Studijní text Název předmětu: INVESTICE A AKVIZICE Téma 6: PŘÍSTUPY K HODNOCENÍ AKVIZIC - EFEKTIVNOST, HOSPODÁRNOST, ÚČELNOST Zpracoval: Ing. Pavel Vyleťal, Ph.D. Operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost Název projektu: Inovace magisterského studijního programu Fakulty vojenského leadershipu Registrační číslo projektu: CZ.1.07/2.2.00/28.0326 PROJEKT JE SPOLUFINANCOVÁN EVROPSKÝM SOCIÁLNÍM FONDEM A STÁTNÍM ROZPOČTEM ČESKÉ REPUBLIKY.
Obsah Úvod 3 1. Principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) a správnost.3 2. Vymezení podle zákona o finanční kontrole 4 3. Vztah pojmů k zákonu o veřejných zakázkách...7 4. Vztah předmětu veřejné zakázky k principům 3E.10 5. Zhodnocení vztahu 3E a veřejných zakázek..12 Seznam použitých a studijních zdrojů..14 2
Úvod Pro zabezpečení své činnosti užívá příslušný SVS přidělený státní majetek. K pořizování nového majetku nebo k udržování stávajícího majetku se v SVS užívají rozpočtem přidělené finanční zdroje. V zákoně o majetku ČR se v 14 ukládá povinnost SVS využívat majetek účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností. Příslušná organizace SVS si počíná tak, aby svým jednáním majetek nepoškozovala a neodůvodněně nesnižovala jeho rozsah a hodnotu anebo výnos z tohoto majetku. Přitom majetek státu využívá příslušný SVS zejména k plnění svých funkcí anebo v souvislosti s plněním těchto funkcí a také k zajišťování veřejně prospěšných činností anebo pro účely podnikání. Pro zachycení a použití výsledků činnosti by měl platit princip měření formulovaný Bazalou jak bylo již výše uvedeno: Chceme-li řídit, musíme vědět, a máme-li vědět a ne se pouze domnívat, musíme být schopni měřit. Přednáška byla zpracována podle sborníku autorských textů Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek, Povinnost zadavatele postupovat při zadávání veřejných zakázek podle principů 3E s ohledem na ustanovení zákona o finanční kontrole Příloha č. A1. Vydal: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Autor metodického textu: Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. http://www.portal-vz.cz/cs/jak-na-zadavaniverejnych-zakazek/metodiky-stanoviska/ruzne/sbornik-autorskych-textu-jakzohlednovat-principy a další literatury viz níže. 1. Principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) a správnost Definice pojmů správnost, hospodárnost, efektivnost, účelnost je obsažena v ustanovení 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, podle kterého je jedním z hlavních cílů finanční kontroly prověřování hospodárného, efektivního a účelného výkonu veřejné správy. Další obsahové vymezení správnosti, hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nabízejí například auditní standardy INTOSAI,3 jejichž definice jsou mezinárodně uznávány. Definice z auditních standardů INTOSAI jsou přebírány do navazujících dokumentů (vč. směrnic ES) a z obsahově obdobných definic vychází rovněž OECD4 či Evropský účetní dvůr 5. 3
Obrázek č. 6 Znázornění efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti v podmínkách organizace při realizaci procesu nabývání produktů akvizici Zdroj: Ministerstvo financí: CHJ 16 - Metodická pomůcka pro audit výkonu v orgánech veřejné správy. http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/metodiky/2004/pokyn-chj-16-12474 Správnost (Accuracy) To znamená jejich soulad s právními předpisy a dosažení optimálního vztahu mezi její hospodárností, účelností a efektivností; Správnost je míra přesnosti, to znamená rozdílu jednoho výsledku a referenční (očekávané) hodnoty. Popisuje se zjištěnou chybou. Hospodárnost (Economy) je takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů, kdy dojde k co nejnižšímu vynaložení veřejných prostředků a zároveň je dodržena odpovídající kvalita plněných úkolů. Hospodárná je tedy taková činnost, u níž jsou minimalizovány náklady na zdroje (finanční, lidské, věcné) a zároveň je dodržena požadovaná kvalita zdrojů z hlediska potřeb dané činnosti. Princip hospodárnosti vyžaduje, aby zdroje použité subjektem při provádění jeho činností byly k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu. 4
