Rozpočtové určení daní pro obce. Jaké změny nás čekají?

Transkript

1 Rozpočtové určení daní pro obce. Jaké změny nás čekají? Snad všechny relevantní politické síly v zemi v souvislosti s reformou veřejných financí diskutují o možných změnách rozpočtového určení daní ve vztahu k územním samosprávným celkům. Chystané úpravy daňových zákonů vyvolávají obavy měst a obcí z případných negativních dopadů na jejich rozpočtové příjmy. Je zřejmé, že debata je velmi živá i proto, že se objevily hned tři rovnocenné návrhy, jak upravit nebo změnit současnou podobu rozdělování daní územním samosprávám. Nutno podotknout, že i když diskuse o rozpočtovém určení daní na konferencích, fórech a seminářích jsou velice vzrušené, málokdy zaznívají z úst nespokojenců takové argumenty, které věcně zdůvodňují potřebnost změn, ale také dokazují dostatečnou znalost problematiky. Účelem tohoto článku je jednak připomenout stávající systém rozpočtového určení daní a čtenáře blíže seznámit s jednotlivými navrhovanými variantami změn. Současné RUD Rozpočtové určení daní (dále jen RUD) upravuje v České republice zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů s účinností od 1. ledna Tento zákon byl přijat po složité přípravě jako součást velkého souboru zákonů vytvářejících legislativní rámec reformy veřejné správy včetně jejího financování. Bylo rozhodnuto, že zákon o RUD bude samostatným právním předpisem, který bude oddělený od rozpočtových pravidel (na rozdíl od předchozího stavu). Všeobecně známým je složení sdílených nebo svěřených daní pro obce, které je určeno zákonem o RUD v jeho 4, podle něhož daňové příjmy rozpočtů obcí tvoří : výnos daně z nemovitostí, která je typickou svěřenou daní, jejíž výnos plyne do rozpočtových příjmů obce, na jejímž území se nemovitost nachází, podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty, podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, které jsou odváděny, podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, podíl na 20,59 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy ve výše uvedených bodech, podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob s výjimkou výnosů, kdy je poplatníkem příslušná obec,

2 30 % z výnosu záloh na daň z příjmů fyzických osob, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnosu daně z příjmů fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje, se zákonem stanovenými výjimkami, daň z příjmů právnických osob v případech, kdy je poplatníkem příslušná obec, se zákonem stanovenými výjimkami, podíl na 1,5 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmů, se stanovenou výjimkou. Tyto výnosy jsou dále rozděleny mezi jednotlivé obce dle matematického výpočtu (tedy exaktním způsobem), přičemž hlavním kritériem je počet obyvatel příslušné obce k 1. lednu běžného roku a její zařazení do příslušné velikostní kategorie se stanoveným koeficientem. Právě nastavení výše koeficientů, které způsobovaly skokové nárůsty příjmů obcí při přechodu z kategorie do kategorie, bylo předmětem kritiky od samotného počátku. Motivace některých sídel těsně pod hranicí velikostní kategorie vedla mnohdy ke snaze v lepším případě o integraci menších sídel k větším, v horším případě ke kupování obyvatel, a dosáhnout tak vyšších daňových příjmů (úspěšně takto dosáhla svého cíle příkladně Jihlava). Dalším kritériem významným pro přerozdělení části sdílených daní byl stanoven počet zaměstnanců v obci jako jeden z motivačních prvků. Tabulka č. 1 : Koeficienty velikostních kategorií obcí, daňový příjem dle RUD na 1 obyvatele v roce 2006 (průměr v Kč) Velikostní kategorie Koeficient velikostní kategorie Daňový příjem dle RUD na 1 obyvatele do 100 obyvatel 0, ,76 Kč obyvatel 0, ,33 Kč obyvatel 0, ,38 Kč obyvatel 0, ,48 Kč obyvatel 0, ,10 Kč obyvatel 0, ,67 Kč obyvatel 0, ,33 Kč obyvatel 0, ,91 Kč obyvatel 0, ,05 Kč obyvatel 0, ,28 Kč obyvatel 0, ,07 Kč obyvatel 1, ,12 Kč a více obyvatel 1, ,52 Kč Hlavní město Praha 2, ,32 Kč

