Posuzuje-li stavební úřad otázku, zda zasklení lodžií znamená změnu vzhledu stavby, musí zohlednit místní poměry a charakter lokality, ve které se stavba nachází. V Brně dne 13. června 2013 Sp. zn.: 4387/2012/VOP/JSV Zpráva o šetření ve věci zasklení lodžií bytového domu A - Obsah podnětu Dne 11. 7. 2012 pan J.Č. (dále také stěžovatel ), učinil v sídle Kanceláře veřejného ochránce práv ústně do protokolu podnět se žádostí o posouzení postupu stavebních úřadů ve věci zasklení lodžií bytového domu v Brně (dále jen bytový dům ). Bytový dům má 72 lodžií, z toho 70 lodžií bylo zaskleno bezrámovým zasklívacím systémem a 2 lodžie patřící k bytovým jednotkám č. 12 a č. 13 bytového domu byly zaskleny otevíratelnými plastovými okny členěnými na čtyři díly. Uvedené stěžovatel doložil fotodokumentací. Stěžovatel namítal, že odbor stavební Úřadu městské části Brno-Bystrc (dále stavební úřad ) nesprávně vyhodnotil otázku změny vzhledu stavby ve vztahu k zasklení lodžií bytového domu. Stěžovatel má za to, že různorodost zasklení lodžií je stavební úpravou, která má vliv na změnu vzhledu stavby bytového domu. Stavební úřad konstatoval, že zasklení lodžií je stavební úpravou nevyžadující stavební povolení ani ohlášení. S tímto závěrem se v zásadě ztotožnily i nadřízené správní orgány odbor územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna (dále magistrát ) a odbor územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále krajský úřad ). Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujal já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti, dané mu ustanovením 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv 1, přenést na mě některé oblasti své působnosti, mezi které patří i oblast stavebního řádu. B - Skutková zjištění Ve věci podnětu stěžovatele bylo v souladu s ustanovením 14 zákona o veřejném ochránci práv zahájeno šetření. Pro posouzení věci považuji za podstatné následující skutečnosti. 1 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
Dne 11. 7. 2011 stěžovatel požádal stavební úřad o odpověď, zda zasklení lodžií bytového domu otevíratelnými plastovými okny vyhovuje ustanovení 103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 2. Stavební úřad sdělením ze dne 11. 8. 2011, čj. 11-11658/SU/KRI, stěžovatele vyrozuměl, že považuje za nereálné v případech, kdy zvolený systém zasklívání lodžií splňuje požadavky požární bezpečnosti a není zasahováno do nosných konstrukcí, z moci úřední jakkoli regulovat zasklení. Nejednotné zasklení lodžií není dle názoru stavebního úřadu důvodem k nařízení odstranění těchto prvků. Magistrát se v zásadě ztotožnil s názorem stavebního úřadu, když konstatoval, že zasklení lodžií bytového domu nevyžaduje žádnou veřejnou kontrolu ze strany stavebního úřadu, a to ani v případě, že se jednotliví spoluvlastníci domu nedokáží dohodnout na jednotném systému zasklení. Magistrát dále uvedl, že z hlediska stavebního zákona není různorodost zasklení lodžií považována za porušení podmínky neměnnosti vzhledu stavby bytového domu (viz sdělení magistrátu ze dne 9. 1. 2012, čj. MMB/000283/2012). Krajský úřad pokynem ze dne 12. 3. 2012, čj. S-JMK 16606/2012/OÚPSŘ, uložil magistrátu, aby ve věci zasklení lodžií bytového domu zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, tedy aby prověřil, zda je předmětná stavební úprava v souladu se stavebním zákonem a zákonem o vlastnictví bytů 3. Magistrát dopisem ze dne 4. 5. 2012, čj. MMB/0157340/2012, krajskému úřadu sdělil, že se ztotožňuje s názorem stavebního úřadu, že zasklení lodžií bytového domu je stavební úpravou nevyžadující ohlášení ani stavební povolení. Tento závěr stavební úřad (a potažmo magistrát) učinil na základě kontrolní prohlídky stavby a souhlasného stanoviska Hasičského záchranného sboru Jihomoravského kraje (dále HZS ). Stěžovatel se dne 15. 