Efektivnost (Effectiveness) je takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Efektivní je taková činnost, která optimalizuje využití zdrojů organizace/programu/ činnosti ke tvorbě výstupů, tj. dosažení maximálního výstupu z daných zdrojů či dosažení daného výstupu s minimem zdrojů a při zachování kvality výstupů. Princip efektivnosti vyžaduje dosažení co nejlepšího vztahu mezi zdroji použitými na danou činnost a dosaženými účinky, a to jak z pohledu jednotlivé akce/činnosti/projektu, tak i z pohledu věcně souvisejících akcí/činností projektů (tj. trvale dosahované efektivnost). Účelnost (Efficiency) je takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Účelná je činnost, jež dosahuje stanovené cíle, tj. musí být uspokojena příslušná potřeba. Princip účelnosti vyžaduje dosažení stanovených cílů dané činnosti a zamýšlených účinků. Postup podle principů 3E lze uplatnit např. v: Řešení životního cyklu nakupovaného produktu: při identifikování potřeby nakupovaného produktu; při identifikování nakupovaného produktu; při průběhu akvizičního procesu; průběhu dalších etap a procesů životního cyklu. a dále v: životním cyklu systému; činnosti organizačního celku; rámci procesu(ů); činnosti jednotlivce(ů). 5
2. Vymezení podle zákona o finanční kontrole Zákon o finanční kontrole ukládá za povinnost ústředním orgánům státní správy (kam patří i zadavatelé veřejných zakázek) zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který vytváří podmínky pro hospodárné, efektivní a účelné nakládání s veřejnými zdroji (viz 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů). Současně zákon o finanční kontrole výslovně stanovuje zajistit hospodárné, efektivní a účelné nakládání veřejných prostředků (viz 25 odst. 2 písm. e) zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů). Do režimu této povinnosti patří i činnosti zadavatele při zadávání veřejných zakázek. Zadavatel se s ohledem na znění zákona o veřejných zakázkách v oblasti kontroly veřejných zakázek soustřeďuje na formální náležitosti kontroly (formální kontrolu zadávací dokumentace z pohledu požadavků zákona o veřejných zakázkách, formální kontrolu procesů souvisejících se zadávacím a výběrovým řízením a na formální kontrolu plnění smluv s realizátorem veřejné zakázky). Zákon o finanční kontrole však výslovně ukládá, že součástí kontroly musí být kontrola hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Tu je zadavatel povinen realizovat v rámci tzv. řídící kontroly, jejíž součástí je předběžná kontrola ( 26 zákona o finanční kontrole), průběžná a následná kontrola ( 27 zákona o finanční kontrole). Zákon o finanční kontrole v této souvislosti výslovně ukládá, že součástí této kontroly musí být sledování 3E neboli provádění auditu výkonu ( 28, odst. 3, písm. c) zákona o finanční kontrole), přičemž audit výkonu je považován za součást interního auditu. Zákon o finanční kontrole zároveň stanovuje ( 28. odst. 4), že tato kontrola musí být realizována jak v podobě formální kontroly (účetní, dokumentační), tak i v podobě kontroly obsahové (ekonomické), kdy v případě ekonomické kontroly (tzv. auditu výkonu) je jejím obsahem kontrola hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynaložených veřejných výdajů. Jak je zřejmé, je proto povinností zadavatele postupovat nejen formálně správně při zadávání zakázek, což především stanovuje zákon o veřejných zakázkách, ale i hospodárně, efektivně a účelně s ohledem na použité zdroje, jak tuto povinnost definuje zákon o finanční kontrole. 6