3 Tabulka č. 2 ukazuje, jak koeficienty ovlivňují výnosy na 1 obyvatele v jednotlivých velikostních kategoriích. Zatímco v nejmenších obcích činí průměrný daňový příjem na jednoho obyvatele necelých 6 tis. Kč, s velikostí sídla a jeho zařazením ve vyšších velikostních kategoriích roste tento průměrný příjem. Někteří napadají takovéto rozdělení za nespravedlivé. Je třeba si uvědomit, že větší sídla plní mnoho dalších úkolů než nejmenší obce, což výrazně zvyšuje tlaky na výdajovou stránku rozpočtu. Nebude proto nikdy srovnatelný rozpočet například středně velkého města s malou obcí. Zástupce samospráv by mohla překvapit výše daňových příjmů hlavního města Prahy, které jsou na 1 obyvatele několikanásobně vyšší než je tomu u menších sídel. Zde je nutné upozornit na to, že vzhledem ke specifickému postavení Prahy plnící funkce obce a kraje zároveň, je také nastavení jejího financování zvláštní, a proto nesrovnatelné. Nezanedbatelný je též význam našeho hlavního města z hlediska jeho dominantního postavení jakožto nejvýznamnějšího regionálního centra. To by však bylo spíše pro hlubší analýzu regionalistů. Cíle systému RUD zavedeného v roce 2000 byly v důvodové zprávě shrnuty takto : zajistit fiskální dostatečnost jednotlivých úrovní rozpočtů územních samosprávných celků, zajistit spolu s ostatními příjmy pokrytí minimálních potřeb obcí a krajů, stabilizovat financování území, odstranit či zmírnit prohlubující se nedostatky dosavadního systému, odstranit extrémy v úrovni příjmů municipalit. Záměrně zmiňuji tyto cíle už jednak z toho důvodu, že se na ně poněkud zapomíná, ale také proto, aby každý mohl zhodnotit, zda-li jich bylo dosaženo či nikoliv. Nyní máme k dispozici výsledky již za sedmý rok účinnosti zákona o RUD (viz. tabulka č. 2). Tato čísla dokazují, že systém skutečně zajistil stabilitu financování samospráv s možností relativně předvídatelného plánování rozpočtových příjmů na několik let dopředu, odstranil do té doby zřetelné, ale ne zcela spravedlivé rozdíly v příjmech velikostně srovnatelných měst a obcí, nastavil větší podíl obcí na sdílených daních s důrazem na solidární prvky systému RUD. Tyto skutečnosti dnes nerozporují ani ti, kteří vyvíjí tlak na změny. Tabulka č. 2 : Vývoj celkových daňových příjmů obcí

4 Daňové příjmy (v tis. Kč) Daňové příjmy dle RUD (v tis. Kč) Daňové příjmy (v tis. Kč) Daňové příjmy dle RUD (v tis. Kč) Pozn. : Daňové příjmy dle RUD zahrnují DPFO, DPPO (bez daně, kdy je poplatníkem sama obec), DPH, daň z nemovitostí. Daňové příjmy zahrnují také další příjmy řazené dle rozpočtové skladby mezi daňové (např. místní a správní poplatky, ). V tabulce je vidět pravidelný nárůst daňových příjmů obcí pravidelně až do roku 2005, což dokazuje stabilitu systému rozdělování daní mezi územní samosprávné celky a stát, a také vliv dlouhodobého hospodářského růstu. Rok 2006 znamenal stagnaci v daňových příjmech obcí a v některých případech dokonce pokles oproti předchozímu roku. Hlavní příčinou bylo razantní snížení daně z příjmů fyzických osob a to jednak snížením daňové sazby na 12 % u příjmů do Kč, a také zavedení společného zdanění manželů. Dopady uvedených daňových úprav na veřejné rozpočty, včetně rozpočtů obcí, byly větší než předpokládalo ministerstvo financí. Zatímco v případě státního rozpočtu byl pokles daní z příjmů kompenzován vyššími výnosy ze spotřebních daní, rozpočty měst a obcí, které se nepodílejí na spotřebních daní, byly postiženy více. I tento vývoj vedl některé politické subjekty k úvahám, jak upravit současnou podobu RUD. Opoziční návrh sociálních demokratů Trochu netradičně začínám rozborem návrhů České strany sociálně demokratické, s nimiž seznámil média stínový ministr pro místní rozvoj Mgr. Radko Martínek. Je tomu tak proto, že sociální demokraté tvrdí, že současný systém RUD se za dobu jeho účinnosti osvědčil zejména jeho stabilitou a potřebuje jen některé dílčí úpravy. V důvodové zprávě ke svému návrhu, který byl v paragrafovaném znění předložen do Poslanecké sněmovny jako

