E S F p r o j e k t O P v z děl áv á n í p r o k o n k u r en c e s c h o p n o s t I n o v a c e a m o d e r n i z a c e v ý u k y a z v y š o v á n í o d b o r n ý c h k o m p e t e n c í Petr Cingr Správní řízení O p ava 2011
O b e c n á c h a r a k t e r i s t i k a p r á c e Tento studijní materiál vznikl v rámci projektu Inovace a modernizace výuky a zvyšování odborných kompetencí, který je spolufinancován Evropským sociálním fondem (ESF) a státním rozpočtem České republiky. Registrační číslo projektu: CZ.1.07/2.2.00/15.0173 Oblast podpory: 7.2.2 Vysokoškolské vzdělávání Datum zahájení realizace projektu: 1. 10. 2010 Datum ukončení realizace projektu: 31. 12. 2012 Název: Správní řízení Autor: Petr Cingr Vydání: první, 2011 Jazyková korekce: autor studijní opory Počet stran: 104 Petr Cingr Slezská univerzita v Opavě, Fakulta veřejných politik v Opavě
Obsah předmětu 1. Úvod 6 2. Správní řízení, jeho pojem, právní úprava a zásady 6 2.1 pojem a charakteristika správního řízení 7 2.2 právní úprava správního řízení 7 2.3 stádia řízení a jejich stručná charakteristika 9 2.4 základní zásady správního řízení 10 3. Subjekty řízení, správní orgány a účastníci řízení 16 3.1 subjekty řízení 16 3.2 správní orgány a jejich příslušnost 16 3.3 vyloučení ze správního řízení 19 3.4 vymezení účastníků řízení 19 3.5 práva a povinnosti účastníků 21 3.6 zastupování účastníků řízení 22 4. Postup před zahájením řízení, další důležité informace 25 4.1 odložení věci 26 4.2 podání vysvětlení a předběžná informace 26 4.3 zajištění důkazu 27 4.4 procesní lhůty a počítání času 28 4.5 doručování 28 4.6 úkony správního orgánu a vedení spisu 30 5. Zahájení a průběh řízení před orgánem prvního stupně 33 5.1 způsoby zahájení správního řízení 34 5.2 průběh řízení, poklady pro vydání rozhodnutí 35 5.3 dokazování 37 5.4 posouzení předběžné otázky 39 5.5 zajištění průběhu řízení 40 5.6 přerušení a zastavení řízení 43 5.7 zvláštní způsoby řízení 45 5.8 náklady řízení 50 6. Správní rozhodnutí, jeho druhy a náležitosti 53 6.1 pojem a význam správního rozhodnutí 54 6.2 náležitosti rozhodnutí 54 6.3 lhůty pro vydání rozhodnutí 56 6.4 právní moc a vykonatelnost rozhodnutí 56 6.5 zvláštní způsoby rozhodnutí 57 6.6 opatření proti nečinnosti 60 6.7 nicotnost správního rozhodnutí 61 7. Jak lze správní rozhodnutí změnit nebo zrušit 64 7.1 řádné a mimořádné opravné prostředky 65
7.2 odvolání a rozklad 65 7.3 přezkumné řízení 68 7.4 obnova řízení 71 7.5 přezkoumání rozhodnutí soudem 72 8. Vykonávací řízení 80 8.1 obecné podmínky vykonávacího řízení 81 8.2 odložení, přerušení a zastavení exekuce 83 8.3 vymáhání peněžitého plnění 84 8.4 exekuce na nepeněžitá plnění, exekuční výzva a exekuční příkaz 84 8.5 způsoby a podmínky exekuce 85 9 Jiné správní činnosti 90 9.1 vyjádření, osvědčení, sdělení 90 9.2 veřejnoprávní smlouvy 91 9.3 opatření obecné povahy 95 9.4 řízení o stížnosti 97 10 Závěr 100 Řešení úkolů 101 Použitá literatura, použité zkratky 104 4
Předmluva Tento text, který obsahuje informace, týkající se správního řízení, není určen pro právníky, ale pro jiné studijní obory, které vyžadují určité znalosti práva. Je koncipován jako opora při studiu správního práva procesního a bude proto vyžadovat od studentů daleko větší samostatnost při studiu a při práci s informacemi a příslušnými zákony. Hlavními tématy, které budou obsahem jednotlivých oddílů tohoto textu jsou zejména pojem, právní úprava a základní zásady správního řízení, subjekty řízení, průběh řízení v prvním stupni a vydání rozhodnutí, způsoby a možnosti přezkoumání správního rozhodnutí a jeho změny, vykonávací řízení a jiné správní činnosti. Při tvorbě textu jsem vycházel z myšlenek uznávaných teoretiků správního práva, které jsem se snažil doplnit o vlastní myšlenky, postřehy a interpretace. Snažil jsem se dosáhnout, aby text měl populární formu srozumitelnou i pro neprávníky. Kde to bylo vhodné a účelné jsem doplnil kapitoly o příklady k řešení. Každý oddíl (kapitola) obsahují klíčová slova, kontrolní otázky, vysvětlivky důležitých pojmů a shrnutí každé kapitoly. Po prostudování textu budete znát: základní pojmy z oblasti správního řízení význam jednotlivých subjektů řízení a jejich postavení ve správním procesu průběh jednotlivých stádií správního řízení náležitosti správního rozhodnutí prostředky sloužící k dosažení změny nebo zrušení správního rozhodnutí některé důležité informace související se správním řízením Budete schopni pochopit: co je to správní řízení a kdo jsou jeho účastníci jaká jsou práva správního orgánu a účastníků řízení budete schopni poradit přátelům jak dosáhnout změny správního rozhodnutí Získáte: základní informace o obsahu a právní úpravě správního řízení základní informace o zahájení, průběhu správního řízení a jeho účastnících informace o tom, kdo a jakou formou ve správním řízení rozhoduje informace o náležitostech správního rozhodnutí základní informace o prostředcích, kterými je možno rozhodnutí změnit základní informace o tom, jak je možno vynutit splnění správního rozhodnutí Čas potřebný k prostudování učiva: 20 + 30 hodin (teorie + řešení úloh, opakování, studium zákonů nebo jiných zdrojů podle vlastní úvahy) 5
1. Úvod Prvního ledna roku 2006 nabyl účinnosti nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), který nahradil stařičký právní předpis č. 71/1967 Sb. I když zrušená právní úprava byla jednodušší a používala se téměř 40 let, obsahovala přes všechny novely určitou ideologickou zátěž odpovídající době vzniku. Další nevýhodou bylo, že novelami se nepodařilo zvládnout některé nové situace, které se vyskytovaly v oblasti veřejné správy. Nebylo tedy jiné řešení než navrhnout a schválit novou obecnou právní úpravu správního řízení, která by odstranila uvedené nedostatky a přinesla podrobnou regulaci veškeré činnosti správních úřadů, tedy nejenom správního řízení, ale i ostatních správních aktivit. Podle mého soudu došlo téměř beze zbytku ke splnění nároků kladených na novou právní úpravu, až na maličkosti, které jdou na vrub pozměňovacích návrhů nebo nepřesné formulace a vycházejí najevo při praktickém použití zákona. Přesto je podle mne nová právní úprava přínosem a po případných doplňujících novelách je na světě právní předpis, u kterého lze předpokládat dlouhou životnost. Tento text se bude populární formou zabývat především obecnou úpravou správního řízení, o řízení podle zvláštních zákonů se bude zmiňovat jen okrajově. Okrajově se zmiňuje též o správních činnostech, které nemají charakter správního řízení. Text vychází z prací renomovaných autorů z oblasti správního práva, jejichž myšlenky autor vybral, seřadil, upravil a doplnil o vlastní názory a interpretace podle potřeb učebního textu. Text vychází z předpokladu, že studenti se v rámci výuky jiných předmětů seznámili se základními informacemi a pojmy z oblasti veřejné správy. Při studiu je nutné pracovat i se správním řádem, zejména tam, kde jsou na něho odkazy v textu. 