Analýza smluvních vztahů při zajišťování provozu MHD Karel Trojan i Abstract: The article summarizes the results of the survey, which charted the area of contractual relationships on ensure the operation city public transport in the Czech Republic in towns with over 30 000 inhabitants. Providing transport services in the Czech Republic is governed by Act no. 194/2010 Coll. The article describe the experience of those cities that has entered into a contract for providing city public transport services under the Act č.194/2010 or commenced tender. Place is also dedicated to the state of transport planning of city public transport in selected circuit of the cities. Keywords: tendering in the city public transport, Act no. 194/2010 Coll., plan of public transport 1. Úvod Městské samosprávy vynakládají ze svých rozpočtů značné finanční částky na pokrytí ztrát vzniklých při provozování MHD. Výše kompenzace ztráty vychází především z rozsahu objednávané dopravy a je předmětem smluvního vztahu mezi samosprávou, která si objednává veřejné služby v přepravě cestujících a společností, která tyto služby městu poskytuje. Cílem představitelů městských samospráv by mělo být zajistit maximální možný rozsah provozu MHD a současně minimalizovat výdaje na zajištění tohoto provozu, které plynou z rozpočtu města. Nejlepším nástrojem pro splnění obou kritérií je otevřená veřejná soutěž mezi dopravci. Vzhledem ke specifikům veřejné dopravy se veřejné obchodní soutěže v této oblasti neřídí obecně platnými právními normami (zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník a zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Dopravní obslužnosti, její zajišťování a výběr dopravců řeší speciální zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících. 2. Právní úprava zajišťování provozu MHD v ČR Zajišťování dopravní obslužnosti v ČR na všech úrovních (státní, krajská i obecní) upravuje zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (dále jen "zákon"). Tento zákon představuje komplexní legislativní normu platnou ve veřejné hromadné dopravě. V některých svých paragrafech se odkazuje na související zákon č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě a zákon č. 266/1994 Sb. o dráhách. Tyto zákony dříve částečně řešily zajišťování veřejné dopravy, stejně jako vyhláška č. 241/2005 Sb. o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy a nařízení vlády č. 493/2004 Sb., které upravovalo uplatňování ztráty ve veřejné dopravě z poskytování žákovského jízdného. V 2 zákona je vymezena dopravní obslužnost jako zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do i Ing. Bc. Karel Trojan, ČVUT v Praze, Fakulta dopravní, Ústav dopravních systémů, Horská 3, Praha 2, xtrojan@fd.cvut.cz 1
zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu. Z 3 a 4 zákona vyplývá, že stát prostřednictvím své organizační složky (Ministerstvo dopravy) zajišťuje veřejnou drážní dopravu nadregionálního a mezinárodního významu. Kraje stanovují ve své samostatné působnosti rozsah dopravní obslužnosti, která je zajišťována veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou. Obce v samostatné působnosti mohou nad rámec dopravní obslužnosti území kraje zajišťovat dopravní obslužnost drážní a autobusovou ve svém územním obvodu. Pokud by obec chtěla zajišťovat veřejnou dopravu mimo svůj územní obvod, potřebuje k tomu souhlas kraje a dotčené obce. [1] Dopravní obslužnost svého území může obec zajišťovat vlastními silami, nebo může uzavřít smlouvu o poskytování veřejných služeb s dopravci, kteří mají pro tento druh činnosti živnostenské oprávnění. Smlouvu o poskytování veřejných služeb může obec uzavřít na základě nabídkového řízení anebo přímým zadáním. Dohled nad uzavíráním všech smluv vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který rozhoduje, zde objednatel postupoval podle zákona a ukládá případné sankce a nápravná opatření. Zákon v těchto částech vychází, resp. se odkazuje na přímo použitelný právní předpis tj. