VNITROSTÁTNÍ SPRÁVA FISKÁLNÍCH ZÁLEŽITOSTÍ

Transkript

1 EVROPSKÝ SEMESTR TEMATICKÝ PŘEHLED VNITROSTÁTNÍ SPRÁVA FISKÁLNÍCH ZÁLEŽITOSTÍ 1. ÚVOD Provádění rozpočtové politiky spadá do pravomoci členských států EU. Na evropské úrovni se země EU zavázaly provádět řádné fiskální politiky a koordinovat své vnitrostátní rozpočtové politiky v souladu s pravidly stanovenými v Paktu o stabilitě a růstu. Poměr dluhu k HDP sleduje ve většině zemí EU od poloviny 70. let minulého století vzestupnou tendenci. Rekordních úrovní dosáhl během nedávné hospodářské a finanční krize a nyní se postupně velmi pomalu snižuje na udržitelnější úrovně (v roce 2016 byl poměr dluhu k HDP u EU-28 ve výši 83,2 % 1 a u eurozóny 88,9 %, zdroj Eurostat). Schodek se v EU-28 snížil na 1,7 % HDP a v eurozóně na 1,5 % HDP (zdroj Eurostat). Odpovědné rozpočtování je v zásadě v rukou výkonných a zákonodárných orgánů v jednotlivých členských státech. Transparentní a odpovědné rozpočtové chování může podpořit dodržování stanovených pravidel a postupů. 2. DEFINICE 2.1. Stavební prvky Vnitrostátní správa fiskálních záležitostí, resp. vnitrostátní fiskální rámec, je soubor zvláštních pravidel, postupů, mechanismů a institucí pro rozpočtovou politiku, který je zaveden v každém z 28 členských států EU. Státní rozpočty jsou každoročně sestavovány a plněny podle těchto základních principů, které jsou stanoveny dlouhodobě. Vnitrostátní fiskální rámce lze rozdělit na pět hlavních stavebních prvků: rozpočtové statistiky poskytující podrobné informace o vývoji rozpočtu (výdaje, příjmy, veřejný dluh), jež jsou zásadní pro rozpočtovou analýzu a prognózy na všech úrovních veřejné správy, numerická fiskální pravidla, která pevně stanoví kvantitativní prahové hodnoty pro rozpočtové ukazatele (např. schodek rozpočtu nemůže překročit určité procento HDP), víceleté rozpočtové rámce 2, které stanoví strategický rozpočtový plán (z hlediska výdajů, příjmů, dluhu atd.) na více než jeden rok, a to v souladu s tradičním ročním plánováním rozpočtu, nezávislé vnitrostátní fiskální instituce, které nezávisle na vládách a parlamentech posuzují kvalitu rozpočtování za podmínek transparentnosti (např. fiskální rada veřejně hodnotí, zda je roční rozpočet v souladu s vnitrostátními numerickými fiskálními pravidly), 1 Zeměmi, jichž se týkají údaje v tomto tematickém přehledu, jsou země EU-28, není-li uvedeno jinak. 2 Pokud jde o více informací, viz Sherwood M., 2015, Medium-term budgetary frameworks in the EU member states, Evropská komise, diskusní dokument 021. Strana 1