2. Správní řízení, jeho pojem, právní úprava a zásady V této kapitole se dozvíte: - základní informace o povaze a účelu správního řízení - vysvětlení některých důležitých pojmů - základní zásady, jimiž se řídí správní řízení Budete schopni: - pochopit, čím se liší správní řízení od ostatních druhů řízení - pochopit jeho základní zásady - pochopit obsah a význam některých pojmů Čas potřebný k prostudování učiva: 2,5 hodiny + 3 hodiny opakování, řešení úkolů Od 1.1.2006 nabyl účinnosti zákon č. 500/004 Sb., který je označován jako správní řád. Nový zákon upravuje nejen správní řízení, ale postup orgánů vykonávajících působnost orgánů veřejné správy (orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků a jiné orgány, právnické a fyzické osoby s působností v oblasti veřejné správy), tedy správních orgánů. Postupem se zde rozumí veškeré oblasti jejich činnosti v rámci platných právních předpisů, z nichž správní řízení tvoří pouze část. Nový zákon upravuje kromě řízení též vydávání osvědčení a potvrzení a faktický výkon správy, který byl teorií správního práva označován jako organizační nebo materiálně technické úkony. Nový správní řád upravuje i veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a tzv. nepojmenované úkony. Nový zákon se použije, pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Zákon se nevztahuje na 6
občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony, prováděné správními orgány a na vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti. Pro potřebu tohoto textu je zákon označován jako nový správní řád (NSŘ). Pokud v dalším textu bude použito termínu správní úřad (termín z teorie správního práva), rozumí se tím vykonavatel veřejné správy, který je novým zákonem označován jako správní orgán. 2.1 Pojem a charakteristika správního řízení Nový správní řád vymezuje pojem správního řízení v ustanovení 9. Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva anebo povinnosti má anebo nemá ( 9 NSŘ). Je nepochybné, že nový správní řád upravuje i postup účastníků řízení, případně i jiných osob, které se jakýmkoliv způsobem řízení účastní, nejen správního orgánu. Výsledkem řízení je vydání rozhodnutí, které se označuje jako individuální správní akt. Z pojmu lze rovněž dovodit, že rozhodnutí může být konstitutivní (právotvorné, vytváří nový právní stav) nebo deklaratorní (prohlašuje, zda určitý právní stav existuje). Teorie správního práva vymezuje správní řízení (správní proces) jako proces aplikace správního práva hmotného, jehož výsledkem je vydání správního aktu, ve kterém se rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, nebo se vydávají rozhodnutí, jimiž se v určité věci prohlašuje, že určitá osoba práva nebo povinnosti má či nemá. Součástí procesu je kromě vydání rozhodnutí též jeho případné přezkoumání a nucený výkon. Kromě správního orgánu a účastníků řízení se mohou řízení účastnit i jiné osoby (např. osoba s povinností předložit věc nebo listinu). Řízení prochází několika stádii; řízení před orgánem prvního stupně, řízení o přezkoumání rozhodnutí a nucený výkon rozhodnutí. Charakteristika správního řízení Charakteristické rysy správního řízení vyplývají ze zásad zákona ( 2-8). Charakteristické rysy správního řízení - Správní řízení a vydávání rozhodnutí slouží k zajišťování plnění úkolů veřejné správy (je pouze jednou ze správních aktivit) - správní orgán dbá na to, aby rozhodnutí bylo v souladu s veřejným zájmem - pokud je na straně účastníků řízení více fyzických nebo právnických osob, mají rovné postavení - vůči účastníkům řízení má správní orgán zvláštní postavení, protože může autoritativně rozhodnout o jejich právech nebo povinnostech - s ohledem na ochranu práv účastníků je řízení neveřejné, - správní orgán je povinen poučit účastníky řízení o jejich procesních právech a umožnit jim tato práva uplatňovat - nová právní úprava počítá s tím, že vzhledem k různorodosti veřejné správy nepřichází v úvahu jednotná úprava řízení, odchylky od obecné právní úpravy jsou stanoveny v dalších zákonech 2.2. Právní úprava správního řízení Mezi prameny správního řízení můžeme mimo jiné zařadit mezinárodní smlouvy, které mají přednost spřed zákonem, nařízení a směrnice EU, Ústavu a Listinu základních práv a svobod, zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy, případně další zákony. Pro soudní přezkoumání správních rozhodnutí jsou důležité 7
zákony č. 150/2002 Sb., soudní řád správní a pátá část občanského soudního řádu (zák. č. 99/1963 Sb.). Správní řízení se obvykle člení na správní řízení podle obecné právní úpravy a správní řízení zvláštní. Obecná právní úprava správního řízení 1 ) je nyní obsažena v zákoně č. 500/2004 Sb. ve znění zákonů č. 413/2005 Sb., 384/2008 Sb., 7/2009 Sb. a 227/2009 Sb., (správní řád, hlavní pramen obecné právní úpravy). Je v něm vymezena působnost zákona, správní orgány a účastníci řízení, průběh řízení, přezkoumávání rozhodnutí, výkon rozhodnutí, některé další právní instituty (viz vysvětlivky) spojené s veřejnou správou a společná, přechodná a závěrečná ustanovení (viz dále). Odchylky od obecné právní úpravy (zvláštní způsoby řízení), které jsou na místě jakmile nastanou zákonem stanovené okolnosti, jsou zakotveny jednak v samotném správním řádu (např. 140 146), jednak v dalších zákonech, které obsahují procesní předpisy, např. přestupkový zákon č. 200/1990 Sb.(řízení o přestupcích), stavební zákon č. 183/2006 Sb. (územní a stavební řízení), celní zákon č. 13/1993 Sb. (celní řízení), zákon o správě daní a poplatků č. 337/1992 (daňové řízení). Nový správní řád stanoví možnost odchylek v 1 odst. 2. Je totiž zřejmé, že s ohledem na různé oblasti veřejné správy a s tím spojenou různorodost řízení nelze všechny zvláštnosti podchytit ani v tak rozsáhlé právní úpravě. Proto musí být některé zvláštnosti řízení obsaženy v jiných předpisech, které upravují některý z okruhů veřejné správy. Vztah obecné právní úpravy (správní řád) ke zvláštní právní úpravě je subsidiární (podpůrný) a platí zde tyto zásady: Pokud není otázka řešena ve zvláštním zákoně obsahujícím procesně právní normy, uplatňuje se správní řád (např. přestupkový zákon neřeší svědeckou výpověď, znalecký posudek apod.). Pokud by stejná otázka nebo stejná situace byla řešena odlišně ve správním řádu a ve zvláštním zákoně, přednost má zvláštní zákon, pokud jsou dány podmínky pro jeho použití (např. účastníci přestupkového řízení se posuzují podle přestupkového zákona, nikoliv podle správního řádu). Zvláštní zákon se použije tam, kde otázka není řešena ve