Veřejné rozpočty zemí Evropské unie vývoj a problémy v krizovém období let 2007 až 2010 *

Transkript

1 Eva Karpová Veřejné rozpočty zemí Evropské unie vývoj a problémy v krizovém období let 2007 až 2010 * Abstrakt: Pro ekonomiky většiny zemí EU je dlouhodobě příznačná tendence k nepříznivým bilancím veřejných rozpočtů. Změny ve fiskální politice jednotlivých zemí a plnění požadavků souvisejících se členstvím v eurozóně nicméně vedly od poloviny 90. let k určité pozitivní konsolidaci veřejných rozpočtů. V roce 2009 však nastal dramatický výskyt, případně propad již existujících schodků veřejných rozpočtů téměř ve všech zemích EU. Tuto změnu provázel růst nahromaděné zadluženosti. Cílem článku je popis uvedených skutečností, shrnutí příčin daného stavu a možných perspektiv řešení celého problému. Téma je zpracováno metodou komparativní, a to z hlediska chronologicko historického Vzhledem k termínu konečné úpravy textu jsou již zahrnuty komentáře k období roku 2011, respektive počátku roku 2012, avšak bez kvantitativních údajů za rok 2011, které nebyly ještě kompletně dostupné. Komentáře jsou odvozeny zejména ze zdrojů EUROSTAT a OECD, statistická data pak prioritně ze zdrojů ECB. Klíčová slova: Evropská unie, hospodářská krize, bilance veřejných rozpočtů, růst HDP, inflace, míra nezaměstnanosti, výdaje z veřejných rozpočtů O vnitřní ekonomické rovnováze té které země prioritně vypovídá vývoj bilancí jejích veřejných rozpočtů, tedy především rozpočtů státních institucí, institucí územní samosprávy a příspěvkových institucí. Tyto bilance jsou nejen nepostradatelnou standardní makroekonomickou informací. V dlouhodobějším horizontu zároveň přinášejí nepřímou informaci o typu dané hospodářské politiky, jejích případných systémových chybách, respektive o ekonomických problémech a rizicích plynoucích z hrozby nahromaděné veřejné zadluženosti té které země. Lze říci, že v zemích regionu EU vždy existovalo nebezpečí schodkových bilancí veřejných rozpočtů. Tato skutečnost plynula ze sociálně ekonomických a kulturních tradic, jejichž uplatňování trvale vedlo k vysokým, často neúměrným nárokům na výdajovou stranu veřejných rozpočtů, a to bez ohledu na příjmové podmínky a možnosti veřejných rozpočtů. Jednotlivé členské země se s touto situací vyrovnávaly a vyrovnávají s různou mírou úspěšnosti podle svojí aktuální hospodářské kondice, fiskální disciplinovanosti či typu hospodářsko politické * Tento článek vznikl v rámci výzkumné činnosti FMV VŠE v Praze hrazené z prostředků institucionalizované podpory na rozvoj výzkumné organizace. Současná Evropa 01/

2 Eva Karpová strategie té které vládní garnitury. Za země s alespoň relativně či převážně bezproblémovými bilancemi veřejných rozpočtů bylo doposud v tomto rámci možno považovat například Dánsko, Finsko, Irsko, Lucembursko, Švédsko a země Pobaltí. Jako země v tomto směru naopak velmi problémové bylo možno označit například Itálii, Maďarsko, Portugalsko a Řecko. Vědomí, že dlouhodobě schodkové bilance veřejných rozpočtů jsou pro ekonomiky zmíněných zemí velmi nebezpečné, nevedlo většinou k zásadním systémovým ozdravným krokům. Zřetelnější posun