Agrosynergie. Groupement Européen d Intérêt Economique. Rámcová smlouva č. 30-ES /00-06

Transkript

1 Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique Rámcová smlouva č. 30-ES /00-06 Hodnocení opatření prováděných v odvětví oliv v rámci společné zemědělské politiky Shrnutí Listopad 2009

2 Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique Sdružení tvoří následující společnosti: ORÉADE-BRÈCHE Sarl a COGEA S.p. 64 chemin del prat Auzeville FRANCE Via Po Roma ITALIE Tel. : Fax : Tel. : Fax : Mail : t.clement@oreade-breche.fr Mail : fantilici@cogea.it Listopad 2009 Tuto studii, financovanou Evropskou komisí, realizovalo Evropské hospodářské zájmové sdružení (EHZS) AGROSYNERGIE. Analýzy, závěry a stanoviska, které jsou v ní uvedeny, jsou závazné pouze pro autory a nemusí odrážet stanoviska Evropské komise. 2

3 Předmětem tohoto hodnocení je analýza dopadu nástrojů na podporu odvětví oliv od jeho začlenění do režimu jednotné platby v roce 2006 (nařízení Rady (ES) č. 1782/2003). Bere v úvahu začlenění podpory produkce do režimu jednotné platby, režimu jednotné platby na plochu na Kypru, částečné oddělení (Španělsko), článek 69 (Řecko a Portugalsko), podporu pracovním programům organizací hospodářských subjektů v odvětví (Itálie, Řecko a Francie), doplňkové přímé vnitrostátní platby a státní podpory na Kypru. Hodnocení se týká účinnosti, účelnosti, neočekávaných dopadů a vnější koherence těchto opatření. Tato kritéria jsou analyzována na základě: statistických údajů sdělených Zemědělskou účetní datovou sítí a pěti případových studií provedených v regionech Andalucía (Španělsko), Puglia (Itálie), Alentejo (Portugalsko), na Krétě (Řecko) a na Kypru. Hlavní hranice hodnocení jsou spojeny s chybějícím odstupem vůči reformě zavedené od 1. ledna 2006 v tomto odvětví, ještě zvýrazněným setrvačností, která charakterizuje odvětví oliv, a velice zvláštním kontextem tržní ceny v posledních letech (velice vysoké ceny od října 2005 do května 2006 a poté pokles o 50 % od roku 2006 do roku 2009). Dopad nástrojů na produkci oliv: množství, plochy a umístění Přechod od podpory vázané na tunu k podpoře oddělené má teoreticky ten dopad, že vrátí trhu podstatný vliv na výběr producentů. Obecně by to krátkodobě mělo vést ke snížení intenzifikace v intenzivních systémech a ukončení produkce v systémech, kde výnos z prodeje nekompenzuje výrobní náklady. Z dlouhodobějšího hlediska by dopady měly být snížení ploch a zesílené umístění produkce v zónách komparativních výhod (mechanizovatelné a zavlažovatelné plochy). Zachování vázaných podpor by částečně mohlo tyto dopady omezit. Analýza údajů ukazuje od roku 1980 tendenci k nárůstu ploch, doprovázenou intenzifikací produkce (hustota výsadby, mechanizace, zavlažování, odrůdy) v zavlažovatelných nížinách. Tento vývoj je spojen s opatřeními před reformou (podpora produkce a podpory 2. pilíře společné zemědělské politiky) a s externími faktory (zvýšení nákladů na pracovní sílu, vysoká prodejní cena a poptávka). Na posouzení dopadů reformy na plochy je příliš brzy. Lze ovšem říci, že odstraňování olivovníků by mělo být omezeno náklady, absencí zemědělských alternativ v zónách pěstování oliv a dobrými zemědělskými podmínkami a podmínkami životního prostředí, které podřizují aktivaci nároku na jednotnou platbu dodržení pravidel zákazu odstraňování ve Španělsku, Itálii a Portugalsku. Co se týče intenzifikace produkce, ta po reformě zjevně pokračuje. Ovšem na konci období byly pozorovány jevy nesklízení (zvláště v tradičních extenzivních systémech), jejichž rozsah je těžké odhadnout, a pokles používání hnojiv. K tomuto vývoji přispívá oddělení, ale hlavní hnací silou je pokles cen oleje (a růst cen vstupů). Tento vývoj, v extrémním případě dokonce ukončení produkce, by se mohl rozšířit, pokud by podmínky na trhu zůstaly špatné. Ukončení tradičních extenzivních systémů by mělo negativní dopady na životní prostředí (zvýšení rizik požáru a eroze půdy), na krajinu a dopady kulturně-společenské. Ačkoli dobré zemědělské podmínky a podmínky životního prostředí obsahují pravidla minimálního zachování půd, jejich účinnost bude záviset na úrovni podpor, které jsou poskytovány zemědělským podnikům: pokud jsou příliš nízké (případ málo produktivních malých hospodářství), mohou se jich tato hospodářství snadno vzdát. Co se týče výjimek z oddělení (částečné oddělení ve Španělsku a článek 69 v Řecku a Portugalsku), nebyl zjištěn žádný dopad na plochy a produkci. Dopad nástrojů na kvalitu Teoreticky mělo oddělení podpor od produkce odstranit narušující účinky předchozího režimu a přispět ke kvalitě do té míry, do jaké se v odděleném kontextu zlepší rentabilita týkající se kvalitní produkce. Ovšem v pěstování oliv nejsou kvalita a kvantita vždy v rozporu. Navíc na rentabilitu kvalitní produkce nemá vliv pouze trh: ze střednědobého hlediska ovlivňují zemědělskou nabídku rovněž nástroje nařízení pro rozvoj venkova, obchodní normy, technologické inovace, struktura odvětví. 3