správním řádu (např. sankce v přestupkovém zákoně, společné řízení podle 57, součinnost podle 58 přest. zákona). Výjimka ze subsidiarity (podpůrnosti) platí v daňovém řízení, kde je celý proces upraven zvláštním předpisem (zák. č. 337/1992 Sb. o daňovém řízení) a použití správního řádu je vyloučeno kromě 175 NSŘ, který upravuje řízení o stížnostech, případně dalších výjimek.. Pokud zvláštní zákon vylučuje použití správního řádu a sám neobsahuje zásady činnosti správních orgánů, platí 177 NSŘ, který ukládá dodržet zásady činnosti správních orgánů uvedených v 2 8 NSŘ. Toto platí i pro daňové řízení Kromě uvedených zákonů lze do právní úpravy správního řízení zařadit i předpisy upravující exekuční řízení, např. zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád a zák. č. 120/2001 Sb., exekuční řád. Nový správní řád se člení na osm částí. Část první obsahuje úvodní ustanovení, které vymezují předmět úpravy (pozitivně i negativně) a základní zásady činnosti správních orgánů. Část druhá obsahuje obecná ustanovení o správním řízení. Kromě pojmu řízení je zde vymezena příslušnost správních orgánů a jejich úkony, účastníci řízení, jejich zastupování a úkony, počítání času, postup před zahájením řízení, průběh řízení prvního stupně, řádné a mimořádné opravné prostředky a vykonávací řízení. 1 ) Horzinková E., Novotný V., Správní právo procesní, Linde Praha 2006, str. 26 8
Třetí část obsahuje doplnění vymezení věcné a funkční příslušnosti, řešení sporů o příslušnost, vymezení dotčených orgánů, předběžné úkony, některé zvláštní způsoby řízení a rozhodnutí a doplnění ustanovení o přezkoumávání rozhodnutí. Čtvrtá část upravuje postup správních orgánů při vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení, tedy při vydávání písemných materiálů, které nemají charakter rozhodnutí. Pátá část upravuje veřejnoprávní smlouvy, jejich náležitosti a postup při jejich uzavírání. Šestá část upravuje tzv. opatření obecné povahy, tedy to, co teorie správního práva označuje jako organizační úkon. Jedná se o případ, kdy rozsah povinností uvedených v zákoně může správní orgán svým opatřením upřesnit podle situace v jeho správním obvodě. Opatření obecné povahy není ani individuálním ani normativním aktem a lze je vydat pouze v případě, že to umožňuje zvláštní zákon Sedmá část obsahuje společná, přechodná a závěrečná ustanovení. Osmá část obsahuje jediné ustanovení, které stanoví účinnost nového správního řádu od 1. ledna 2006. 2.3 Stádia řízení a jejich stručná charakteristika Jako u každého druhu řízení lze i u správního řízení rozeznat tři stádia, a to řízení před orgánem prvního stupně, řízení při přezkoumávání rozhodnutí a vykonávací řízení. Jednotlivá stádia se od sebe liší např. úkony, které lze v daném stádiu provést, případně i druhem správního orgánu, který je v daném stádiu oprávněn rozhodovat. a) řízení před orgánem prvního stupně Začíná zahájením řízení o žádosti nebo zahájením řízení z moci úřední. Řízení o žádosti je zahájeno ( 44 NSŘ) dnem, kdy žádost došla místně a věcně příslušnému správnímu orgánu. Řízení z moci úřední ( 46 NSŘ) je zahájeno dnem, kdy správní orgán zákonným způsobem oznámil zahájení řízení účastníkovi řízení (je-li jich více, prvnímu z nich). Oznámení o zahájení řízení může být spojeno s jiným úkonem, např. předvolání, ohledání aj. Správní orgán je povinen v tomto stádiu pomocí zákonem vymezených prostředků a postupů zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v takovém rozsahu, aby mohl ve věci rozhodnout, a aby jeho postup byl v souladu s požadavky zákonnosti. Výsledkem řízení je vydání rozhodnutí ve věci nebo uzavření smíru. b) řízení při přezkoumávání rozhodnutí Provádí se na podkladě opravného prostředku podaného účastníkem řízení, nebo z jiných zákonných důvodů (hlava VII, IX a X druhé části a hlava VII třetí části). Výsledkem přezkoumání rozhodnutí je jeho potvrzení, změna nebo zrušení. Není povinným stádiem řízení, protože opravný prostředek nemusí být účastníkem podán (nevyužije svého práva) nebo nadřízený správní orgán neshledal důvody pro zahájení přezkumného řízení. c) vykonávací (exekuční) řízení Jestliže povinnému byla exekučním titulem (pravomocným rozhodnutím) uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění ( 103 NSŘ) a tento ji v určené lhůtě nesplnil, je možno rozhodnutí vykonat, tj. donutit povinného svou povinnost splnit. Exekučním orgánem je správní orgán, který je podle správního řádu nebo jiného zákona oprávněn k exekuci. Správní orgán, který vydal prvostupňové rozhodnutí nebo schválil smír a oprávněný mohou požádat o provedení exekuce soud nebo soudního exekutora. 9
2.4 Základní zásady správního řízení 2) Ve druhé hlavě první části vymezuje nový zákon základní zásady činnosti správních orgánů. Zásadami nazýváme právní principy, kterým zákon svěřuje určitý význam a které upravují chování v opakujících se situacích. Vymezené zásady se vztahují na veškerou činnost správního orgánu, tedy na výkon veřejné správy a obsahují tedy v sobě i zásady správního řízení. Stejně jako v kterékoliv jiné právní úpravě mají zásady stěžejní význam jak pro dodržování zákona, tak i pro pochopení principů, na kterých je činnost správních orgánů postavena. Používají se i jako výchozí stanovisko při výkladu jednotlivých ustanovení zákona, zejména jestliže zákon připouští správní uvážení. Zákon vymezuje v ustanoveních 2 až 8 následující zásady: Zásada zákonnosti (legality) 2/1 NSŘ Správní orgán postupuje v souladu s veškerými právními předpisy, včetně mezinárodních smluv, které jsou součástí českého právního řádu. Tato zásada se opírá o článek 2 Ústavy ČR a článek 2 Listiny základních práv a svobod, které stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech stanovených zákonem a jen způsobem, jaký zákon stanoví. Správní orgán tedy může činit jen ty úkony a vydávat ta rozhodnutí, které mu zákon výslovně umožňuje. Průběh řízení včetně rozhodnutí musí být v souladu s právními předpisy a mezinárodními smlouvami, které mají přednost před zákonem Zásada správního uvážení 2/2 Správní orgán uplatňuje svou pravomoc, tedy oprávnění rozhodovat o vymezeném okruhu společenských vztahů jen k účelům, k nimž mu byla svěřena a jen v rozsahu, jaký zákon připouští. Tato zásada zakazuje zneužívat správního uvážení k jiným účelům než vyplývá z účelu zákona. Fakticky to znamená, že správní orgán je při aplikaci a výkladu tohoto zákona vázán kromě logického a gramatického výkladu jednotlivých ustanovení účelem zákona, jak jej vyjádřil zákonodárce např. v důvodové zprávě (tzv. ratio legis). Zásada ochrany nabytých práv 2/3 Správní orgán musí respektovat práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy dotčených osob a do těchto práv smí zasahovat jen v nezbytném rozsahu