k lepšímu bylo možno zaznamenat teprve v souvislosti s plněním nominálních konvergenčních kritérií pro členství v eurozóně. Přesto i v této době vznikaly problémy s plněním Paktu stability a růstu a jejich řešení zůstávalo neuspokojivé. Hospodářská stagnace a posléze recese pak postupně od roku 2007 přivodily obtíže ve veřejném financování všech členských zemí EU, a to v nebývalém rozsahu. Dlouhodobé příčiny nezdravých veřejných financí (fiskální nedisciplinovanost, nepřiměřená výdajová štědrost, nesystémovost či neexistence reforem) se dostaly do časového souběhu s kriticky nedostatečným ekonomickým výkonem. Ozdravění veřejných financí se tak nově stalo úkolem mimořádně obtížným, protože se výdajová strana veřejných rozpočtů (především sociální dávky, výdaje na podporu oživení podnikatelského sektoru a v některých případech sanace bankovního sektoru) dostala pod velký tlak, ale příjmové položky (především odvody přímých a nepřímých daní) byly recesí a stagnací oslabeny. Následující text mapuje a komentuje důsledky naznačeného vývoje v období let 2007 až 2010 (a částečně do roku 2011). 1. Bilance veřejných rozpočtů zemí EU v kontextu hospodářské krize 1.1 Vývoj bilancí veřejných rozpočtů v letech 2007 až 2010 Bilance veřejných rozpočtů zemí EU se staly všeobecným problémem regionu průběhu let 2008 až Zatímco v období let 2006 až 2007 došlo ke znatelnému snížení schodků veřejných rozpočtů, v roce 2008 nastal opačný trend. V roce 2007 bylo možno hovořit pouze o dvou v tomto směru problémových zemích, tj. o Maďarsku a Řecku, ale v roce 2008 (viz tab. č. 1) již nesplnilo kriterium 3 procentního schodku v relaci k HDP šest zemí eurozóny (Francie, Irsko, Malta, Portugalsko, Řecko a Španělsko) a šest dalších unijních zemí (Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Velká Británie). Viz znění a komentáře: Nařízení Rady č. 1467/97 ze dne , ŠREIN, Z. Pakt stability a růstu vymoženost nebo přítěž eurozóny? Praha: Oeconomica, 2003, Nařízení Rady č. 1056/25 ze dne

3 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie Rapidní zhoršení bilancí veřejných rozpočtů pak následovalo v roce 2009, kdy zmíněné kriterium splnily jen dvě země eurozóny (Finsko a Lucembursko) a tři další unijní země (Dánsko, Estonsko a Švédsko). V únosném pásmu překročení kritéria, tedy mezi 3 až 4 procenty HDP, se pohyboval schodek veřejných rozpočtů Malty a Německa. Závažnější schodky v intervalu 4 až 10 procent HDP však vykázalo devět zemí eurozóny (Belgie, Francie, Itálie, Kypr, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko, Slovensko a Slovinsko) a dalších sedm unijních zemí (Bulharsko, Česká republika, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko a Rumunsko). Nicméně schodky veřejných rozpočtů Belgie, Bulharska, České republiky, Itálie, Kypru, Maďarska, Nizozemska, Rakouska a Slovinska alespoň nepřesáhly průměr schodků veřejných rozpočtů zemí EU. Zcela extrémní však byly schodky veřejných rozpočtů tří zemí eurozóny (Irska, Řecka a Španělska), a dále pak Velké Británie, neboť významně překročily 10 procent HDP (viz tab. č. 1). Průměrný schodek bilancí veřejných rozpočtů zemí EU tak