Bydlení a bytová politika v Evropské Unii

Transkript

1 Bydlení a bytová politika v Evropské Unii Zpracovatelský tým: PhDr. Božena Valentová, Ing. Jaroslav Kohout Spolupracovali: RNDr. Jiří Klíma, Mgr. Jaroslav Kubečka Odbor koncepce bytové politiky MMR ČR, Praha 1997 I. Bydlení a bytová politika v EU Úvod do problematiky Autonomní postavení bytové politiky v systému EU je dáno nejen specifikou problematiky a jednotlivých zemí 1), ale i přihlédnutím k principům subsidiarity a proporcionality. Uvedený přístup znamená, že EU ani její instituce nemají přímou kompetenci v oblasti bytové politiky; např. v rámci Evropské komise neexistuje zvláštní sekce pro bydlení. V důsledku neexistence přímých kompetencí se ministři jednotlivých zemí, zodpovědní za bydlení, nesetkávají v rámci Rady ministrů, ale na neformálních schůzkách, kde je kladen důraz především na výměnu zkušeností, srovnatelnost statistických dat apod. Soudní dvůr řeší otázku bydlení jen zřídka (za zmínku stojí např. jen jednání z roku 1986, řešící rovný přístup občanů členské země k subvencím na bydlení, či jednání z roku 1988, řešící rovnost přístupu k bydlení v rámci volného pohybu pracovních sil nejen pro zaměstnance, ale i pro samostatně výdělečně činné osoby). Uvedené skutečnosti však v žádném případě neznamenají, že by EU (resp. celý integrační proces) neovlivňovala sféru bydlení 2) v členských zemích. Z průběhu integračního procesu je naopak patrné, že vliv EU na sféru bydlení se zvyšuje, a to přímým i nepřímým způsobem. K posilování nepřímých vlivů dochází dlouhodobě, v důsledku postupné integrace, jejíž součástí je i rozšiřování oblastí, do nichž EU zasahuje a které s bydlením více či méně souvisí. Jedná se především o sociální oblast, regionální politiku, politiku v oblasti životního prostředí a samozřejmě celkovou hospodářskou politiku. V těchto oblastech půjde např. o strukturální změny hospodářské činnosti, kapitálový trh, sbližování některých forem financování a fiskálních postupů (např. daň z přidané hodnoty ve stavebnictví), či některá opatření sociální politiky, a to i pokud jde o specifické skupiny obyvatel. Půjde také o faktory, vznikající ve spojení s regionální politikou a podporou ekonomicky slabých oblastí a měst. V neposlední řadě to budou i další společná opatření, ekologické normy a legislativa v péči o životní prostředí, energii, přírodní zdroje apod. Tímto způsobem se bude nadále vytvářet rámec, který bude jistým způsobem ovlivňovat jinak autonomní sféry bydlení v jednotlivých členských zemích. V této souvislosti můžeme zmínit tři příklady, ilustrující již delší dobu působící vliv sjednocující se Evropy v sociální oblasti na bytovou politiku: - Posilování sociální a ekonomické soudružnosti, formulované jako jeden z hlavních cílů Maastrichtské smlouvy, je výrazně spojováno s řešením problému bezdomovectví a s důrazem na potřebu dostatečného množství cenově dostupných bytů.

2 - Komisař Evropské komise, zodpovědný za sociální politiku, je od roku 1989 pověřen úkolem monitorovat politiku v oblasti bydlení v členských zemích. - Rada ministrů vyhlásila v roce 1989 rezoluci zaměřenou na boj proti sociálnímu vyloučení (social exclusion) 3), v níž bylo apelováno na členské země, aby zabezpečily rovný přístup obyvatelstva ke vzdělání, pracovním příležitostem, zdravotní péči a bydlení. Na tuto rezoluci bylo navázáno některými konkrétními programy, týkajícími se přímo bydlení (např. Program revitalizace upadajících městských oblastí). Souvislost bytové a sociální politiky v integračním procesu ostatně dokladuje tzv. "Bílá kniha" (vydána v roce 1994 pod titulem "Evropská sociální politika"), pojednávající o úloze sociální politiky v dalším vývoji EU. Kniha o 10 kapitolách se odvolává v úvodu na článek 2 "Smlouvy o Evropské unii" podepsané v Maastrichtu, v němž se uvádí, že úkolem bude: "podporovat sladěný a vyvážený rozvoj všech hospodářských aktivit, udržitelný růst bez inflace, který bere ohled na životní prostředí, vysoký stupeň konvergence hospodářské výkonnosti, vysokou míru zaměstnanosti a sociální ochrany, růst životní úrovně a kvality života i hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu členských států" 4). V VI. kapitole knihy v 20 se výslovně uvádí již zmíněná úloha bydlení v boji proti sociálnímu vyloučení ze společnosti a význam činností spojených s bydlením jako zdroje pracovních míst. Pokud se přímých vlivů týká, materiály EU uvádějí, že některé přímé vlivy na bytovou politiku budou vycházet z legislativy týkající se např.: - pravidel pro zadávání veřejných zakázek, - profesionální kvalifikace a uznávání oprávnění architektů a projektantů, - zjišťování dopadu investičních činnosti na životní prostředí, - ochrany zdraví a bezpečnosti a únosné míry hluku v bydlení i ve stavebním procesu, - ručení za patřičné vlastnosti výrobků i služeb, - předpisů o stavebních výrobcích a materiálech apod. Např. ve zmíněném stavebnictví se více uplatní soutěž firem ze všech 15 zemích a pohyb pracovních sil, nové formy průmyslové kooperace, normy a jiné technické specifikace stavebních výrobků a jejich certifikace. Příkladem integrace v této oblasti je Směrnice Rady ES z 21. prosince 1988 o aproximaci zákonů, předpisů a administrativních opatření týkajících se stavebních výrobků (89/106/EEC), která se, tak jako jiné směrnice tohoto druhu, realizuje v právu členských zemí zavedením vlastních zákonů, předpisů a administrativních ustanovení a představuje jednu ze závazných forem legislativy EU. Uvedená směrnice o stavebních výrobcích a její přílohy definují základní požadavky na stavební výrobky, způsob harmonizace norem a zavádění tzv. Evropských technických schválení a "atestace shody", jakož i podmínky pro schválení institucí pověřených v tomto směru certifikací, inspekcí a zkušebními procedurami. Výše uvedené přímé i nepřímé vlivy EU na sféru bydlení v jednotlivých členských zemích budou podrobněji rozebrány v jedné z dalších kapitol. Na tomto místě však považujeme za vhodné připomenout, že integrace ve sféře bydlení v nejširším slova smyslu (či lépe řečeno

3 koordinace aktivit) má v evropském prostoru hlubší kořeny i širší záběr, než ten, který je přímo spojen se současnou EU a jejími institucemi. Podívám-li se zpět do historie, nalezneme zde některé aktivity, které nejen že jsou určitým předstupněm dnešní všeobecné integrace, ale jsou dokonce orientovány přímo na bydlení. Jedná se např. o: - Podporu sociálního bydlení pro horníky a dělníky pracující v ocelářském průmyslu (od roku 1954, pod záštitou The European Coal and Steel Community), - program zaměřený na zlepšování bytových podmínek migrantů (od roku 1977), - program zaměřený na zlepšování bytových podmínek handicapovaných dělníků (od roku 1997). Zmíněné programy jsou ve všech případech orientovány na finanční pomoc, poskytovanou formou zvýhodněných půjček či grantů. Kromě nich je významné také předávaní zkušeností a realizace výzkumných a pilotních projektů, které však představují formu spíše nepřímých integračních vlivů. Výčet sjednocujících aktivit v oblasti bydlení by nebyl úplný, kdybychom opominuli činnost nejrůznějších nevládních institucí a organizací, které k propojení Evropy ve vybraných oblastech bydlení také přispívají. Z našeho hlediska mají význam především ty, které patří přímo do systému EU, tj. např. Eurostat, nebo ECMF (European Community Mortgage Federation). Dění ve sféře bydlení v členských zemích EU však ovlivňují i organizace, které jsou spojeny s celým evropským prostorem, či jej dokonce překračují. Jedná se např. CECODHAS (Evropský styčný výbor pro sociální bydlení), o organizaci zvanou FEANTSA (která je zaměřena na problematiku bezdomovectví), či o ENHR (Evropská síť pro výzkum bydlení), tedy organizace, které mají významný podíl na předávání zkušeností z oblasti bydlení mezi evropskými zeměmi. I.A Setkání ministrů pro bydlení členských zemí EU Určitou neformální vrcholnou institucí, vyjadřující integrační tendence členských zemí v oblasti bydlení, se staly v devadesátých letech každoroční schůzky ministrů pro bydlení 5). Schůzky ministrů pro bydlení jsou výslovně nazývány "neformální ministerská setkání", účastní se jich přirozeně i představitel Evropské komise, bývají dvoudenní a zabývají se výměnou názorů na předem dohodnuté vybrané otázky. Zápis zachycuje na několika stránkách hlavní závěry, nepřijímají se však závazky ke konkrétním opatřením, spíše jen některá shodná stanoviska k problémům. Přijaté závěry nemívají dlouhodobý a všeobecně přijímaný význam, neboť jsou modifikovány jak každou členskou zemí tak i dalším vývojem, při němž dochází k neustálému proměňování bytové politiky, včetně periodického redefinování jejích cílů a záměrů. Schůzka se každý rok koná v jiné členské zemi, obvykle v té době předsedající EU (resp. ES do roku 1993), jejíž příslušné ministerstvo (ve styku s ostatními zeměmi) připraví podkladové informace 6). První neformální schůzky ministrů zodpovědných za bydlení se konaly na základě vzájemné dohody již v roce 1989 (francouzské Lille) a 1990 (italské Milano), s tím, že na nich byly připraveny potřebné podklady pro první programově připravené setkání ministrů v roce První programově připravená schůzka se tedy konala v roce 1991 v Nizozemí v Amsterodamu a byly na ní diskutovány tři otázky, považované za klíčové: celková dostupnost bydlení (tj. disponibilita fyzická - availability), finanční dostupnost bydlení