za podmínek stanovených zákonem. Z této zásady vyplývá správnímu orgánu povinnost zkoumat, zda držitelé nabytých práv je nabyli v dobré víře, že jim patří a posuzovat, zda zájmy fyzických a právnických osob jsou v souladu s dobrými mravy. Zásada veřejného zájmu 2/4 U každého řešeného případu musí správní orgán respektovat jeho soulad s veřejným zájmem, aby řešení odpovídalo okolnostem daného případu a aby nevznikaly nedůvodné rozdíly při rozhodování ve skutkově shodných nebo podobných věcech. Protože nový správní řád veřejný zájem nedefinuje, je třeba jej dovodit z účelu zákona, důvodové zprávy k zákonu, případně z judikatury. Zásada zjištění skutkového stavu věci (princip materiální pravdy) 3 Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, správní orgán postupuje tak, aby byl zjištěn stav věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti v rozsahu potřebném pro soulad jeho úkonu s požadavky zákonnosti. Rozhodnutí musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a správní orgán musí za tímto účelem umožnit účastníkům řízení se vyjádřit k podkladům pro 10
rozhodnutí 2 ). Při dokazování není vázán pouze návrhy účastníků řízení (odchylka je v řízení sporném), ale sám provádí z úřední povinnosti potřebné úkony. Takto formulovaná zásada materiální pravdy upřednostňuje rychlost a ekonomiku řízení před zjišťováním všech skutkových okolností, tedy i těch, která nejsou pro rozhodnutí nezbytná. Rozsah potřebný pro rozhodnutí si určuje správní orgán sám. Zásada součinnosti 4/1-4 Toto ustanovení obsahuje několik dílčích zásad, jejichž cílem je zlepšit vztahy mezi správními orgány a dotčenými osobami a tím zlepšit i jejich součinnost při provádění správních aktivit. Zákon deklaruje veřejnou správu jako službu veřejnosti. Tuto službu nelze chápat obdobně, jako např. služby poskytované v rámci živnostenského podnikání, ale pouze tak, že veřejná správa je pro občana, nikoliv naopak. Z toho vyplývá, že každý kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, je povinen chovat se k dotčeným osobám zdvořile, vycházet jim vstříc, poučit je přiměřeně o jejich právech a povinnostech, je-li to potřebné, uvědomit je s předstihem o provádění úkonu, je-li to potřebné k ochraně jejich práv a umožnit jim jejich práva a oprávněné zájmy uplatňovat. Dotčené osoby se mohou domáhat svých práv kdykoliv v průběhu veřejně oznámené pracovní doby správního úřadu, který se nemůže této povinnosti zprostit odkazem na nepřítomnost pracovníka, přestávku na jídlo, pracovní poradu apod. Zásada smírného řešení rozporů 5 Správní orgán je povinen, pokud to povaha věci umožňuje, pokusit se o smírné odstranění rozporů, které brání projednání věci. Odstranění rozporů se netýká jen smíru uzavřeného mezi stranami sporného řízení ( 141/8 NSŘ), ale jakýchkoliv rozporů mezi účastníky řízení, nebo rozporů mezi správními orgány. Správní orgán nemůže účastníky ke smíru nijak nutit a nebude se o něj pokoušet bylo-li by to neúčelné, nebo by to odporovalo dobrým mravům. Zásada rychlosti řízení 6/1 Správní orgán je povinen vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Pokud nečiní úkony ve stanovené nebo přiměřené lhůtě, může nadřízený orgán použít ke zjednání nápravy ustanovení zákona o ochraně před nečinností ( 80 NSŘ), jakmile se o takových skutečnostech doví. Za zbytečné průtahy lze považovat dobu, kdy měly být ve věci provedeny úkony správním orgánem a nebyly, ani nebyla stanovena lhůta účastníkovi k provedení úkonu. Zásada efektivnosti a hospodárnosti řízení 6/2 Správní orgán je povinen postupovat tak, aby nevznikaly nikomu zbytečné náklady a co nejméně zatěžovat dotčené osoby. Nebude tedy provádět důkazy nepotřebné pro rozhodnutí. Rovněž nebude zatěžovat dotčené osoby důkazní povinností tam, kde si údaje může opatřit z evidencí, do kterých má zadarmo přístup. Na jejich žádost (písemnou nebo zaznamenanou v protokolu) je oprávněn zajistit obstarání potřebných údajů z evidencí, ale pouze tam, kde by je mohla dotčená osoba sama žádat. 2 ) Podrobné rozpracování zásad činnosti správních orgánů viz Skulová S. a kol., Správní právo procesní, A.Čeněk, Plzeň 2008, str. 47-85 11
Zásada rovnosti dotčených osob 7/1,2 Dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Pokud by jejich rovnost byla ohrožena, musí správní orgán učinit vhodné opatření. Pro rovnost osob je bezvýznamné, jestli se jedná o fyzické nebo právnické osoby. Správní úřad musí poskytnout stejné informace nebo součinnost vůči všem dotčeným osobám, pokud je poskytl aspoň některé z nich. Dodržování této zásady zaručuje nestrannost správního orgánu. Zásada spolupráce mezi správními orgány a dotčenými osobami ( 8/1,2) Toto ustanovení je součástí zákona proto, že dosud neexistuje úplné informační propojení správních orgánů. Jestliže probíhá současně více postupů souvisejících s právy a povinnostmi téže dotčené osoby, je tato osoba povinná na to správní orgány bezodkladně upozornit (písemně nebo ústně do protokolu). Správní orgány mají povinnost vzájemné spolupráce v zájmu dobré správy. Rozumí se tím zejména povinnost oznámit příslušnému správnímu orgánu skutečnosti, které mohou být podnětem k zahájení řízení z úřední moci, nebo které by mohly mít význam pro řízení, které jak je známo, probíhá. Povinnost ochrany osobních údajů tím není dotčena. Porušení této povinnosti je rovněž nesprávným úředním postupem (zák. č. 82/1998 Sb.). Kromě těchto vymezených zásad by bylo možno najít v textu zákona další zásady, jejichž dodržování je nezbytné pro dosažení účelu činnosti správního orgánu, například: Zásada disposiční a zásada oficiality ( 36, 37, 66/1a, 50/3 NSŘ). Tato zásada umožňuje na jedné straně účastníkům řízení disponovat se svými právy, např. podat žádost o zahájení řízení, vzít ji zpět, podat opravný prostředek a vzít ho zpět, na druhé straně stanoví úřední povinnost správnímu orgánu opatřit všechny podklady potřebné pro rozhodnutí, případně mu stanoví povinnost reagovat na situaci uvedenou v zákoně. Zásada ústnosti a písemnosti ( 49/1, 150 NSŘ). Tato zásada umožňuje správnímu orgánu nařídit ústní jednání i tam, kde to zákon nestanoví, jestliže je to nezbytné pro splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků, v ostatních případech probíhá jednání na podkladě písemných materiálů. Správní orgán může rozhodnout o uložení povinnosti bez ústního jednání příkazem ( 150 NSŘ). Zásada veřejnosti a neveřejnosti ( 49/2 NSŘ) Tato zásada stanoví, že ústní jednání je neveřejné, pokud zákon nestanoví jeho veřejnost nebo správní orgán o veřejnosti jednání nerozhodne. Pokud rozhodne o veřejnosti jednání, musí zejména dbát na ochranu utajovaných informací, na ochranu práv účastníků a na ochranu mravnosti Zásada volného hodnocení důkazů ( 50/4 NSŘ) Tato zásada stanoví, že pokud zákon nestanoví, že některý podklad pro rozhodnutí je závazný, hodnotí správní orgán důkazy podle své úvahy. Přitom hodnotí jak jednotlivé důkazy vzhledem k okolnostem jejich opatření a postojům účastníků řízení (validitu důkazů), tak i všechny důkazy jako celek. 12
