ÚČELNOST ROZVOJOVÉ POMOCI EVROPSKÉ UNIE PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE

Transkript

1 ISSN EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR Zvláštní zpráva č ÚČELNOST ROZVOJOVÉ POMOCI EVROPSKÉ UNIE PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE CS

2

3 Zvláštní zpráva č ÚČELNOST ROZVOJOVÉ POMOCI EVROPSKÉ UNIE PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE (podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU) EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

4 EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO Tel Fax Internet: Zvláštní zpráva č Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa ( Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2012 ISBN doi: /70795 Evropská unie, 2012 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. Printed in Luxembourg

5 3 OBSAH Body GLOSÁŘ I IX SHRNUTÍ 1 13 ÚVOD 1 DEFINICE ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 2 6 PŘETRVÁVAJÍCÍ NEDOSTATEČNÉ ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE 7 HLAVNÍ FAKTORY NEDOSTATEČNÉHO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 8 13 MEZINÁRODNÍ PROGRAMY A PROGRAMY EU V OBLASTI ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN ROZSAH A KONCEPCE AUDITU PŘIPOMÍNKY ROZVOJOVÁ POMOC EU PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN JE ODPOVÍDAJÍCÍ, VYŽADUJE VŠAK KOMPLEXNĚJŠÍ PŘÍSTUP KOMISE SE SICE ZAMĚŘOVALA NA PŘÍSLUŠNÉ ZEMĚ, ALE NEPŘIHLÍŽELA DOSTATEČNĚ K OTÁZCE ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN PŘI PŘÍPRAVĚ STRATEGIÍ SPOLUPRÁCE ERF PRO OSTATNÍ ZEMĚ S PROBLÉMY V ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN TEMATICKÝ PROGRAM ZAJIŠŤOVÁNÍ POTRAVIN NABÍZÍ DOBRÉ MOŽNOSTI DOPLŇOVÁNÍ S ERF, AVŠAK V KONCEPCI POTRAVINOVÉHO NÁSTROJE EXISTUJÍ VZHLEDEM K POKRAČUJÍCÍM VÝKYVŮM CEN POTRAVIN OMEZENÍ INTERVENCE EU ODPOVÍDAJÍ POTŘEBÁM A PRIORITÁM ZEMÍ, ALE BYLA ZANEDBÁNA OTÁZKA VÝŽIVY INTERVENCE EU JSOU VĚTŠINOU ÚČINNÉ, UDRŽITELNOST JE VŠAK ČASTO PROBLEMATICKÁ INTERVENCE EU JSOU CELKOVĚ DOBŘE KONCIPOVANÉ, ČASTO VŠAK S NEDOSTATEČNĚ JASNÝMI NEBO PŘÍLIŠ NÁROČNÝMI CÍLI INTERVENCE EU DOSAHUJÍ VĚTŠINY ZAMÝŠLENÝCH VÝSLEDKŮ UDRŽITELNOST VÝSLEDKŮ JE ČASTO PROBLÉM ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

6 4 PŘÍLOHA I MAPA STAVU ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE A JIŽNÍ ASII PŘÍLOHA II PŘEHLED STAVU ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V ETIOPII PŘÍLOHA III PŘEHLED STAVU ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V MALAWI PŘÍLOHA IV PŘEHLED STAVU ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN VE RWANDĚ PŘÍLOHA V METODIKA HODNOCENÍ PŘÍLOHA VI VÝSLEDKY HODNOCENÍ KONTROLOVANÝCH INTERVENCÍ ODPOVĚDI KOMISE

7 5 GLOSÁŘ AGP: Program pro zemědělský růst (Agricultural Growth Programme) AKT: Africké, karibské a tichomořské státy CAADP: Souhrnný program rozvoje zemědělství v Africe (Comprehensive Africa Agriculture Development Programme) DPRPR: Decentralizovaný program pro snižování chudoby venkova (Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction) ECHO: Generální ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu EDPRS: Strategie hospodářského rozvoje a snižování chudoby (Economic Development and Poverty Reduction Strategy) ERF: Evropský rozvojový fond FAO: Organizace OSN pro výživu a zemědělství FIDP: Program diverzifikace příjmů zemědělských hospodářství (Farm Income Diversification Programme) FISP: Program dotací vstupů pro zemědělská hospodářství (Farm Input Subsidy Programme) FSTP: Tematický program zajišťování potravin (Food Security Thematic Programme) GHI: Index globálního hladu (Global Hunger Index) HIV/AIDS: Virus lidského imunodeficitu / syndrom získaného imunodeficitu IFPRI: Mezinárodní institut pro výzkum potravinové politiky (International Food Policy Research Institute) INFSSS: Integrovaný systém dozoru nad výživou a zajištěním potravin (Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System) LRRD: Provázání okamžité pomoci, obnovy a rozvoje (Linking Relief, Rehabilitation and Development) OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj ORP: Oficiální rozvojová pomoc OSN: Organizace spojených národů PASDEP: Plán zrychleného a udržitelného rozvoje pro ukončení chudoby (Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty)

8 6 RCT: Rozvojový cíl tisíciletí RCT 1: Rozvojový cíl tisíciletí 1 ( Vymýtit extrémní chudobu a hlad) RCT 4: Rozvojový cíl tisíciletí 4 (Snížit dětskou úmrtnost) RCT 5: Rozvojový cíl tisíciletí 5 (Zlepšit zdraví matek) ROM: Monitorování zaměřené na výsledky (Results-Oriented Monitoring) RV: Rozvoj venkova SNNPR: Region jižních národů, národností a lidu (Southern Nations, Nationalities and People s Region) SPTA: Strategický plán transformace zemědělství (Strategic Plan for the Transformation of Agriculture) ZP: Zajištění potravin

9 7 SHRNUTÍ I. Zajištění potravin představuje v subsaharské Africe, kde 30 % obyvatelstva trpí hladem, zásadní problém. II. Účetní dvůr zkoumal, zda je rozvojová pomoc Evropské unie (EU) pro zajištění potravin v subsaharské Africe účelná: zda rozvojová pomoc EU pro zajištění potravin odpovídá potřebám a prioritám daných zemí a zda jsou intervence EU účelné. Audit se zaměřil na přímou rozvojovou podporu EU, pokud jde o tři aspekty zajištění potravin, tzn. dostupnost potravin, přístup k potravinám a výživové využití potravin. Audit nezkoumal, zda byl aspekt zajištění potravin začleněn ve všech příslušných oblastech spolupráce EU, jako je zdraví, vzdělávání nebo voda a hygiena. III. Účetní dvůr dospěl k závěru, že rozvojová pomoc EU pro zajištění potravin v subsaharské Africe je z větší části účelná a významně přispívá k dosažení cíle, kterým je zajištění potravin. V několika oblastech však existuje prostor pro významné zlepšení. IV. V zemích, kde je zajištění potravin součástí strategie spolupráce ERF, rozvojová pomoc EU ve velké míře odpovídá potřebám a prioritám. Komise zaměřila svou rozvojovou pomoc na země s nejvyšším počtem podvyživených lidí. Komise však dostatečně nepřihlédla k možnostem podpory EU v jiných zemích, které rovněž trpí chronickým nedostatečným zajištěním potravin a z hlediska plnění rozvojového cíle tisíciletí 1 ( Vymýtit extrémní chudobu a hlad) (RCT 1) zaostávají nebo mají zpoždění. V. Evropský rozvojový fond (ERF) a tematický program zajišťování potravin (FSTP) se navzájem doplňují. Potravinový nástroj, který byl zřízen jako reakce na dopad krize cen potravin v letech , nebyl koncipován jako řešení dlouhodobé nestability cen potravin. VI. Pomoc EU řádně reaguje na potřeby a priority zemí, pokud jde o dostupnost potravin a přístup k potravinám. Komise však nepřikládá dostatečný důraz otázce výživy a mohla učinit více, aby země v ranější fázi povzbudila k vypracování výživových politik a programů. Komise v nedávné době provedla řadu iniciativ, které mají tento problém řešit. VII. Intervence EU jsou převážně účelné. Jsou dobře připravené, vycházejí z dobré znalosti potřeb a priorit a jejich součástí je těsný dialog s vládami partnerských zemí a širokou škálou zúčastněných stran. Pro intervence však často nejsou stanoveny dostatečně jasné cíle. Někdy jsou rovněž příliš ambiciózní, zvláště v případě projektů nevládních organizací. Intervence se snaží dosahovat dlouhodobých výsledků tím, že dávají místním obyvatelům pravomoc řešit základní příčiny nedostatečného zajištění potravin, zejména zvyšováním zemědělské produkce a podporou výdělečných činností.

10 8 SHRNUTÍ VIII. Intervence ve většině případů pro příjemce zlepšují dostupnost potravin a přístup k nim. Pomáhají zvyšovat a diverzifikovat zemědělskou produkci a příjmy a podporují programy záchranné sítě pro ty nejzranitelnější. Polovina intervencí má dobré vyhlídky na udržitelnost, u druhé poloviny je však udržení výsledků méně jasné. Velké vládní programy pro zemědělství a programy sociálních transferů nejsou finančně udržitelné a do velké míry závisejí na nepřetržité dárcovské podpoře. IX. Účetní dvůr vydává tato doporučení pro zlepšení účelnosti rozvojové pomoci EU pro zajištění potravin v subsaharské Africe: a) Pro programové období po roce 2013 by Komise a Evropská služba pro vnější činnost měly provést strukturované posouzení stavu zajištění potravin v každé zemi a systematicky zvážit potenciální prostor pro podporu EU v této oblasti. b) Komise by měla vyhodnotit, pokud možno s ostatními rozvojovými partnery, proveditelnost stálého nástroje pro financování neodkladných a doplňkových opatření, která by mohlo vyžadovat řešení důsledků budoucích potenciálních potravinových krizí v rozvojových zemích. c) Když Komise a Evropská služba pro vnější činnost definují strategii spolupráce, určují a připravují intervence a využívají dialogu o příslušných politikách s partnerskými vládami, měly by přiznat odpovídající prioritu otázce výživy, zejména v rámci programů rozpočtové podpory. d) Komise by měla stanovit cíle intervencí, které budou dostatečně přesné a měřitelné pomocí ukazatelů výkonnosti. Měla by zajistit dosažitelnost těchto cílů tím, že bude lépe posuzovat rizika a předpoklady týkající se úspěšného provádění intervencí. e) Komise by měla lépe podporovat finanční udržitelnost programů pro zemědělství a programů sociálních transferů. Přitom by Komise měla: i) klást větší důraz na rozvoj efektivních školicích služeb v oblasti zemědělství, posklizňové infrastruktury a úvěrů pro venkov; ii) zajistit, aby programy sociálních transferů poskytovaly odpovídající podporu rozvoji výdělečných kapacit příjemců.