dosáhl bezprecedentních 6,9 procenta. Tento výsledek dokumentoval jak celkovou závažnost hospodářské situace v regionu tak nefunkčnost Paktu stability a růstu. V roce 2010 pak nastalo v bilancích veřejných rozpočtů zlepšení skutečně jen stopové (viz tabulka č. 1). Tříprocentní kriterium splnily pouhé dvě země eurozóny (Finsko a Lucembursko) a tři z ostatních unijních zemí (Dánsko, Estonsko a Švédsko). Tři další země (Bulharsko, Malta a Německo) toto kriterium překročily jen mírně. Schodky veřejných rozpočtů v rozmezí 4 až 10 procent HDP vykazovaly bilance veřejných rozpočtů deseti zemí eurozóny (Belgie, Francie, Itálie, Kypru, Nizozemska, Portugalska, Rakouska, Slovenska, Slovinska a Španělska) a šesti dalších unijních zemí (České republiky, Litvy, Lotyšska, Maďarska, Polska a Rumunska). Nicméně Belgie, Česká republika, Itálie, Kypr, Maďarsko, Nizozemsko a Slovinsko se alespoň držely na úrovni lepší, než byl průměr EU (tj. měly schodek nižší než 6,6 procenta HDP). Ostatní zmíněné země měly schodky již závažně hlubší. Ještě více vybočovaly z únosných relací dvouciferné schodky veřejných rozpočtů zbývajících zemí, tedy Řecka a Velké Británie a naprosto dramaticky pak Irska, jehož schodek veřejných rozpočtů přesáhl 31 procent HDP. Naznačený vývoj rezonoval s trendem celkové, tedy nahromaděné veřejné zadluženosti naprosté většiny unijních zemí. V roce 2007 došlo sice ještě k alespoň nevýraznému snížení průměrné nahromaděné veřejné zadluženosti zemí EU; tato zadluženost klesla pod 60 procent HDP (viz tab. č. 2). Ještě v roce 2006 totiž přesahoval průměrný veřejný dluh EU tuto hranici o 2 procenta. Nahromaděný veřejný dluh se v roce 2007 podařilo snížit téměř všem zemím EU. K jeho mírnému zvýšení došlo pouze ve Francii, Irsku, Rumunsku a ve Velké Británii, zatímco v Lucembursku alespoň stagnoval. Naproti tomu v roce 2008 se krizový vývoj ekonomik zejména starších členských zemí EU již projevil na opětném, jakkoli mírném překročení hranice 60 procent (viz tab. č. 2). Současná Evropa 01/

4 Eva Karpová Tab. č. 1: Bilance veřejných rozpočtů zemí EU v letech 2007 až 2010 v % HDP Země Belgie - 0,3-1,3-5,8-4,1 Bulharsko 1,1 1,7-4,3-3,1 Česko - 0,7-2,2-5,8-4,8 Dánsko 4,8 3,2-2,7-2,6 Estonsko 2,5-2,9-2,5 0,2 Finsko 5,3 4,3-2,6-2,5 Francie - 2,7-3,3-7,5-7,1 Irsko 0,1-7,3-14,2-31,3 Itálie - 1,6-2,7-5,4-4,6 Kypr 3,4 0,9-6,1-5,3 Litva - 1,0-3,3-9,5-7,0 Lotyšsko - 0,4-4,2-9,7-8,3 Lucembursko 3,7 3,0-0,9-1,1 Ma arsko - 5,1-3,7-4,6-4,2 Malta - 2,4-4,6-3,7-3,6 Německo 0,2-0,1-3,2-4,3 Nizozemsko 0,2 0,5-5,6-5,1 Polsko - 1,9-3,7-7,3-7,8 Portugalsko - 3,1-3,6-10,1-9,8 Rakousko - 0,9-0,9-4,1-4,4 Rumunsko - 2,9-5,7-9,0-6,9 Řecko - 6,5-9,8-15,8-10,6 Slovensko - 1,8-2,1-8,0-7,7 Slovinsko 0,0-1,9-6,1-5,8 Španělsko 1,9-4,5-11,2-9,3 Švédsko 3,6 2,2-0,7 0,2 Velká Británie - 2,7-5,0-11,5-10,3 EU 27-0,9-2,4-6,9-6,6 Pramen: ECB. Statistics. Frankfurt a/m: ECB, 2011, dostupné z ecb.europa.eu a vlastní úprava a výpočty autorky. 76