5 sněmovní tisk 210/0, uvádějí, že hlavními principy změn jsou vedle narovnání výpadků daňových příjmů obcí v roce 2006, také udržení stability příjmů územních rozpočtů, navýšení rozpočtových příjmů obcí, zachování rozumné míry solidarity mezi regiony, snaha o zajištění shodného vývoje všech článků rozpočtové soustavy, posílení příjmů malých obcí a upravit problematická ustanovení současné právní úpravy. K dosažení těchto cílů sociální demokraté navrhují : zvýšení podílu obcí na sdílených daních ze současných 20,59 % na 21 %, zvýšení motivačního prvku současného zákona z 1,5 % na 3 %, nově zavést podíl obcí na výnosech spotřebních daní ve výši 3 %, posílit rozpočty malých obcí sloučením nejmenších čtyř velikostních kategorií do jedné s rozsahem od 0 do 1500 obyvatel se zachováním nejvyššího koeficientu 0,5881. Pokud by byla všechna navrhovaná opatření přijata jako celek, sociální demokraté předpokládají nárůst daňových příjmů pro obce cca 8 mld. Kč podle predikce na rok Novela je založena na kontinuálním pokračování současného systému RUD s relativně drobnými zásahy, které mají dle navrhovatelů napravit problémy, které přinesla praxe nebo zásahy státu do výše daňových sazeb. Změny navrhované vládou Oproti opozičním představám předpokládá vládní návrh mnohem hlubší změny RUD. Na věcné předloze návrhu spolupracovali pracovníci ministerstva financí se zástupci Svazu měst a obcí ČR. Z jejich společné dílny vznikl návrh, který byl již avizován na konferenci ministrem financí Ing. Miroslavem Kalouskem. Vláda považuje za hlavní cíle : odstranění problematických oblastí současného zákona, zvýšení výdajových možností malých obcí. Navrhované změny podle vládního návrhu : doplnění dalších kritérií pro přerozdělování podílu obcí na sdílených daních celková výměra obce (váha 3 %), prostý počet obyvatel (váha 3 %), modifikované stávající kritérium počtu obyvatel obce upraveného podle koeficientu velikostních kategorií (váha 94 %), odstranění skokových nárůstů příjmů při přechodu mezi velikostními kategoriemi zavedením tzv. koeficientů postupných přechodů, kdy by se příslušným

6 koeficientem násobila pouze ta část počtu obyvatel, která spadá do příslušného intervalu (obdoba výpočtu daně z příjmů fyzických osob), snížení počtu velikostních kategorií pouze na 4 se zmírněním progrese koeficientů, kvůli předpokládaným dopadům na rozpočty obcí navrhuje ministerstvo financí zvýšení podílu obcí na sdílených daních z 20,59 % na 21,05 %, což představuje nárůst daňových příjmů obcí dle RUD o cca 2,5 mld. Kč. Nově by byl výpočet daňových příjmů každé obce prováděn v několika krocích. Nejprve by byl proveden výpočet podílu obce dle nově zavedených kritérií prostého počtu obyvatel obce a výměry obce. Následně by proběhl výpočet podílu dle počtu obyvatel upraveného koeficientem. V tomto případě by prvním krokem mělo být zjištění podílu hlavního města Prahy, Brna, Ostravy a Plzně (viz. tabulka č. 3) a podílu ostatních obcí v ČR. Dalším krokem je výpočet podílů jednotlivých obcí, kdy jsou definovány intervaly počtu obyvatel a koeficienty postupných přechodů. Změna spočívá v tom, že koeficienty se užijí pouze pro násobení počtu obyvatel v rámci daného intervalu. Pro zmírnění dopadů nového přerozdělování by měl být zvýšen podíl obcí na sdílených daních. Tabulka č. 3 Koeficienty pro výpočet podílu obcí dle vládního návrhu (1. krok výpočtu) Přepočítací koeficienty Hlavní město Praha 4,3453 Plzeň 2,6090 Ostrava 2,6090 Brno 2,6090 Ostatní obce ČR 1,0000 Tabulka č. 4 Koeficienty pro výpočet podílu obcí dle vládního návrhu (2. krok výpočtu) Počet obyvatel Koeficienty postupných přechodů , , , a více 1,7028 Zcela klíčovou otázkou však je, jaké reálné dopady bude mít chystaná reforma veřejných financí na územní rozpočty. Obavy starostů jsou zcela přirozené už proto, že jsou avizovány změny u daně z příjmů fyzických osob, daně z příjmů právnických osob a daně