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (dále jen "nařízení"). Doba trvání smluv je omezena v případě autobusové dopravy na 10, v případě drážní dopravy na 15 let. Ve výjimečných případech může být tato doba o polovinu prodloužena na 10 resp. 22,5 let. [3] Zákon má celkem čtyři prováděcí právní předpisy. Dva z nich (vyhláška č. 296/2010 Sb., o postupech pro sestavení finančního modelu a určení maximální výše kompenzace a vyhláška č. 297/2010 Sb., o stanovení vzoru formuláře pro uveřejnění oznámení o zahájení nabídkového řízení pro výběr dopravce k uzavření smlouvy o veřejných službách) se věnují vlastnímu nabídkovému řízení a obsahují postup pro sestavení finančního modelu dopravce a formulář pro nabídkové řízení. Zbylé dva (Nařízení vlády č. 295/2010 Sb., o stanovení požadavků a postupů pro zajištění propojitelnosti elektronických systémů plateb a odbavení cestujících a Nařízení vlády č. 63/2001 Sb., o stanovení minimálních hodnot a ukazatelů standardů kvalit a bezpečnosti a o způsobu jejich prokazování v souvislosti s poskytováním veřejných služeb v přepravě cestujících) stanovují základní standardy kvality. Bohužel se omezují pouze na stanovení základních parametrů elektronických plateb (v praxi k propojení různých systémů nedochází právě z důvodu jejich vzájemné nekompatibility) vymezení stáří vozidel a podílu nízkopodlažních vozů ve vozovém parku dopravce. 2.1. Nabídkové řízení Hlavním smyslem zákona je stanovení podmínek pro výběr dopravce, který bude zajišťovat veřejnou dopravu v daném územím. Základním nástrojem pro výběr dopravce je nabídkové řízení, které se zahajuje uveřejněním oznámení o zahájení nabídkového řízení, které je výzvou pro neomezený počet dopravců, kteří splní předem stanovené zákonné podmínky. Pokud je předpokládaný počet kilometrů za rok vyšší než 50 000 km, musí zadavatel uveřejnit oznámení rovněž v Úředním věstníku Evropské unie. V případě menšího rozsahu zakázky se použije obvyklá forma zveřejnění podle zákona o veřejných zakázkách. Jediným hodnotícím kritériem je pouze ekonomická výhodnost nabídky. Proto je třeba stanovit dílčí hodnotící kritéria tak, aby přesně vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Dílčími hodnotícími kritérii mohou být například kvalita, technická úroveň nabízeného plnění, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí, zabezpečení služeb apod. Bohužel z obav před případnými odvoláními neúspěšných uchazečů se zatím v podmínkách ČR volí pouze jediné hodnotící 2
kritérium tj. cena nabídky. Zákon připouští v předem daných případech (tzv. brutto smlouvy) uzavřít smlouvu o zajišťování veřejné linkové dopravy a dopravy na dráze tramvajové podle zákona o veřejných zakázkách. 2.2. Přímé zadání Přímým zadáním lze smlouvu podle zákona uzavřít pouze ve čtyřech taxativně určených případech, z nichž pouze 3 přímo souvisejí s provozem MHD. Prvním z nich jsou mimořádné situace, které jsou pospány v 22 zákona. Druhý případ představují smlouvy, kdy počet kilometrů za rok nepřekročí 300 000 km a hodnota smlouvy bude nižší než 1 mil EUR. V případě malého a středního dopravce s maximálně 23 vozidly se tyto limity zvyšují na 600 000 km za rok a 2 mil EUR. Posledním a podmínkách měst ČR nejčastějším případem je situace, kdy provoz MHD zajišťuje tzv. vnitřní provozovatel, který je v nařízení definován jako společnost, na níž objednavatel (městská samospráva), vykonává kontrolu podobné té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary. Jedná se především o městské dopravní podniky nebo společnosti, které zajišťují městu servisní služby (technický služby města). Příslušné město (popř. skupina měst a obcí) musí vlastnit buď 100% akcí a nebo být jediným společníkem (popř. jedním ze společníků) v případě společností s omezeným ručením. Oznámení o záměru uzavřít smlouvu s nitřním provozovatelem musí být taktéž uveřejněno v úředním věstníku Evropské unie. [2] 2.3. Přechodné období Přechodné období je v nařízení stanoveno do 3. prosince 2019, kde musí být ve všech členských státech Evropské unie musí uvedeno uzavírání smluv o veřejných službách do souladu s nařízením, resp. se zákonem. Pokud byly smlouvy uzavřené před 26. 7. 2000 na základě spravedlivého nabídkového řízení zůstávají nadále v platnosti. To se týká i smluv uzavřených mezi 26. 7. 2000 a 3. 12. 