2 rozpočtové postupy, které stanoví metodu vypracování prognóz, mechanismy koordinace rozpočtových záležitostí na všech úrovních veřejné správy a jiné postupy Cíle Cílem vnitrostátní správy fiskálních záležitostí je podpora fiskální odpovědnosti, zejména: dosažení zdravého rozpočtového stavu, především omezení sklonu ke schodku, tj. tendence vynakládat více, než jsou skutečné příjmy, omezení cykličnosti tvorby rozpočtové politiky, zvýšení účinnosti veřejných výdajů, a to zvýšením transparentnosti a snazším určováním možností přerozdělení zdrojů (včetně pro účely posílení růstu) Požadavky EU V důsledku krize přišel z evropské úrovně silný impulz k posílení vnitrostátní správy fiskálních záležitostí. Požadavky ve všech zemích EU stanovily zejména tři legislativní iniciativy 3 : směrnice EU 2011/85 4 stanovující minimální požadavky na vnitrostátní rozpočtové rámce, které zahrnují pět výše uvedených stavebních prvků (přijatá v roce 2011, platí pro všechny členské státy), 3 rozpočtový pakt 5 připojující závazek týkající se vyrovnaného rozpočtu během hospodářského cyklu, spolu s nápravným mechanismem a nezávislým vnitrostátním dohledem Směrnici EU a rozpočtový pakt je nutno provést ve vnitrostátních právních řádech dotčených členských států. 4 Směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států. 5 Rozpočtovým paktem je fiskální kapitola Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. Jedná se o mezivládní dohodu, kterou dne 2. března 2012 podepsalo 25 členských států EU (všechny kromě České republiky, Chorvatska a Spojeného království). (rozpočtový pakt vstoupil v platnost v roce 2013 a je závazný pro všech devatenáct zemí eurozóny a pro Bulharsko, Dánsko a Rumunsko), nařízení (EU) č. 473/2013 6, které vyžaduje sledování vnitrostátních numerických fiskálních pravidel ze strany nezávislých institucí a nezávislé vypracování nebo schválení makroekonomických prognóz (přijaté v roce 2013, platí pro všechny země eurozóny). Tyto požadavky jsou v souladu s rozpočtovými pravidly stanovenými na evropské úrovni v Paktu o stabilitě a růstu a mají posílit vlastní odpovědnost vnitrostátních zúčastněných subjektů (většinou vlád a parlamentů) za dodržování evropských pravidel. Evropská komise zveřejňuje každoročně jako součást ekonomického monitorování v rámci evropského semestru zprávy o jednotlivých zemích, v nichž je projednán pokrok a výzvy každého členského státu, pokud jde o vnitrostátní správu fiskálních záležitostí. V tomto tematickém přehledu jsou v oddíle 3 posouzeny výsledky a výzvy v souvislosti s modely správy fiskálních záležitostí v jednotlivých zemích EU a projednány možnosti řešení těchto výzev a v oddíle 4 je představena případová studie. Tematický přehled o udržitelnosti veřejných financí v EU pojednává o schopnosti vlády udržet fiskální politiky v dlouhodobém horizontu, aniž by byla ohrožena její solventnost. 3. VÝZVY A VÝSLEDKY V ČLENSKÝCH STÁTECH EU 3.1. Výzvy Sklon ke schodku a procykličnost představují dvě výzvy, jimž vnitrostátní rozpočty čelí: 6 Nařízení (EU) č. 473/2013 o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně. Strana 2

3 Sklon ke schodku odkazuje na tendenci vlád vynakládat více, než jsou skutečné příjmy. To se projevuje v nárůstu schodku rozpočtu a zvyšování veřejného dluhu, což zatěžuje budoucí generace. Procykličnost definuje fiskální chování, kdy vlády, jež jsou někdy motivovány krátkodobými politickými cíli, mají sklon zvyšovat výdaje v době růstu ekonomiky namísto vytváření přebytků v očekávání hospodářského útlumu a snižovat výdaje v době hospodářského zpomalení nebo recese v ekonomice, což situaci ještě zhoršuje. Například v předkrizovém období prováděla řada zemí EU procyklické politiky a během hospodářského vzestupu nadměrně utrácela, zatímco v době hospodářského útlumu veřejné výdaje snižovala 7. K řešení těchto výzev mohou přispět důkladné vnitrostátní fiskální rámce. Tyto rámce omezují rozpočtování ve formě stálých pravidel a institucí zřízených na vnitrostátní úrovni, které mají právní základ a které působí/fungují nezávisle na krátkodobých politických preferencích. To obecně potvrzuje empirický výzkum 8. Zlepšení vnitrostátní správy fiskálních záležitostí je pouze jedním z prvků širší evropské reakce na krizi, která vedla v EU k snížení schodku z 6,6 % HDP 7 Viz například Public Finances in EMU, European Economy č. 3/ Viz například: Evropská komise, 2006, Public finances in EMU, European Economy č. 3/2006; Debrun X., Moulin L., Turrini A., Ayuso-i-Casals J., a Kumar M. S., 2008, Tied to the mast? National Fiscal Rules in the European Union, Economic Policy, č. 23, s ; Debrun, X., a Kumar S., 2009, The discipline enhancing role of fiscal institutions: theory and empirical evidence, kapitola 3 dokumentu Ayuso-i-Casals, J., Servaas D., Flores E., a Moulin, L. (eds.), Policy Instruments for sound fiscal policies fiscal rules and institutions, New York: Palgrave Macmillan; Till C., Kinda T., Muthoora P.S., a Weber A., 2015, Expenditure rules: effective tools for sound fiscal policy?, pracovní dokument MMF, 15/29 a Blöchliger H. a Kantorowicz J. 2015, Fiscal Constitutions: an empirical assessment, pracovní dokument oddělení OECD pro ekonomiku č v roce 2009 na 1,7 % v roce 2016 (zdroj: Eurostat). Důkladné vnitrostátní fiskální rámce jsou vymezeny kvalitou jejich koncepce a důsledností a stálostí při jejich uplatňování: pravidla a instituce musí být vhodné pro dosažení vnitrostátních rozpočtových cílů a jednotlivé vlády je musí trvale dodržovat Výsledky v členských státech EU Co se týká koncepce, kvalita vnitrostátních fiskálních rámců se v EU v posledních několika letech zvýšila, což bylo podníceno výše uvedenými požadavky EU. 9 Numerická fiskální pravidla: všech 28 zemí EU má ve svém vnitrostátním právním řádu platná takováto pravidla. Obzvláště častá jsou pravidla omezující rozpočtové saldo (tj. schodek nebo přebytek). Fiskální pravidla se celkově trvale posilují (viz graf 1, na základě každoročně aktualizované databáze Komise 9 ). Víceleté rozpočtové rámce: všechny země EU nyní stanoví rozpočtové cíle, které přesahují roční časový rámec a zahrnují minimálně tři roky. Úroveň podrobnosti, věrohodnost příslušných opatření a míra, v jaké jsou závazné, se však i nadále značně liší. Jak stálé jsou tyto víceleté rozpočtové cíle v průběhu času (viz tabulka 2)? - Ve čtyřech členských státech (severské země a Nizozemsko) mají být víceleté rozpočtové cíle v průběhu času poměrně stálé a spolehlivé, jelikož se nepředpokládá jejich revize. - Ve dvanácti členských státech lze víceleté rozpočtové cíle za určitých podmínek upravit a úpravy musí být veřejně vysvětleny. - V ostatních dvanácti členských státech není možnost úpravy víceletých rozpočtových cílů právně db_indicators/fiscal_governance/index_en.htm Strana 3