11 9 ÚVOD DEFINICE ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 1. Zajištění potravin je definováno jako stav, kdy mají všichni lidé za všech okolností fyzický, sociální a ekonomický přístup k dostatečnému množství bezpečných a výživných potravin pro uspokojení svých stravovacích potřeb a potravinových preferencí pro aktivní a zdravý život 1. Obecně se má za to, že zajištění potravin má tři zřetelné aspekty, které je třeba souběžně a stabilně naplňovat: a) dostupnost potravin na vnitrostátní a regionální úrovni; b) fyzický a ekonomický přístup k potravinám na úrovni domácnosti; c) výživa, tzn. využití potravin na úrovni jednotlivce. PŘETRVÁVAJÍCÍ NEDOSTATEČNÉ ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE 1 Římská deklarace pro světové zabezpečení potravinami a akční plán Světového potravinového summitu. Organizace OSN pro výživu a zemědělství (FAO), Podvýživa či chronický hlad je stav osoby, jejíž potravinový příjem zajišťuje méně, než jsou její minimální energetické požadavky. Průměrný minimální energetický požadavek na osobu činí zhruba kcal denně. Přesný požadavek je určen věkem dané osoby, tělesnou velikostí, těhotenstvím a laktací (Zdroj: FAO, viz 2. Zajištění potravin dlouho bylo a stále je celosvětovým problémem, protože odhadem jedna miliarda lidí ve světě trpí hladem 2 (viz graf 1). Tento počet se počátkem 90. let 20. století snížil a v polovině 90. let těsně přesahoval zhruba 800 milionů. V posledním desetiletí celkový počet znovu rostl, zvláště po náhlém a prudkém vzestupu cen potravin na celém světě v letech 2007 a 2008 a po následné hospodářské krizi let GRAF 1 POČET LIDÍ TRPÍCÍCH HLADEM V mil Afrika V mil Asie Zdroj: Organizace OSN pro výživu a zemědělství.

12 10 3. Tento problém má stále mimořádnou závažnost a přetrvává v jižní Asii a subsaharské Africe. Největší počet lidí trpících hladem žije v jižní Asii, kde však bylo zejména v 90. letech 20. století dosaženo jistého pokroku. Prostor pro další pokrok je největší v subsaharské Africe, kde je počet lidí trpících hladem vyšší než v roce 1990 a v roce 2010 dosáhl 239 milionů, tj. 30 % celkového počtu obyvatel (viz mapa v příloze I). 4. V září 2011, po dvou po sobě jdoucích obdobích s nedostatkem srážek, trpí Africký roh nejhorším suchem za 60 let, což způsobuje vážnou potravinovou krizi, která v určitých oblastech Keni a Somálska přináší podmínky předznamenávající hladomor. Kombinace prudkého vzestupu cen potravin, nadměrné úmrtnosti dobytka, konfliktů a omezeného přístupu pro humanitární pomoc zhoršila stav zajištění potravin pro více než 12 milionů lidí a zvýšila míru podvýživy a dětskou úmrtnost. GRAF 2 PODVÝŽIVA DĚTÍ MLADŠÍCH PĚTI LET V SUBSAHARSKÉ AFRICE: PREVALENCE PODVÁHY 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Niger Burundi Madagaskar Eritrea Čad Etiopie Somálsko Mali Džibuti Súdán Angola Demokratická rep. Kongo Mauritánie Sierra Leone Středoafrická republika Nigérie Guinea Burkina Faso Libérie Benin Rwanda Sjednocená republika Tanzanie Komory Keňa Malawi Uganda Kamerun Pobřeží slonoviny Gambie Lesotho Namibie Togo Rovníková Guinea Guinea-Bissau Mosambik Zambie Ghana Senegal Zimbabwe Kongo Mauritius Botswana Jižní Afrika Gabon Kapverdy Svatý Tomáš a Princův ostrov Svazijsko Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů Organizace OSN pro výživu a zemědělství.

13 11 5. Subsaharská Afrika se nachází v situaci chronické podvýživy s přetrvávající vysokou mírou obzvláště u dětí (viz graf 2 3 ). Podle posledních průzkumů Organizace OSN pro výživu a zemědělství (FAO) v průměru 47 % dětí mladších pěti let trpí chronickou podvýživou (zaostávání růstu 4 ), 30 % trpí podváhou 5 a akutní proteinově energetická podvýživa (nízká váha ve vztahu k tělesné výšce 6 ) spojená s vysokou úmrtností postihuje 9 % dětí. Podvýživou trpí i dospělí, přičemž v průměru je postiženo 12 % žen. Nejškodlivější účinky podvýživy se projevují v těhotenství a v prvních dvou letech života. Její dopad na fyzický a kognitivní vývoj je nezvratný a je hlavní příčinou úmrtí matek a dětí a onemocnění dětí mladších pěti let. 6. Přílohy II až IV uvádějí přehled stavu zajištění potravin v Etiopii, Malawi a Rwandě, tedy zemích, které Účetní dvůr v rámci svého auditu navštívil (viz bod 16). HLAVNÍ FAKTORY NEDOSTATEČNÉHO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 7. K nedostatečnému zajištění potravin přispívá mnoho faktorů, které jsou příčinami chudoby a nedostatečného rozvoje: a) Nízká zemědělská produktivita: v subsaharské Africe žije % obyvatelstva na venkově a obživu si zajišťuje samozásobitelským hospodařením 7. Produktivita neroste o více než 1 2 % ročně, což je míra nedostačující ani k udržení kroku s roční mírou růstu počtu obyvatel, která činí 2,2 % 8. K hlavním důvodům patří malá velikost zemědělských podniků, příliš velká závislost na zemědělství vyžadujícím srážky a nedostatečný přístup k produktivním vstupům (osivo, hnojiva, pesticidy). 3 Údaje se vztahují k poslednímu zkoumanému roku pro každou zemi. 4 Zaostávání růstu: výška podle věku je měřítkem lineárního růstu, a tedy i ukazatelem dlouhodobých účinků podvýživy bez vlivu sezónních změn. 5 Podváha: váha podle věku kombinuje informace o zaostávání růstu a nízké váze ve vztahu k tělesné výšce. Děti mohou mít podváhu v důsledku zaostávání růstu nebo nízké váhy ve vztahu k tělesné výšce či vlivem obojího. 6 Nízká váha ve vztahu k tělesné výšce: poměr výšky a váhy je ukazatelem aktuálního výživového stavu dítěte a odrazem výživového příjmu v poslední době a/nebo epizody onemocnění. Závažně nízká váha ve vztahu k tělesné výšce je často spojena s akutním nedostatkem potravin. 7 Zdroj: Světová banka a FAO. 8 Zdroj: Populační fond OSN. 9 Některé země tohoto cíle skutečně dosáhly nebo jej překročily, například Malawi a Etiopie. b) Nízká míra investic a klesající podíl dárcovské pomoci směřující do zemědělství a rozvoje venkova: rozvojové země přidělují na zemědělství a rozvoj venkova v průměru 5 % svého státního rozpočtu, tedy mnohem méně, než činí cíl ve výši 10 % stanovený v deklaraci z Maputa (viz bod 9) 9. V subsaharské Africe všichni dárci toto odvětví opomíjejí, přičemž zemědělství dostalo v roce 2009 pouze 8 % celkové oficiální rozvojové pomoci určené pro daná odvětví oproti 16 % v roce 1996 (viz graf 3). c) Nízká kupní síla: v důsledku malého počtu pracovních a výdělečných příležitostí a neexistence mechanismů sociálních transferů chudým lidem často chybí finanční prostředky na nákup potravin.

14 12 d) Nevhodná infrastruktura pro skladování, zpracování a distribuci: tyto faktory narušují fyzický přístup k potravinám na úrovni domácnosti. e) Nedostatečný příjem potravy a nevhodné stravovací zvyklosti: tyto faktory přispívají k podvýživě. Jsou spojeny s nedostatečným vzděláním o řádné výživě nebo nedostatečnou rozmanitostí zdrojů potravin, neodpovídající zdravotní péčí, nedostatečným přístupem k pitné vodě a hygienickým zařízením nebo negramotností žen. 10 Podle FAO bylo od roku 2004 do počátku roku 2009 jen v pěti afrických zemích (Etiopie, Ghana, Madagaskar, Mali a Súdán) převedeno od místních uživatelů na zahraniční investory nejméně 2,5 milionu hektarů. f ) Faktory, které jednotlivé rozvojové země do značné míry nemohou ovlivnit: i) oběti přírodních nebo člověkem způsobených katastrof jsou často nuceny opustit své domovy a hospodářství a čelí nejen hrozbě hladu, ale přímo vyhladovění; ii) vazby mezi finančními trhy a spekulace na termínových trzích se zemědělskými komoditami i vývoj v oblasti biopaliv přispívají k nedostatku potravin a růstu jejich cen. Jsou také spojeny s pořízením rozsáhlých ploch orné půdy v subsaharské Africe zahraničními společnostmi a vládami 10, které ne vždy zaručují respektování afrických národních zájmů. GRAF 3 ROČNÍ ZÁVAZKY OFICIÁLNÍ ROZVOJOVÉ POMOCI V SUBSAHARSKÉ AFRICE: CELKOVÉ TRENDY A PODÍL PŘIDĚLENÝ NA ZEMĚDĚLSTVÍ Podíl zemědělství na odvětvové ORP (%) 18 % 16 % 14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % Závazky ORP v oblasti zemědělství ve stálých USD dvouletý klouzavý průměr (stupnice vpravo) Zdroj: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). % ORP přidělené na zemědělství (stupnice vlevo) v milionech USD