4 (affordability) a kvalita bydlení. Nizozemské ministerstvo pro bydlení, územní plánování a životní prostředí v této souvislosti vydalo v roce 1992 dvě publikace: o důsledcích evropské integrace a kooperace na sféru bydlení a o statistice bydlení v zemích EU. Prvá publikace reprodukuje stručné zprávy členských zemí ke třem shora uvedeným klíčovým otázkám, tj. k celkové a finanční dostupnosti a ke kvalitě bydlení. Jednotlivé země uvedly k prvé otázce některé údaje o růstu bytového fondu, k druhé otázce hlavní formy subvencí stavebních (především sociální bydlení) a zejména individuálních (pro domácnosti) ve prospěch únosného získání bytů a ke třetí otázce některá hlavní opatření zajišťování a kontroly stavební i obytné kvality bytů a jejich okolního prostředí. - Např. Belgie zdůraznila opatření ke zvýšení počtu sociálních bytů mj. usnadněním financování i podporou získání levnějších pozemků, jakož i zřízení bytového fondu pro větší rodiny, který mj. bude poskytovat zvláště zlevněné hypoteční půjčky. - Dánsko konstatovalo, že i při vysokém stupni saturace bytové poptávky (465 bytů na tisíc obyvatel k ) je nutno počítat s výstavbou 15 tisíc bytů ročně při pokračování stavebního i uživatelského subvencování v rámci programovaných kvót výstavby. - SRN upozornila na nárazový růst poptávky po nájemních bytech a akce vlády pro jejich získání, pomoc "novým zemím SRN" po sjednocení Německa a zvýšení dávek i rozšíření počtu poskytovaných příspěvků na bydlení domácnostem. - Španělsko vykázalo významný pokrok v růstu velikosti bytového fondu (z 314 bytů na 1 tisíc obyvatel v roce 1970 na 441 bytů k ), nicméně zdůraznilo stále rostoucí požadavky na počet a kvalitu bytů, včetně usnadnění jejich finanční dostupnosti. - Francouzský příspěvek se soustředil na systém zajišťování a kontroly kvalitního bydlení včetně metody "Qualitel", na které je založeno zvláštní sdružení účastníků bytové výstavby i hospodářství. Dále byl uveden přehled soustavy četných subvencí s důrazem na růst příspěvků na bydlení poskytovaných domácnostem a informace o konstrukci několika fondů pro financování podpory bydlení. - Nizozemská informace připomněla poměrně nízký stav bytového fondu (393 bytů na 1000 obyvatel k ) a deficit cca 120 až 150 tisíc bytů a zdůraznila posun k selektivnějšímu a na potřebné skupiny obyvatelstva více zaměřenému subvencování mj. i v souvislosti s postupným zvyšováním dosud ve značné míře regulovaného nájemného (snaha zajistit, aby nájemné rostlo rychleji než inflace - např. pro rok ,5 % při inflaci 3,25 %). - Informace Velké Británie se týkala jen Anglie (bez Skotska a Walesu) a uváděla známá fakta o růstu počtu bytů (včetně domků) v osobním vlastnictví uživatelů na 66 % bytového fondu v roce Rostoucím sociálním potížím při snížení nové obecní výstavby a při dosud malém podílu výstavby bytových asociací (celkem asi 17 % dokončených bytů v roce 1990) čelila vláda subvencováním nájemného v neziskovém sektoru (v roce 1991 asi 24 % bytového fondu) a navíc rozšířeným poskytováním příspěvků na bydlení sociálně slabým domácnostem ve všech sektorech bydlení (včetně osobního vlastnictví obydlí uživatelem). Dopad rostoucích nákladů výstavby a cen pozemků má být zmírňován rozšířením daňových úlev a účinnější pozemkovou politikou obcí.

5 Druhá publikace nizozemského ministerstva poskytuje hlavně statistický přehled o stavu a posledním vývoji bytového fondu. Pro stručnost zde uvádíme jen některé z hlavních charakteristik situace v členských zemích. - Při většinou mírném růstu populace pokračovalo ve většině členských zemí snižování průměrného počtu členů domácnosti (většinou na 2,3-2,6 osob na domácnost v roce 1991, jen v Řecku, Španělsku, Irsku a Portugalsku na 3,1 až 3,3 osoby), - podíl hrubých investic do bydlení na celkových investicích koncem osmdesátých let činil 20 až 25 %, - v téže době činil počet bytů v přepočtu na tisíc obyvatel přibližně 400 až 460 bytových jednotek (s výjimkou Řecka a Irska, kde je tento ukazatel méně příznivý), průměrná plocha bytu byla 80 až 105 m2 a podíl bytů s koupelnami (až na Řecko, Portugalsko a Itálii) činil 90 až 99 %. Na jeden byt připadalo v průměru 3,8 až 5,0 místností a 2,1 až 2,6 osob. U všech uvedených ukazatelů došlo k zlepšení oproti roku V publikaci se dále uvádí, že příspěvky na bydlení pro sociálně slabší domácnosti existují ve všech zemích a podíl domácností, které je dostávají, se zvyšuje; v roce 1990 dostávalo tyto adresné dávky ve většině zemí 16 až 21 % všech domácností. Konstatuje se omezování stavebních subvencí, které je však doprovázeno nárůstem programů obnovy a přestavby měst. (Částky věnované na modernizaci, resp. náhradní výstavbu bytů, činily v této době v programech kolem 2/3 celkových výdajů na bydlení). Druhá schůzka ministrů pro bydlení se konala v Londýně v roce Ministři se na ní zabývali otázkou zlepšování a integrace sociálního bydlení a konstatovali, že toto bydlení má v jednotlivých zemích různé formy - od podpory výstavby a provozu části bytového fondu ve zvláštním režimu až k regulaci nájemného, vše obvykle spojované se subvencováním. Byly konstatovány problémy existují v některých velkých sídlištích určených pro sociální bydlení - od nedostatků služeb a prostředí až k segregaci a kriminalitě. Ministři shodně prohlásili, že lidé žijící v sociálních bytech mají nárok na fyzické i společenské prostředí, které podněcuje jejich sebeúctu a klima soudružnosti. Přístup k řešení nemůže být jen technický; musí jít o ucelené (multisektorové) programy založené na identifikaci problémů a účasti obyvatel, zlepšení infrastruktury a služeb, cílené podpoře a zainteresování soukromého sektoru. Ukazuje se totiž, že programy regenerace tzv. sociálních sídlišť jsou efektivnější, zahrnují-li participaci obyvatel (nejen v procesu regenerace, ale i na běžné správě bytového fondu), spolupráci jednotlivých sektorů a obsahují-li aspekty sociální (vzdělání, pracovní příležitosti, volnočasové aktivity...), ekonomické i ekologické. Nová sociální výstavba má být realizována v menších okrscích a v zónách se smíšenou zástavbou, s dostatečnou infrastrukturou, aby se předešlo vzniku popsaných problémů, s nimiž se starší sociální bydlení potýká. V této souvislosti byla uvítána iniciativa 25 větších měst - tzv. "Barcelonská deklarace" o regeneraci městských čtvrtí v krizi - mj. i jako podnět pro orgány zemí ES zabývající se bydlením. Třetí neformální setkání ministrů v Bruselu v říjnu 1993 se podrobně zabývalo financováním sociálního bydlení. Byla zde sice konstatována značná různost v přístupu jednotlivých zemí, nicméně některé závěry bylo možno vyvodit. Sociální bydlení je většinou pojímáno široce jako bydlení únosné pro domácnost s nižšími příjmy jak z hlediska nájemného, tak i z hlediska nákladů na pořízení (zejména koupě) vlastního obydlí. Nebývá