Zásada dvoustupňového řízení ( 81, 152 NSŘ) Z této zásady vyplývá, že každé rozhodnutí správního orgánu v prvním stupni lze napadnout z objektivních i subjektivních důvodů opravným prostředkem. O odvolání rozhoduje správní orgán nadřízený tomu, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, o rozkladu rozhoduje vedoucí ústředního orgánu na podkladě doporučení rozkladové komise. Shrnutí obsahu kapitoly Tato kapitola vysvětluje stručně smysl nové právní úpravy a vymezuje pojem správního řízení.. Z vymezeného pojmu lze dovodit stádia řízení. Popisuje charakteristické rysy správního řízení, zejména vzhledem k obecnému zájmu. Správní řízení je jednou ze správních aktivit sloužících k zajišťování plnění úkolů veřejné správy. Musí být v souladu s veřejným zájmem. Účastníci řízení mají vzhledem ke správnímu orgánu zvláštní postavení, protože tento orgán může autoritativně rozhodnout o jejich právech a povinnostech. Mezi sebou si jsou účastníci rovni. Kapitola rovněž obsahuje stručný popis právní úpravy řízení, včetně systematiky nového správního řádu, který se skládá z osmi částí. Pro praktickou aplikaci zákona je důležitá informace o vztahu mezi obecnou právní úpravou obsaženou ve správním řádu a zvláštní právní úpravou, kterou obsahují různé zákony. Kapitola obsahuje vymezení stádií řízení a jejich stručnou charakteristiku. Řízení prochází řízením před orgánem prvního stupně, které se zahajuje na žádost nebo z moci úřední. Na základě opravného prostředku podaného účastníkem řízení nebo z jiných zákonných důvodů probíhá řízení při přezkoumávání rozhodnutí. Jestliže je pravomocným a vykonatelným rozhodnutím uložena povinnost, která nebyla v určené lhůtě splněna, následuje exekuce, čili vykonávací řízení. Kapitola se zabývá též zásadami činnosti správních orgánů. Zásadami jsou důležité právní principy, používané zejména při aplikaci zákona, které mají význam i pro pochopení jednotlivých právních institutů. Zásady se vztahují nejen na řízení samotné, ale i na veškerou další činnost správních orgánů při výkonu veřejné správy. Kromě zásad uvedených v ustanoveních 2 8 zákona, vysvětluje kapitola i zásady uvedené v jiných ustanoveních. Činnost správních orgánů musí být v souladu s právními předpisy, při rozhodování mohou používat správních uvážení pouze za účelem výkonu své pravomoci, musí respektovat práva nabytá v dobré víře, a všechna rozhodnutí a další úkony musí být v souladu s veřejným zájmem. Při rozhodování vycházejí ze stavu věci, v rozsahu který je potřebný pro soulad úkonu s právními předpisy, musí dodržovat potřebnou součinnost s občany a snažit se o smírné řešení rozporů. Věci musí vyřizovat bez průtahů, tak, aby nevznikaly nikomu zbytečné náklady, dodržovat rovné postavení dotčených osob a spolupracovat s ostatními správními orgány. Řízení může být ústní nebo písemné, účastníci mohou některá procesní práva uplatňovat podle vlastního uvážení, při rozhodování hodnotí správní orgány důkazy podle svého vědomí a svědomí jednotlivě i v souvislosti. Každé rozhodnutí správního orgánu lze napadnout opravným prostředkem. Vysvětlení pojmů dotčené osoby.osoby, jejichž zájmů se v jednotlivých případech dotýká činnost správního orgánu ( 2/3 NSŘ) dožádaný orgán správní orgán, který byl usnesením jiného správního orgánu dožádán o provedení úkonu ( 13 NSŘ) úřední deska..nepřetržitě přístupné místo, na kterém se vyvěšují úřední dokumenty, které mají být podle zákona oznámeny veřejnosti. Se zveřejněním na úřední desce je spojen právní účinek - oznámení určitého dokumentu zákonným způsobem 13
podání.projev vůle směřující ke správnímu orgánu, kterým se osoba něčeho domáhá, něco oznamuje nebo něco navrhuje prostředník ( 16 NSŘ). Osoba, která je schopna se dorozumět s neslyšící nebo hluchoslepou osobou jinak než pomocí znakové řeči. Správní orgán ji musí ustanovit účastníku, který je neslyšící nebo hluchoslepý a nelze se s ním dorozumět pomocí tlumočníka. meritorní rozhodnutí rozhodnutí ve věci, tj. autoritativní řešení právního vztahu, který byl důvodem pro zahájení řízení žádost.kvalifikované podání, obsahující návrh na zahájení řízení, které nemůže správní orgán zahájit z moci úřední (v předchozí právní úpravě návrh na zahájení řízení) přezkumné řízení.řízení, které z moci úřední provádí správní orgán nadřízený tomu, kdo vydal rozhodnutí, jestliže došel k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. V předchozí právní úpravě byl tento postup označován jako mimořádný opravný prostředek přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Na základě podnětu účastníka může podle 95/2 NSŘ řízení provést i správní orgán, který rozhodnutí vydal exekuce nucený výkon rozhodnutí exekuční titul.zákonem vymezené rozhodnutí, jehož plnění může být vynuceno prostředky státního donucení dotčené orgány ( 136 NSŘ).jsou to orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon a správní řád a jiné orgány (např. samospráva) příslušné k vydání závazného stanoviska podle 149 NSŘ nebo podkladů pro rozhodnutí. Jedná se vesměs o specializované orgány oprávněné poskytovat správnímu orgánu odborné technické nebo právní informace, na jejichž podkladě může rozhodnout. Podání vysvětlení ( 137)..ústní sdělení fyzické osoby obsahující údaje o důkazních prostředcích. Samo o sobě nemůže sloužit jako důkaz Předběžná informace ( 139) je písemnou formou informace, kterou může od správního orgánu požadovat každý, stanoví-li tak zvláštní zákon, chce-li vědět, jaký bude výsledek jednání před správním orgánem. Platná je pouze tehdy, jestliže vychází z úplných a pravdivých údajů. Podmiňující a navazující výrok ( 140 NSŘ) ačkoliv tyto pojmy nejsou výslovně v novém správním řádu vysvětleny, z povahy věci vyplývá, že podmiňujícím výrokem je takový výrok, bez kterého navazující výrok není schopný samostatné existence. Podmiňujícím výrokem bude např. výrok o uložení sankce za správní delikt, navazujícím výrokem výrok o náhradě nákladů řízení. Sporné řízení ( 141 NSŘ) obdoba občanského soudního řízení, ve kterém jsou účastníci v protichůdném postavení. Je zde obdoba s civilním řízením i v dokazování a v odvolacím řízení. Příkaz ( 150 NSŘ).rozhodnutí, které může správní orgán vydat bez předcházejícího ústního jednání na podkladě zákonem vymezených písemných materiálů. Opravným prostředkem proti příkazu je odpor, jehož podáním se příkaz ruší a v řízení se pokračuje. Příkazem lze uložit povinnost ve sporném řízení a v řízení z moci úřední. Opatření obecné povahy ( 171 NŘS).obecná úprava práv a povinností, která není právním předpisem ani rozhodnutím. K jejich vydání musí být správní orgán zmocněn zvláštním zákonem. Tímto opatřením může správní orgán upřesnit povinnosti stanovené zákonem s ohledem na konkrétní situaci ve svém správním obvodě. Exekuce je totožná s pojmem výkon rozhodnutí. Ve všech druzích řízení platí, že pokud je rozhodnutím uložena povinnost, obvykle formou něco odevzdat, něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco strpět a ten, komu byla uložena, ji v určené lhůtě dobrovolně nesplnil, může být nařízena exekuce, tj. postup, při kterém je splnění povinnosti zákonnými prostředky vynuceno. 14