4 omezena, což snižuje jejich věrohodnost. Nezávislé fiskální instituce: doposud bylo v EU-28 ze zákona zřízeno 32 takovýchto institucí. Tři čtvrtiny z nich byly od roku 2010 zřízeny nebo významně reformovány. Pouze Polsko nepřijalo právní předpisy za účelem zřízení fiskální rady, zatímco v České republice fiskální rada dosud nefunguje. V celé EU lze pozorovat dva vzorce, jak je znázorněno v grafu 3: - ve většině zemí je fiskální rada pověřena: i) posuzováním souladu rozpočtů s vnitrostátními numerickými fiskálními pravidly a někdy rovněž ii) posouzením/schválením makroekonomických prognóz, - v několika málo zemích (např. Nizozemsko, Belgie, Slovinsko, Lucembursko, Rakousko) působí kromě fiskální rady v rámci mandátu i prognostik, který vypracovává nezávislé makroekonomické prognózy používané při rozpočtovém plánování. Ve všech případech musí být tato hodnocení a prognózy zveřejněny. Ve většině zemí se na některá či veškerá hodnocení fiskálních rad vztahuje zásada dodržuj, nebo vysvětli, tj. vláda má povinnost se hodnocením řídit, nebo veřejně vysvětlit, proč se od něj odchyluje. Výsledky členských států při uplatňování modelů správy fiskálních záležitosti jsou velmi smíšené. Účinné fungování nově zavedených nebo modernizovaných mechanismů správy fiskálních záležitostí představuje v mnoha zemích i nadále vážný problém, jímž je třeba se zabývat, aby mohly rámce hrát plně svou předpokládanou úlohu při provádění odpovědné fiskální politiky. Graf 1 Index fiskálních pravidel v členských státech EU, 2014 a Zdroj: Evropská komise, Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN), databáze správy fiskálních záležitostí 10 Index fiskálních pravidel vypočítává každoročně GŘ ECFIN na základě údajů nahlášených jednotlivými zeměmi EU. Při poslední aktualizaci byl referenčním datem konec roku Index je založen na měření pěti komponent odrážejících sílu všech zavedených fiskálních pravidel (právní základ, prostor pro revizi cílů, monitorovací a donucovací orgány, mechanismus prosazování a zviditelnění ve sdělovacích prostředcích). Strana 4