6 tedy zužováno na výstavbu nových sociálních bytů (vedoucí namnoze k nežádoucí segregaci), ani jen na veřejný a "třetí" sektor bydlení 7), ale zahrnuje někde i účast vhodně zainteresovaného sektoru soukromého, včetně spolupráce těchto sektorů. Váha sociálního bydlení v jednotlivých členských zemích EU je ovšem různá - vliv zde mají i již zmíněné diference v jeho pojetí, míra regulace nájemného, podíl vlastnického bydlení apod. Únosnost bydlení pro sociálně potřebné domácnosti je dána finanční dostupností, kterou je možno dosahovat různými systémy veřejné podpory, tj. např. přímými subvencemi, usnadněním splácení půjček a úvěrů (včetně úrokových subvencí, poskytováním garancí apod.), daňovými úlevami (včetně odpisových výhod) a podporovaným snižováním cen pozemků i nákladů na pořízení obydlí i různými nefinančními způsoby podpory. Systémy podpory musí být transparentní, rovnoprávné v aplikaci, administrativně efektivní a nenáročné a pod trvalou veřejnou kontrolou. Kromě uvedeného se v některých případech uplatňuje selektivní regulace nebo kontrola nájemného pro určitá místa a skupiny obyvatel. Financování sociálního bydlení probíhá, v podmínkách různých postupů a forem v jednotlivých zemích, od veřejných rozpočtů a zvláštních veřejných institucí (fondů, event. i recyklačních apod.), přes rozvinutou síť bank - někde specializovaných (hypotéční banky, stavební spořitelny) a využívání kapitálového trhu, až ke svépomocným institucím a iniciativám. Zasedání upozornilo, že je záhodno zainteresovat i tzv. institucionální investory (pojišťovny, nemocenské pokladny, penzijní fondy apod.) V roce 1994 se čtvrtá schůzka ministrů konala v Drážďanech. Diskutovaná témata byla dvě: Soukromý nájemní sektor v členských zemích EU a poskytování obydlí pro přistěhovalce a uprchlíky jako nástroj sociální integrace. Tohoto zasedání se již zúčastnili ministři nových členských zemí EU, tj. Finska, Rakouska a Švédska. Účast těchto zemí s vysokou úrovní bydlení a s rozvinutou i účinnou bytovou politikou znamenala nesporný přínos. Ministři konstatovali, že pokles podílu soukromého nájemného sektoru v posledních letech je v řadě zemí vystřídán určitým vzestupem v důsledku větší liberalizace trhu a daňových a jiných fiskálních úlev pro majitele a investory v tomto sektoru. Pokračující integraci v EU, pohyby kapitálu i pracovních sil a vzestup bytové poptávky zejména v aglomeracích označili ministři za hlavní faktory posilující význam soukromého nájemního sektoru nejen pro žádoucí mobilitu, ale i pro potřebnou soudržnost a sociální integraci evropské společnosti. Proto ministři doporučili vytváření příznivých investičních podmínek pro výstavbu (a to i v pozemkové politice) a také rekonstrukci nevyužívaných budov i posílení možností menších investorů, což mj. vytváří i v obdobích potíží v národním hospodářství nové příležitosti ekonomického růstu i zaměstnanosti. Z jednání vyplynulo, že sociální stránka bydlení v bytech soukromého nájemního sektoru je řešena různě. I když regulace nájemného v některých oblastech několika zemí přetrvává (např. Rakousko, Francie, Dánsko), je převažujícím trendem liberalizace. Liberalizace nájemného je ale ve většině členských zemí spojena se zavedení určitých limitů jeho zvyšování (např. v SRN tzv. místně srovnatelné nájemné, v řadě zemí tzv. stabilizační klausule s procentním vymezením apod.). Hlavním opatřením, zaměřeným na sociální aspekt soukromého nájemního bydlení, je však poskytování příspěvků na bydlení potřebným domácnostem; v řadě zemí (např. Velká Británie, Nizozemí, Francie, Dánsko) pobírá tyto adresné dávky 16 % až 20 % domácností, ve východní části SRN dokonce 25 %. Studie k soukromému nájemnímu sektoru, zpracovaná experty SRN 8),uvádí, že po započtení těchto příspěvků klesá zatížení domácností nájemným (bez energií) na 15 až 22 % jejich disponibilního příjmu. Dlouhodobě však celkové náklady na bydlení stoupají s hospodářským růstem a zvyšováním příjmů obyvatelstva.

7 Pokud jde o přistěhovalce a uprchlíky převládl názor, že mají mít rovný přístup k bydlení a sociálním podporám jako ostatní občané; preferenční programy mohou být jen výjimečné, neboť nepodporují integraci těchto skupin do běžných občanských struktur. "Integrativní" bytová politika vůbec, týkající se nejen sociálně slabších domácností, ale i specifických skupin obyvatelstva (zdravotně postižení občané, mládež, starší lidé, příslušníci minorit atd.), může být nejlépe uplatňována na základě kvantitativně i kvalitativně se rozšiřující nabídky bytů. K tomu může přispět i soukromý nájemní sektor za předpokladu stabilních právních podmínek a příznivé fiskální úpravy. Ministři vzali s uznáním na vědomí úspěchy při integraci sféry bydlení v bývalé NDR do sociálně tržního hospodářství SRN. Zdůraznili rovněž význam technické pomoci - zejména transferu "know-how" zemím střední a východní Evropy podle zásady "pomozte lidem, aby si pomohli sami". Páté setkání ministrů se konalo ve španělském Madridu v roce Tématem byla dostupnost vlastnického (individuálního) bydlení (owner-occupation - vlastnictví obydlí jeho uživatelem). V závěrečném komuniké se uvádí, že přibližně do let 1980 až 1985 podíl vlastnického bydlení (převážně v rodinných domcích) narůstal; poté došlo k jistému zpomalení. Země s vysokým podílem vlastnického bydlení považovaly v této době za nutné zvýšit podíl nájemního bydlení (sociálního i v soukromém sektoru) pro docílení rovnováhy a mobility na bytovém trhu. Podle údajů CECODHAS zveřejněných v roce 1995, a tedy odpovídajících letům , bylo v jednotlivých zemích EU v průměru 56 % bytů v osobním vlastnictví uživatelů 9). Z větších zemí byl tento podíl nejvyšší ve Velké Británii a Itálii (66 % a 67 %), zatímco ve Francii činil 54 %, v Nizozemí 47 % a v SRN jen 38 %. Mezi faktory růstu vlastnického bydlení je uváděn zvýšený zájem obyvatelstva o tento způsob bydlení a jeho umožnění růstem počtu domácností s dostatečně vysokým příjmem, jakož i zlepšení podmínek financování výstavby (resp. koupě). To je umožněno např. delší dobou splácení hypotečních úvěrů spolu s přizpůsobením splátkového režimu potřebám klienta, či zavedením veřejných i soukromých systémů pomoci v poskytování záruk. Pokud jde o daňové úlevy, usnadňující získání obydlí do vlastnictví, téměř všechny země EU praktikují úlevy spojené s placením úroků z půjček na pořízení tohoto obydlí, při čemž však řada zemí tuto výhodu již limituje, aby nedošlo k tzv. regresní incidenci nevyváženě preferující domácnosti s vyššími příjmy. K dani z přidané hodnoty byl vyjádřen názor, že by její snížené sazby, platné v řadě zemí ve sféře bydlení, měly být uplatněny v celé EU, a to i do budoucna. Ve zprávě se dále upozorňuje, že nárůst vlastnického bydlení v některých zemích byl posílen vládou podporovaným prodejem nájemních bytů veřejného sektoru nájemníkům do jejich osobního vlastnictví, a to i na splátky počínající již v průběhu trvání nájemního poměru (např. Velké Británie - "right to buy"). V dalším ministři vyjádřili názor, že uvolnění vnitřního trhu EU se stavebními výrobky podle příslušné směrnice EU nepřispělo znatelně ke snížení stavebních nákladů a k očekávané větší konkurenci. Podobné připomínky byly i k nedostatečné realizaci účinků směrnic EU o volném pohybu kapitálu a bankovních operací. Ministři se rovněž vyslovili pro systémy kvalitativní kontroly, které chrání nabyvatele obydlí před stavebními vadami. Madridské setkání v závěru svého komuniké uvedlo stručné shrnutí svých společných priorit, které měly nalézt svůj výraz v závěrečných dokumentech Konference OSN o lidských sídlech - HABITAT II, konané v červnu 1996 v Istanbulu, a jejichž realizace by měla probíhat na místní, regionální, národní i globální úrovni. Znění těchto priorit je následující: integrovaný sociální, ekonomický, kulturní a ekologický přístup k trvale udržitelnému rozvoji lidských sídel; decentralizace, občanská participace a posílení akcí na místní úrovni; jistota v nájemním vztahu a ochrana držby majetku; opatření proti segregaci a sociálnímu vyloučení; školení a výchova; pozornost vůči