6. 2012 opět obrátil na magistrát se žádostí o posouzení zasklení lodžií bytového domu. V žádosti uvedl (dále cituji): S otázkou, jaká stavební úprava ovlivňuje vzhled stavby, obrátil jsem se nyní na VUT Fakultu architektury v Brně o nestranné posouzení problematického zasklení lodžií (míněno zasklení plastovými okny). Magistrát reagoval dopisem ze dne 25. 6. 2012, ve kterém stěžovateli sdělil, že různorodost zasklení lodžií není porušením podmínky neměnnosti vzhledu stavby, a proto nevyžadovalo vydání jakéhokoliv opatření stavebního úřadu. Krajský úřad dopisem ze dne 10. 8. 2012, sp. zn.: S-JMK 16606/2012, stěžovatele vyrozuměl, že považuje jeho podání za vyřízené, a současně mu poskytl vysvětlení ohledně problematiky zasklívání lodžií z hlediska veřejného stavebního práva. Krajský úřad akceptoval závěr stavebního úřadu, že zasklení lodžií bytového domu je stavební úpravou nevyžadující povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu. 2 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění účinném do 31. 12. 2012. 3 Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů). 2
Krajský úřad dne 3. 1. 2013, sp. zn.: S-JMK 16606/2012/OÚPSŘ, vydal další pokyn, kterým uložil magistrátu, aby zjistil, zda zasklením lodžií (zasklením plastovými okny) nedošlo ke změně ve způsobu užívání části stavby, a současně mu uložil, aby v plném rozsahu odpověděl na předchozí pokyn krajského úřadu ze dne 12. 3. 2012. Magistrát setrval na svých předchozích závěrech, že zasklení lodžií bytového domu je stavební úpravou nevyžadující stavební povolení ani ohlášení (viz sdělení magistrátu ze dne 11. 1. 2013, čj. MMB/0002717/2013). Stěžovatel ve věci zasklení lodžií bytového domu dne 26. 11. 2012 doložil ochránci vyjádření doc. Ing. J. Ch., CSc., děkana Fakulty architektury Vysokého učení technického v Brně. V něm doc. Ch. uvádí (dále cituji): Po zhlednutí uvedené budovy mohu konstatovat, že lodžie v rovině zábradlí byly uzavřeny čtyřdílným plastovým oknem. Tímto zásahem došlo ke změně původní funkce této části obytné budovy. Tento zásah do fasády radikálním a z architektonického hlediska nevhodným způsobem změnil vzhled domu. Stěžovatel ochránci sdělil, že předmětné vyjádření předložil také dotčeným úřadům. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí v tomto zákoně uvedených, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Předesílám, že při posouzení podnětu stěžovatele vycházím z právní úpravy veřejného stavebního práva, tj. stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 a správního řádu 4. K zasklení lodžií došlo, dle sdělení stěžovatele, v průběhu roku 2011. Podstatou daného případu jsou dvě základní související otázky. První, zda zasklení lodžií bytového domu podléhá režimu stavebního zákona, druhou, zda zasklení lodžií bytového domu je změnou vzhledu stavby bytového domu. Předpokladem odpovědi na výše uvedené otázky je pojmenování provedených prací spojených se zasklením lodžií terminologií stavebního zákona. Zde jsem ve shodě s příslušnými správními úřady, že zasklení lodžií bytového domu bylo změnou dokončené stavby, konkrétně stavební úpravou ve smyslu ustanovení 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Citované ustanovení definuje stavební úpravu jako změnu dokončené stavby, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby, a výslovně stanoví, že za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby. Stavební úpravy, které nevyžadovaly stavební povolení ani ohlášení, vymezovalo ustanovení 103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012. Šlo o takové stavební úpravy, kterými se nezasahovalo do nosných konstrukcí stavby, neměnil se vzhled stavby ani způsob užívání stavby, nevyžadovaly posouzení vlivů na životní prostředí a jejich provedení nemohlo 4 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 3