2009. Zde je však doba omezena na max. 30 let. Všechny ostatní smlouvy uzavřené na jiném principu jsou platné, pouze pokud je doba jejich platnosti srovnatelná s dobou platnosti smluv uzavřených dle nařízení. [2] 2.4. Dopravní plánování Kraje a Ministerstvo dopravy jsou povinny, v součinnosti se státem a obcemi, zajistit dopravní plánování, jehož podrobnosti jsou stanoveny v "Plánu dopravní obslužnosti území". Plán se tvoří na dobu 5 let a jeho cílem je vytvářet podmínky pro hospodárné, efektivní a účelné zajišťování dopravní obslužnosti a vzájemnou spolupráci všech objednavatelů veřejné dopravy. Povinnost vytvářet Plán dopravní obslužnosti není bohužel v zákoně stanovena pro obce. Tohoto nedostatku si je Ministerstvo dopravy vědomo, a proto v Zelené knize koncepce veřejné dopravy zmiňuje tento problém. Zákon dále mj. definuje formu a náplň činnosti organizátorů veřejné dopravy. [1] 3. Současný stav smluvních vztahů v zajišťování MHD v ČR Před rokem 1989 zajišťovaly MHD ve městech s provozem tramvají či trolejbusů (týkalo se to i měst, kde došlo v 70. letech ke zrušení el. trakce MHD) dopravní podniky, nad nimiž měla města určitou kontrolu. V ostatních městech zajišťoval provoz MHD příslušný místní závod ČSAD. Výběr stávajícího provozovatele MHD v jednotlivých městech v České republice vycházel zpravidla z toho, do jaké skupiny dané město patřilo. Ve městech s el. trakcí v MHD zajišťuje provoz městské dopravy dopravní podnik, který je ve vlastnictví 3
města (tzv. vnitřní provozovatel). Jedinou výjimku tvoří město Teplice a částečně i Mariánské Lázně. Zbylá města stála před otázkou volby provozovatele MHD. Většina zůstala věrná svému ČSAD, které často po privatizaci resp. změně vlastnických vztahů v pozdějších letech změnila jméno a nebo se stala součástí nadnárodních skupin (ARIVA) a nebo koncernů (ICOM transport apod.). Některá města si zvolila nové soukromé dopravce (Znojmo, Kolín, ) a nebo založila svůj vlastní dopravní podnik, či pověřila zajišťováním MHD jinou městskou společnost (např. technické služby města), jako příklad můžeme uvést např. Karlovy Vary, Mladou Boleslav, Havlíčkův Brod. K zjištění stávajícího stavu v oblasti uzavírání smluv o zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících byl proveden průzkum, do kterého byla zařazena česká města s více než 30 000 obyvatel, tzv. středně velká a velká města, ve kterých hraje MHD důležitou roli a rozsah provozu je na takové úrovni, že smlouvy musejí být uzavírány, pokud se nejedná o přímé zadání vnitřnímu provozovateli, prostřednictvím nabídkových řízení. Celkem bylo v červenci 2015 osloveno 38 českých, moravských a slezských měst. Dotazník, který obsahoval i otázky týkající se provozních a ekonomických oblastí byl rozeslán na městské úřady a magistráty měst v souladu se zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informací. Čtyři města na položené otázky neodpověděla vůbec a pět měst odmítlo odpovědět na některé otázky. Zbylá města poskytla požadované informace. Graf na obr. 1 ukazuje rozložení počtu měst dle roku uzavření stávající smlouvy. Pouze čtyři města uzavřela smlouvu před rokem 2007. Více než polovina měst uzavřela smlouvu v letech 2007-2009 tzv. těsně před začátkem platnosti zákona. Ke stejnému kroku se uchýlily i kraje v případě uzavření smluv na zajišťování veřejné drážní regionální dopravy. Je zřejmé, že města měla obavy z nového zákona a chtěla se vyhnout nabídkovým řízením, které předepisuje zákon. K tomuto kroku přistoupila i města s vnitřním provozovatelem, kterých by se případná nabídková řízení netýkala. Šest měst již má uzavřenou smlouvu podle zákona. Zcela extrémním případem je město Kroměříž, které uzavřenou smlouvu nemá vůbec. Provoz MHD objednávaný městem zde zajišťují Kroměřížské technické služby, s.r.o. (jedná se dle zákona o vnitřního provozovatele), kterým město na provoz MHD nijak nepřispívá. Ztráta z provozu MHD je kryta z jiných příjmů společnosti (např. provoz parkovacího systému). Je třeba uvést, že MHD zajišťuje na komerčním principu i soukromá společnost Magic Bus, s.r.o., která taktéž nedostává od města žádnou kompenzaci. V sloupcovém grafu na obr. 2 je znázorněna doba trvání smluv. Rozložení měst na tomto grafu částečně kopíruje údaje z prvního grafu. Je zde opět velice dobře patrné to, že těsně před začátkem platnosti zákona uzavřela většina měst smlouvy podle starých pravidel. Vzhledem k tomu, že již v té době platilo nařízení 1370/2007, které omezovalo dobu platnosti smluv uzavřených podle starých pravidel, byla zvolena doba 10-11 let, tak aby smlouvy končily v roce 2019. Některá města uzavřela smlouvy v dřívějším období i na delší dobu. Do těchto údajů se ale promítly i smlouvy uzavřené již podle zákona. Čtyři města mají se stávajícím dopravcem uzavřenou velmi velkorysou smlouvu na dobu neurčitou. 4