15 13 MEZINÁRODNÍ PROGRAMY A PROGRAMY EU V OBLASTI ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 8. V listopadu 1996 přijal Světový potravinový summit v Římě deklaraci a akční plán pro světové zabezpečení potravinami. Jejich obsahem byl závazek trvale usilovat o vymýcení hladu ve všech zemích s cílem nejpozději do roku 2015 snížit počet podvyživených lidí o polovinu. Ústřední místo, které zajištění potravin v rozvojové spolupráci zaujímá, bylo vyjádřeno v rozvojovém cíli tisíciletí 1 (RCT 1), který v září 2000 přijalo Valné shromáždění Organizace spojených národů Na druhém řádném zasedání Africké unie v červenci 2003 africké hlavy států a předsedové vlád podpořili deklaraci z Maputa o zemědělství a zajištění potravin v Africe. Zavázali se posilovat rozvoj zemědělství a související činnosti s přidanou hodnotou, rozvoj venkova a zajištění potravin na vnitrostátní a regionální úrovni a slíbili přidělovat do roku 2008 ze svého státního rozpočtu 10 % na oblast zemědělství. Souhrnný program rozvoje zemědělství v Africe (CAADP) se snaží odstranit hlad a snížit chudobu prostřednictvím zemědělství a stanoví cíl ročního růstu zemědělství ve výši 6 %. 11 RCT 1 stanoví jako ukazatele sledování pokroku prevalenci dětí mladších 5 let s podváhou a podíl obyvatelstva pod minimální úrovní energetického potravinového příjmu. Zajištění potravin hraje důležitou úlohu i ve vztahu k RCT 4 (Snížit úmrtnost dětí mladších pěti let o dvě třetiny v letech ) a RCT 5 (Snížit úmrtnost matek o tři čtvrtiny v letech ). 12 Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie: Evropský konsensus (Úř. věst. C 46, , s. 1). 13 KOM(2010) 127 v konečném znění ze dne 31. března Evropský konsensus o rozvoji z prosince (dále jen evropský konsensus ) vybral zemědělství, rozvoj venkova a zajištění potravin jako jednu z oblastí, do nichž se bude soustřeďovat rozvojová pomoc EU. Pokud jde o zemědělství, zaměřuje se evropský konsensus na přístup ke zdrojům (půda, voda, finance), konkurenceschopnost na regionálních a mezinárodních trzích a na řízení rizik, jakož i na celosvětový zemědělský výzkum. Pokud jde o zajištění potravin, soustředí pozornost na prevenci, záchranné sítě, zlepšování přístupu ke zdrojům, kvalitu výživy a rozvoj kapacit. 11. V březnu 2010 vydala Komise sdělení Radě a Evropskému parlamentu o rámci politiky EU pro pomoc rozvojovým zemím při řešení problémů při zabezpečování potravin 13. S ohledem na nerovnoměrný a nedostatečný pokrok při dosahování zajištění potravin a RCT 1 se sdělení snaží stanovit komplexní přístup EU a jejích členských států v boji proti světovému hladu a podvýživě. Jeho cíli jsou: a) urychlený zemědělský růst s důrazem na ekologicky efektivní intenzifikaci zemědělství v případě drobných zemědělců, zejména žen;

16 14 b) lepší přístup k potravinám prostřednictvím zaměstnanosti a výdělečných činností; c) formulování politik a strategií v oblasti výživy a zřizování mechanismů koordinace v oblastech zemědělství, zdravotnictví, vzdělávání a sociálního zabezpečení; d) lepší předcházení krizím a jejich řešení, zejména vytvořením úzkých vazeb mezi aktéry humanitární a rozvojové pomoci a zřízením účinných národních a regionálních systémů včasného varování. 12. V subsaharské Africe uplatňuje Komise od roku 1996 čtyři hlavní nástroje financování intervencí v oblasti zajištění potravin (viz graf 4): GRAF 4 PŘEHLED HLAVNÍCH ZDROJŮ FINANCOVÁNÍ EU PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE (ZÁVAZKOVÁ OBDOBÍ) GEOGRAFICKÝ ERF 10. ERF TEMATICKÝ Rozpočtová položka pro zajištění potravin Potravinový nástroj Tematický program zajišťování potravin FSTP Zdroj: Evropský účetní dvůr.

17 15 a) jako geograficky zaměřený nástroj představuje ERF 14 prvořadý rámec spolupráce s jednotlivými subsaharskými zeměmi. Přímá podpora pro zajištění potravin je poskytována zemím, kde je oblast zajištění potravin, zemědělství nebo rozvoje venkova zvolena jako klíčové odvětví spolupráce ve strategickém dokumentu země 15 a národním orientačním programu. Financování lze také poskytovat, i když v omezenějších částkách, v rámci neklíčových oblastí podpory ERF nebo v rámci tzv. balíčku B, který je určen ke krytí nepředvídaných potřeb; b) tři tematické nástroje jsou financovány ze souhrnného rozpočtu Evropské unie ( souhrnný rozpočet ): i) v období byla zřízena rozpočtová položka pro zajištění potravin 16 k financování tří hlavních druhů intervencí na úrovni země: potravinové pomoci, kde jsou operace hlavně krátkodobé, dlouhodobé finanční či technické pomoci na podporu zajištění potravin (například dodávky osiv, nástrojů a jiných vstupů nutných k produkci potravinových plodin), systémů včasného varování a systémů skladování; 14 ERF je hlavním nástrojem poskytování pomoci EU pro rozvoj afrických, karibských a tichomořských států (AKT) a zámořských zemí a území. Financují jej členské státy. Další podrobnosti o zvláštních charakteristikách ERF viz body 2 8 výroční zprávy Účetního dvora o ERF za rok 2010 (Úř. věst. C 326, , s. 251). 15 Strategický dokument země, který vypracuje dotčená země AKT nebo zámořská země či území a EU, se připravuje pro každé programové období ERF a stanoví obecné zaměření spolupráce. Strategický dokument země obsahuje hodnocení země a strategii reakce EU prostřednictvím volby klíčových a neklíčových odvětví, přičemž klíčová odvětví představují prioritní oblasti podpory. 16 Nařízení Rady (ES) č. 1292/96 ze dne 27. června 1996 o politice potravinové pomoci, jejím řízení a zvláštních opatřeních na podporu zajišťování potravin (Úř. věst. L 166, , s. 1).

18 16 ii) iii) tematický program zajišťování potravin v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci 17 zahrnuje období let Hlavním rysem tohoto nástroje je jeho zaměření na regionální, kontinentální a globální úroveň s cílem podporovat výzkum a technologie pro zemědělství a udržitelné řízení přírodních zdrojů a ekosystémů, posilovat vazby mezi informačními systémy a systémy včasného varování v oblasti zajišťování potravin a rozvojem efektivních strategií reakce a využívat potenciál kontinentálních a regionálních přístupů pro zajištění potravin. Program může za určitých okolností sloužit i k intervencím na úrovni jednotlivých zemí; v prosinci 2008 byl zřízen potravinový nástroj 18, který měl zajistit rychlou reakci na krizi způsobenou kolísavými cenami potravin v rozvojových zemích. Prvořadými cíli potravinového nástroje je zvýšit zemědělskou produkci, zmírnit negativní dopady vzestupu cen potravin na místní obyvatelstvo a posílit výrobní kapacity a správu zemědělského sektoru s cílem zvýšit udržitelnost intervencí. Nástroj zajišťuje podporu pro zlepšení přístupu k zemědělským vstupům a službám a opatřením záchranné sítě. 17 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 ze dne 18. prosince 2006, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci (Úř. věst. L 378, , s. 41). 18 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1337/2008 ze dne 16. prosince 2008, kterým se zřizuje nástroj rychlé reakce na rostoucí ceny potravin v rozvojových zemích (Úř. věst. L 354, , s. 62). 13. Jak ukazuje graf 5 níže, finanční příděly pro zajištění potravin v subsaharské Africe na období v rámci čtyř nástrojů zmíněných v bodě 12 činí milionů EUR. GRAF 5 POMOC EU PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE OD ROKU 2002 DO ROKU % 7 % 16 % 35 % 26 % 9. ERF 839 milionů EUR 10. ERF milionů EUR FSTP 222 milionů EUR Potravinový nástroj 513 milionů EUR Rozpočtová položka pro zajištění potravin 505 milionů EUR Celkem milionů EUR Zdroj: Evropský účetní dvůr.

19 17 ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 14. Účetní dvůr se snažil posoudit účelnost rozvojové pomoci EU pro zajištění potravin v subsaharské Africe, která je regionem, kde je nedostatečné zajištění potravin zvlášť závažné (viz body 4 6). Audit se zaměřil na dvě klíčové otázky: a) Odpovídá rozvojová pomoc EU potřebám a prioritám daných zemí? b) Jsou intervence EU účelné? 19 Pokud jde o rozpočtovou položku pro zajištění potravin, viz zvláštní zpráva Účetního dvora č. 2/2003 o provádění politiky zajištění potravin v rozvojových zemích financované ze souhrnného rozpočtu Evropské unie (Úř. věst. C 93, , s. 1). 15. Audit se zaměřil na přímou rozvojovou podporu EU, pokud jde o tři aspekty zajištění potravin, kterými jsou dostupnost potravin, přístup k potravinám a výživové využití potravin, v období Soustředil se na intervence podporované na úrovni jednotlivých zemí v rámci čtyř geograficky a tematicky zaměřených nástrojů uvedených v bodě 12. Při auditu se nezkoumalo následující: a) zda byla otázka zajištění potravin začleněna do intervencí v jiných odvětvích (například zdravotnictví, vzdělávání, voda a hygiena, mír a stabilita či obchod); b) intervence na regionální, kontinentální a celosvětové úrovni; c) pomoc v mimořádných situacích a humanitární pomoc. 16. Audit se uskutečnil v době od května 2010 do dubna Jeho součástí byly: a) přezkum dokumentů týkajících se dané politiky a pohovory v Komisi v Bruselu; b) přezkum koncepce a provádění tematického programu zajišťování potravin a potravinového nástroje 19 ; c) návštěvy tří zemí, u nichž bylo zajištění potravin, zemědělství a/nebo rozvoj venkova uvedeno jako klíčové odvětví v devátém i desátém ERF. Jednalo se o Etiopii, Malawi a Rwandu. Během těchto návštěv auditoři Účetního dvora uskutečnili pohovory s pracovníky delegací EU, zástupci vnitrostátních orgánů, ostatními dárci, nevládními organizacemi a příjemci. Rovněž přezkoumali 22 intervencí s cílem posoudit, do jaké míry odpovídají potřebám a prioritám příjemců a do jaké míry dosáhly nebo pravděpodobně dosáhnou svých cílů; intervence byly hodnoceny na základě metodiky Komise spočívající v monitorování zaměřeném na výsledky (viz příloha V);

20 18 d) dokumentární přezkum strategií spolupráce EU v oblasti zajištění potravin ve třech dalších zemích, u nichž bylo zajištění potravin, zemědělství a/nebo rozvoj venkova uvedeno jako klíčové odvětví v devátém i desátém ERF. Jednalo se o Burundi, Eritreu a Niger; e) přezkum podpory EU pro zajištění potravin v deseti zemích, které také pociťují chronicky nedostatečné zajištění potravin, ale u nichž nebylo zajištění potravin, zemědělství a/nebo rozvoj venkova uvedeno jako klíčové odvětví v devátém i desátém ERF. Jednalo se o Botswanu, Kamerun, Demokratickou republiku Kongo, Gambii, Lesotho, Libérii, Mali, Svazijsko, Tanzanii a Zambii. 17. Tabulka 1 uvádí částky rozvojové pomoci EU pro zajištění potravin financované v letech v rámci čtyř nástrojů uvedených v bodě 12 v 16 zemích v auditním vzorku.