4 Na pozorování případných dopadů reformy na kvalitu produkce je příliš brzy. Naopak je možné zdůraznit, že současná konjunktura nízkých cen ( ) je nepříznivá pro kvalitní produkci, neboť podněcuje producenty ke snižování výrobních nákladů. Ovšem poptávka spotřebitelů je příznivá pro růst objemů kvalitního oleje. Kromě tohoto konjunkturálního aspektu umožňuje analýza cenových rozdílů, vývoje objemů a poptávky spotřebitelů učinit závěr: U panenských olejů ze severní Itálie a Portugalska, kde existuje pro producenty rozdíl v cenách ve prospěch extrapanenských olejů, oddělení posílilo dynamiku kvalitní produkce. Naopak ve Španělsku, kde je extrapanenský olej málo zhodnocen, by se strategie kvality neměla rozvíjet. U CHOP/CHZO závisí dynamika a rentabilita produkce na každé CHOP/CHZO, ale současná struktura hlavních odvětví prodeje (přes velké a střední plochy) neumožňuje dobré přerozdělení hodnoty producentům. Těchto aspektů se tedy reforma netýká. U ekologické produkce jsou faktory vývoje odvětví málo spojené s hodnocenými nástroji. Její rozvoj naráží především na obtíže při zpracování a uvádění na trh. Ekologická produkce navíc využívá vysoké podpory z nařízení pro rozvoj venkova, na které z velké části závisí její zachování. Ve dvou státech, kde byl zaveden článek 69, platí kritéria způsobilosti i pro otázky kvality. Ovšem v Portugalsku je rozdělování pomoci příliš široké a málo relevantní (všechny panenské a extra panenské oleje). Navíc výběr podpory podle objemu omezuje její koherenci, neboť podporuje CHOP, která mají nízké výnosy. V Řecku brání tomuto negativnímu účinku podpora na hektar. Ovšem poskytovaní stejné podpory integrované produkci, produkci ekologické a CHOP/CHZO podněcuje producenty k rozvoji té nejméně omezující, tedy integrované produkce. Konečně pracovní programy organizací hospodářských subjektů v Itálii, Řecku a ve Francii významnou měrou přispěly k činnostem na zlepšení kvality a sledovatelnosti a podle rozhovorů měly pozitivní dopady. Dopad nástrojů na ceny Teoreticky by zrušení podpor pro produkci zrušilo pobídku ke zvyšování objemů produkce, což by mělo vést ke zvýšení cen. Ovšem od roku 2006 pozorujeme celkový a podstatný pokles výrobních cen. Tento pokles je dán samotnou povahou produkce oliv: setrvačnost produkce, růst objemů spojený s výsadbou provedenou v minulosti a koncentrace vyjednávacích pravomocí v rukou stáčíren a obchodních řetězců. Navíc musí znovu získat své místo v současném kontextu obecného poklesu cen zemědělských produktů. Režim podpory pro odvětví je druhořadým faktorem vzhledem ke všem těmto faktorům. Strukturální dopady nástrojů na odvětví Teoreticky by se reforma měla projevit odchodem nejméně výkonných zemědělských podniků. To by mohlo změnit strukturu výrobního sektoru. Analýza údajů ze strukturálního zjišťování ukazuje v posledních desetiletích koncentraci ploch osázených olivovníky. Ovšem po reformě zjišťujeme v regionech Puglia, Andalucía a na Krétě zvýšení počtu hospodářství, které může být spojeno se vstupem nových producentů do tohoto odvětví. V regionu Alentejo naopak pozorujeme ještě větší koncentraci ploch, kterou je možné vysvětlit zánikem málo rentabilních hospodářství. Podpora pro pracovní programy organizací hospodářských subjektů zřejmě napomohla vstupu producentů do organizací a může tedy představovat (v Itálii, ve Francii a v Řecku) nástroj strukturalizace odvětví. Dopad nástrojů na konkurenceschopnost Analýza rentability Analýza je založena na údajích Zemědělské účetní datové sítě za období 2003 až 2006, což omezuje analýzu vývoje rentability v důsledku reformy (pouze údaje za rok 2006). Zemědělská účetní datová síť navíc vylučuje neprofesionální zemědělské podniky, které jsou v tomto odvětví velice 4