5 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie Meziroční snížení nahromaděného veřejného dluhu zaznamenaly pouze dvě země eurozóny (Finsko a Kypr) a pět dalších unijních zemí (Bulharsko, Litva, Slovensko, Slovinsko a Švédsko). Zmíněnou hranici překročilo osm zemí eurozóny (Belgie, Francie, Itálie, Malta, Německo, Portugalsko, Rakousko a Řecko), a dále ze zemí EU také Maďarsko. Přesto se situace ještě nejevila nijak dramaticky; závažný nahromaděný veřejný dluh vykazovaly nadále pouze země, pro které to bylo dlouhodobě příznačné, tedy Belgie, a především pak Itálie a Řecko, s nahromaděným veřejným dluhem jednoznačně překračujícím 100 procent HDP (viz tab. č. 2). Dopad hospodářské krize na prohloubení nahromaděné veřejné zadluženosti zemí EU se mnohem výrazněji projevil až v roce 2009, kdy průměrný nahromaděný veřejný dluh přesáhl 74 procent HDP, přičemž se zhoršení situace v uvedeném směru týkalo všech zemí EU. Na problematické veřejné zadluženosti se samozřejmě podílela kulminující hospodářská recese téměř všech zemí EU v kombinaci krizovými i tradičními potížemi fiskální politiky. Polovina zemí EU v těchto souvislostech zaznamenala skutečně skokové zvýšení nahromaděného veřejného dluhu, tj. zhruba o 10 až 20 procent (viz tabulka č. 2). Pod hranicí 60 procent za dané situace zůstalo pouze šest zemí eurozóny (Finsko, Kypr, Lucembursko, Slovensko, Slovinsko a Španělsko) a devět dalších unijních zemí (Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Polsko, Rumunsko a Švédsko). V roce 2010 se pak v důsledku jen matného hospodářského oživení a trvajících fiskálních potíží průměrná nahromaděná veřejná zadluženost zemí EU dále prohloubila a překročila dokonce nebývalých 80 procent HDP (viz tab. č. 2). Pouze dvěma zemím se podařilo nahromaděný veřejný dluh snížit (Estonsku a Švédsku). Naopak další závažné zvýšení nahromaděného veřejného dluhu v tomto roce zaznamenaly především Irsko, Litva, Lotyšsko, Německo, Portugalsko, Řecko a Velká Británie. Kriterium 60 procent splnily již jen čtyři země eurozóny (Finsko, Lucembursko, Slovensko a Slovinsko) a devět dalších unijních zemí (stejných jako v roce 2009). Celkově se jako mezně, nepřijatelně veřejně zadlužené jevily především Itálie a Řecko s nahromaděnými veřejnými dluhy významně překračujícími 100 procent HDP, respektive i Irsko, jehož nahromaděný veřejný dluh se 100 procentům HDP přibližoval. Belgický nahromaděný veřejný dluh sice hranici 100 procent HDP nebyl rovněž vzdálen, ale veřejně rozpočtová bilance i celková kondice belgické ekonomiky byly přece jen komparativně přijatelnější. V tomto kontextu více znepokojoval samotný trend rychlého dvouletého prohlubování nahromaděné veřejné zadluženosti řady jiných zemí, především již zmíněného mimořádně zadluženého Irska, ale také Litvy, Lotyšska, Portugalska a Rumunska, a konec konců i Španělska a Velké Británie. Současná Evropa 01/