8 zranitelným skupinám; přístup vrstev s nízkými příjmy k bydlení a půjčkám; partnerství mezi soukromým veřejným a tzv. "třetím" sektorem. 10) V říjnu 1996 se konala dosud poslední schůzka ministrů v Dublinu. Tématem bylo bydlení pro sociálně vyloučené obyvatele. Podle komuniké jde o skupiny lidí postižené delším trváním mnohostranných nevýhod, které vedou k jejich vyloučení z hlavního proudu společenských, hospodářských a pracovních činností. Bílá kniha EU z července 1994 charakterizuje procesy uvedeného sociálního vyloučení nejen jako spojené s nezaměstnaností a nízkými příjmy, ale i s podmínkami bydlení, výchovy, zdravotní péče apod., včetně vlivu případné diskriminace a integrace v místních společenstvích. Zranitelné jsou zejména osoby dlouhodobě nezaměstnané, osamocené ženy (i muži) s dětmi, osoby s nejistými nízkými příjmy, lidé vyššího věku, zdravotně postižení, příslušníci menšinových společenství apod. V souvislosti s tímto problémem ministři zdůraznili úlohu specifických programů bytové politiky pro tyto skupiny a také pro bezdomovce, se žádoucím zapojením občanských iniciativ a neziskových organizací. Byl zmíněn i známý neblahý fenomén některých sídlišť z poválečné bytové výstavby, v nichž dochází k segregaci znevýhodněných skupin obyvatel. Opět bylo konstatováno, že problémy uvedeného druhu nelze řešit jenom bytovou politikou, ale především širšími programy a iniciativami v rámci zásad trvale udržitelného rozvoje a jeho aspektů ekologických, sociálních a ekonomických, včetně snižování nezaměstnanosti. Zvláštní význam mají v tomto směru místní iniciativy, včetně účasti dobrovolných pracovníků a participace obyvatel těchto míst. Ministři se dále dohodli, že na příštích schůzkách si vymění informace o realizaci závěrů konference HABITAT II, která měla dvě hlavní témata: "přiměřené bydlení pro všechny" a "trvale udržitelný rozvoj lidských sídel". V souvislosti s druhým tématem položili ministři zvláštní důraz na "První konferenci evropských ministrů pro bydlení o trvale udržitelné bytové politice" 11), která se konala v dubnu 1996 v Kodani. Rovněž vyzvedli úlohu výzkumu v evropském měřítku a doporučili, aby se tzv. "Pátý rámcový program EU" (výzkum a vývoj) více zaměřil na otázky bydlení. Organizace další schůzky ministrů, připravené na rok 1997, připadla Lucembursku, které se však s politováním omluvilo. Ministři proto uvítali pozvání Nizozemska, aby se jejich konzultace uskutečnily při příležitosti "Druhé konference evropských ministrů pro bydlení o trvale udržitelné bytové politice", která se tam bude konat 24. a 25. září V druhé polovině roku 1998 se předpokládá další pravidelná schůzka ministrů v Rakousku. Závěrem k přehledu hlavních rysů posledních neformálních ročních setkání ministrů zemí EU, kteří mají v kompetenci bydlení, se nabízí několik vývodů. Především je to důraz, který EU klade na význam bydlení vůbec a na jeho vybrané problémy zvláště. Sféra bydlení je charakterizována značnou diversifikací a neustálým vývojem, při čemž rozmanitost přístupů i nástrojů, inovativní iniciativy ve formulování i realizaci bytové politiky a reakce na nové širší i domácí problémy se opírá o rozvinuté a kvalifikované kapacity ústředních, regionálních i místních orgánů pečujících o bydlení a o uplatnění moderní informatiky, monitorování a kontroly. Kromě početných pracovníků těchto orgánů se bydlením zabývají výzkumné a studijní ústavy, konzultační kanceláře, profesní organizace, zájmová seskupení atd. atd. Výrazným rysem novějšího vývoje je snaha o efektivnější a hospodárnější využití prostředků věnovaných na rozvoj bydlení, aniž by se přitom slevovalo z náročných kvalitativních, sociálních i ekologických cílů, o čemž mj. zejména svědčí zesílený důraz na uplatňování zásad trvale udržitelného rozvoje. Rovněž se zvyšuje význam obcí a občanských iniciativ i

9 platné účasti obyvatel v rozvoji bydlení, jako důležité složky vývoje měst, s čímž je spojována snaha o koordinaci různých aktivit směřující ke komplexnějším řešením. Určitý důraz na bytovou politiku členských zemí v rámci ekonomické, sociální, finanční, technické i ekologické politiky EU může přitom vést k novým kladným účinkům, které jsou výsledkem spojení národního úsilí s celkovým rozvojovým prostředím i s regionální pomocí EU. Příkladem je rychlé zlepšení bytové situace v chudších členských zemích (např. Irsko, Španělsko). Hlavní ukazatelé bydlení (od investic až k obytné ploše na osobu) a velká šíře, rozmanitost i dosah státní intervence a veřejné pomoci nejen subvenční ukazují na kvalitu rozvoje bydlení v moderní tržní ekonomice. Souběžně existující sociální problémy (dnes rostoucí mj. v důsledku vysoké nezaměstnanosti) se stávají předmětem cílené aktivity státu, obcí i podnikatelských subjektů, přičemž se hledají nové iniciativy i formy řešení. Celkově vysoká úroveň bydlení se dále rozvíjí prostřednictvím specifické péče o kvalitu výstavby, vybavení, služeb, obytného i širšího životního prostředí a počítá se i s uplatňováním principů trvale udržitelného rozvoje. I v podmínkách současných hospodářských a měnových problémů a značné nezaměstnanosti zůstává v řadě zemí tato aktivita, doprovázená zvýšeným důrazem na selektivnost, hospodárnost a konečnou efektivnost, mezi předními úkoly vlád zemí EU. I když bytová politika zřejmě zůstane v rámci EU v autonomní kompetenci členských zemí, bude pokračování integračních procesů v jiných oblastech nesporně zvýšenou měrou působit i na její utváření. Tento vývoj nebude jednoduchý, bude se setkávat s rozpory i s obměnami nejen v ekonomické, ale i politické oblasti. V úvahu je třeba brát především: - Současnou vysokou nezaměstnanost v mnoha zemích EU (celkový průměr kolem 11 %, nejvyšší hodnoty ve Španělsku, Finsku, ale nad průměrem i ve Francii a Itálii), která se stává stěžejním problémem. - Tak zvaná "konvergenční kriteria Maastrichtu", zejména požadavek snížit deficity státních rozpočtů pod 3 % HDP, což není snadným úkolem i když inflace je nízká (v průměru jen přes 2 %) a průměrný růst HDP se má podle odhadů OECD zvýšit v roce 1997 o 2,4 % oproti 1,6 % v roce Vývoj v politické oblasti, neboť výsledky voleb ve Velké Británii a Francii posílily mimořádně vliv socialistických stran. I.B Předpokládané vlivy budoucí měnové, ekonomické a politické unie na bytovou politiku a trhy s byty v členských zemích EU Tato kapitola je stručným, upraveným a doplněným výtahem z knihy "European Monetary, Economic and Political Union: Consequences for National Housing Policies", která byla vydána v roce 1993 v Nizozemí (autoři: H. Priemus, M. Kleinman, D. Maclennan, B. Turner). Vzhledem k tomu, že se jedná o zahraniční pramen, musíme upozornit, že výklad problematiky je nezbytně ovlivněn zorným úhlem autorů, kteří se nachází v podmínkách rozvinuté ekonomiky a relativně dobře fungujícího trhu s byty. Z našeho pohledu, ovlivňovaného transformací společnosti, se mohou některé problémy jevit odlišně. Základní cíle a principy sjednocující se Evropy a jejich předpokládaný vliv na sféru bydlení v jednotlivých členských zemích EU.

10 Jak již bylo řečeno v předcházející kapitole, bytová politika (spolu s některými dalšími oblastmi), do kompetence EU nespadá. V této oblasti je zachováván princip subsidiarity (podle čl. 3b Maastrichtské smlouvy), což znamená, že EU se problematikou bydlení zabývá jedině v tom případě, kdy dosažení stanovených cílů je možné lépe prostřednictvím orgánů EU, než prostřednictvím jednotlivých členských zemí. Bez ohledu na tuto skutečnost je jasné, že postupný proces sjednocování Evropy, včetně jeho výsledného efektu, bude mít významný vliv na bytové politiky členských zemí. Předpokládané vlivy sjednocovacího procesu na tuto oblast lze odvodit mj. ze základních cílů EU 12), tak jak jsou formulovány v Maastrichtské smlouvě z roku Podíváme-li se na těchto pět základních cílů EU, vidíme, že sféra bydlení v jednotlivých členských zemích bude ovlivněna především prostřednictvím naplňováním prvního cíle, kterým je vyvážený a udržitelný ekonomický a sociální pokrok a posílená soudružnost, čehož má být dosaženo především prostřednictvím vytvoření oblasti bez vnitřních hranic a vytvořením ekonomické a měnové unie, zahrnující v konečné fázi jednotnou měnu. Tento cíl je rozveden ve 2. článku Maastrichtské smlouvy, kde se mj. hovoří o podporování harmonického a vyváženého rozvoje hospodářství včetně neinflačního a udržitelného růstu respektujícího životnímu prostředí, o podporování konvergence národních ekonomik, o vysoké úrovni zaměstnanosti a sociální ochrany a o růstu životní úrovně a kvality života, včetně hospodářské a sociální soudružnosti a solidarity mezi členskými zeměmi. Konkrétní aktivity členských zemí, které jsou zaměřeny na naplňování výše uvedeného cíle, jsou uvedeny ve 3. článku Maastrichtské smlouvy. Pro oblast bydlení mají zvláštní důležitost především tyto aktivity: - zrušení celních povinností a dalších restrikcí, které brání vývozu a dovozu zboží mezi členskými zeměmi, - zrušení překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu, - společná politika v oblasti dopravy, - systém zajišťující, že konkurence na vnitřním trhu nebude narušována, - přizpůsobení zákonů členských zemí v rozsahu potřebném pro fungování společného trhu, - posilování ekonomické a sociální soudružnosti, - politika v oblasti životního prostředí, - posílení konkurenceschopnosti průmyslu EU, - příspěvek k posílení ochrany spotřebitelů. Kromě výše uvedených cílů EU budou sféry bydlení v členských zemích ovlivňovány také konvergenčními kritérii 13), jejichž naplnění je pro členské země závazné. Jakékoli úvahy o možných důsledcích sjednocující se Evropy pro svébytné sféry bydlení by však byly neúplné a zavádějící, kdybychom v nich nevycházeli z analýzy dosavadního vývoje v oblasti bydlení, včetně analýzy současné situace, během níž začínají být tyto dosud velmi