negativně ovlivnit požární bezpečnost. Z dikce ustanovení 103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 je zřejmé, že stavební povolení ani ohlášení nevyžadovaly pouze takové stavební úpravy, které splňovaly všechny tam uvedené podmínky. Pro posouzení, zda zasklení lodžií bytového domu bylo kategorií stavebních úprav nepodléhajících stavebnímu povolení ani ohlášení, považuji za podstatné vyhodnocení, že předmětným zasklením nedošlo ke změně vzhledu stavby bytového domu. Věcně a místně příslušný stavební úřad je tím správním orgánem, který je oprávněn a současně povinen učinit kvalifikovaný závěr, zda a jakému režimu veřejného stavebního práva zamýšlené či již realizované stavební práce podléhají. Tomu musí předcházet zjištění všech informací, údajů a skutečností, které mohou přispět ke zjištění stavu v takovém rozsahu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, tj. v takovém rozsahu, který je nezbytný pro to, aby jím učiněný závěr byl v souladu se základními principy činnosti správních orgánů zakotvenými v ustanovení 2 správního řádu (tj. zásadou legality, zásadou zákazu zneužití správního uvážení, zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a zásadou proporcionality, zásadou ochrany veřejného zájmu, nestranného a rovného přístupu). V posuzované věci vyvstává odlišný názor stěžovatele, podpořený vyjádřením doc. Ch., děkana Fakulty architektury Vysokého učení technického v Brně, a stavebního úřadu a jemu nadřízených stavebních úřadů na to, zda provedené zasklení lodžií bytového domu je změnou vzhledu stavby, či nikoliv. Pokud by provedené zasklení lodžií bytového domu nebylo spojeno se změnou vzhledu stavby, jednalo by se o stavební úpravy bytového domu vyloučené z projednání v režimu stavebního řízení a ohlášení. Odlišný názor správního orgánu (zde především stavebního úřadu) na otázku změny vzhledu stavby bytového domu v důsledku realizace různého systému zasklení lodžií sám o sobě nezpůsobuje protiprávnost jeho vyjádření, pokud je kvalitně věcně vyargumentován. Jestliže správní orgán posuzuje na základě podkladů shromážděných v řízení, zda je konkrétní stavební úprava spojena se změnou vzhledu stavby, či nikoliv, jde o volné hodnocení důkazů, které tomuto správnímu orgánu obecně náleží. Jedinými mantinely takového volného hodnocení důkazů je, aby správní orgán hodnotil důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti, a aby v odůvodnění svého stanoviska uvedl, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů (ustanovení 50 odst. 4 ve spojení s ustanoveními hlavy II správního řádu a ustanovením 154 odst. 1 správního řádu). V případě, že příslušný stavební úřad přesvědčivě odůvodní svůj závěr, že konkrétní investiční záměr naplňuje znaky stavební činnosti vyloučené z režimu stavebního řízení a ohlášení, není namístě rozporovat jeho stanovisko pro nezákonnost, pokud tento závěr respektuje smysl a účel stavebního zákona a předpisů souvisejících a prováděcích, mezí, které stavební zákon stanoví, a je učiněn při respektování pravidel logického dovozování. 5 Ve věci posouzení otázky změny vzhledu stavby v důsledku zasklení lodžií bytového domu stavební úřad, přestože provedl kontrolní prohlídku na místě samém a zajistil stanovisko dotčeného orgánu na úseku požární ochrany, nedostál, 5 Srov. J. Vedral, Správní řád komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, str. 90, a Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 36/2009-162, ze dne 21. 1. 2010, www.nssoud.cz. 4