21 19 TABULKA 1 ROZVOJOVÁ POMOC EU PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN V LETECH 2002 AŽ 2010 V 16 ZEMÍCH VE VZORKU PRO AUDIT Země 9. ERF 10. ERF Rozpočtová položka pro zajištění potravin Země, kde bylo zajištění potravin podporováno v rámci klíčového odvětví pro 9. a 10. ERF Potr. nástroj FSTP Ostatní rozp. položky (v milionech EUR) Etiopie 78,0 146,2 36,2 44,6 2,2 3,7 310,9 Malawi 76,3 62,0 63,7 18,5 3,3 223,8 Niger 53,1 39,4 21,8 19,6 4,9 138,8 Rwanda 64,0 40,0 4,4 15,6 12,1 136,2 Burundi 74,8 6,1 9,2 14,4 9,1 3,0 116,6 Eritrea 7,9 4,9 20,4 13,6 6,3 13,6 66,6 Země, kde zajištění potravin v rámci klíčového odvětví pro 9. a 10. ERF nebylo podporováno Demokratická republika Kongo Celkem 34,7 26,3 39,8 21,6 2,3 124,8 Zambie 16,6 26,6 4,3 15,4 2,0 64,9 Mali 1,8 20,5 8,0 26,3 0,1 2,0 58,7 Libérie 22,7 5,7 14,1 8,0 2,7 53,3 Tanzanie 8,0 5,0 31,7 44,6 Kamerun 10,4 18,7 2,5 1,3 32,9 Svazijsko 25,7 0,9 3,0 29,6 Gambie 2,6 5,5 8,1 Lesotho 2,0 5,4 7,4 Botswana 4,0 4,0 CELKEM 457,2 395,7 200,0 266,9 52,6 48, ,1 Zdroj: Evropský účetní dvůr.

22 20 PŘIPOMÍNKY ROZVOJOVÁ POMOC EU PRO ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN JE ODPOVÍDAJÍCÍ, VYŽADUJE VŠAK KOMPLEXNĚJŠÍ PŘÍSTUP 18. Tento oddíl se zabývá otázkou, zda rozvojová pomoc EU pro zajištění potravin odpovídá potřebám a prioritám daných zemí. Účetní dvůr zkoumal, zda: a) strategie spolupráce ERF přihlížejí ke stavu zajištění potravin v dotčených zemích; b) Komise používá tematický program zajišťování potravin a potravinový nástroj tak, aby se doplňoval s ERF; c) intervence EU odpovídají potřebám a prioritám daných zemí. 20 Příloha III tematického strategického dokumentu a orientačního víceletého programu na období (Evropská komise, dokument K/2007/1924, 4. května 2007). Zbývající financování bylo poskytnuto prostřednictvím nevládních organizací (15 %) a mezinárodních organizací (5 %). KOMISE SE SICE ZAMĚŘOVALA NA PŘÍSLUŠNÉ ZEMĚ, ALE NEPŘIHLÍŽELA DOSTATEČNĚ K OTÁZCE ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN PŘI PŘÍPRAVĚ STRATEGIÍ SPOLUPRÁCE ERF PRO OSTATNÍ ZEMĚ S PROBLÉMY V ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 19. Tabulka 2 níže uvádí stav, pokud jde o hlad, a trend při plnění RCT 1 v subsaharských zemích. Dále jsou označeny země, kde byla přímá rozvojová pomoc pro zajištění potravin poskytována v rámci klíčových odvětví zajištění potravin, zemědělství a/nebo rozvoje venkova v devátém nebo desátém ERF. 20. Pro období měla být rozpočtová položka pro zajištění potravin hlavním nástrojem Komise pro poskytování pomoci EU pro zajištění potravin a přibližně 80 % financování poskytovaného v rámci rozpočtové položky pro zajištění potravin bylo směrováno prostřednictvím dohod o financování s národními vládami 20. Současně však některé země, které dostávaly finanční prostředky z rozpočtové položky pro zajištění potravin, rovněž uváděly zajištění potravin nebo nějakou související oblast jako klíčové odvětví ve svých strategických dokumentech zemí, a proto získávaly i významné financování z ERF.

23 21 TABULKA 2 KLÍČOVÁ ODVĚTVÍ SOUVISEJÍCÍ SE ZAJIŠTĚNÍM POTRAVIN URČENÁ PRO SPOLUPRÁCI EU V RÁMCI DEVÁTÉHO A DESÁTÉHO ERF A STAV NEDOSTATKU POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE Země Demokratická republika Kongo Podvyživení obyvatelé v milionech % GHI 2010 Trend pro RCT 1 Klíčové odvětví pro 9. ERF Klíčové odvětví pro 10. ERF 41,9 69 mimořádně alarmující zaostávající Agri Etiopie 31,6 41 alarmující úspěšný ZP RV-ZP Tanzanie 13,7 34 alarmující zaostávající Keňa 11,2 31 závažný zpožděný RV Agri-RV Nigérie 9,2 6 závažný dosažen Súdán 8,8 22 alarmující úspěšný ZP Mosambik 8,1 38 alarmující úspěšný ZP-Agri Agri-RV Angola 7,1 41 alarmující úspěšný ZP RV Uganda 6,1 21 závažný zaostávající RV RV Zambie 5,2 43 alarmující zaostávající Burundi 4,7 62 mimořádně alarmující zaostávající RV Obnova-RV Madagaskar 4,5 25 alarmující zaostávající RV RV-Agri-ZP Kamerun 3,9 21 závažný úspěšný Malawi 3,9 28 závažný úspěšný RV Agri-ZP Čad 3,8 37 mimořádně alarmující úspěšný Zimbabwe 3,7 30 alarmující zpožděný Rwanda 3,1 34 alarmující zpožděný RV RV Eritrea 3,0 64 mimořádně alarmující zpožděný ZP Pobřeží slonoviny 2,8 14 závažný zpožděný RV Niger 2,7 20 alarmující úspěšný RV-ZP RV Senegal 2,0 17 závažný zpožděný Togo 1,8 30 alarmující úspěšný Sierra Leone 1,8 35 alarmující zpožděný Středoafrická republika 1,7 40 alarmující zpožděný Guinea 1,6 17 závažný zpožděný Rostoucí / zhoršující se / zaostávající Klesající / zlepšující se Bez nárůstu ZP: zajištění potravin Agri: zemědělství RV: rozvoj venkova GHI: globální index hladu

24 22 TABULKA 2 KLÍČOVÁ ODVĚTVÍ SOUVISEJÍCÍ SE ZAJIŠTĚNÍM POTRAVIN URČENÁ PRO SPOLUPRÁCI EU V RÁMCI DEVÁTÉHO A DESÁTÉHO ERF A STAV NEDOSTATKU POTRAVIN V SUBSAHARSKÉ AFRICE Země Podvyživení obyvatelé v milionech % GHI 2010 Trend pro RCT 1 Klíčové odvětví pro 9. ERF Klíčové odvětví pro 10. ERF Mali 1,5 12 závažný dosažen Ghana 1,2 5 závažný dosažen RV Burkina Faso 1,2 9 alarmující úspěšný ZP Libérie 1,2 33 alarmující zaostávající Benin 1,0 12 závažný úspěšný Botswana 0,5 25 závažný zaostávající Kongo 0,5 15 závažný dosažen Namibie 0,4 19 závažný úspěšný RV RV Lesotho 0,3 14 závažný zpožděný Gambie 0,3 19 závažný zaostávající RV Svazijsko 0,2 18 závažný zaostávající Mauritánie 0,2 7 závažný úspěšný Mauricius 0,1 5 mírný úspěšný Kapverdy chybí údaje chybí údaje chybí údaje Komory chybí údaje alarmující chybí údaje Džibuti chybí údaje alarmující chybí údaje Rovníková Guinea chybí údaje chybí údaje chybí údaje Guinea-Bissau chybí údaje alarmující chybí údaje Svatý Tomáš a Princův ostrov chybí údaje chybí údaje chybí údaje Seychely chybí údaje chybí údaje chybí údaje Somálsko chybí údaje chybí údaje chybí údaje Jižní Afrika chybí údaje chybí údaje chybí údaje Rostoucí / zhoršující se / zaostávající Klesající / zlepšující se Bez nárůstu ZP: zajištění potravin Agri: zemědělství RV: rozvoj venkova GHI: globální index hladu Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů ze zprávy State of Food Insecurity in the World 2010 (Stav nedostatku potravin ve světě 2010). Globální index hladu 2010, dokument Progress on MDG 1 (Pokrok při plnění RCT 1) organizace FAO a strategické dokumenty zemí pro 9. a 10. ERF.