11 samostatné sféry bydlení ovlivňovány konvergenčními procesy. Proto je následující text věnován právě těmto otázkám. Stručný přehled vývoje bytové politiky v evropských zemích Vývoj evropských bytových politik po II. světové válce lze rozdělit zhruba do tří fází 14), s vědomím toho, že konkrétní "časové souřadnice" jednotlivých zemí se mohou významně lišit. Určitá odlišnost, nejen časová, se týká především zemí jižní Evropy, ale může se vztahovat i k některým dalším zemím; jedná se o určité modifikace bytové politiky, dané klimatem, stupněm urbanizace, demografickým vývojem, rozsahem válečných škod apod. V důsledku působení těchto faktorů můžeme pozorovat v některých zemích např. zaostávání rozvoje sféry bydlení (především jižní země, kde není z důvodů klimatických potřeba "střechy nad hlavou" tak naléhavá), nebo přetrvávání některých fází vývoje (např. fáze, zaměřená na novou bytovou výstavbu, trvala v Holandsku mnohem déle, než v ostatních evropských zemích, a to v důsledku relativně vysoké porodnosti a s tím spojené tvorby nových domácností). První fáze vývoje, odehrávající se zhruba v letech , bývá označována jako fáze obnovy. Toto období je charakterizováno silnou a aktivní rolí vlád, jejichž úsilí je zaměřeno na odstranění válečných škod. Jedním z hlavních prvků tehdejší bytové politiky je sociální bydlení, jehož cílem je především odstranění bytového deficitu a zlepšení celkové úrovně bydlení. Tzv. sociální bydlení je v této době rozvíjeno ve většině členských zemí; výraznější výjimky představuje pouze Západní Německo, které upřednostnilo podporu existujícího soukromého nájemního sektoru, a jižní státy, které věnovaly problematice bydlení celkově méně pozornosti. Od uvedeného cíle se odvíjí nade vším převažující důraz na novou výstavbu, charakterizovaný malým zájmem o kvalitu a ekonomické souvislosti této výstavby (opominutí ekonomických souvislostí, způsobené upřednostněním krátkodobých cílů před dlouhodobějšími záměry, vede nyní k problémům, neboť dnešní silně tržně orientované ekonomické prostředí je příliš náročné pro instituce, které se rozvíjely po válce a s ekonomickými restrikcemi nepočítaly). Podíl tzv. sociálního bydlení, které bylo vytvářeno a poskytováno především státem podporovanými neziskovými organizacemi či, v menší míře, obcemi (Velká Británie) v tomto období výrazně vzrostl v mnoha členských zemích (z přibližně 2 % na přibližně 10 % v průměru; v Holandsku a Velké Británii více). Druhá fáze vývoje, probíhající přibližně v letech , je charakterizována rostoucí diverzifikací bytových politik. Zpočátku pokračuje "silná" poválečná politika (důraz na novou výstavbu, spojený se silnou intervencí vlád do trhu s byty), ale pozornost začíná být postupně věnována kvalitě bydlení (velikost obytné plochy, vybavenost bytů), rekonstrukci měst a odstraňování slamů (tento nový trend není opět plně zachycen v zemích jižní Evropy, kde je zanedbání obnovy bytového fondu dodnes patrné). Postupně jsou rozvíjeny nástroje, zaměřené na podporu těchto cílů (na počátku 70. let poskytovaly vlády na obnovu existujícího bytového fondu sotva 10 % veřejných výdajů, nyní je to zřídka méně než polovina). Sociální bydlení, jehož růst stále pokračuje, není dosud spojováno jen se slabšími sociálními skupinami obyvatelstva (nezaměstnaní, menšiny, neúplné rodiny); je to nové dostupné bydlení určené pro nejširší vrstvy, jejichž životní úroveň stoupá, protože evropské země procházejí obdobím prosperity. Kromě již zmíněného rozdílu mezi severem a jihem Evropy se ovšem začínají objevovat odlišnosti v přístupu k bydlení i mezi severněji položenými zeměmi, neboť jejich vlády rozdílně reagují na prosperitu 60. let. Především v Dánsku a Západním Německu přistupují vlády ke zvyšování nájemného (tzn. přizpůsobují jeho výši zvyšující se příjmové úrovni domácností), přecházejí od subvencí "na cihlu" k subvencím "na hlavu" 15) a začínají se více zajímat o distributivní účinky bytové politiky, tj. především o to, jak

12 realizovaná bytová politika ovlivňuje jednotlivé sociální vrstvy populace. Ve Francii, Velké Británii a některých dalších zemích se k týmž krokům odhodlávají až na konci 70. let. I přes začínající deregulaci nájemného pokračuje ve většině zemí (výraznou výjimkou je Západní Německo) úpadek soukromého nájemního sektoru, způsobený regulací nájemného a absencí jakékoli podpory ze strany státu zaměřené na tento sektor. Na přelomu 60. a 70. let se začíná zvyšovat význam vlastnického bydlení, vyvolaný mj. rostoucí životní úrovní obyvatelstva; v této souvislosti vzrůstá význam nepřímých subvencí, tj. daňových úlev v nejširším slova smyslu, které jsou ve většině zemí směřovány právě do tohoto sektoru. Ve sledovaném období překračují ve většině zemí výdaje do veřejného sektoru 40 % HDP, přičemž výdaje na bydlení tvoří cca % z celkových státních rozpočtů; z tohoto pohledu se jedná o "vrcholné období " bytové politiky v evropských zemích. Třetí fáze vývoje, probíhající přibližně od poloviny 70. let do současnosti, je označována jako "nová realita". Oproti předchozímu vývoji, kdy převládalo zvláště v zemích severní Evropy přesvědčení o nezbytnosti vysokých společenských investic do bydlení, dochází v této fázi k výrazné změně priorit a následně ke změně přístupu k oblasti bydlení. 16) Třetí fázi lze rozložit do dvou období. První období, podnícené makroekonomickými změnami (ropný šok, inflace), je z hlediska bytové sféry krátkodobě pozitivní, neboť jsou pro něj charakteristické tyto jevy: prozatímní setrvání vysokých vládních výdajů, zvýšení subvencí kryjících inflační růst nájemného a dalších nákladů na bydlení, posilování vlastnického bydlení stabilním růstem cen a nízkými, někdy i negativními, úrokovými sazbami. Neudržitelnost tohoto rámce vede ke druhému období, v jehož průběhu je sféra bydlení ovlivňována již změněným makroekonomickým prostředím, včetně odpovídající hospodářské politiky, tj. bojem za snížení inflace a její následnou výší, vzrůstem nezaměstnanosti a redukcí rozpočtových výdajů. Na konci 80. let dochází ve většině zemí k růstu příjmů obyvatelstva, ale v důsledku boje s inflací roste také nezaměstnanost (ze 3 až 4 % na 8-10 %), což mj. následně zapříčiňuje snížení schopnosti sociálně slabších domácností platit za bydlení. V této souvislosti se začíná hovořit o tzv. "nové chudobě" 17), zasahující hlavně důchodce, neúplné rodiny apod.; počet chudých ve většině zemí vzrůstá. Uvedené jevy jsou provázeny trvalým stabilním růstem HDP v přepočtu na jednoho obyvatele (2-3 % ročně), ale efekty tohoto růstu jsou nerovnoměrně distribuovány vzhledem k jednotlivým regionům a sociálním (příjmovým) skupinám obyvatelstva; tyto skutečnost posléze vedou k formulaci nových cílů a opatření v bytových politikách jednotlivých zemí. Nejprve ve Velké Británii a Západním Německu, později v dalších zemích (Nizozemí, Švédsko), se začíná prosazovat trend deregulace, posílení konkurence, privatizace v oblasti financování, správy i vlastnictví; větší pozornost začíná být věnována regeneraci stávajícího bytového fondu. Celá bytová sféra začíná být více tržně orientována a podřizována ekonomickému prostředí (je zde zřejmá snaha ukončit předchozí "odtrženost" bytové politiky od ekonomické reality, která byla zmíněna v souvislosti se sociálním bydlením). Z počátku relativně stabilní podíl investic do bydlení vyvolává, v důsledku zvyšujících se cen, produkci menšího a menšího počtu bytových jednotek. Těžkosti prožívá hlavně sociální sektor (přibližně od poloviny 80. let). Záhy se projevuje výrazná snaha o redukci vládních výdajů na bydlení. Objem rozpočtových výdajů na bydlení se snižuje téměř ve všech zemích přibližně o polovinu (posuzováno jako procentní podíl na HDP), avšak reálné snížení těchto výdajů je spíše výjimkou. Oblastí, kterou snížení rozpočtových výdajů skutečně zasahuje, je