Úřední osobou se zde rozumí každý, kdo se jakýmkoliv způsobem podílí na výkonu pravomoci správního úřadu, zejména tím, že provádí procesní úkony nebo připravuje podklady pro rozhodnutí Úřední osobou není ten, kdo manipuluje se spisem pouze technicky (eviduje spis v protokolu,, provádí opisy pod.). Veřejná správa je veškerá činnost v rámci státu, uskutečňující se v rámci zákonů, kterou nelze zařadit do zákonodárné nebo soudní činnosti. Jako veřejná správa se označují rovněž orgány, které tuto činnost provánějí, tedy orgány státní správy, samosprávy a některé právnické osoby. Veřejný zájem je druh zájmu, který je obecně prospěšný. Většinou se jedná o zájem většiny společnosti na určitém způsobu chování nebo jednání prospěšného společnosti, které je v souladu se základními lidskými právy a svobodami. S tímto pojmem operuje více zákonů, ale nebývá explicitně vyjádřen formou legální definice právo nabyté v dobré víře nabyvatel je přesvědčen na základě určitých skutečností, že disponuje určitým právem, ačkoliv je ve skutečnosti nenabyl právní institut souhrn právních norem, upravujících jeden druh společenského vztahu, ve vztahu ke správnímu řízení např. zahájení řízení, dokazování, účastníci řízení apod. Klíčová slova kapitoly Správní řízení, správní úřad, správní orgán, orgány veřejné správy, správní akt, veřejná správa, veřejný zájem, úřední osoba. Zásady činnosti správních orgánů, zákonnost, pravomoc, správní uvážení, ratio legis, dobrá víra (bona fides), dotčené osoby, dobrá správa. Kontrolní otázky: 1. Co je to správní řízení a co je jeho účelem? 2. Charakterizujte správní řízení. 3. Lze upravit správní řízení jedním předpisem? 4. Co je hlavním pramenem úpravy správního řízení? 5. Jaký je vztah mezi obecnou a zvláštní právní úpravou správního řízení? 6. Charakterizujte jednotlivé části správního řádu. 7. Vyjmenujte stádia správního řízení. 8. Charakterizujte jednotlivá stádia správního řízení. 9. Kdo je to úřední osoba? 10. Co to je meritorní rozhodnutí? 11. Co je to exekuce? 12. Co rozumíme zásadami činnosti správních orgánů a nač se vztahují? 13. Vyjmenujte některé důležité zásady činnosti správních orgánů. 14. Vysvětlete zásadu zákonnosti a zásadu správního uvážení. 15. V čem spočívá ochrana nabytých práv a co je to zásada veřejného zájmu? 16. Proč spolu správní orgány spolupracují? 17. Co je to zásada zjištění skutkového stavu věci a jak se v řízení uplatňuje? 18. Vysvětlete zásadu dispoziční a zásadu oficiality. 19. K čemu slouží rychlost, efektivnost a hospodárnost řízení? Úkol: 1. Prostudujte 1 8 správního řádu a učební text. Co je to dobrá správa? 15
3. Subjekty řízení, správní orgány a účastníci řízení V této kapitole se dozvíte - kdo je subjektem správního řízení - co to jsou správní orgány a k čemu jsou příslušné - kdy je pracovník správního orgánu vyloučen ze správního řízení - kdo může být účastníkem správního řízení - práva a povinnosti účastníků - kdo a v jakém rozsahu může účastníky řízení zastupovat Budete schopni - pochopit, kdo a proč je označen jako subjekt správního řízení - pochopit, kdo může vést správní řízení, co je to pravomoc a příslušnost - pochopit, kdo je z řízení vyloučen pro podjatost - pochopit postavení účastníků řízení a jejich práva a povinnosti Čas potřebný k prostudování této kapitoly: 3 hodiny, 3 hodiny opakování a řešení úkolů 3.1 Subjekty řízení 3 ) Jako v každém druhu řízení jsou jeho subjekty fyzické nebo právnické osoby, které svou procesní činnosti (procesními úkony) ovlivňují právním způsobem řízení a za tím účelem jsou vybaveny procesními právy a povinnostmi. Subjekty řízení jsou: a) správní orgány (viz dále), tedy orgány veřejné správy, které se podílejí na výkonu veřejné správy a jsou na základě zákona oprávněny rozhodovat o právech nebo povinnostech jiných subjektů v rámci své pravomoci a příslušnosti b) účastníci řízení, tedy fyzické a právnické osoby, o jejichž právech a povinnostech se rozhoduje, nebo se autoritativně potvrzuje, že práva nebo povinnosti mají či nemají c) dotčené orgány, tedy odborné orgány vymezené zvláštními zákony, orgány, které vydávají ve správním řízení závazná stanoviska a též orgány územně samosprávných celků d) další subjekty stanovené zákonem, např. osoby s omezenou procesní subjektivitou (svědci, znalci, tlumočníci), osoby s ediční povinností (povinnost předložit věc nebo doklad, které jsou předmětem ohledání), peněžní ústavy a plátci mzdy ve vykonávacím řízení atd. Zvláštní zákony mohou stanovit další subjekty řízení, které správní řád neuvádí 3.2 Správní orgány a jejich příslušnost Správními úřady jsou orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků, jiné orgány, a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy ( 1/1 NSŘ). Do jejich činnosti se zahrnují veškeré aktivity vykonávané v souvislosti s výkonem veřejné správy. Správní řízení je pouze jednou z těchto aktivit. Správní řád zavádí pro orgány vykonávající veřejnou správu, které se v teorii správního práva běžně označují jako správní úřad, termín správní orgán. Správní orgány rozhodují na základě věcné, místní a funkční příslušnosti. Jejich příslušností rozumíme okruh společenských vztahů, v jejichž rámci správní úřad vykonává svou pravomoc (oprávnění rozhodovat stanovenou formou). V jednotlivých případech jednají za správní 3 ) Horzinková E., Novotný V., Správní právo procesní, Linde, Praha 2006, str. 46 16