6 Eva Karpová Tab. č. 2: Veřejné dluhy zemí EU v letech 2007 až 2010 v % HDP Země Belgie 84,1 89,3 95,9 96,2 Bulharsko 17,2 13,7 14,6 16,3 Česko 27,9 28,7 34,4 37,6 Dánsko 27,5 34,5 41,8 43,7 Estonsko 3,7 4,5 7,2 6,7 Finsko 35,2 33,9 43,3 48,3 Francie 64,2 68,2 79,0 82,3 Irsko 24,8 44,2 65,2 92,5 Itálie 103,1 105,8 115,5 118,4 Kypr 58,8 48,9 58,5 61,5 Litva 16,8 15,5 29,4 38,0 Lotyšsko 9,0 19,8 36,7 44,7 Lucembursko 6,7 13,7 14,8 19,1 Ma arsko 67,0 72,9 79,7 81,3 Malta 62,1 62,2 67,8 69,0 Německo 65,2 66,7 74,4 83,2 Nizozemsko 45,3 58,5 60,8 62,9 Polsko 45,0 47,1 50,9 54,9 Portugalsko 68,3 71,6 83,0 93,3 Rakousko 60,2 63,8 69,5 71,8 Rumunsko 12,8 13,4 23,6 31,0 Řecko 107,4 113,0 129,3 144,9 Slovensko 29,6 27,8 35,5 41,0 Slovinsko 23,1 21,9 35,3 38,8 Španělsko 36,2 40,1 53,8 61,0 Švédsko 40,2 38,8 42,7 39,7 Velká Británie 44,4 54,8 69,6 79,9 EU 27 59,0 62,5 74,7 80,2 Pramen: ECB. Statistics. Frankfurt a/m: ECB, 2011,dostupné z ecb.europa.eu a vlastní úprava a výpočty autorky. 78

7 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie 1.2 Ekonomický výkon, inflace a nezaměstnanost v letech 2007 až 2010 Trend v bilancích veřejných rozpočtů poměrně zřetelně reflektoval skutečnost, že ekonomická stagnace a první náznaky recese zastihly členské země až v roce 2008 (viz tab. č. 3). Přitom skutečně závažný propad ekonomického výkonu v tomto roce zaznamenaly pouze Estonsko, Irsko a Lotyšsko, respektive některé země (Bulharsko, Malta, Polsko, Rumunsko a Slovensko) si dokonce ještě silnou hospodářskou dynamiku udržely. Plošná recese vypukla v regionu EU až v roce 2009 (viz tab. č. 3). Propad ekonomického výkonu se vyhnul pouze Polsku a mírný průběh měl jen na Kypru (jehož ekonomický výkon neklesl ani o 2 procenta). Zcela extrémní recese (propad HDP větší než 14 procent) naopak zastihla Estonsko, Litvu a Lotyšsko. Z hlediska celé EU (tj. jejího průměrného poklesu HDP o 4,3 procenta) byla výrazná recese také v Bulharsku, Dánsku, Finsku, Irsku, Itálii, Maďarsku, Německu, Rumunsku, na Slovensku, ve Slovinsku, Švédsku a Velké Británii. V roce 2010 se v důsledku oživení průmyslu a zahraničního obchodu situace zlepšila, avšak nevýrazně; průměrný ekonomický výkon činil v EU pouze 2,0 procenta. V nesporné hospodářské stagnaci nadále setrvávaly Bulharsko, Irsko, Lotyšsko, Rumunsko a Španělsko, zatímco v Řecku trvala dokonce průkazná recese (viz tab. č. 3). Na druhé straně alespoň z unijního pohledu nadprůměrné ekonomické oživení zaznamenaly Belgie, Česká republika, Estonsko, Finsko, Lucembursko, Malta, Německo, Polsko, Rakousko, Slovensko a Švédsko. Růst spotřebitelských cen pokračoval v EU až do roku 2008, kdy v průměru dokonce významně přesáhl 3 procenta (viz tab. č. 4). Tato skutečnost byla jednoznačně poplatná do té doby trvajícímu silnému hospodářskému růstu a inflaci v mnoha zemích východního rozšíření, nicméně i starší členské země přesáhly inflační hranici 2 procent, protože se ještě projevoval dopad silnějšího ekonomického výkonu z roku 2007, respektive i vyšší ceny surovin a energií. Evropská centrální banka ostatně proto v tomto kontextu začala snižovat klíčové úrokové sazby až v říjnu Nastávající hospodářská recese však růst spotřebitelských cen v roce 2009 jasně zastavila (viz tab. č. 4). Jejich průměrný 1procentní růst mírně překročily pouze tři země eurozóny (Finsko, Malta a Řecko). Ve třech zemích eurozóny se naproti tomu projevila deflace (v Irsku, Portugalsku a Španělsku). Nad 2procentní hranici růstu spotřebitelských cen se dostalo pouze sedm unijních zemí (Bulharsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Velká Británie). Mírné oživení hospodářského výkonu spolu s trvající nízkou úrovní úrokových sazeb, zvyšováním sazeb nepřímých daní a postupujícím zdražování ropy přispěly v roce 2010 ke zvýšení průměrné inflace v EU mírně nad 2 procenta (viz tab. č. 4). Současná Evropa 01/