13 ve většině zemí opět sociální bydlení, avšak toto snížení je prakticky všude provázeno kontinuálním růstem příspěvků na bydlení. Potřebné snížení inflace, dosahované zvyšováním úrokových sazeb, je v členských zemích doprovázeno významným růstem úrokových sazeb u hypotečních úvěrů, což vede ke zvyšování nákladů vlastníků na bydlení. Celkový vztah mezi příjmy domácností a výdaji na bydlení však zůstává relativně stabilní. V 80. letech stále pokračuje úpadek soukromého nájemního sektoru, který je kromě zmíněných dlouhodobě působících faktorů způsoben poklesem růstu počtu domácností (snížená poptávka) a růstem vlastnického bydlení. Objem vlastnického bydlení se ve většině zemí nadále zvyšuje (2-5 % za dekádu), což je dáno pokračujícím růstem příjmů mnoha domácností, rostoucím významem a objemem daňových úlev 18) a snazším přístupem k hypotečním úvěrům (vliv deregulace finančního sektoru). K posílení vlastnického bydlení dochází v některých zemích také prostřednictvím privatizace sociálních bytů (např. Velká Británie, Irsko), s jejíž pomocí se vlády snaží řešit těžkosti sociálního sektoru. Shrnutí situace ve sféře bydlení na přelomu 80. a 90. let v jednotlivých členských zemích EU vede k otázce, do jaké míry můžeme nyní uvažovat o zrodu "nové fáze", která je východiskem sledovaných integračních procesů. - Údaje z evropských zemí za poslední desetiletí ukazují, že celková úroveň bydlení se sice zvyšuje, ale současně dochází ke zhoršování bytové situace u nejchudších Evropanů; ve větším měřítku se objevují znaky sociálního vyloučení. Pro všechny evropské země, bez ohledu na geografickou polohu, je problémem relativně vysoká nezaměstnanost a růst bezdomovectví. Dochází k růstu nerovností, které mohou v blízké budoucnosti negativně ovlivnit kvalitu městského života a vytvořit tak nový kontext pro příští bytovou politiku. - Vznik tzv. "dvoutřetinové společnosti" 19) je reflektován především v poválečném sociálním bydlení: obyvatelé poválečných sociálních bytů (které byly původně určeny pro širší vrstvy obyvatelstva) stárnou a mnohdy se nemohou odstěhovat z již nevyhovujících bytů. Bytový fond chátrá v důsledku omezení státní podpory a jeho kvalita se snižuje; spolu s bytovým fondem se zhoršuje celé obytné prostředí, přibývá prázdných bytů, mezi obyvateli převažují nezaměstnaní, neúplné rodiny apod., takž sociální bytový fond se postupně stává enklávou chudoby a s ní spojených sociálních problémů. Popsané problémy jsou menší jen tam, kde bylo včas započato s deregulací nájemného, s participací nájemníků a celkovou regenerací. Těžkosti sociálního sektoru přispívají k celkovému snížení výstavby nájemních bytů, a to i přes určité známky regenerace, které se v některých zemích objevují v soukromém nájemním sektoru. - Téměř ve všech zemích rostou náklady domácností na bydlení 20) ; ceny stavebních prací a materiálů překračují celkový růst cen. Subvence, vkládané do sféry bydlení, jsou přes veškeré snahy stále extenzivní a slouží především středním příjmovým vrstvám obyvatelstva. Ve sféře bydlení stoupá objem soukromých finančních prostředků (důsledek deregulace finanční sféry). - Pro země severní Evropy je v této době charakteristická orientace na regeneraci městských center a čtvrtí; naproti tomu jižní Evropa se potýká s nedostatkem sociálního bydlení, s chudobou, nízkou kvalitou bydlení a s rizikem růstu dočasných a nevyhovujících příbytků na periferii velkých měst ("shanty towns" - města z provizorních chatrčí).

14 Rozbor předpokládaných vlivů měnové, hospodářské a politické unie na bytovou politiku členských zemí EU Vlivy sjednocovacích procesů na bytovou politiku členských zemí je dnes těžké odhadnout. Lze však očekávat, že postupné sjednocování Evropy bude akcelerovat některé trendy, které se objevily v bytové politice členských zemí na přelomu 80. a 90. let. Stejně tak lze očekávat výrazný vliv celkového makroekonomického prostředí, jehož "scénář" vypadal v 1. polovině 90. let přibližně takto: - relativně nízká inflace (2-3 %), - vysoké nominální úrokové sazby (9-15 % u hypotečních úvěrů), - růst HDP kolem 1,5-3 % ročně, - nominální růst příjmů 4-9 % ročně, tzn. rychleji než inflace o 4-5 %, - rostoucí nezaměstnanost, - rostoucí státní dluh téměř ve všech zemích. Dříve než se podíváme na konkrétní faktory, jejichž vliv na sféru bydlení v členských zemích EU můžeme předpokládat, upozorníme na některá obecnější očekávání, která jsou s integračním procesem spojena. Jedním z důvodů, které vedly a vedou k bližší ekonomické integraci evropských zemí, je víra v budoucí ekonomický růst, který by měl mj. přinést i nové impulsy pro rozvoj trhů s byty. Bude-li tento předpoklad naplněn, můžeme v jednotlivých zemích očekávat relativně stabilní trh s byty, podněcovaný především růstem příjmů (případně růstem počtu domácností, což se týká především zemí jižní Evropy). Relativní cenová stabilita by mohla přispět k dalšímu povzbuzení soukromého nájemního sektoru (nové příležitosti pro soukromé investory) a tím ke zvýšení mobility obyvatelstva. Bytová politika v jednotlivých členských zemí bude ovšem dále ovlivněna úrovní veřejných výdajů a výší rozpočtových deficitů. V zemích, kde je významná část tohoto dluhu spojena se sociálním bydlením, lze očekávat, že se vlády pokusí dluh snížit privatizací sociálních bytů (viz např. Velká Británie, Irsko, později Itálie); tomuto procesu může napomoci vytvoření evropského sekundárního hypotéčního trhu. V průběhu integračního procesu budou sféry bydlení v členských zemích ovlivněny fluktuací úrokových sazeb u hypotečních úvěrů; v zemích, kde jsou využívány fixní sazby, lze očekávat destabilizaci bytové výstavby a prodejů; tam, kde jsou sazby variabilní, mohou mít domácnosti problémy se svými rodinnými rozpočty. Celkově bude pro bytovou politiku ve všech členských zemích typické výraznější spoléhání se na finanční a kapitálové trhy, což je z dlouhodobého hlediska pozitivní, ale z krátkodobého pohledu přinese toto "vystavení tržním podmínkám" určité těžkosti. Celý proces integrace by měl být, i ve sféře bydlení, provázen zostřující se konkurencí, vedoucí k vyšší efektivitě, v níž se členské země musí pokusit obstát. Existují nástroje, které mohou země použít, aby posílily svou konkurenceschopnost. Jde např. o snížení standardu subvencovaného bydlení, uvolnění systému územního plánování apod., které by mohly přinést snížení veřejných výdajů. Problémem ovšem je, že využití takovýchto nástrojů by s největší pravděpodobností přineslo negativní důsledky sociální, tj. přelidněnost bytů, nevhodné využití