25 Od roku 2007 je přístup takový, že financování EU pro zajištění potravin na úrovni země by mělo pocházet z geograficky zaměřených nástrojů, tj. ERF v případě zemí subsaharské Afriky. Očekává se, že země začlení své politiky zajištění potravin do obecných národních plánů rozvoje, přičemž cílem Komise je řídit svou strategii reakce na vnitrostátní úrovni prostřednictvím jednoho plánovacího dokumentu, tj. strategického dokumentu země, a nikoli řady roztříštěných nástrojů. Tento přístup odráží doporučení ze zvláštní zprávy Účetního dvora č. 2/2003 o provádění politiky zajištění potravin v rozvojových zemích financované ze souhrnného rozpočtu Evropské unie Jak ukazuje tabulka 2, zajištění potravin je důsledně součástí strategie spolupráce ERF v 11 zemích v rámci devátého i desátého ERF. Toto zaměření je významné, protože tyto země patří k zemím s nejvyšším počtem podvyživených lidí a většina z nich vykazuje podle indexu globálního hladu alarmující nebo mimořádně alarmující míru hladovění 22. Zhruba polovina z těchto zemí také při plnění RCT 1 zaostává nebo má zpoždění. 23. Tato tabulka však také ukazuje, že zajištění potravin, zemědělství a rozvoj venkova byly jako klíčové odvětví voleny méně často pro desátý ERF (12 zemí) než pro devátý ERF (17 zemí). Tento vývoj neodpovídá kritické situaci ohledně RCT 1, který patří k rozvojovým cílům tisíciletí s nejhoršími výsledky, ani zvýšené prioritě, která se měla v rámci ERF podle očekávání věnovat oblasti zajištění potravin, když bylo rozhodnuto opustit vnitrostátní úroveň podpory poskytované v rámci rozpočtové položky pro zajištění potravin. 21 Úř. věst. C 93, , s Index globálního hladu (GHI) je vícerozměrný statistický nástroj, který vyvinul Mezinárodní institut pro výzkum potravinové politiky (IFPRI) k popisu situace v určité zemi. Kombinuje tři ukazatele se stejnou váhou: i) podíl podvyživených lidí jako procento počtu obyvatel; ii) prevalence dětí s podváhou mladších pěti let; iii) úmrtnost dětí mladších pěti let. Index hodnotí země v rámci stobodové stupnice, kde 0 znamená nejlepší hodnocení ( žádný hlad ) a 100 je hodnocení nejhorší, ačkoli ani jedné z těchto hodnot se v praxi nedosahuje. Hodnoty nižší než 5,0 znamenají nízkou úroveň hladu, hodnoty mezi 5,0 a 9,9 znamenají mírnou úroveň hladu, hodnoty mezi 10,0 a 19,9 naznačují závažný problém, hodnoty mezi 20,0 a 29,9 jsou alarmující a hodnoty od 30,0 výše jsou mimořádně alarmující. 24. V řadě zemí, jako je Demokratická republika Kongo, Súdán, Čad, Zimbabwe, Sierra Leone a Libérie, byla podpora EU pro zajištění potravin poskytována zejména prostřednictvím tematického programu zajišťování potravin. Tyto země jsou považovány za země v dlouhodobé krizi a účelem tematického programu zajišťování potravin je podpořit proces provázání okamžité pomoci, obnovy a rozvoje nebo intervenovat v zemích, kde v důsledku výjimečných okolností geograficky zaměřený nástroj nefunguje tak, jak by měl (viz body 29 a 30).

26 Několik dalších zemí, které nejsou v takové situaci, ale také trpí chronicky nedostatečným zajištěním potravin a při plnění RCT 1 zaostávají nebo mají zpoždění, však získalo jen malou nebo žádnou rozvojovou pomoc EU v této oblasti. Jedná se například o Tanzanii, Zambii, Botswanu, Lesotho, Gambii a Svazijsko. Rozdělení práce s ostatními rozvojovými partnery nemůže být dostatečným vysvětlením, protože se obecně uznává 23, že společenství dárců zemědělství a výživě nevěnuje odpovídající pozornost a financování. 26. Účetní dvůr si je vědom skutečnosti, že Komise nemá výhradní odpovědnost za definování strategie spolupráce ERF a volbu intervencí. To je třeba provádět v součinnosti s partnerskou zemí a koordinovat doplňujícím způsobem s ostatními rozvojovými partnery. Účetní dvůr však došel k závěru, že Komise zajištění potravin při přípravě strategie spolupráce ERF v zemích uvedených v bodě 25, zejména pro desátý ERF, nevěnovala dostatečnou pozornost. Jak je uvedeno ve zvláštní zprávě č. 2/2003 (bod 90), Účetní dvůr zastává názor, že strategický dokument země by měl výslovně obsahovat koncepci zajištění potravin. Není tomu tak v případě strategických dokumentů výše uvedených zemí, které neuvádějí vhodné posouzení stavu nedostatečného zajištění potravin, jeho příčin a potřeb dané země ve vztahu ke všem třem aspektům zajištění potravin (viz rámeček 1). 23 Konkrétně Světová banka, FAO, Mezinárodní fond pro zemědělský rozvoj i Komise, která uvádí, že pokles podílu zemědělství na veřejné rozvojové pomoci a jeho nižší zařazení v rámci priorit rozvojových zemí vedly ke zhoršení situace. (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty (Zajištění potravin, pochopení a řešení problému chudoby), s. 5, říjen 2009). RÁMEČEK 1 NEODPOVÍDAJÍCÍ POSOUZENÍ ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN VE VĚTŠINĚ STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ ZEMÍ Z deseti strategických dokumentů zemí dva (Zambie a Demokratická republika Kongo) neuvádějí alarmující, respektive mimořádně alarmující stav nedostatečného zajištění potravin. Význam zemědělství pro obživu venkova je vyzdvižen v několika strategických dokumentech zemí, avšak není spojen s otázkou zajištění potravin tak, aby bylo možné určit klíčové strategické otázky, kterými jsou problémy v oblasti dostupnosti potravin, rozsah, v němž si domácnosti mohou dovolit uspokojit základní potravinové potřeby, a dopad nedostatečné produkce potravinových plodin na stav výživy. Ačkoli všechny strategické dokumenty zemí obsahují oddíl s analýzou chudoby, pouze ve dvou (Lesotho a Mali) se posuzuje dopad chudoby na přístup k potravinám. Pokud jde o výživu, míra podvýživy dětí mladších pěti let je uvedena jen ve třech strategických dokumentech zemí (Mali, Tanzanie a Zambie). Potřeby a priority v oblasti zajištění potravin jsou uváděny zřídka a pouze dva strategické dokumenty zemí (Libérie a Mali) popisují opatření potřebná ke zlepšení zajištění potravin v daných zemích.

27 V září 2010 na zasedání Valného shromáždění OSN na vysoké úrovni předseda Barroso oznámil, že EU zahájila iniciativu pro RCT ve výši jedné miliardy EUR, která je financována z nepřidělených rezerv ERF a má podpořit pokrok v zemích AKT u těch rozvojových cílů tisíciletí, jejichž splnění je nejvzdálenější, včetně rozvojového cíle tisíciletí Ačkoli je tento obnovený důraz na zajištění potravin správný, potvrzuje to, že během programování desátého ERF existoval prostor pro větší upřednostnění této oblasti. 24 Toto financování je určeno pro nejangažovanější a nejpotřebnější země. Iniciativa pro RCT má dvě složky: jednu ve výši 300 milionů EUR vyhrazenou pro země s dobrými výsledky podle závěru přezkumu strategických dokumentů zemí desátého ERF v polovině období a druhou ve výši 700 milionů EUR otevřenou pro všechny země ERF.

28 26 TEMATICKÝ PROGRAM ZAJIŠŤOVÁNÍ POTRAVIN NABÍZÍ DOBRÉ MOŽNOSTI DOPLŇOVÁNÍ S ERF, AVŠAK V KONCEPCI POTRAVINOVÉHO NÁSTROJE EXISTUJÍ VZHLEDEM K POKRAČUJÍCÍM VÝKYVŮM CEN POTRAVIN OMEZENÍ TEMATICKÝ PROGRAM ZAJIŠŤOVÁNÍ POTRAVIN 28. Tematický program zajišťování potravin získal omezenější oblast působnosti než předešlá rozpočtová položka pro zajištění potravin, což znamená zlepšení soudržnosti nástrojů vnější pomoci EU, zejména doplňkovost s ERF. Hlavním rysem tohoto nového přístupu použitého pro tematický program zajišťování potravin je jeho zaměření na regionální, kontinentální a celosvětovou úroveň. 25 Evropská komise, dokument C/2010/9263, 21. prosince Hlavním účelem tematického programu zajišťování potravin na úrovni země bylo podporovat proces provázání okamžité pomoci, obnovy a rozvoje v příslušných zemích, a doplňovat tak operace humanitární pomoci Generálního ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu (ECHO) a zajistit propojení s budoucími rozvojovými intervencemi (například Súdán, Sierra Leone). Program zajišťuje pružnější zdroj financování než strategické dokumenty zemí v rámci ERF, které mají dlouhý rámec programování a obecně omezený prostor pro úpravu strategie během procesu přezkumu v polovině období. 30. V rámci tematického programu zajišťování potravin se provádějí intervence také v zemích, které trpí zvlášť nedostatečným zajištěním potravin, ale v nichž v důsledku toho, že ERF kvůli politickým okolnostem nefunguje tak, jak by měl, nelze vypracovat strategický dokument země (například Somálsko a Zimbabwe), nebo kde orgány státní správy v praxi nevykonávají svou pravomoc na celém území státu (například Demokratická republika Kongo). 31. Pro víceletý orientační program na období získal tematický program zajišťování potravin na úrovni země novou doplňkovou úlohu. Je využíván k tomu, aby zabezpečil dodatečné financování pro některé země s chronicky nedostatečným zajištěním potravin, které však nezvolily zajištění potravin jako klíčové odvětví v desátém ERF. Komise je nyní připravena takovým zemím přidělit financování z tematického programu zajišťování potravin, jestliže je politika zajištění potravin pro vládu prioritou a je pravděpodobné, že bude jako priorita spolupráce s EU zvolena pro další programové období začínající v roce Tento přístup odráží skutečnost, že zajištění potravin a/nebo související oblasti byly jako klíčové odvětví pro desátý ERF voleny méně často, než se po ukončení rozpočtové položky pro zajištění potravin očekávalo (viz body 23 a 25).