5 Tabulka 2 Úroveň přísnosti vnitrostátních ustanovení, pokud jde o plnění rozpočtových cílů stanovených ve střednědobých plánovacích dokumentech, 2015 Úroveň přísnosti 1 (Výdajové) stropy/cíle se nemají měnit bez ohledu na okolnosti (ledaže se moci ujme nová vláda nebo se změní rozdělení úkolů mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy) Členský stát EU Finsko, Švédsko 2 (Výdajové) stropy lze zvýšit pouze tehdy, jsou-li předem určeny zdroje financování dodatečných výdajů Dánsko, Nizozemsko 3 (Výdajové) stropy/cíle lze upravit v reakci na změny řady konkrétních parametrů stanovených v právních předpisech nebo v jiném veřejném procedurálním dokumentu (např. změna výdajů na důchody, dávky v nezaměstnanosti atd.) a tyto změny musí být veřejně vysvětleny Rakousko, Irsko, Lotyšsko 4 (Výdajové) stropy/cíle lze změnit v řadě případů stanovených v právních předpisech nebo v jiném veřejném procedurálním dokumentu (např. z důvodu podstatné změny makroekonomické prognózy, nové vlády, která se ujala moci, mimořádných okolností atd.) a tyto změny je třeba veřejně vysvětlit Belgie, Bulharsko, Kypr, Řecko, Itálie, Malta, Polsko, Rumunsko 5 (Výdajové) stropy/cíle lze měnit dle uvážení vlády, změny však musí být vysvětleny a je s tím spojeno ohrožení dobré pověsti Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Francie, Litva, Lucembursko, Portugalsko, Španělsko, Spojené království 6 Stropy/cíle lze měnit dle uvážení vlády bez veřejného vysvětlení Chorvatsko, Německo, Slovinsko, Slovensko Zdroj: Evropská komise, Medium-Term Budgetary Frameworks in the EU, Monika Sherwood, Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN), Economic Paper č. 021, prosinec 2015 Strana 5

6 Graf 3 Přehled nezávislých finančních institucí v EU v říjnu 2017 Zdroj: Evropská komise, Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN) 4. MOŽNOSTI ŘEŠENÍ POLITICKÝCH VÝZEV Dvěma hlavními výzvami, s nimiž se země EU potýkají, pokud jde o pět hlavních stavebních prvků vnitrostátních fiskálních rámců, jsou: kvalita koncepce modelů vnitrostátní správy finančních záležitostí, zajištění důsledného uplatňování Účinná opatření Prvním předpokladem je pro všechny členské státy správné provedení požadavků EU týkajících se fiskálních rámců ve vnitrostátních právních řádech. Komise v současnosti vyhodnocuje v dialogu s ministerstvy financí dotčených zemí způsob provedení ve vnitrostátním právu. Členské státy se důrazně vybízejí, aby pravidelně posuzovaly kvalitu své vnitrostátní správy fiskálních záležitostí ve vztahu ke konkrétním fiskálním problémům. Pro každý stavební prvek však lze selektivně vyzdvihnout některá konkrétnější účinná opatření: numerická fiskální pravidla: - důsledky v případě nedodržení (zásada dodržuj, nebo vysvětli, náprava, sankce atd.), - zamezení využívání volně stanovených únikových doložek uplatňovaných za určitých okolností jako způsob obcházení určitého pravidla, víceleté rozpočtové plánování: - přísnější pravidla revize víceletých cílů, nezávislé fiskální instituce: - jednoznačný mandát, - důkladný právní základ, - přiměřené zdroje a přístup k informacím (zajištěný například prostřednictvím memoranda o porozumění, které je podepsáno s ministerstvem financí), - uplatňování zásady dodržuj, nebo vysvětli v praxi, Strana 6