dle mého názoru, výše uvedeným atributům. Závěr stavebního úřadu a potažmo i jemu nadřízených úřadů, že zasklením lodžií nedošlo ke změně vzhledu stavby bytového domu, považuji za nepřezkoumatelný z důvodu absence přesvědčivého odůvodnění. Tento závěr stavebního úřadu a magistrátu postrádá konkrétní skutková zjištění a na základě nich učiněné správní uvážení, jež by reagovalo na námitku stěžovatele, kterou dne 15. 6. 2012 vznesl u magistrátu. Stěžovatel, s odkazem na projednání věci s děkanem Fakulty architektury Vysokého učení technického v Brně doc. Ch., namítal, že zasklením lodžií došlo k změně vzhledu stavby bytového domu. Písemné vyjádření doc. Ch. vydal k žádosti stěžovatele dne 23. 11. 2012. Dodávám, že stavební úřad (i jemu nadřízené správní úřady) mají možnost za účelem posouzení odborné otázky, kterou je i otázka změny vzhledu stavby, využít institutu expertní součinnosti dle ustanovení 174 stavebního zákona a požádat o odbornou pomoc kupř. znalce či autorizovaného inspektora. Pokud by stavební úřad dospěl k závěru, že zasklení lodžií bytového domu nesplňuje požadavky ustanovení 103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, pak bude nucen přihlédnout ke skutečnosti, že tyto práce jsou již provedeny, a projednat je v režimu řízení o odstranění stavby dle ustanovení 129 stavebního zákona. K otázce změny vzhledu stavby připojuji následující dovětek. Termín změna vzhledu stavby bytového domu není aktivně v právních předpisech definován. I přesto lze obsah tohoto termínu logicky dovodit, neboť vzhled domu je dán objektivně zjistitelnými fyzikálními charakteristikami, kterými jsou tvar, rozměry, povrch a barevnost jeho vnějších viditelných částí. Z toho vyplývá, že úpravami, jimiž se mění vzhled domu, jsou takové úpravy dotčených vnějších viditelných částí domu, jejichž provedení se projeví zrakově běžně rozlišitelnou (podstatnou) změnou byť jen jedné z uvedených charakteristik. 6 Posouzení změny vzhledu stavby je do značné míry vyjádřením subjektivního názoru příslušného stavebního úřadu, resp. jeho úředních osob. Přesto, jak jsem již naznačil výše, posouzení, zda došlo v důsledku stavebních úprav ke změně vzhledu stavby, je výsledkem správního uvážení příslušného stavebního úřadu, který by měl vždy vycházet z konkrétních okolností věci, především by měl přihlédnout ke stavbě (budově) dotčené stavebními úpravami a k území, v němž se stavba nachází. Lze shrnout, že v dané věci obecná úvaha stavebního úřadu a magistrátu, dle níž nejednotnost způsobu zasklení lodžií nemusí sama o sobě automaticky znamenat změnu vzhledu stavby jako celku, není opřena o konkrétní argumentaci, proč právě v daném případě nejednotnost způsobu zasklení lodžií nemá na vzhled stavby bytového domu vliv. D - Závěr Šetření ve věci podnětu pana J.Č. uzavírám touto zprávou, jež shrnuje mé dosavadní poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem pro závěrečné stanovisko. 6 Viz stanovisko odboru stavebního řádu Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 12. 11. 2003, čj. K-355/03. 5
V souladu s ustanovením 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv konstatuji, že stavební úřad a jemu nadřízené správní orgány nepostupovaly při posuzování zasklení lodžií bytového domu v souladu s principy dobré správy, především principem přesvědčivosti. V podrobnostech odkazuji na právní argumentaci obsaženou v části C této zprávy. Dle ustanovení 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv vydávám tuto zprávu o šetření a tímto žádám dotčené správní úřady, aby se s jejím obsahem seznámily a v zákonné 30denní lhůtě od jejího doručení mi zaslaly vyjádření, jehož součástí budou opatření k nápravě ve smyslu výše uvedeného. Zprávu o šetření zasílám JUDr. Věře Vojáčkové, ředitelce Krajského úřadu Jihomoravského kraje, Bc. Romanu Onderkovi, MBA, primátorovi města Brna, a RNDr. Vladimíru Vetchému, CSc., starostovi městské části Brno-Bystrc. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také panu J.Č., stěžovateli. JUDr. Stanislav K ř e č e k zástupce veřejného ochránce práv 6