15 pozemků a celkově růst nerovností mezi regiony, které by se odstraňovaly jen velmi těžko a s vysokými náklady. Na oblast bydlení v jednotlivých členských zemích bude mít nepochybně velký vliv jednotná měna a v budoucnu sjednocené úrokové sazby hypotečních úvěrů. V místech s dynamickou urbanizací, kde dochází k růstu cen nemovitostí a nájemného, vzniká obvykle tlak na růst mezd a zvyšuje se inflace. Inflační efekt může být nyní odstraněn devalvací měny nebo zvýšením úrokových sazeb, avšak v podmínkách sjednocené Evropy nebudou tyto nástroje k dispozici, takže v těchto rozvojových centrech může dojít ke snížení tempa růstu, nebo k rozšíření tohoto ohniska růstu do většího teritoria, mj. "za hranice" do jiné členské země. Tato skutečnost klade zvýšené nároky na vlády členských států, které, pokud budou chtít být konkurenceschopné, budou muset pečlivě rozvíjet adekvátní bytovou (i pozemkovou) politiku. Mezi "kanály", jimiž proces ekonomické a politické integrace (včetně integrace měnové) ovlivní sféry bydlení v členských zemích, patří především: - celková mobilita, - politika v oblasti volné soutěže včetně liberalizace trhů, - ekonomický růst, - udržení nízké inflace včetně nástrojů zaměřených k tomuto cíli, - snižování vládních výdajů, - daňová harmonizace, - prosazování principů sociální spravedlnosti a evropského občanství. 1) Faktor mobility (volný pohyb kapitálu, zboží, služeb, pracovních sil) Faktor mobility se v tomto kontextu vztahuje především k pohybu kapitálu a pracovních sil. Pohyb finančních zdrojů navazuje na již zmíněný proces deregulace a liberalizace finančních a kapitálových trhů, který v některých zemích již proběhl (např. Velká Británie). Lze očekávat, že volný pohyb kapitálu ovlivní i země, kde uvedené procesy dosud neproběhly. Dále můžeme v této oblasti očekávat rozvoj "přeshraničních" aktivit finančních institucí a vznik evropských finančních institucí (např. fúzí institucí národních). Jak brzy se tyto prvky objeví závisí především na rychlosti deregulačních a liberalizačních procesů v jednotlivých zemích; obecně zde platí, že integrace finančních (a kapitálových) trhů vázaná na oblast bydlení bude zřejmě pomalejší než integrace jiných finančních služeb, neboť svou roli zde sehrají výhody, plynoucí ze znalosti místních rizik např. u půjček. Pohyb pracovních sil je jedním z klíčových prvků budoucí evropské integrace, neboť její očekávané výhody jsou založeny mj. na předpokladu dokonalé mobility lidí, kteří se budou, bez potřeby vládní intervence, stěhovat za prací, vyššími mzdami apod. Volný pohyb pracovní síly je v Sociální chartě formulován jako jedno ze sociálních práv, ale faktem je, že jeho realizace je v praxi spojena s mnoha problémy a komplikacemi, mezi nimiž má významné místo bydlení. Nejen evropské zkušenosti totiž ukazují, že impulsem pro stěhování

16 nejsou ani tak sociální výhody a výše příjmu, ale nabídka bydlení. V tomto ohledu se tedy špatně fungující trh s byty může stát významnou překážkou mobility pracovních sil. 2) Politika volné soutěže a liberalizace trhů Lze se důvodně domnívat, že odstranění hranic mezi členskými zeměmi bude mít na stavební průmysl jednotlivých států jen menší vliv, mj. proto, že již dnes působí některé směrnice EU ve směru podpory konkurenceschopnosti stavebního průmyslu 21). Jedná se o oblast vládních výběrových řízení na stavební produkty, o kvalifikační požadavky, o standardy apod. V současnosti platí např. liberalizační směrnice, zakotvující povinnost členských států odstranit bariéry, které brání stejnému zacházení s podnikateli a smluvními partnery z jiných zemí, nebo Směrnice koordinační, zaměřená na harmonizaci legislativy při výběrovém řízení (povinnost nabídnout zakázky nad 5 mil. ECU v celé EU s cílem zvýšení konkurence). V budoucnu můžeme očekávat "přeshraniční" konkurenci i mezi společnostmi, které pracují ve sféře sociálního bydlení (výstavba, správa). 3) Ekonomický růst Porovnání výkonnosti ekonomiky (podíl HDP na 1 obyvatele) a výše výdajů na bydlení (z celkové spotřeby domácností) ukazuje, že evropské země lze rozdělit na "chudší" a "ostatní". V "chudších" zemích vydávají lidé za bydlení méně, což svádí k tvrzení, že výše výdajů domácností na bydlení závisí na dosažené úrovni ekonomiky. Pohled na "ostatní" země ale naznačuje, že situace není tak jednoznačná; ukazuje se, že ve chvíli, kdy se jednotlivé země dostanou na určitou ekonomickou úroveň, dochází k diferenciaci výše výdajů na bydlení v důsledku existující příjmové diferenciace, celkového společenského klimatu apod. Z této poučky lze odvodit, že i v podmínkách sjednocené Evropy mohou být mezi zeměmi významné rozdíly v tom, kolik budou obyvatelé vydávat na bydlení. Bude-li výsledkem evropské ekonomické integrace rychlejší hospodářský růst (což se očekává), můžeme předpokládat jeho odraz ve sféře bydlení, tj. zvýšení nabídky i poptávky. Růst HDP vyvolá růst poptávky (růst příjmů domácností), tj. růst požadavků na větší bytovou plochu, lepší vybavenost, více rodinných domků apod., což znamená, že v konečném důsledku dojde ke zvýšení spotřeby v oblasti bydlení, s následným vlivem na politiku v oblasti územního plánování a životního prostředí. Tento scénář ovšem nemusí být naplněn, uvědomíme-li si, že nabídka bydlení je velmi neelastická (zatímco poptávka je velmi elastická - reakce na růst příjmů). Projeví-li se v plné míře neelasticita nabídky, nenajde zvýšená poptávka odezvu, takže výslednicí bude, v určitém období, zvýšený tlak na trhu s byty, růst cen, v některých místech bytový deficit, snížená dostupnost bydlení pro chudší domácnosti apod. 3) Udržení nízké inflace včetně nástrojů zaměřených k tomuto cíli V tomto případě se jedná o jedno z konvergenčních kritérii, o jehož naplnění členské země usilují. Jedním z efektů vysoké inflace je to, že dochází ke snížení uživatelských nákladů na bydlení po zdanění u toho, kdo splácí hypotéční úvěr; v případě nepředvídané inflace tedy dochází k redistribuci příjmů a bohatství od těch, kdo peníze půjčují, k těm, kteří si je vypůjčují; výsledkem mohou být neočekávané zisky majitelů nemovitostí (jak tomu bylo v mnoha zemích v 70. letech) 22). Udržení nízké inflace tedy pravděpodobně povede k eliminaci uvedených výhod ve sféře vlastnického bydlení s následným vlivem na volbu typu bydlení.

17 S nízkou inflací souvisí také otázka výše úrokových sazeb. Očekává se, že sjednocené nižší a méně pohyblivé úrokové sazby vytvoří stabilnější prostředí, které bude příznivé jak pro spotřebitele, tak pro investory (ochota k větším investicím do bydlení); otázkou ovšem je, kdy se tato situace vytvoří. Nižší inflace a nižší úrokové sazby budou mít vliv na bytovou politiku jednotlivých zemí prostřednictvím nižšího růstu cen nemovitostí. S tím je ovšem spojeno více otázek - např.: jak tyto podmínky zapůsobí na přitažlivost alternativních investic do bydlení, do jaké míry se zlepší přístup k vlastnickému bydlení pro mladé lidi, včetně vlivu na zakládání nových rodin, bude toto stabilnější prostředí znamenat zdůraznění spíše investičního, nebo spíše spotřebního aspektu bydlení apod. Nižší inflace a nižší sjednocené úrokové sazby pravděpodobně přinesou změny ve financování bydlení: můžeme čekat větší využití pevných úrokových sazeb, delší dobu splatnosti úvěrů, nižší prémie za riziko apod. Celkově ale platí, že vztah mezi mírou inflace, úrokovými sazbami, očekávanou mírou rizika a návratnosti investic je velmi složitý a velmi záleží na uplatňovaném institucionálním rámci každé země. 4) Snižování vládních výdajů Výše zmíněná nízká inflace ovlivní bytovou politiku členských zemí nepřímo, prostřednictvím svého vlivu na trh s byty (na investory, spotřebitele). Méně zprostředkovaným, tj. přímějším způsobem ovlivní bytovou politiku nástroje, které vlády budou muset použít k dosažení potřebné nízké úrovně rozpočtového deficitu a vládního dluhu. V této záležitosti panuje spíše skepse, nicméně je zřejmé, že vlády většiny členských zemí jsou připraveny přistoupit k silné restrikci vládních výdajů. Snížení rozpočtových výdajů se dotkne i bydlení (tato sféra bude pravděpodobně ohrožena více, než např. sociální zabezpečení), s cílem zvýšit efektivitu stávající bytové politiky. V tomto ohledu můžeme očekávat větší cílenost příspěvků na bydlení, snahy o zvýšení účinnosti provozu a využití sociálního bydlení apod. Kromě redukce přímých subvencí dojde pravděpodobně k omezením i v oblasti daňových nástrojů (úlevy), které jsou zaměřeny hlavně na vlastnické bydlení (v mnoha zemích se totiž ukazuje, že daňové úlevy pomáhají nejbohatším a zvyšují ceny bydlení). Snaha o snížení těchto daňových úlev ale bude spojena s politickým rizikem, neboť je zaměřena proti zájmům vlastníků nemovitostí, kteří tvoří značnou část voličské základny v evropských zemích. Za seriózní pokus o redukci vládních výdajů by bylo možné považovat pokles těchto výdajů na úroveň 80. let. 5) Daňová harmonizace V současnosti se jednotlivé země velmi liší tím, jak v daňové oblasti přistupují ke sféře bydlení, a to jak k nájemnímu, tak k vlastnickému sektoru. Dojde-li k harmonizaci daní, lze očekávat velký vliv tohoto kroku na finanční pozici vlastníků i soukromých pronajímatelů, což zpětně ovlivní ceny bydlení, nájemné, volbu typu bydlení a jeho finanční dostupnost. Pohyb směrem k daňové harmonizaci bude mít také širší efekty. Porovnání zemí EU podle daňového zatížení obyvatelstva ve vztahu k výkonnosti ekonomiky a ve vztahu ke "štědrosti" systému sociálního zabezpečení ukazuje, daňové zatížení s výkonností ekonomiky i se "štědrostí" sociálního systému stoupá (mezi bohatými zeměmi jsou ale významné rozdíly); mezi porovnávanými zeměmi je přitom někde uprostřed Francie, Holandsko a Belgie. Směrem ke "středové pozici" těchto zemí bude, v případě harmonizace daní, daňové zatížení v chudších zemích stoupat; naopak směrem k této úrovni se bude daňové zatížení bohatších zemí snižovat.