3. Vztah pojmů k zákonu o veřejných zakázkách Zákon o veřejných zakázkách principy 3E výslovně formálně nezmiňuje. Zákon je zaměřen na procesní (formální) stránku zadávání veřejných zakázek, kterou zadavateli ukládá zejména 6 zákona o veřejných zakázkách: Zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Toto ustanovení se týká procesní (formální) stránky zadávání veřejných zakázek. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb v části důvodů (55) stanovuje: Pokud se zadavatelé rozhodnou zadat zakázku podle ekonomicky nejvýhodnější nabídky, měli by nabídky posuzovat tak, aby určili, která z nich nabízí nejlepší hodnotu za vložené peněžní prostředky. Proto by měli určit ekonomická a kvalitativní kritéria, která ve svém celku, musí umožnit určit nabídku, která je pro zadavatele ekonomicky nejvýhodnější. Ekonomicky nejvýhodnější nabídkou se rozumí ta nabídka, která nejlépe splňuje stanovené hodnoty 3E. Obdobně Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby v části důvody (5) výslovně uvádí: Tato směrnice proto objasňuje, jak veřejní zadavatelé mohou přispět k ochraně životního prostředí a podpoře udržitelného rozvoje, a současně zajišťuje možnost získat za vložené peníze plynoucí z jejich zakázek nejlepší nabízenou hodnotu. Nejlepší nabízenou hodnotou se rozumí uplatnění principů 3E. Evropské směrnice pro implementaci auditních standardů INTOSAI pak uvádí, co se v této souvislosti rozumí pod pojmem hodnota za vložené peněžní prostředky (tzv. Value for Money), resp. nejlepší nabízená hodnota za vložené peníze. Je to hodnota, která je dosažená tehdy, jestliže vložené prostředky jsou vynaloženy podle principů 3E (tedy hospodárně, efektivně a účelně). Zákon o veřejných zakázkách taková ustanovení neobsahuje. To vede k tomu, že: zadavatel při zadávání veřejných zakázek sleduje výslovně formální stránku zadávacího procesu bez ohledu na kritéria 3E. Domnívá se, že splněním ustanovení 6 zákona o veřejných zakázkách splnil všechny podstatné náležitosti zadávacího procesu. Ve skutečnosti opomenul některá ustanovení zákona o finanční kontrole, zákona o majetku České republiky a zákona o rozpočtových pravidlech. S ohledem na 6 zákona o veřejných zakázkách zadavatel považuje naplnění zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace ( 6) za plně postačující k definování zadávacího řízení. Tím zadavatel ve skutečnosti (zpravidla nevědomě) opomíjí principy 3E, protože vedle procesní (formální) stránky zadávacího procesu je povinností zadavatele sledovat i ekonomickou (obsahovou) stránku použitých zdrojů, kterou zadavateli stanovuje zákon o finanční kontrole. 7
Principy 3E se týkají ekonomické (obsahové) stránky realizace veřejných výdajů, do nichž patří i výdaje na veřejné zakázky. Evropské právní normy přitom ukládají povinnost postupovat při zadávání veřejných zakázek podle principů 3E. Zásadní problematické otázky s užitím 3E se vyskytují při: definování nakupovaného produktu; volbě zadávacího řízení; formulaci obsahu a požadavků zadávací dokumentace. Vždy respektovat požadavky zákona o finanční kontrole, ZVZ a dalších předpisů (např. ČOS 051618, 051622, 051655) na: vytváření podmínek pro hospodárný, efektivní a účelný výkon činnosti promítnutí principů správnosti a 3E; zajištění způsobilosti včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů; zajištění průběhu kontrol - předběžná, průběžná a následná; naplnění zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Při definování nakupovaného produktu (Specifikaci produktu) musí být řešeny úkoly: Vymezení cíle pořízení (proč), charakteristiky a požadavku na produkt (identifikační znaky, požadavky množstevní, kvalitativní, na výkon, funkci, bezpečnost, utajení, čas a místo dodání, apod.); Volba obchodních podmínek (platební podmínky, sankce, způsob přejímky, další podmínky dodávky, apod.); Vymezení životního cyklu produktu např. doba užití, opravy, záruční dobu, servis, údržbu, balení, konzervaci, skladování, přeprava, atd.; Požadavky týkající se realizace všech druhů (vojskových) zkoušek; Volba kvalifikačních požadavků na dodavatele produktu; Volba technických a jiných předpokladů (např. na SOJ) u dodavatele. Způsob zpracování specifikace produktu předurčuje stav dosahovat, hodnotit, kontrolovat 3E. 8