8 Eva Karpová Tab. č. 3: Ekonomický výkon zemí EU v letech 2007 až 2010 (přírůstek HDP v %) Země Belgie 2,9 1,0-2,8 2,3 Bulharsko 6,4 6,2-5,5 0,4 Česko 6,1 2,5-4,7 2,7 Dánsko 1,6-1,1-5,8 1,3 Estonsko 6,9-5,1-14,3 2,3 Finsko 5,3 0,9-8,4 3,7 Francie 2,4-0,1-2,7 1,5 Irsko 5,6-3,5-7,0-0,4 Itálie 1,5-1,3-5,1 1,5 Kypr 5,1 3,6-1,9 1,1 Litva 9,8 2,9-14,8 1,4 Lotyšsko 10,0-4,2-17,7-0,3 Lucembursko 6,6 1,4-5,3 2,7 Ma arsko 0,8 0,8-6,8 1,3 Malta 3,9 5,3-2,6 2,9 Německo 2,7 1,0-5,1 3,7 Nizozemsko 3,9 1,9-3,5 1,7 Polsko 6,8 5,1 1,6 3,9 Portugalsko 2,4 0,0-2,9 1,4 Rakousko 3,7 2,2-3,8 2,3 Rumunsko 6,3 7,4-6,6-1,7 Řecko 4,3 1,0-3,3-3,5 Slovensko 10,5 5,8-4,9 4,2 Slovinsko 6,9 3,7-8,0 1,4 Španělsko 3,6 0,9-3,7-0,1 Švédsko 3,3-0,6-5,0 6,1 Velká Británie 2,7-0,1-4,4 2,1 EU 27 3,0 0,5-4,3 2,0 Pramen: ECB. Statistics. Frankfurt a/m: ECB, 2011,dostupné z a vlastní úprava a výpočty autorky. 80

9 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie Tab. č. 4: Inflace v zemích EU v letech 2007 až 2010 (přírůstek v %) Země Belgie 1,8 4,5 0,0 2,3 Bulharsko 7,6 12,0 2,5 3,0 Česko 3,0 6,3 0,6 1,2 Dánsko 1,7 3,6 1,1 2,2 Estonsko 6,7 10,6 0,2 2,7 Finsko 1,6 3,9 1,6 1,7 Francie 1,6 3,2 0,1 1,7 Irsko 2,9 3,1-1,7-1,6 Itálie 2,0 3,5 0,8 1,6 Kypr 2,2 4,4 0,2 2,6 Litva 5,8 11,1 4,2 1,2 Lotyšsko 10,1 15,3 3,3-1,2 Lucembursko 2,7 4,1 0,0 2,8 Ma arsko 7,9 6,0 4,0 4,7 Malta 0,7 4,7 1,8 2,0 Německo 2,3 2,8 0,2 1,2 Nizozemsko 1,6 2,2 1,0 0,9 Polsko 2,6 4,2 4,0 2,7 Portugalsko 2,4 2,7-0,9 1,4 Rakousko 2,2 3,2 0,4 1,7 Rumunsko 4,9 7,9 5,6 6,1 Řecko 3,0 4,2 1,3 4,7 Slovensko 1,9 3,9 0,9 0,7 Slovinsko 3,8 5,5 0,9 2,1 Španělsko 2,8 4,1-0,2 2,0 Švédsko 1,7 3,3 1,9 1,9 Velká Británie 2,3 3,6 2,2 3,3 EU 27 2,3 3,7 1,0 2,1 Pramen: ECB. Statistics. Frankfurt a/m: ECB, 2011,dostupné z a vlastní úprava a výpočty autorky. Současná Evropa 01/

10 Eva Karpová Nad průměrnou dosaženou unijní úroveň se dostal index spotřebitelských cen v jedenácti zemích EU (v Belgii, Bulharsku, Dánsku, Estonsku, na Kypru, v Lucembursku, Maďarsku, Polsku, Rumunsku, Řecku a Velké Británii). Závažnější, 3 procenta překračující, byl přitom růst inflace pouze v Maďarsku, Rumunsku, Řecku a Velké Británii. Týkal se tedy kromě Řecka zemí vně eurozóny. Deflace trvala pouze v Irsku a nově zasáhla ekonomiku Lotyšska. Také růst nezaměstnanosti se projevil až v roce V období let 2007 až 2008 se průměrná míra nezaměstnanosti držela kolem uspokojivých 7 procent (viz tab. č. 5), přičemž výraznější problém s nezaměstnaností (míru přesahující 10 procent) mělo jen Slovensko a posléze Španělsko). V roce 2009 se však situace výrazně zhoršila, protože průměrná unijní nezaměstnanost dosáhla 9 procent. Nadprůměrná (tedy zmíněných 9 procent přesahující) byla nezaměstnanost v deseti zemích EU, z toho ve čtyřech zemích (v Estonsku, Litvě, Lotyšsku a ve Španělsku) šlo o značně dramatickou míru nezaměstnanosti