7 rozpočtové postupy: - účinný mechanismus koordinace (zejména ve federálních zemích), takže fiskální pravidla na ústřední a nižší než celostátní úrovni fungují společně k dosažení celkových rozpočtových cílů, hodnocení vnitrostátních prognóz k nápravě možné odchylky. Je rovněž zásadní, aby vlády přijaly veřejný závazek, že budou plně uplatňovat vnitrostátní fiskální opatření nebo že model správy modernizují s cílem sladit jej s konkrétními rozpočtovými problémy dané země Neúčinná opatření Stabilita modelu správy umožňuje začlenit jeho zásady do rozhodovacího procesu na všech správních a politických úrovních. To podporuje celkovou věrohodnost rozpočtu schváleného podle tohoto modelu správy. Je proto třeba zabránit časté revizi modelu správy. Významné každoroční revize fiskální strategie, která byla původně plánována ve střednědobém horizontu, jež nejsou motivovány změnami makroekonomických vyhlídek, mohou snížit věrohodnost příslušných politik, jelikož profily výdajů a příjmů nejsou dostatečně předvídatelné. Model správy fiskálních záležitostí zakotvený v právním základu, který se však neuplatňuje v praxi (existují například trvalé odchylky od limitů stanovených numerickými fiskálními pravidly), nebude mít zamýšlený dopad. Snižuje to rovněž věrohodnost konkrétní vlády na vnitrostátní úrovni i v očích jejích evropských protějšků, ratingových agentur a finančních trhů. 5. PŘÍPADOVÁ STUDIE IRSKO Krize měla na rozpočtový profil Irska významný dopad: v roce 2010 zaznamenala země schodek veřejných financí ve výši 32,1 %, který se v roce 2011 snížil na 12,7 %. Dluh dosáhl v roce 2012 výše 119,6 % HDP, což je téměř šestinásobek úrovně z doby před krizí o pět let dříve. V roce 2016 se schodek snížil na 0,7 % HDP s hrubým veřejným dluhem ve výši 72,8 % HDP (zdroj: Eurostat). Zkušenosti s krizí podnítily významné reformy irského modelu správy fiskálních záležitostí. To mělo podobu přijetí řady aktů, včetně: zákona o fiskální odpovědnosti z roku 2012, právního aktu č. 508 o nezávislé fiskální instituci v roce 2013, oběžníku 15/13 o střednědobých výdajových stropech. Níže jsou vyzdviženy vybrané prvky stávajícího irského modelu správy fiskálních záležitostí: Rozpočtové statistiky: fiskální údaje pro ústřední vládu a fondy sociálního zabezpečení jsou každý měsíc zveřejňovány na internetových stránkách ministerstva financí; pro místní správy jsou fiskální údaje zveřejňovány čtvrtletně. Numerická fiskální pravidla: pro ústřední vládu je stanoveno pravidlo strukturálně vyrovnaného rozpočtu a dluhové pravidlo omezující schodek a vývoj dluhu v poměru k HDP. Nezávislé sledování souladu rozpočtu s oběma pravidly zajišťuje nedávno zřízená nezávislá instituce, irská rada pro fiskální záležitosti (Irish Fiscal Advisory Council, IFAC). Vláda má povinnost řídit se hodnoceními rady IFAC, nebo veřejně vysvětlit, proč se od nich odchyluje. Pokud se strukturální saldo odchyluje od pravidla vyrovnaného rozpočtu, musí vláda předložit parlamentu do dvou měsíců plán nápravy. Víceleté rozpočtové plánování: každý rok přidá Irsko ke svému víceletému rozpočtovému plánu programu stability další rok. Víceleté výdajové cíle mají být revidovány pouze za zvláštních okolností, praxe je však flexibilnější. Podkladem pro rozpočtové plány jsou též přezkumy výdajů, které jsou pravidelně prováděny. Nezávislé fiskální instituce: rada IFAC je samostatnou institucí, jejíž mandát zahrnuje sledování dodržování vnitrostátních fiskálních pravidel a schvalování makroekonomických Strana 7

8 prognóz, na nichž je založeno rozpočtové plánování. Rada podepsala s ministerstvem financí memorandum o porozumění k zajištění přístupu k údajům, které potřebuje k plnění svého mandátu. V praxi vydala rada IFAC od svého zřízení v roce 2012 mnoho erudovaných hodnocení. Její práci posoudila v roce 2015 nezávislá skupina odborníků, aby určila, zda plní svůj mandát. K analýze toho, nakolik byla tato revidovaná správa důsledně uplatňována a měla pozitivní dopad na rozpočtování v Irsku, budou samozřejmě zapotřebí roky fungování. Datum: Strana 8

9 6. ODKAZY Evropská komise, Medium-Term Budgetary Frameworks in the EU, Monika Sherwood, GŘ ECFIN, Economic Paper č. 021, prosinec 2015 Evropská komise, databáze správy fiskálních záležitostí, GŘ ECFIN Evropská komise, zprávy o jednotlivých zemích z roku 2016 Evropská komise, Public finances in EMU, European Economy č. 3/2006 Strana 9