orgány úřední osoby, tj. pracovníci správního orgánu, kteří jsou v dané věci pověřeni určitými úkony, disponují určitým oprávněním (vysvětlení viz kap. 2). a) Věcná příslušnost ( 10 NSŘ) Věcná příslušnost určuje druh správního orgánu, který koná řízení v prvním stupni a je oprávněn rozhodovat formou konstitutivního nebo deklaratorního správního aktu. V nové právní úpravě ji vymezuje 10, který stanoví, že správní orgány jsou věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona (viz čl. 79 Ústavy ČR). Znamená to tedy, že právní předpisy správního práva hmotného určují, které orgány rozhodují v prvním stupni. Pokud není věcná příslušnost stanovena přímo zákonem, může být stanovena podzákonným předpisem na základě zákonného zmocnění 4 ). Věcnou příslušnost zkoumá správní orgán po celou dobu řízení. Pokud by zjistil, že přestal být ve věci příslušný, je povinen okamžitě postoupit věcně příslušnému správnímu orgánu. Porušení věcné příslušnosti je vadou řízení a je důvodem k podání opravného prostředku, případně žaloby na přezkoumání rozhodnutí ve správním soudnictví. Absolutní nedostatek věcné příslušnosti může vyvolat nicotnost rozhodnutí, které tak nevyvolá vznik, změnu, nebo zánik jakéhokoliv právního vztahu a nemůže být překážkou věci rozhodnuté (rei iudicatae). b) Funkční příslušnost je zvláštním případem věcné příslušnosti. Stanoví, který organizační útvar věcně a místně příslušného správního orgánu bude provádět dané stadium řízení (např. kdo rozhoduje v prvním stupni, kdo o opravném prostředku). Pokud není určena přímo zákonem, vyplývá z organizačního řádu příslušného správního orgánu, vydaného na základě zákona. Nový správní řád upravuje v 130-133 některé sporné situace, týkající se určení funkční příslušnosti. Pokud zákon stanoví věcnou příslušnost správního orgánu, ale nestanoví, který jeho orgán (organizační útvar) řízení provede (v prvním stupni), platí, že to bude - u územně samosprávných celků v případě kraje krajský úřad, v případě obce obecní úřad. Této funkční příslušnosti se nelze zbavit přenesením na jiný orgán, případně vydáním organizačního řádu s jinou úpravou funkční příslušnosti. - v případě jiné veřejnoprávní korporace, její výkonný orgán se všeobecnou působností - v případě jiné právnické osoby její statutární orgán nebo písemně pověřený zaměstnanec. Ke změně věcné a funkční příslušnosti může dojít např. při opatření proti nečinnosti, kdy nadřízený správní orgán může věc sám převzít a rozhodnout, nebo pověřit dalším řízením jiný vhodný správní orgán. c) Místní příslušnost ( 11 NSŘ) Místní příslušnost znamená právním předpisem určený vztah správní věci k věcně a funkčně příslušnému orgánu v určitém místě. Pro určení místní příslušnosti jsou rozhodné okolnosti v době zahájení řízení. Místní příslušnost správního orgánu je určena následujícím způsobem: - v řízeních týkajících se činnosti účastníka řízení je určena místem této činnosti - v řízeních týkajících se nemovitosti místem, kde se nemovitost nachází (pojem nemovitosti je určen občanským zákoníkem, jsou to pozemky a stavby pevně spojené s pozemkem), místo je určeno zápisem v katastru nemovitostí 4 ) Určování věcné příslušnosti tímto způsobem je s ohledem na roztříštěnost právní úpravy složité. 17
- v ostatních řízeních týkajících se podnikatelské činnosti účastníka řízení, který je fyzickou osobou, místem podnikání, které je zapsáno v obchodním, případně v živnostenském rejstříku. Jestliže zápis v rejstříku neodpovídá skutečnosti, musí správní orgán řízení přerušit a dát podnět rejstříkovému soudu nebo živnostenskému úřadu k řízení, jehož výsledkem je správný zápis, který je pak podkladem pro určení správné místní příslušnosti. - v ostatních řízeních týkajících se fyzické osoby (včetně cizince), která není podnikatelem, místem jejího trvalého pobytu, nemá-li takové místo v ČR, místem jejího posledního pobytu na území ČR - v řízeních týkajících se právnické osoby místem jejího sídla (místem sídla její organizační složky u zahraniční osoby). Pokud zápis místa sídla právnické osoby neodpovídá skutečnosti, postupuje správní orgán obdobně, jako u fyzické osoby. Jestliže je více místně příslušných orgánů, provede řízení ten, u kterého byla jako u prvního podána žádost nebo který ve věci učinil první úkon, nedohodnou-li se jinak. Zákon zde umožňuje řešit místní příslušnost dohodou mezi jednotlivými správními orgány, která má přednost před jiným určením. V ostatních případech rozhodne usnesením nejbližší společný nadřízený 5 ) (např. krajský úřad), případně ústřední správní úřad (ministerstvo, případně ústřední orgán státní správy). Zvláštní zákon může stanovit místní příslušnost odchylně (např. celní nebo přestupkový zákon). Pak má zvláštní úprava přednost před obecnou. Dojde-li podání správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, rozhodne usnesením o postoupení věci příslušnému správnímu orgánu. Ten může namítat nepříslušnost a věc znovu postoupit nebo vrátit jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu ( 12 NSŘ). Takto vydaná usnesení se pouze zaznačí do spisu. Ke změně místní příslušností může dojít tak, že nadřízený správní orgán může na písemný podnět příslušného správního orgánu nebo na písemné požádání účastníka usnesením věc převzít místo podřízeného správního orgánu (tzv. atrakce působnosti) a rozhodnout a) týká-li se řízení výjimečně obtížných nebo neobvyklých otázek, které lze řešit jen s použitím mimořádných odborných znalostí b) jde-li o řízení s velkým počtem účastníků ( 144 NSŘ) c) jestliže lze mít za to, že věc výrazně ovlivní právní poměry účastníků ve více správních obvodech podřízených správních orgánů Z důvodů uvedených v zákoně může nadřízený správní orgán usnesením pověřit projednáním a rozhodnutím ve věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán, tzv. delegace (např. za účelem spojení věcí ke společnému řízení, v případě vyloučení všech pracovníků atd.). Atrakci ani delegaci nelze použít na orgány územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti. Jestliže dojde v průběhu řízení ke změně místní nebo věcné příslušnosti co do stupně a zákon výslovně nestanoví jiný postup, dokončí řízení původní orgán ( 132 NSŘ), je však povinen nově příslušný orgán informovat. 6 ) 5 ) Nová právní úprava neumožňuje atrakci věci nadřízeným orgánem a její přidělení jinému věcně příslušnému správnímu úřadu z důvodů vhodnosti nebo účelnosti (jiné důvody atrakce umožňuje zákon např. v 131). Může tak dojít ke střetu zájmů v oblasti výkonu přenesené působnosti obcí, kde správní úřad (obecní úřad) rozhoduje ve věci, kde účastníkem řízení je sama obec a pracovník úřadu, který rozhoduje, je jejím zaměstnancem. 6 )V tomto případě platí zásada perpetuatio fori, tj. trvání příslušnosti až do rozhodnutí. Zásada rychlosti a procesní ekonomie má pro ochranu zájmů účastníků řízení přednost před striktním trváním na příslušnosti. 18