Přístup k výběru hodnotícího kritéria pro VZ: Nejnižší cena (hospodárnost) - Podstatná je pouze cena (benzín, pneumatiky, apod.) Nejvýhodnější ekonomická nabídka (efektivnost): Produkt má delší dobu použití a během spotřeby jsou vynakládány provozní náklady; neliší se však v užitných vlastnostech relevantních pro splnění sledovaných cílů. Tzn. do dílčích kritérií promítnout míry vynakládaných nákladů životního cyklu (např. cena + provozní n.); Produkt má užitné vlastnosti ovlivňující přínosy celé výdajové aktivity a ovlivňující její efektivnost. Tzn. do dílčích kritérií promítnout užitné vlastnosti produktu i míru nákladů životního cyklu. (např. cena + provozní n.+ rychlost vozidla + spotřeba vozidla). Formulace obsahu povinných údajů při vyhlášení VZ volba předpokladů VZ podle vyhl. č. 232/2012 Sb. Podle 1, 2 vyhl. č. 232/2012 Sb., o podrobnostech rozsahu odůvodnění účelnosti VZ a odůvodnění VZ: popis potřeb, které mají být splněním veřejné zakázky naplněny, popis předmětu veřejné zakázky, popis vzájemného vztahu předmětu veřejné zakázky a potřeb zadavatele, předpokládaný termín splnění veřejné zakázky popis rizik souvisejících s plněním veřejné zakázky, která zadavatel zohlednil při stanovení zadávacích podmínek. a další dle a přílohy vyhlášky. Poznámka: Účelností VZ se rozumí skutečnost, že předmět veřejné zakázky a její realizace odpovídají veřejnému zájmu a společenským potřebám, které mají být realizovanou veřejnou zakázkou uspokojeny; Podle 3 Odůvodnění požadavků na technické kvalifikační předpoklady, kde veřejný zadavatel odůvodní přiměřenost požadavků na technické kvalifikační předpoklady dodavatele pro plnění veřejné zakázky na dodávky ve vztahu k předmětu veřejné zakázky a k rizikům souvisejícím s plněním veřejné zakázky. Podle 4 Odůvodnění vymezení obchodních podmínek VZ (např. délka splatnosti faktur, záruky, výše smluvních pokut, apod.) Podle 5 Odůvodnění vymezení technických podmínek, kde se uvádí, vymezí-li veřejný zadavatel v zadávací dokumentaci technické podmínky VZ, odůvodní 9
vymezení těchto požadavků ve vztahu ke svým potřebám a k rizikům souvisejícím s plněním VZ. Podle 6 Odůvodnění stanovení základních a dílčích hodnotících kritérií a způsobu hodnocení nabídek. Podle 7 Odůvodnění stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Zadávací řízení - Volba typu zadávacího řízení: jednotlivé typy z.ř. (otevřené, užší, JřbU, atd.) zakládají pozitivní možnost uplatnění 3E v procesu zadávání - metoda čistých rukou volba výběrového řízení; jednotlivé typy z.ř. (viz) zakládají možnost problémů s uplatněním 3E v procesu zadávání (náklady z.ř., odvolání se neúspěšných, časové - zdržení z.ř., přeceňování významu 3E - více je ZVZ, atd.); Formulace obsahu a požadavků zadávací dokumentace Jedná se o volbu a nastavení požadavků na plnění kvalifikačních předpokladů (základní, profesní, technické) ve vazbě na možné účastníky (metoda čistých rukou); volba výběrového kritéria (nejvýhodnější ekonomická nabídka, nejnižší cena). 4. Vztah předmětu veřejné zakázky k principům 3E Principy 3E jsou obecnými prováděcími alokačními principy veřejných výdajů. Podle těchto principů musí ze zákona postupovat všechny subjekty, které vynakládají veřejné výdaje. Povinnost zadavatele postupovat podle principů 3E při realizaci veřejných výdajů (a tedy i veřejných zakázek krytých z veřejných výdajů), je uložena v zákoně o finanční kontrole (část čtvrtá), v zákoně o rozpočtových pravidlech ( 12) a v zákoně o majetku České republiky ( 14). Z hlediska 3E má klíčovou roli zákon o finanční kontrole. 10
Obrázek č. 7 Metodický postup na vymezení vztahu veřejné zakázky a 3E. Zdroj:http://www.portal-vz.cz/getmedia/5ca730e6-510f-4993-98ca-d2bc770c16dc/3E_vs_principy_ZVZ_A1 Hodnocení můžeme provést vždy při schopnosti identifikovat hodnotu v rozsahu atributů hodnoty. Zadavatel stojí před řešením následujících problémů: jaká dílčí kritéria s ohledem na předmět veřejné zakázky zvolit, aby pokrývala předmět veřejné zakázky, jaké ukazatele sledovat, aby bylo možné na základě vybraných dílčích kritérií zakázky hodnotit, jak propojit sledování předmětu veřejné zakázky, dílčí hodnotící kritéria a jejich ukazatele s principy 3E, jak dekomponovat kvalitu, technickou úroveň, estetické a funkční vlastnosti na kritéria, která by bylo možné vyjádřit v ukazatelích viz hodnocení dle ekonomické výhodnosti nabídky. 11