29 27 POTRAVINOVÝ NÁSTROJ 32. Potravinový nástroj měl zajistit rychlou reakci na krizi v letech způsobenou výkyvy cen potravin v rozvojových zemích. Vzhledem k rozsáhlé přípravné práci, kterou Komise musela vykonat, a k interinstitucionálním postupům nutným pro uvedení tohoto nástroje do praxe bylo zřízení potravinového nástroje za deset měsíců pro Komisi značným úspěchem 26. Na druhé straně se v situaci mezinárodní krize může za deset měsíců mnohé změnit a ceny potravin skutečně během druhé poloviny roku 2008, před zavedením potravinového nástroje, prudce klesly (viz graf 6). 33. Kromě toho byl potravinový nástroj programován jen na krátké období ( ), ačkoli se připouštělo, že [v]eškeré údaje týkající se výhledů pro potravinové trhy vedou k závěrům, že silné kolísání cen potravin by mohlo pokračovat i v následujících letech 27. A skutečně, ačkoli ceny potravin ve druhé polovině roku 2008 prudce klesly, od té doby opět trvale rostou a v prvních měsících roku 2011 dosáhly nové rekordní úrovně (viz graf 6). Z toho důvodu je sporné, zda jednorázová reakce na vzestup cen potravin byla vhodná pro řešení růstu cen, který zřejmě nepředstavuje krátkodobý šok, ale je součástí výrazného dlouhodobého vzestupného trendu. 26 Po sdělení Komise ze dne 20. května 2008 na téma Řešení problému rostoucích cen potravin Pokyny k opatřením EU (KOM(2008) 321 v konečném znění ze dne 20. května 2008) a usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. května 2008 o rostoucích cenách potravin v EU a v rozvojových zemích (P6_TA(2008)0229) bylo dne 16. prosince 2008 přijato nařízení (ES) č. 1337/2008. Dne 30. března 2009 Komise přijala rozhodnutí o provádění potravinového nástroje bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1337/2008. GRAF 6 INDEX CEN POTRAVIN FAO = Zdroj: Měsíční indexy reálných cen potravin FAO, leden 2002 až září 2011.

30 Ačkoli zdůvodněním pro potravinový nástroj byla potřeba doplnit nástroje rozvojové pomoci EU nástrojem zaměřeným v prvé řadě na období mezi nouzovou pomocí a střednědobou až dlouhodobou rozvojovou spoluprací 28, v časovém rámci stanoveném pro potravinový nástroj se to neodráží. Intervence měly být zahájeny v období V důsledku toho zůstává z hlediska rozvojové spolupráce EU mezera nejméně dvou let, která zbývají do dalšího programového období pro dlouhodobější rozvojovou spolupráci podle strategických dokumentů zemí v ERF. Delší prováděcí období by bylo vzhledem k cílům potravinového nástroje vhodnější bod odůvodnění a čl. 1 odst. 1 nařízení (ES) č. 1337/ Burundi, Eritrea, Etiopie, Malawi, Niger a Rwanda. INTERVENCE EU ODPOVÍDAJÍ POTŘEBÁM A PRIORITÁM ZEMÍ, ALE BYLA ZANEDBÁNA OTÁZKA VÝŽIVY 35. Účetní dvůr zkoumal, zda v šesti zemích podrobených přezkumu, v nichž byly zajištění potravin, zemědělství nebo rozvoj venkova uvedeny jako klíčová odvětví pro spolupráci s EU v rámci devátého nebo desátého ERF 29, intervence EU: a) řeší potřeby a priority zemí ve vztahu ke třem aspektům zajištění potravin; b) se zaměřují na nejzranitelnější skupiny. Relevantnost 22 intervencí byla hodnocena na základě metodiky Komise pro monitorování zaměřené na výsledky (viz příloha V). Výsledky hodnocení uvádí příloha VI. TŘI ASPEKTY ZAJIŠTĚNÍ POTRAVIN 36. Ve všech šesti zemích odpovídají intervence financované z ERF a souhrnného rozpočtu potřebám a prioritám stanoveným v národních strategiích snižování chudoby a ve strategiích pro odvětví souvisejících se zajištěním potravin. Celkově se hlavní pozornost soustředila na dostupnost potravin a přístup k potravinám. Malá pozornost byla věnována výživě.

31 29 DOSTUPNOST POTRAVIN 37. Pokud jde o dostupnost potravin, cílem intervencí je podpořit vnitrostátní snahy o posílení produkce potravinových plodin zvýšením produktivity, zejména prostřednictvím zvýšeného a lepšího využívání základních zemědělských vstupů (hlavně kvalitnějších osiv a hnojiv), zemědělské diverzifikace, malých zavlažovacích systémů, udržitelného hospodaření s přírodními zdroji (například s vodou) a lepšího přístupu k úvěrovým a školicím službám pro venkov. V Etiopii, Malawi a Nigeru byla podpora poskytována i pro vnitrostátní mechanismy prevence a řízení krizí (viz rámeček 2). 38. Strategie spolupráce v rámci devátého a desátého ERF v Etiopii se nezabývají aspektem dostupnosti, ačkoli ve strategických dokumentech země se uvádí, že zvyšování zemědělské produktivity a produkce je jedním z pilířů vládní politiky zajištění potravin a plánu pro zrychlený udržitelný rozvoj pro ukončení chudoby (PASDEP), které mají dosáhnout dlouhodobého zajištění potravin a hospodářského růstu. Kromě toho jen málo dárců podporuje program pro zemědělský růst (AGP), který se potýká s významným nedostatkem financování. Komise financovala některé projekty nevládních organizací v rámci rozpočtové položky pro zajištění potravin a potravinového nástroje, jednalo se však o krátkodobé a rozsahem omezené reakce, které neodpovídaly potřebám země. RÁMEČEK 2 DOSTUPNOST POTRAVIN Strategické priority Malawi spočívají ve stimulování zemědělské produkce prostřednictvím diverzifikace ve prospěch plodin odolnějších vůči suchu, malých zavlažovacích systémů a lepšího fungování Národní agentury pro potravinové rezervy. EU a další rozvojoví partneři podporují program dotací vstupů pro zemědělská hospodářství (Farm Input Subsidy programme, FISP), který je největším vládním programem v zemi a připadá na něj přibližně 10 % státního rozpočtu. FISP poskytuje drobným zemědělcům a samozásobitelským zemědělcům, kteří tvoří 90 % obyvatelstva, dotovaná hnojiva a kvalitnější osivo kukuřice. To napomáhá zvýšení produkce kukuřice a v posledních čtyřech letech zajišťuje soběstačnost země, pokud jde o kukuřici.

32 30 PŘÍSTUP K POTRAVINÁM 39. Cílem intervencí je zlepšit ekonomický, fyzický a sociální přístup k potravinám. Obecně podporují rozvoj zemědělských a nezemědělských výdělečných činností, rozvoj organizací zemědělců a zlepšování venkovské infrastruktury, zejména silničních komunikací a tržnic. Komise rovněž podporuje intervence týkající se záchranných sítí, jako jsou programy stavebních prací, které poskytují výdělečné příležitosti domácnostem, jež vlastní jen málo zemědělské půdy nebo žádnou půdu nevlastní. Komise dále podporuje programy sociálních transferů pro nejzranitelnější domácnosti, které často nemají žádnou pracovní kapacitu. Tyto programy zajišťují nepříspěvkové převody peněz (například v Etiopii a Rwandě) (viz rámeček 3). 30 Pro Burundi a Rwandu je klíčovým odvětvím rozvoj venkova. VÝŽIVA 40. V žádné ze šesti šetřených zemí není otázka výživy řešena ve strategiích spolupráce a intervencích v rámci devátého nebo desátého ERF. Zvlášť znepokojivé je to v případě Etiopie, Eritrey, Malawi a Nigeru. Všechny tyto země uvádějí zajištění potravin jako klíčové odvětví pro spolupráci s EU 30, v němž však nelze dosáhnout pokroku, pokud nebude patřičná pozornost věnována všem třem aspektům zajištění potravin. RÁMEČEK 3 PŘÍSTUP K POTRAVINÁM V Etiopii zajišťuje program produktivní záchranné sítě (Productive Safety Net Programme, PSNP) předvídatelné a stabilní převody finančních prostředků a potravin pro 8,3 milionu příjemců v oblastech s chronickým nedostatkem potravin s cílem zlepšit jejich přístup k potravinám a snížit závislost země na nouzové potravinové pomoci. Převody jsou podmíněny účastí příjemců v programech stavebních prací, vyjma zranitelných skupin, pro něž jsou převody prováděny nepodmíněně. Náklady na PSNP v období činí 3,6 miliardy USD, které hlavně financují rozvojoví partneři. Ve Rwandě se z programu odvětvové rozpočtové podpory pro sociální ochranu, financovaného z desátého ERF, podporuje provádění strategie sociální ochrany. Jedním z cílů této strategie je vybudovat systém nepříspěvkových převodů finančních prostředků, které a) zajistí všem starším osobám a jejich domácnostem zaručený minimální příjem, b) poskytnou základní finanční pomoc nejzranitelnějším rodinám, které nezískávají podporu z jiných programů převodů finančních prostředků, a c) umožní vládě rychle a efektivně reagovat na mimořádné situace.

33 Kromě toho bylo s výjimkou Malawi a Nigeru v rámci tematických programů financováno jen málo intervencí. Nedostatečná pozornost věnovaná výživě a její nedostatečné financování není novým rysem vnější pomoci EU. Tento problém byl zmíněn již v červenci 2004 v hodnocení rozpočtové položky pro zajištění potravin 31 a v září 2009 v přezkumu tematického programu zajišťování potravin v polovině období 32. Vzhledem ke škodlivým účinkům podvýživy je to problém velmi znepokojivý (viz bod 5). 42. Boji proti podvýživě přikládaly nedostatečnou prioritu vlády těchto šesti zemí, které začaly vypracovávat politiky a programy v této oblasti až od období Komise nepostupovala aktivně a tyto vlády nemotivovala ke zřizování takových politik a programů v ranější fázi, a nezvyšovala tak příležitosti pro podporu EU. Strategické dokumenty zemí pro devátý a desátý ERF jsou, pokud jde o posouzení chronické podvýživy, obecně slabé; ačkoli některé strategické dokumenty zemí se o tomto problému zmiňují, neanalyzují jeho příčiny ani potřeby a priority, které je třeba řešit. 43. Komise také nevyužila dialogu o příslušných politikách k tomu, aby problém podvýživy přednesla partnerským vládám. Tento úkol může být obtížnější v některých zemích, kde jsou hlad a podvýživa politicky vysoce citlivými oblastmi a kde se vlády zdráhají pracovat na řešení těchto otázek s rozvojovými partnery (například Eritrea a Niger). Bylo by to však možné v zemích, kde je dialog o politikách dobrý, konkrétně tam, kde byly zřízeny odpovídající rámce pro dialog v souvislosti s programy rozpočtové podpory (například ve Rwandě). 44. Komise nedávno přijala řadu iniciativ pro lepší řešení otázky výživy. V březnu 2010 přijala sdělení, v němž stanoví komplexní přístup k řešení problematiky zajištění potravin (viz bod 11). Zdůrazňuje rozsah podvýživy a stanoví jako prioritu podpory EU formulování politik a strategií pro výživu a vybudování mechanismů koordinace mezi sektory zemědělství, zdravotnictví, vzdělávání a sociální ochrany. Komise rovněž vydala pro své pracovníky pokyny, jak do plánování pomoci a koncipování intervencí začleňovat otázky výživy 34, a v roce 2010 zřídila specializovaný tým pro technickou pomoc, aby zajišťoval poradenství. 31 Thematic Evaluation of Food Aid Policy and Food Aid Management and Special Operations in Support of Food Security (Tematické hodnocení politiky potravinové pomoci a řízení potravinové pomoci a zvláštních operací na podporu zajištění potravin), červenec Food Security Thematic Programme, Mid Term Review ( ), Final Report (Tematický program zajišťování potravin, přezkum v polovině období ( ), závěrečná zpráva), září Malawi přijalo svou národní strategii pro výživu v roce 2007 a Etiopie v roce Ve Rwandě byl v roce 2009 zřízen národní nouzový program pro odstranění podvýživy a byla založena pracovní skupina pro výživu. Niger má od roku 2007 národní plán pro nepředvídané události, který se týká prevence krize zajištění potravin a výživy. V Burundi byla nedávno z iniciativy Světového potravinového programu zřízena pracovní skupina s cílem vytvořit národní fórum pro zajištění potravin a výživu. Eritrea v roce 2004 stanovila národní strategii zajištění potravin, v níž se problém podvýživy bere na vědomí, ale která se soustředí na přístup a dostupnost. 34 Concept note: Enhancing EC s contribution to address Maternal and Child undernutrition and its causes (Koncepční dokument: Zvýšení příspěvku EK při řešení podvýživy matek a dětí a jejích příčin), leden 2009.