v rozmezí 13,7 až 18,0 procenta (viz tab. 5). V roce 2010 pak došlo k dalšímu zvýšení míry nezaměstnanosti. V EU míra nezaměstnanosti v průměru významně překonala 9 procent (viz tab. č. 5), respektive v eurozóně (zřejmě z hlediska výkaznictví v roce 2011 v důsledku vstupu Estonska do eurozóny) dokonce v průměru přesáhla 10 procent. Na nepříznivém vývoji míry nezaměstnanosti se nejvíce podílelo deset zemí (Bulharsko, Estonsko, Irsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Portugalsko, Řecko, Slovensko a Španělsko). Skutečně závažný problém nicméně představovala nezaměstnanost pouze v zemích Pobaltí, v Irsku, na Slovensku a ve Španělsku. 2. Řešení problému nepříznivých bilancí veřejných rozpočtů 2.1 Výchozí situace Snižování schodků veřejných rozpočtů se od roku 2009 stalo ve většině členských zemí EU naprostou nutností a zároveň dlouhodobým trendem jde o proces, který má svoje objektivní bariéry, které plynou z jeho náročnosti a komplikovanosti. Úsporná fiskální politika má v krátkodobém horizontu vždy jak ozdravné, tak brzdící ekonomické efekty, a to i bez zřetele na konjunkturální či krizovou ekonomickou situaci. Ostatně zkušenosti s neúspěšnými pokusy o ozdravění veřejných financí jsou z ekonomických, politických i sociálních důvodů v zemích EU četné. V roce 2009 nicméně nabylo řešení problému veřejných financí přece jen nezvyklé naléhavosti: kriterium maximálně 3procentního schodku veřejných rozpočtů v relaci k HDP splnilo pouze pět zemí EU, z toho jen dvě členské země 82

11 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie Tab. č. 5: Nezaměstnanost v zemích EU v letech 2007 až 2010 (v %) Země Belgie 7,5 7,0 7,9 8,3 Bulharsko 6,9 5,6 6,9 10,3 Česko 5,3 4,4 6,7 7,3 Dánsko 3,8 3,3 6,1 7,5 Estonsko 4,6 5,6 13,8 16,8 Finsko 6,9 6,4 8,2 8,4 Francie 8,3 7,8 9,5 9,8 Irsko 4,6 6,3 11,8 13,7 Itálie 6,1 6,8 7,8 8,4 Kypr 4,0 3,6 5,4 6,2 Litva 4,3 5,8 13,7 17,8 Lotyšsko 6,0 7,5 17,1 18,6 Lucembursko 4,2 4,9 5,1 4,6 Ma arsko 7,4 7,8 10,0 11,1 Malta 6,4 6,0 6,9 7,0 Německo 8,4 7,6 7,8 7,1 Nizozemsko 3,6 3,1 3,7 4,5 Polsko 9,6 7,2 8,2 9,6 Portugalsko 8,1 7,7 10,6 12,0 Rakousko 4,4 3,8 4,8 4,4 Rumunsko 6,4 5,8 6,9 7,3 Řecko 8,3 7,7 9,5 12,6 Slovensko 11,2 9,5 12,0 14,4 Slovinsko 4,9 4,4 5,9 7,3 Španělsko 8,3 11,4 18,0 20,1 Švédsko 6,1 6,2 8,3 8,4 Velká Británie 5,3 5,7 7,6 7,8 EU 27 7,2 7,1 9,0 9,7 Pramen: ECB. Statistics. Frankfurt a/m: ECB, 2011, dostupné z a vlastní úprava a výpočty autorky. Současná Evropa 01/

12 Eva Karpová eurozóny. Ostatní země trpěly více či méně závažnějšími schodky veřejných rozpočtů, přičemž v řadě případů, zejména starších členských zemí, se jednalo o země strádající vysokou nahromaděnou zadlužeností. V tomto rámci pak pět zemí, z toho čtyři země eurozóny, vykázaly schodky veřejných rozpočtů zcela extrémní, přesahující 10 procent HDP a dvě další země eurozóny se dvouciferným schodkům blížily (viz část 1). Situace silně veřejně zadlužených ekonomik se stala neúnosnou kvůli postupné ztrátě jejich kredibility či dokonce výhledovému riziku celkového kolapsu v podobě státního bankrotu. Limity logicky vylučující rychlé zlepšení kondice veřejných financí ovšem byly a jsou rovněž evidentní. Příjmy do veřejných rozpočtů nepříznivě ovlivnil pokles exportu a spotřebitelské poptávky, který byl v roce 2009 značný. 