Obr. 1 Rok uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících Obr. 2 Doba trvání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících Na otázku, která se týkala toho, zda má město uzavřelo smlouvu v souladu se zákonem, drtivá většina měst (29 z 38 dotázaných) odpověděla, že smlouvu v souladu se zákonem uzavřenou nemá a proto ji musí v rámci přechodného období do 3. prosince 2019 uzavřít. Výsledky následující otázky týkajícího se předpokládaného uzavření smlouvy v souladu se zákonem jsou interpretovány v koláčovém grafu na obr. 3. Z něho vyplývá, že více než třetina dotázaných měst dosud ještě ani nezveřejnila záměr o uzavření smlouvy. Jedenáct měst záměr v Úředním věstníku Evropské unie zveřejnilo, resp. ho plánuje zveřejnit. Zbylá města buď mají stávající smlouvu uzavřenou v souladu se zákonem, a proto nebudou v Úředním věstníku zveřejňovat záměr o jejím uzavření a nebo odmítla odpovědět. Poslední otázka průzkumu se týkala dopravního plánování. Pouze 3 města mají zpracován plán dopravní obslužnosti území. Pět měst má, nebo připravuje plán udržitelné mobility a stejný počet měst řeší dopravní plánování prostřednictvím jiných koncepčních dokumentů (dopravní studie, dopravní politika v rámci územního plánování, spolupráce s krajem při tvorbě plánu dopravní obslužnosti území kraje). Polovina dotázaných měst plán vůbec nezpracovává ani o tom neuvažuje a šest měst na tuto otázku neodpovědělo. 5
4. Závěr Obr. 3 Zveřejnění záměru o uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících Z provedeného průzkumu vyplývá, že většina z vybraného okruhu měst nemá uzavřenou smlouvu o zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících v souladu se zákonem. Hlavní příčinu tohoto stavu lze spatřovat v tom, že byly narychlo uzavírány nové smlouvy, resp. dodatky ke stávajícím smlouvám těsně před začátkem platnosti nového zákona. Tím došlo k zakonzervování stávajícího stavu na dalších 10 let se všemi negativní důsledky. Města se tím připravila o možnost získat výhodnější podmínky při zajištění provozu MHD především v oblasti výše úhrady prokazatelné ztráty z provozu MHD a nebo kvality poskytovaných služeb. Ze zkušenosti některých krajů, které již vybíraly dopravce podle nového zákona plyne, že lze uzavřít smlouvy na kvalitnější služby při menších nákladech na jeden vozokm. Některá města, která mají vnitřního provozovatele, uzavřela smlouvu (Brno, Zlín), nebo alespoň zveřejnila záměr uzavřít smlouvu (Pardubice, Jihlava), podle zákona. Důvodem pro tento krok je to, že pokud chtějí dopravci (městské dopravní podniky) čerpat dotace z fondů EU na investiční akce (např. obnova vozového parku nebo výstavba infrastruktury) je od příslušných orgánů požadováno, aby byla zajištěna tzv. udržitelnost projektů, která je dlouhá min. 5 let. Tuto podmínku lze splnit pouze tak, že bude mít město uzavřenou smlouvu, která bude platná po celou dobu udržitelnosti. Další města mající vnitřního provozovatele objednávají doplňkovou dopravní obsluhu od soukromých dopravců (Olomouc, Jihlava). Tyto doplňkové smlouvy jsou vzhledem ke kratší době platnosti sjednány podle zákona. Délka nabídkového řízení, pokud nedojde k odvolání neúspěšných uchazečů, je cca 1,5 roku. Pokud bude uvažována i rezerva na případné odvolání jedná se o proces dlouhý více než 2 roky. Vzhledem k tomu, že většině měst končí stávající smlouvy v letech 2018-2019, je nevyšší čas, aby tato města začala konat příslušné kroky k uzavření smluv podle zákona. Literatura [1] Zákon č. 1994/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů [2] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 [3] DAMBORSKÝ, M., et al. Regionální veřejná doprava v České republice. 1. vyd. Brno: Nakladatelství Pavla Křepela, 2014, 245 s. ISBN 978-80-86669-28-1 Zkrácené recenzní řízení provedl: Ing. Jan Tichý, Ph.D. 6