5 početné. Analýza je přesto zajímavá pro pochopení faktorů rentability u profesionálních zemědělských podniků specializovaných z více než 50 % (studovaný vzorek). Konstatujeme, že v období před reformou představovaly podpory často významnou část rentability (od 30 do 80 % podle regionů). Odchylky v rentabilitě mezi zavlažovanými a nezavlažovanými hospodářstvími nejsou vždy jasné (jsou v Puglii, ale nejsou v Andalusii). Rentabilita na pracovní jednotku u zemědělských podniků velkého ekonomického rozsahu je jasně vyšší než celkový průměr (od +40 do +175 %). Podle literatury a rozhovorů se neprofesionální zemědělské podniky jeví jako málo rentabilní či dokonce nerentabilní. Přesto se zachovávají, neboť tito pěstitelé oliv mají více činností a přikládají svým olivovým hájům velkou přírodní hodnotu. Odhad citlivosti na pokles cen, který začal v roce 2006 Analyzovali jsme citlivost zemědělských podniků na pokles cen. Tato analýza vykazuje značná omezení kvůli použití vzorku Zemědělské účetní datové sítě (průměr ), což vylučuje neprofesionální zemědělské podniky a jiné silné hypotézy. Přesto ukazuje, že i za příznivé situace na trhu (průměrná cena ) mohlo pouze 40 % (bez nároku na jednotnou platbu) až 60 % (s nárokem na jednotnou platbu) zemědělských podniků vyplácet rodinným příslušníkům průměrnou mzdu svých zaměstnanců. S poklesem cen (situace v roce 2009) klesly tyto poměry na 15 a 29 %. Ve skutečnosti zemědělci akceptují příjmy nižší než alternativní náklady předpokládané práce (důchodci, naděje na zlepšení příjmu, pozemková renta, jiná činnost atd.). Z toho plyne zachování zemědělských podniků, které se v naší simulaci jeví jako nerentabilní. Na rozdíl od očekávání se zemědělské podniky nejvíce postižené snížením cen nemusí nutně nacházet ve znevýhodněné oblasti (kromě Kréty) a nemusí to být nutně ty nejmenší zemědělské podniky (Kréta a Puglia). Rentabilita pěstování oliv vzhledem k alternativním plodinám Mnohé olivové háje se nacházejí v okrajových oblastech, kde nejsou zemědělské alternativy a tedy ani konkurence mezi plodinami. V oblastech s alternativami se již před mnoha lety rozšířilo intenzivní pěstování olivovníku (kromě Puglie), které vykazuje termínovanou rentabilitu minimálně rovnou rentabilitě alternativních plodin (i když Zemědělská účetní datová síť často vede k odlišným závěrům). Dopady nástrojů na příjem producentů Teoreticky nemá výběr oddělení v historické referenci dopad na individuální úroveň podpory a neměl by tedy mít dopad na příjem producentů. V praxi ztěžují odhad úrovně příjmů význam neprofesionálních producentů a/nebo producentů s více činnostmi a rozmanitost výrobních systémů. Navíc pokles cen o polovinu v posledních letech silně zasáhl příjmy. Co se týče rovnosti podmínek, výběr provádění výjimek z oddělení (ve Španělsku, Řecku a v Portugalsku) neumožnil přerozdělení podpor k definované skupině zemědělských podniků, a v důsledku toho ani snížení asymetrií mezi zemědělskými podniky a/nebo mezi regiony. Koherence mezi nástroji a druhým pilířem společné zemědělské politiky Nezjistili jsme rozpor nebo nekoherenci mezi nároky na jednotnou platbu a opatřeními nařízení pro rozvoj venkova ohledně konkurenceschopnosti, kvality, životního prostředí a sociálních aspektů. Ačkoli podpory 2. pilíře SZP se jeví jako podstatný faktor rozvoje postupů šetrnějších k životnímu prostředí a kvalitní produkce v odvětví, na úrovni právní úpravy Společenství hrozí u těchto témat riziko redundance mezi dvěma pilíři. Existuje několik nástrojů na podporu ekologické produkce, začleněné do CHOP/CHZO, u kterých je často těžké jasně pochopit logiku v případě absence oficiální strategie pro odvětví pěstování oliv: článek 69, podpory pro režimy jakosti potravin z nařízení pro 5