18 6) Občanství a sociální spravedlnost Lze očekávat, že budoucí ekonomická integrace přinese strukturální změny, provázené zvýrazněnými sociálními rozdíly mezi sociálními vrstvami, regiony apod. Budou zde "loosers" a "winners", nejen na úrovni jednotlivců, ale i na úrovni regionů, současných států i v rámci jednotlivých odvětví. Na tyto skutečnosti bude muset reagovat sociální politika, která musí být diferencovaná a problémově orientovaná. Tyto požadavky platí i pro bytovou politiku, která je, vedle svého ekonomického významu, součástí sociální politiky, neboť se úzce vztahuje k sociálním právům, včetně práva na stejné zacházení a rovné příležitosti pro každého. V tomto smyslu je úkolem každé bytové politiky nejen utváření příznivé situace na trhu s byty, ale i napomáhání při vytváření sociálně soudružné společnosti. Závěr Jak je z předchozího textu patrné, možnost odhadnout budoucí vývoj ve sféře bydlení v členských zemích EU je více než obtížné. Provedená analýza integračních faktorů, aplikovaná na trendy vývoje bytové politiky na počátku 90. let, nám totiž neprozrazuje, zda do sféry bydlení nezasáhnou nějaké nové vlivy, které posunou vývoj ve sféře bydlení jiným směrem. Na základě informací, které jsou v současnosti k dispozici, nelze dokonce ani říci, zda již nyní dochází ke konvergenci bytových politik členských zemí EU, nebo zda v této oblasti stále převládá rozdílnost, způsobená historickými okolnostmi, národním institucionálním rámcem, politickými silami apod., a to i s ohledem na to, že jednotlivé země jsou nuceny řešit velmi podobné, ne-li stejné problémy (bezdomovectví, regenerace měst, finanční dostupnost bydlení především pro slabší vrstvy obyvatelstva apod.). II. Vybraná témata z bytových politik členských zemí EU Následující kapitoly jsou věnovány vybraným otázkám bytové politiky evropských zemí, které jsou členy EU. Klíčem k výběru jednotlivých témat jsou základní formy bydlení na trhu s byty (tenure) 23), takže v jednotlivých kapitolách studie je analyzováno: - vlastnické bydlení (home-ownership), - soukromé nájemní bydlení (private rental housing), - a sociální bydlení, včetně neziskových bytových organizací (social housing). Základní formy (typy) bydlení, jak jsou pojímány v odborné literatuře a analyzovány v následujících subkapitolách (tj. ve významu "tenure"), jsou definovány především prostřednictvím vlastnických a uživatelských práv k nemovitosti a dále specifikovány např. typem vlastníka či funkcí daného typu bydlení na trhu s byty. Varianty forem bydlení, které tyto definiční charakteristiky nabízí, jsou četné, nicméně v odborné literatuře, statistice, v praktické bytové politice apod. se pracuje s již uvedenými základními formami (resp. sektory) bydlení, tj. se sektorem vlastnickým a sektorem nájemním, který je dále členěn na soukromý (ziskový) a tzv. sociální nájemní sektor (označovaný také jako sektor veřejný či neziskový). 24) K formám bydlení, které uvedené základní varianty rozvíjejí a propojují, patří např. vlastnické bydlení situované v bytových domech (kondominium), kde dochází ke kombinaci reálného vlastnictví bytové jednotky a ideálního vlastnictví společných částí nemovitosti. Jiným příkladem jsou nejrůznější typy družstevního bydlení, v němž se smazává ostrá hranice mezi

19 nájemním a vlastnickým bydlením. Tyto a další formy bydlení, jejichž uživatelský režim je něčím specifický, bývají, v souladu s konkrétní právní úpravou či tradicí, řazeny buď do vlastnického nebo nájemního sektoru; v některých případech jsou statistikou vyčleňovány samostatně. Základní formy bydlení na trhu s byty, které jsme zvolili jako klíč k popisu sfér bydlení v zemích EU, jsou pro komparativní analýzy bytových systémů využívány poměrně často. Není tomu tak proto, že by formy bydlení samy o sobě tvořily podstatu bytové politiky a trhu s byty, ale proto, že jsou jakousi "zprostředkující proměnnou" 25), ve které se promítají a realizují veškeré podstatné aspekty a prvky bytové sféry, tj. legislativní rámec, ekonomické a finanční nástroje, koncepční záměry apod. Jednotlivé formy bydlení na trhu s byty, zvolené jako zorný úhel výkladu, tedy umožňují vytvořit poměrně ucelený obraz o situaci ve sféře bydlení. Na tomto místě je ovšem třeba upozornit na riziko zjednodušeného pochopení problému, ke kterému zvolený výklad svádí. Je třeba vědět, že základní formy bydlení, byť teoreticky poměrně přesně definované, mají v každé zemi svou specifickou podobu, která se navíc v průběhu vývoje mění. 26) Konkrétní podoba uvedených forem bydlení se odvíjí především od nástrojů, jimiž je sektor s byty usměrňován či podněcován. Značnou variabilitu a proměnlivost základních forem bydlení je třeba mít na paměti především při hodnocení a vzájemném porovnávání jednotlivých forem bydlení. Nelze např. říci, že vlastnické bydlení je obecně lepší než bydlení nájemní; je potřeba vědět, že za určitých okolností je pro uživatele jistější a příjemnější nájemní bydlení, zatímco za jiných podmínek je výhodnější bydlet tak zvaně "ve svém". To, co bylo řečeno v souvislosti se základními formami bydlení na trhu s byty (místní specifikace a proměnlivost ve vývoji), platí dvojnásob ve vztahu k celé sféře bydlení, tj. k bytové politice i trhu s byty. Bytové politiky členských zemí EU mají, jak naznačuje mj. náčrt jejich vývoje v 2. polovině 20. století, mnoho společného; bližší pohled na trh s byty a bytovou politiku každé ze sledovaných zemí však ukazuje na neobyčejnou rozmanitost, jíž se tato oblast vyznačuje. Platí, že trh s byty v každém státě má svou svébytnou, nezaměnitelnou podobu, která se vyvíjela po dlouhá desetiletí pod vlivem místních ekonomických a geografických podmínek, demografického vývoje, procesu urbanizace a především pod vlivem místních tradic a přístupů. (viz dále uvedené schéma) Schéma: Faktory determinující sféru bydlení

20 Zdroj: Boelhouwer, Van der Heijden: 1992: 17 (upraveno) Rozmanitost bytových politik a trhů s byty v jednotlivých členských zemích, od níž se mj. odvíjí uplatnění principu subsidiarity ve sféře bydlení v rámci sjednocující se Evropy, je velmi ošidná a zrádná pro ty, kteří se k bytové politice zemí EU vztahují jako k inspiraci a referenčnímu rámci; problémem totiž je, že většinu příkladů či pouček, vyvozených z praxe některé země, lze zpochybnit či dokonce negovat poukazem na zkušenosti, pocházející z jiné země či jiného období. Rozdíly mezi bytovými politikami jednotlivých zemí spočívají především v jednotlivostech, ale ty jsou v mnoha případech zarámovány celkově odlišným působení státu na trhu s byty a tudíž i specifickou podobou celé sféry bydlení. Takováto, především "geografická hranice", oddělující odlišné bytové systémy, vede mezi severem a jihem Evropy. Na jedné straně jsou severněji položené členské země EU (Dánsko, Německo...) s dlouhou tradicí komplexní, silně intervenující bytové politiky, na straně druhé jsou jižní státy (Portugalsko, Řecko...), jejichž bytová politika (posuzováno mírou intervence státu do sféry bydlení) je spíše slabší, méně rozvinutá. 27) Další "hranice", oddělující jednotlivé typy bytových systémů, vedou nejen v již vymezených skupinách, ale i napříč nimi. Jedním z významných kritérií, od něhož se další "hranice" odvíjí, je rozsah intervence státu na trhu s byty, tj. komplexnost bytové politiky. V odborné literatuře věnované srovnávacím studiím jsou v tomto duchu vymezovány dva základní typy bytové politiky: - První z nich je označována jako "doplňková" a je pro ni charakteristické silné spoléhání na tržní mechanismus, přičemž úsilí státu je orientováno především na adresnou pomoc nízkopříjmovým a jiným ohroženým skupinám obyvatelstva; příkladem země, sledující tento typ bytové politiky, je především Velká Británie.