7 z přidané hodnoty, které tvoří jádro sdílených daní. Vládní návrh změn RUD nepředpokládá zahrnutí spotřebních daní mezi sdílené daně, což nevytváří základ pro budoucí shodný vývoj státního rozpočtu a územních rozpočtů. Na druhé straně vychází vstříc kritikům současného RUD. Zlínská výzva návrh starostů Iniciativa změnit RUD vznikla nezávisle na výše popsaných návrzích. Je třeba ocenit, že jejími autory jsou samotní starostové, tedy zástupci samospráv. Kritizují současný systém RUD a považují jej za diskriminační k malým obcím zejména při porovnání přepočtu daňových příjmů na jednoho obyvatele u malých a velkých sídel. Snahou je zavést výpočet podílu jednotlivých obcí na sdílených daních na základě jednoduchého vzorce, kdy by byl násoben počet obyvatel obce podílem daňových výnosů na 1 obyvatele bez rozdílu velikosti sídla a jakýchkoliv koeficientů. Je pravda, že konkrétní výpočty by byly podle autorů modifikovány např. sdílením nákladů samosprávných činností vyšších celků, apod. Důležitým požadavkem starostů je zrušení tzv. porcování medvěda (zrušení dvou programů na ministerstvu financí určených, z nichž jsou poskytovány dotace obcím). Odůvodnění návrhu je sice v některých bodech trochu zavádějící, je však zřejmé, že účelem předložení tohoto návrhu, který však postrádá hlubší propočty a detailnější analýzu, je rozpoutat širší diskusi, jejímž výsledkem by mělo být nalezení kompromisního návrhu. Myslím, že tento přístup starostů je legitimní, protože koho jiného než samospráv se jakékoliv změny RUD dotknou. Je pro nás opravdu vzorem Slovensko? Obhájci zejména vládního návrhu dávají za příklad nový systém RUD na Slovensku. Zapomínají však na několik skutečností. Poměrně složitý slovenský model rozdělování daní obcím byl zaveden teprve s účinností od roku Nyní lze posuzovat skutečnost pouze ze dvou let, a to roku 2005 a Proto nelze dělat závěry, jelikož systém se teprve usazuje. Stojí za povšimnutí, že sdílenou daní pro obce je pouze daň z příjmů fyzických osob, na jejíž výnosech se obce podílí ze 70,3 %. Jakékoliv zásahy do této přímé daně citelně zasáhnout rozpočty obcí. V České republice je složení sdílených daní mnohem bohatší (DPFO, DPPO, DPH), což zaručuje větší navázání na ostatní součásti rozpočtové soustavy. Na Slovensku může být vývoj rozpočtů obcí, státního rozpočtu a příkladně rozpočtů krajů naprosto odlišný nebo dokonce protichůdný. Máme nyní jedinečnou příležitost, abychom zanalyzovali výsledky našeho rozpočtového určení daní podle skutečnosti za šest ukončených let účinnosti zákona a na

8 jejich základě přistoupili ke změnám, které napraví nedostatky naší právní úpravy financování obcí. Nepromarněme tuto šanci ideologickými spory a přistupme k problému tak, aby byl nadále zaručen dynamický rozvoj územních samospráv. JUDr. Martin Netolický (autor je studentem doktorského studia na PrF MU, dlouhodobě se zabývá financováním územních samosprávných celků)