Evropské komise 34, které ve svém důsledku budou znamenat zachování, a tam kde je to nutné, i zvýšení úrovně hospodářské soutěže, jíž bylo dosud dosaženo. 32 např. umožněním prodeje vozidel více značek 33 např. revidované Nařízení komise (ES) č. 2790/1999 34 i jednotlivých členských států 7