Pro veřejné zakázky na dodávky je možné zejména doporučit kritéria nejnižší nabídkové ceny, provozní náklady, návratnost nákladů, technická úroveň řešení, vliv na životní prostředí, dodací lhůty, záruční a pozáruční servis a kritérium kvality. Pro veřejné zakázky na služby pak především nejnižší nabídkovou cenu, kvalitu, nákladovou efektivnost, časové kritérium. Pro stavební práce je možné např. použít kritérium nejnižší nabídkové ceny, provozní náklady, návratnost nákladů, technickou úroveň řešení, vliv na životní prostředí, časová kritéria, estetické kritérium, kvalitu. Kritérium nejnižší nabídkové ceny může být použito ve dvou základních případech. V prvním, kdy se zadavatel rozhoduje hodnotit nabídky pouze podle kritéria nejnižší nabídkové ceny. V tomto případě jsou nabídky vybírány na základě kritéria hospodárnosti. Zadavatel je ze zákona povinen zajistit ( 2 písm. m) a 25 zákona o finanční kontrole), aby zmíněné hospodárné (tedy co nejnižší) vynaložení prostředků vedlo k dodržení odpovídající kvality ( 2 písm. m) zákona o finanční kontrole). Toho zadavatel dosahuje tak, že požadavky na kvalitu a ostatní parametry vztahující se k účelu veřejné zakázky zahrnuje do technických podmínek zakázky, do zadávacích podmínek a do smlouvy. Toto je povinen činit v rámci zmiňované předběžné kontroly (auditu ex ante). Druhý případ použití kritéria nejnižší nabídkové ceny je takový, kdy toto kritérium je jedním z dílčích kritérií ve formě tzv. nabídkové ceny. Zadavatel je ze zákona povinen toto kritérium zahrnout mezi vážená dílčí kritéria. Takto definovaným kritériem je naplňována povinnost zadavatele postupovat při výběru nabídek hospodárně. Požadavky na účelnost a efektivnost musí být zahrnuty do ostatních dílčích kritérií. 5. Zhodnocení vztahu 3E a veřejných zakázek Hospodárnost VZ (produktu) je především vyjádřena v kritériu nejnižší nabídkové ceny; Pozor, ale na přiměřené a uspokojující stanovení identifikačních parametrů hodnoty, tj. nakupovaného produktu! Podle zákona a FK 2 písm. m.) a 45 ZVZ, je zadavatel povinen v zadávací dokumentaci stanovit základní podmínky, kterými se rozumí vymezení charakteristik a požadavků. Zde se jedná o identifikaci vlastností produktu a požadované míry minimálních požadavků (i kvalitativních, apod.) na jejich plnění. Hospodárnost procesu zadávání VZ a jeho průběhu znamená dodržení a minimalizace: skutečných nákladů (výdajů) na VZ a procesu zadávání; včetně dodržení kvalitativních a jiných požadavků na proces; dodržení požadavků produktivity (časový průběh VZ, apod.). 12
Efektivnost procesu zadávání VZ a produktu lze dosáhnout pouze regulérní soutěží, tj. uplatněním výhod volného trhu (vytvoření základních podmínek podle 6 ZVZ transparentnost, rovné zacházení, zákaz diskriminace). Realizuje se např. prostřednictvím: Pro hodnocení produktu VZ prostřednictvím dílčích hodnotících kritériích u kritéria nejvýhodnější ekonomická nabídka a perfektní specifikací produktu a dalších podmínek souvisejících s realizací (smlouva, způsob provedení) dosažením lepších než očekávaných hodnot kritérií; Pro hodnocení procesu VZ např.: podílem nákladů na danou VZ k nákladům na ni vynaloženým (proces zadávání); dobou trvání (procesu zadávání) VZ k nákladům na ni vynaloženým; apod. Účelnost (Effectiveness) je takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Účelná je činnost, jež dosahuje stanovené cíle, tj. musí být uspokojena příslušná potřeba. Princip účelnosti vyžaduje dosažení stanovených cílů dané činnosti a zamýšlených účinků. U VZ se jedná o situaci, kdy pořízeným nakupovaným produktem: dojde k naplnění míry dosažení určených cílů, jsou splněny potřeby zadavatele pro slnění stanovených úkolů, dojde k eliminaci rizik souvisejících s cestou pro splnění cílů a stanovených úkolů. 13
Seznam použitých a studijních zdrojů 1. Seznam použit Manuál pro audit výkonnosti. In: Eca.europa.eu [online]. Evropský účetní dvůr, 2014 [cit. 2014-01-14]. s. 11. Dostupné z: http://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/perf_audit_manual/perf_ AUDIT_MANUALCS.PDF 2. Zákon o finanční kontrole. In: 320/2001 Sb. v platném znění 3. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách v platném znění, 4. Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek. Sborník autorských textů, Praha 2008, on line: http://www.portal-vz.cz/cs/aktuality/hospodarnost-versus-transparentnost-! 14