34 V případech, kdy Komise podpořila výživu, je pomoc obvykle poskytována buď prostřednictvím systému OSN, nebo tak je tomu ve většině případů prostřednictvím projektů nevládních organizací. Cíle projektů se týkají prevence a zjišťování podvýživy na úrovni domácností a komunity. Projekty obsahují činnosti, jako jsou vzdělávací akce týkající se diverzifikace stravy, kurzy vaření, komunitní kuchyně a bylinné zahrádky, školní zahrady, měření dětí a komunitní střediska doplňkového stravování. Některé projekty se otázkou řešení podvýživy zabývají buď pomocí komunitní péče 35, nebo prostřednictvím služeb zdravotní péče. Jiné projekty řeší podvýživu ve městech pomocí inovativních přístupů, jako je ekologicky intenzivní zahrádkářství a drobná produkce mléka (viz rámeček 4). ZAMĚŘENÍ NA NEJZRANITELNĚJŠÍ SKUPINY 46. V zemích, kde je většina obyvatelstva závislá na samozásobitelském hospodaření a potýká se s nedostatečným zajištěním potravin, je zaměření na osoby, které potřebují podporu nejvíce, velkou výzvou. Rozvojové země často nemají spolehlivé demografické a finanční údaje o jednotlivých domácnostech a postrádají administrativní kapacity k provádění postupů, kterými se stanovují cílové skupiny. Existuje i riziko, že cílení vládních programů může vycházet z kritérií, která nesouvisí s chudobou. Někteří z nejpotřebnějších mohou být vyloučeni z komunitních opatření z důvodů, jako je jejich nízké postavení v komunitě nebo odlehlost jejich bydliště. 35 Společné prohlášení Světové zdravotnické organizace, Světového potravinového programu, Stálého výboru OSN pro výživu a Dětského fondu OSN o komunitním řízení závažné akutní podvýživy vysvětluje přístup komunitní péče takto: Velké počty dětí ve stavu závažné akutní podvýživy lze léčit v jejich komunitách, aniž by byly přijaty do zdravotnického zařízení nebo léčebného stravovacího střediska. Komunitní přístup zahrnuje včasné zjišťování závažné akutní podvýživy v komunitě a zajištění léčby pro osoby bez zdravotních komplikací v prostředí domova, a to terapeutickými hotovými potravinami nebo jinými na živiny bohatými potravinami. RÁMEČEK 4 VÝŽIVA Zelené zdraví záhumenkové zahrádkářství pro zvýšení produkce potravin u zranitelných domácností je projekt nevládní organizace financovaný potravinovým nástrojem ve venkovské oblasti okresu Zomba v Malawi. Projekt je zaměřen na zranitelných lidí žijících s virem lidského imunodeficitu / syndromem získaného imunodeficitu (HIV/AIDS), kteří v případě nedostatečného příjmu potravy zvlášť trpí. Jeho cílem je podpořit záhumenkové zahrádkářství a zvýšit tak vlastní produkci potravin účastníků a zlepšit stav jejich výživy a jejich celkový zdravotní stav. Činnosti zahrnují školení zaměřené na jednoduché, dostupné a udržitelné systémy pro zvýšení produkce potravin, hospodaření s vodními zdroji a zajišťování vstupů pro zahrádkářství. Pokud jde o výživu, projekt zajišťuje školení o metodách pěstování výživné a imunitu podporující zeleniny, ovoce, stromů a bylin. Demonstrační zahrady a kurzy vaření mají propagovat nové plodiny a nové způsoby využití starých plodin.

35 S ohledem na tato omezení Účetní dvůr zjistil, že ve třech zemích, které během svého auditu navštívil (Etiopie, Malawi a Rwanda), byly mechanismy, kterými se stanovují cílové skupiny, většinou efektivní (viz rámeček 5). Intervence Komise se soustřeďují na regiony a části obyvatelstva, které z hlediska zajišťování potravin trpí nejvíce. Zemědělské intervence jsou dobře zacíleny na chudé drobné zemědělce, kteří mají vůli a potenciál zvyšovat a diverzifikovat svou produkci; někdy se však správně nevyhodnocuje, zda příjemci mají pro zahájení zamýšlených činností zemědělského podnikání technickou a finanční kapacitu. Záchranné sítě, programy sociální ochrany a intervence týkající se výživy jsou zaměřeny na potřeby nejchudších a nejzranitelnějších skupin, například žen, sirotků, domácností vedených dětmi, marginalizovaných komunit a domácností nakažených a postižených HIV/AIDS. INTERVENCE EU JSOU VĚTŠINOU ÚČINNÉ, UDRŽITELNOST JE VŠAK ČASTO PROBLEMATICKÁ 48. Tento oddíl se zabývá otázkou, zda ve třech navštívených zemích i) jsou intervence EU dobře připravené, ii) je dosahováno jejich plánovaných výsledků a iii) výsledky jsou nebo pravděpodobně budou udržitelné. Koncepce, výsledky a udržitelnost 22 zkoumaných intervencí byly hodnoceny na základě metodiky Komise pro monitorování zaměřené na výsledky (viz příloha V). Výsledky hodnocení uvádí příloha VI. RÁMEČEK 5 ZAMĚŘENÍ INTERVENCÍ Rwandská vláda důrazně usiluje o snižování chudoby a na tento cíl se výrazněji zaměřila ve své strategii hospodářského rozvoje a snižování chudoby (Economic Development and Poverty Reduction Strategy, EDPRS), přijaté v roce Vyhledávání příjemců v decentralizovaném programu pro snižování chudoby venkova (Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction, DPRPR), který je financován v rámci devátého ERF, se řídí komunitním přístupem ( Ubudehe ) založeným na tradičním rwandském systému solidarity. Uplatňuje se přitom společný postup na úrovni vesnice, kterým se klasifikují domácností podle sedmi úrovní chudoby a vybírají prioritní domácnosti pro podporu. Vláda nyní tento přístup používá ve svých programech sociální ochrany.

36 34 INTERVENCE EU JSOU CELKOVĚ DOBŘE KONCIPOVANÉ, ČASTO VŠAK S NEDOSTATEČNĚ JASNÝMI NEBO PŘÍLIŠ NÁROČNÝMI CÍLI 49. Téměř všechny šetřené intervence vycházejí z důkladné znalosti situace, hlavních příčin chronického nedostatku potravin a podvýživy, nejpostiženějších a nejzranitelnějších oblastí a částí populace a hlavních potřeb a priorit, které je třeba řešit: 36 Konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené. a) vládou řízené intervence jsou připravovány v úzké spolupráci mezi dotčenými ministerstvy a delegací EU a v některých případech jinými dárci; b) dlouhodobé zkušenosti nevládních organizací z terénu jsou využívány při koncepci jejich intervencí, která se řídí výrazně participačním a z poptávky vycházejícím přístupem zahrnujícím širokou škálu zúčastněných stran, jako jsou decentralizované vládní orgány, místní orgány a místní komunity; c) ve většině případů jsou organizovány semináře, kde se posuzují potřeby a projednávají a vysvětlují předpokládané činnosti, úlohy a odpovědnost hlavních partnerů a harmonogram a režim provádění. 50. Programy obecné rozpočtové podpory a odvětvové rozpočtové podpory využívané ve Rwandě vycházejí z důkladného posouzení vládní makroekonomické politiky, programu reformy správy veřejných financí a odvětvových politik a strategií týkajících se zemědělství a sociální ochrany. Pokud jde program obecné rozpočtové podpory financovaný z potravinového nástroje v Malawi, existuje kvalitní analýza dodatečných rozpočtových nákladů vyplývajících ze zvýšení cen hnojiv; neexistuje však žádná analýza stavu zajištění potravin. 51. Kvalita cílů stanovených ve fázi přípravy intervencí je proměnlivá. Často nesplňují všechna kritéria SMART 36, a zejména jsou zřídkakdy měřitelné, protože neexistují ukazatele výkonnosti pro stanovení cílů a/nebo výchozí srovnávací hodnoty pro měření pokroku. To omezuje možnost posoudit, do jaké míry byly cíle splněny. V některých případech se však definice cílů zlepšuje během počáteční fáze provádění.