6 rozvoj venkova, zemědělsko-environmentální podpora a pracovní programy. V Itálii mohou mít překrývající se body rovněž podpory pro investice z nařízení pro rozvoj venkova a pracovní programy. Účinnost nástrojů Účinnost je velice těžké zkoumat. Z hlediska zachování a stabilizace příjmů producentů jsou oddělené platby svou strukturou velice účinné, neboť podpora je přímá, bez povinnosti produkce. Jejich účinnost mohou snižovat pouze náklady na řízení a požadavek na podmíněnost. Podle rozhovorů je režim celkově zjednodušený, ale zachování vázaných podpor může být zdrojem komplexnosti. Koherence nástrojů s principy reformy z roku 2003 a celkovými cíli EU (růst, zaměstnanost, udržitelný rozvoj a Římská smlouva) Nástroje jsou koherentní s principy reformy z roku 2003 a celkovými cíli EU: zachování pracovních míst a zemědělských příjmů, zavedení struktury pobídek, založené na poptávce trhu, lepší konkurenceschopnost zemědělských podniků, technický pokrok, ochrana životního prostředí. Ovšem nedostatečné zohlednění strukturálních a přírodních rozdílů a zvláštností pěstování oliv při výběru provádění, především výjimky z oddělení, nejsou slučitelné s cíli sociální soudržnosti a dlouhodobé konkurenceschopnosti. Pokračování vysoké konkurenceschopnosti se totiž jeví jako obtížně slučitelné se zachováním tradičních extenzivních zemědělských podniků a obýváním okrajových oblastí. Doporučení Vzhledem k pozitivním dopadům pracovních programů na kvalitu, uvádění na trh a rozvoj výkonných výrobních technik, ohleduplných k životnímu prostředí, a jejich potenciální úloze ve strukturalizaci tohoto odvětví, doporučujeme zachovat podpory pro pracovní programy. I přes nedostatečnou účinnost provádění článku 69 v Řecku a Portugalskou, danou nedostatečným zacílením podpor, doporučujeme zachovat podpory tohoto typu (nyní článek 68), za určitých podmínek: formulování jasných cílů, ambiciózních a kvantitativních, definování konkrétních opatření pro zavádění výběrových kritérií (např.: hustota, nezavlažování, podle možností ve spojení se znevýhodněnými zemědělskými oblastmi), co možná největší zacílení na tradiční extenzivní systémy, jejichž ekologická a sociální hodnota je všeobecně uznávána. Pokud chceme dát tomuto nástroji skutečný smysl, byla by žádoucí revize právního předpisu Společenství. Co se týče kvality produkce, která je hlavním trumfem odvětví olivového oleje oproti ostatním rostlinným olejům produkovaným s minimálními náklady, doporučujeme především: ujistit se, že všechna CHOP/CHZO navrhovaná skupinami producentů vyjadřují skutečný vztah ke specifickému území a dát tak producentům silný marketingový nástroj umožňující podpořit kvalitu spojenou s původem, začít zvažovat výhody a nevýhody mechanismů označování zahrnujících rozsáhlá území, finančně podpořit doprovodná opatření (například školení v marketingové strategii) pro organizace hospodářských subjektů, ale také jiné struktury (například ekologická družstva). V širším smyslu ke konkurenceschopnosti hodnocení ukázalo, že rozdrobení pozemkové struktury by mohlo omezit konkurenceschopnost zemědělských podniků (především tím, že brzdí investice do 6

7 mechanizace). Doporučujeme tedy v příslušných oblastech územní restrukturalizaci, především v mechanizovatelných oblastech (nížiny). Vzhledem k atributům odvětví se pěstování oliv velkou měrou podílí na zachování krajiny, ochraně životního prostředí a sociálně ekonomickém rozvoji venkovských oblastí, což jsou hlavní zájmy nařízení pro rozvoj venkova. Z tohoto důvodu musí pokračovat sladění a koordinace nástrojů 1. pilíře s nařízením pro rozvoj venkova a musí být trvalým zájmem na všech územích, aby byla zajištěna lepší synergie podpor a bylo možné řídit překrývání nebo jim předcházet. 7