Jestliže nelze věcnou příslušnost při rozhodování v oblasti státní správy určit na základě zvláštního zákona, provede řízení příslušný ústřední správní úřad (správní úřad s nejbližším oborem působnosti). Pozitivní spor 7 ) o příslušnost rozhodne nejbližší společně nadřízený správní orgán, není-li, nadřízený ústřední správní úřad. Spory mezi ústředními správními úřady a negativní spory o příslušnost lze řešit pouze žalobou podle soudního řádu správního ( 97 SŘS). Dojde-li ke sporu o místní příslušnost, správní řád stanoví ( 11 NSŘ), že řízení provede správní orgán, který je jako první zahájil (byla mu doručena žádost, případně provedl ve věci první úkon), jinak rozhodne společně nadřízený správní úřad (ústřední správní úřad) usnesením, kdo řízení provede. 3.3 Vyloučení ze správního řízení ( 14 NSŘ) Každá úřední osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, že lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena lze všech úkonů v řízení, při nichž by mohla výsledek řízení ovlivnit. 8 ) Vyloučena je též ta úřední osoba, která se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. Vyloučená úřední osoba je povinná o důvodech vyloučení uvědomit svého nadřízeného. Námitku vyloučení může podat i účastník řízení bezodkladně poté, co se o důvodu vyloučení dověděl. Představený vyloučené úřední osoby je povinen rozhodnout bezodkladně; určit jinou vhodnou úřední osobu nebo předat spis nadřízenému správnímu orgánu, nelze-li vhodnou úřední osobu určit. Úkony provedené před zahájením řízení nebo výkon kontroly podle zvláštních předpisů nejsou důvodem pro vyloučení z řízení. Pokud námitka podjatosti směřuje proti úřední osobě, která je vedoucím správního orgánu, bude o námitce rozhodovat nadřízený správní orgán. Vyloučen nemůže být ministr, ani vedoucí ústředního správního úřadu. Subjekty správního řízení jsou i dotčené orgány. Dotčenými orgány jsou orgány stanovené zvláštními zákony, správní orgány i jiné orgány veřejné moci, které jsou příslušné k vydání závazného stanoviska nebo vyjádření ( 149 NSŘ), které je podkladem pro rozhodnutí. Postavení dotčeného orgánu mají i územně samosprávné celky, jestliže se věc, která je předmětem řízení, týká práva na samosprávu. Procesní práva dotčených orgánů vymezuje zákon. Důležitým právem je právo podnětu k zahájení přezkumného řízení ( 95 NSŘ), jestliže správní orgán obecně závazné stanovisko nerespektoval. Dotčenými orgány jsou např. orgány státního odborného dozoru, které vydávají závazné stanovisko k udělení koncese podle zákona č. 455/1991 Sb., viz příloha č. 3 živnostenského zákona. 3.4 Vymezení účastníků řízení v zákoně Účastníky řízení jsou fyzické a právnické osoby o jejichž právech, právem chráněných zájmech a povinnostech se v řízení rozhoduje, případně se u nich autoritativně konstatuje, zda určité právo či povinnost mají nebo nemají. Účastníkem řízení může být i stát. Znakem účastníka řízení je obvykle hmotněprávní vztah k projednávané věci (tzv. věcná legitimace), účastník je většinou subjektem porušeného nebo ohroženého hmotněprávního vztahu, případně nositelem deklarovaného práva nebo povinnosti. Z hmotněprávního vztahu vyplývá i procesní legitimace, tj. způsobilost být účastníkem správního řízení. Zákon může přiznat procesní způsobilost i někomu, kdo věcnou legitimaci nemá. Účastníkem řízení je 7 ) O pozitivním sporu o příslušnost hovoříme, jestliže se více správních orgánů považuje za příslušné ve věci, zatímco pro negativní spor o příslušnost je typické, že nikdo ze správních orgánů se nepovažuje za příslušného ve věci. 8 ) Viz např. Skulová S. a kol., Správní právo procesní, A.Čeněk, Plzeň 2008, str. 99 19
např. student, který se hlásí na vysokou školu, osoba, která žádá stavební povolení apod. Účastníky řízení vymezuje 27 a následující NSŘ takto: 9 ) - v řízení o žádosti žadatel a osoby, na které se pro solidární postavení s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu (např. spoluvlastníci nemovitosti, které se týká stavební řízení) - v řízení z moci úřední dotčené osoby, kterým má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit práva nebo povinnosti nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají či nemají. Účastníky řízení uvedené v 27/1 a) a b) označuje teorie jako hlavní nebo také neopominutelné účastníky. Rozsah jejich práv je oproti ostatním účastníkům nejširší. Účastníkem řízení o vymezení dobývacího prostoru podle horního zákona je vždy obec, na jejímž území se nerostné ložisko nachází - Účastníky jsou rovněž další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím dotčeny ve svých právech nebo povinnostech ( 27/2 NSŘ) např. v řízení o umístění stavby majitelé sousedních pozemků - Osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon (hmotné právo), 27/3 NSŘ - Ten, kdo tvrdí že je účastníkem řízení, dokud se neprokáže opak ( 28 NSŘ) Nová právní úprava odlišuje od sebe účastníky řízení o žádosti a účastníky řízení z moci úřední. Tito účastníci mají na výsledku řízení největší zájem a rozsah jejich práv je také ze všech účastníků nejširší, jejich práva v řízení nejsou nijak omezena nebo dotčena. Rozlišení je potřebné s ohledem na některé odlišnosti v procesním postavení, např. účastník řízení o žádosti může zastavit řízení zpětvzetím žádosti za určitých okolností, účastník řízení z moci úřední takovou možnost nemá. Posouzení, zda se jedná o účastníka řízení a jaký je rozsah jeho procesních práv je věcí správního uvážení (posuzuje správní orgán). Zákon umožňuje ( 28/1 NSŘ), aby v pochybnostech měl postavení účastníka řízení i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem do doby, než se prokáže opak. O tom, zda další osoba je nebo není účastníkem řízení, rozhoduje správní orgán usnesením. Ve sporném řízení se účastníci podle 27/1a) NSŘ označují jako navrhovatel a odpůrce (obdobně jako v občanském soudním řízení). Procesní postavení a způsobilost účastníků Účastník je způsobilý k úkonům v takovém rozsahu ( 29 NSŘ), v jakém mu zákon přiznává způsobilost k právním úkonům. Obvykle je plná způsobilost k právním úkonům spojená s dosažením věku 18 let. Předpisy správního práva však mohou spojit s určitou způsobilostí i jiný věk, např. 83 zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích stanoví pro různé rozsahy řidičského oprávnění různý věk. Pokud by byl účastník rozhodnutím soudu zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo v této způsobilosti omezen, platí to i pro správní řízení. V řízení, jehož účastníkem je dítě, které je schopno svůj názor formulovat, může správní orgán tento názor zjistil, buď přímým výslechem, nebo prostřednictvím jeho zástupce nebo orgánu sociální ochrany dětí. Je-li to v zájmu dítěte, může být takový úkon proveden i bez přítomnosti rodičů. Účastníci řízení činí úkony týkající se společných věcí nebo práv společně, ledaže by se jednalo o solidární postavení, kde úkon jednoho z účastníků zavazuje ostatní. Právnická osoba Účastníkem řízení může být i právnická osoba. Úkony právnické osoby upravuje ustanovení 30 NSŘ. Za právnickou osobu může činit úkony její statutární zástupce, nebo osoba se zvláštním pověřením. Tvoří-li statutární orgán více fyzických osob, jedná jeho 9 ) Horzinková E., Novotný V., Správní právo procesní, Linde, Praha 2006, str. 66-68 20