37 Cíle jsou někdy také příliš náročné, zvláště v případě projektů nevládních organizací, které mají malé rozpočty a poměrně krátké prováděcí období. Zejména se to týká projektů nevládních organizací financovaných z potravinového nástroje: ty měly na provádění dobu přibližně 20 měsíců, která se v praxi zkrátila spíše na 15 měsíců, protože první měsíce byly věnovány zadávání zakázek a jiným přípravným činnostem. V některých případech jsou intervence založeny na nepřiměřených předpokladech ohledně podmínek nutných pro úspěšné provádění, jako jsou například institucionální a řídicí kapacity celostátních či místních orgánů, kvalita venkovské infrastruktury nebo dostupnost vhodných pracovníků (například odborníků na výživu a školicích pracovníků). 37 Doporučení 1 c) a 1 d) zvláštní zprávy č. 11/2010 Jak Komise řídí obecnou rozpočtovou podporu v zemích AKT, Latinské Ameriky a Asie. 53. Programy rozpočtové podpory v Malawi a Rwandě odkazují na cíle národních strategií snižování chudoby a odvětvové politiky a programy. Neuvádějí, jak hodlají k vládním cílům přispět. Ve zvláštní zprávě č. 11/ Účetní dvůr doporučil, aby Komise zlepšila definici programů obecné rozpočtové podpory. 54. Ukazatele výkonnosti užívané pro programy rozpočtové podpory ve Rwandě jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné a časově vymezené. Jsou také relevantní, existuje však duplicita mezi jednotlivými programy rozpočtové podpory, které se všechny zaměřují na jeden program ve strategickém plánu transformace zemědělství (Strategic Plan for the Transformation of Agriculture, SPTA), u něhož je dosahováno značného pokroku. Žádný ukazatel není spojen s jinými vládními programy pro zemědělství, v nichž pokrok zaostává, zejména v oblasti institucionálního rozvoje a infrastruktury pro skladování, zpracování a distribuci. Tato nedostatečná doplňkovost mezi programy rozpočtové podpory nepředstavuje účelný přístup k dialogu o příslušných politikách. 55. U programu obecné rozpočtové podpory v Malawi se měly finanční prostředky vyplatit formou jediné pevně stanovené tranše, bez podmínek či ukazatelů vázaných na výkonnost nebo požadavků na dialog o politice zajištěním potravin. To snižuje potenciální přínosy plynoucí z poskytování pomoci prostřednictvím rozpočtové podpory oproti financování konkrétních projektů.

38 Do koncepce intervencí je dobře začleněna udržitelnost. Jejich cílem je dosáhnout dlouhotrvajících výsledků tím, že budou místním obyvatelům dány možnosti řešit základní příčiny nedostatečného zajištění potravin, zejména zvyšováním zemědělské produkce a prosazováním výdělečných činností. Intervence jsou sladěny s národními nebo místními plány rozvoje a (jak uvádí bod 49) zahrnují zúčastněné strany ve všech fázích provádění, a tím povzbuzují jejich vlastní odpovědnost. Většina intervencí předpokládá výstupní strategii, kdy budou aktiva a odpovědnost za pokračování činností formálně předány místním strukturám (viz rámeček 6). RÁMEČEK 6 KONCEPCE INTERVENCÍ SPRÁVNÁ PRAXE Návrh programu diverzifikace příjmů zemědělských hospodářství (Farm Income Diversification Programme, FIDP) směřuje k tomu, aby komunity získaly možnost zlepšit svou situaci v oblasti zajištění potravin udržitelným způsobem. Přístup FIDP upřednostňuje udržitelnost: οο οο οο vláda Malawi má silný vlastnický vztah k projektu, který je prováděn prostřednictvím decentralizované struktury země, hnací silou FIDP je poptávka a program podněcuje u místních komunit pocit odpovědnosti a posiluje jejich postavení. FIDP poskytuje počáteční vstupy a osvědčené postupy zemědělcům, kteří předtím prokázali svou schopnost sdružovat se do spolků a hodlají zahájit nové činnosti pro diverzifikaci svých příjmů, budování kapacit je zajišťováno na různých úrovních (okresní úroveň, pracovníci poskytující školení, významní zemědělci, ministerstva a vysoké školy) a FIDP využívá významné zemědělce k tomu, aby školili a podporovali ostatní zemědělce. NESPRÁVNÁ PRAXE Prosazování městského zemědělství je projekt, jehož cílem je zlepšit výživu a zdravotní stav lidí postižených HIV/AIDS v Addis Abebě. Připravila jej nevládní organizace a místní partneři, kteří mají důkladné znalosti městských zemědělských činností. Projekt vycházel z přiměřených předpokladů ohledně stavu zajištění potravin. Byla však podceněna určitá rizika, například problémy při získávání vstupů pro zemědělská hospodářství a půdy od místních orgánů. Otázka půdy se ve fázi provádění ukázala jako zásadní překážka, která nakonec projektové pracovníky donutila opustit nebo značně omezit některé činnosti, například výstavbu tří zelinářských středisek pro sdružení osob s HIV, na která byl projekt zaměřen.

39 37 INTERVENCE EU DOSAHUJÍ VĚTŠINY ZAMÝŠLENÝCH VÝSLEDKŮ 57. Účetní dvůr nemůže posoudit, do jaké míry programy rozpočtové podpory EU v Malawi a Rwandě přispěly k výsledkům vládních programů, protože do hry zasahuje množství složitých faktorů a dosud není stanovena metodika hodnocení 38. Z těchto důvodů příloha VI pro tyto programy neuvádí žádné hodnocení. Programy rozpočtové podpory EU však v těchto zemích, které jsou vysoce závislé na pomoci, poskytly zásadní financování pro národní programy pro zemědělství a sociální ochranu. 38 Body 86 a 87 zvláštní zprávy č. 11/ Zkoumané intervence jsou většinou úspěšné, pokud jde o zlepšování dostupnosti potravin pro příjemce: v Malawi a Rwandě účelně podporují vládní programy podpory zemědělských vstupů a snahy o šíření nových a environmentálně udržitelných zemědělských postupů a přispívají k významnému nárůstu zemědělské produkce a příjmů a k jejich diverzifikaci. 59. Ve všech třech zemích zajišťují programy náročné na pracovní síly v oblasti stavebnictví a údržby venkovské infrastruktury (zejména venkovských silnic, tržnic a ochrany půdy a vody) zdroj příjmů pro chudé obyvatelstvo a zlepšují distribuci potravin v daných zemích. V Etiopii tyto programy poskytují příjemcům předvídatelnější příjem a snižují jejich závislost na nouzové potravinové pomoci. Nepodmíněné převody finančních prostředků v rámci intervencí záchranné sítě zlepšují obživu nejzranitelnějších obyvatel a jejich schopnost získat potraviny. 60. Větší přístup k dostupnějším a diverzifikovanějším zdrojům potravin je nutným předpokladem lepší výživy. Kromě toho intervence zaměřené na výživu, kterých však bylo příliš málo (viz body 40 44), efektivně napomáhaly zlepšovat povědomí matek a osob pečujících o děti o příčinách podvýživy a poskytovaly znalosti o řádné péči o děti a jejich výživě. V Etiopii umožňují celostátní kampaně zjišťovat a léčit případy závažné akutní podvýživy u dětí mladších pěti let.

40 Hlavní faktory, které nepříznivě ovlivnily výkonnost intervencí: a) nedostatky v koncepci projektu, zejména příliš náročné cíle, nepřiměřené předpoklady nebo struktura projektu ad hoc, která do provádění činností nezapojuje místní instituce; b) omezený zájem vlády o určité činnosti, například o podporu výživy; c) zpoždění, která neumožnila provedení všech plánovaných činností (viz rámeček 7). RÁMEČEK 7 VÝSLEDKY INTERVENCÍ SPRÁVNÁ PRAXE Decentralizovaný program pro snižování chudoby venkova (Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction, DPRPR) ve Rwandě byl celostátním úspěchem. Několik projektů financovaných z DPRPR, například terasová pole, distribuce osiv, hnojiv a dobytka a výstavba silnic, mostů a tržnic, zvýšilo dostupnost a rozmanitost potravin. Přístup k potravinám se zvýšil i díky výdělečným činnostem. V nezávislém hodnocení projektu se konstatovalo, že 96 % příjemců se domnívá, že na konci projektu jsou méně chudí nežli před projektem, a pouze 10 % má stále problémy se zajištěním potravin pro svou rodinu oproti 97 % před projektem. Významným účinkem programu DPRPR byla změna smýšlení, které na venkově dosáhl. Se sebedůvěrou získanou z úspěchu svých projektů se zemědělci chopili iniciativy a vytvářeli nové projekty, které program DPRPR nepředpokládal ani nefinancoval, například úvěry pro venkov, odbornou přípravu a výstavbu obydlí pro nejzranitelnější obyvatele. NESPRÁVNÁ PRAXE V důsledku nevhodné koncepce projektu a nedostatečného vlastnické odpovědnosti vlády se programu obnovy pro udržitelnou výživu v Malawi nepodařilo zvýšit kapacitu jednotek výživy tak, aby nadále provozovaly integrovaný systém dozoru nad výživou a zajištěním potravin (Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System, INFSSS). Projekt dosáhl zamýšlených výsledků částečně: během projektu byly vydávány měsíční zpravodaje, ale se zpožděním o sedm až osm měsíců, a údaje o podvyživených dětech byly shromážděny jen z poloviny kontrolních míst. Brzy po skončení projektu shromažďování údajů skončilo a systém již nebyl provozován.

41 39 UDRŽITELNOST VÝSLEDKŮ JE ČASTO PROBLÉM 62. Vyhlídky na udržitelnost jsou dobré u poloviny intervencí, u druhé poloviny je však udržení výsledků méně jisté. Obecně existuje silná vlastnická odpovědnost ze strany vlád, které mají jasnou vůli pokračovat v provádění programů po skončení intervence EU, i ze strany příjemců, kteří zaznamenali kladnou změnu ve svém živobytí a stavu zajištění potravin a získali schopnost a motivaci k zachování a rozvoji svých činností. 39 V Malawi připadalo v roce 2009 na program dotací vstupů zemědělských hospodářství 10 % státního rozpočtu a 71 % rozpočtu na zemědělství. 63. Pro tyto země představují velké vládní programy pro zemědělství a programy sociálních transferů vysokou rozpočtovou zátěž 39 a jejich financování závisí na pokračující dárcovské podpoře významného rozsahu. Nedostatečný přístup k efektivním školicím službám v oblasti zemědělství, k posklizňovým možnostem (skladování, zpracování a prodej) a venkovským úvěrům je pro mnoho zemědělců nadále překážkou při rozšiřování jejich činnosti a dosahování ekonomické udržitelnosti. Dokud si zemědělci nebudou moci dovolit nakupovat zemědělské vstupy za tržní ceny, bude postupné snižování v současné době vysokých dotací (například 50 % ve Rwandě) pro vlády jen obtížně přijatelnou možností, jak udržet náklady na tyto programy na zvladatelné úrovni. Nedostatečná podpora produktivních kapacit příjemců je jedním z důvodů nízké míry opouštění programů, a tedy i vysokých nákladů některých programů sociální ochrany (viz rámeček 8).