2 Zároveň se v dané hospodářské situaci snižoval objem odvodů z přímých daní. Vyšší zaměstnanost přitom začala vyvolávat další sociální výdaje. Také obtíže (zejména strategicky důležitých) firem a v některých případech obchodních bank začaly vlády jednotlivých zemí mírnit přímými i nepřímými subvencemi. (K celkovým výdajům z veřejných rozpočtů viz tab. č. 6.) V roce 2010 tak nenastalo v průměrné bilanci veřejných rozpočtů zemí EU skutečně zásadní zlepšení (viz část 1). Schodek veřejných rozpočtů Irska se dokonce bezprecedentně prohloubil, trval dvouciferných schodek veřejných rozpočtů Řecka a Velké Británie, a schodky veřejných rozpočtů Portugalska i Španělska se dvouciferné úrovni blížily. Vlády členských zemí EU proto začaly uplatňovat individuální, již v letech 2008 až 2009 připravované scénáře náročných fiskálních reforem. Rychlý start a realizace reforem byly a jsou opodstatněně zdůvodňovány extrémní aktuální veřejnou zadlužeností. Šance na úspěch reforem ovšem a priori snižuje nejen malá výkonnost jednotlivých ekonomik, ale i další deprimující skutečnosti. Mnoho členských zemí EU má z 90. let konkrétní, a potud nemotivující zkušenosti s tím, jak obtížné je ozdravit veřejné finance dokonce i v době jednoznačné konjunktury. Konec konců zásadnější zlepšení v tomto směru nastalo v EU pouze v období vzniku eurozóny a po té v letech 2006 až Je nutné předpokládat minimální sociální a zprostředkovaně i politický konsensus s úspornými fiskálními opatřeními. Občané jednotlivých zemí vždy vnímají veřejnou zadluženost jako situaci převážně jimi nezaviněnou a odmítají nést tíhu následků. Tento postoj se v nějaké míře musí promítnout do podoby a úspěšnosti fiskálních reforem jednotlivých zemí. Zvláště urgentní a problematická je situace těch zemí, které obdržely nebo očekávají půjčku od mezinárodních institucí. V mimořádně obtížné hospodářské situaci se zavazují k rychlému zlepšení bilance veřej- 2 Viz OECD. OECD Economic Outlook. Paris: 2009, 2010,

13 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie ných rozpočtů, protože na plnění této podmínky je vázáno poskytnutí a čerpání půjčky. Časová naléhavost procesu ozdravování veřejných financí je komplikující, přitěžující skutečností. Snižování schodků veřejných rozpočtů odvisí od působení řady růstových faktorů, jejichž utlumení však zároveň většina scénářů fiskálních úsporných opatření vyžaduje. V rychle probíhajících krizových reformách fiskální politiky se tudíž tím spíše velmi snižují šance na to, že jejich zvládnutí bude koncepční, systémové a dlouhodobě přínosné. Konec konců ojedinělé příznivé zkušenosti s trvale dobrou kondicí veřejných financí či s rychlým ozdravěním případně zhoršených veřejných financí mají v EU především země s dlouhodobě vyváženým ekonomickým výkonem a systémově propracovanou a stabilní fiskální politikou. (Kromě Lucemburska především skandinávské země.) Z historicko chronologického pohledu se v určitém smyslu jeví jako závažné především nepříznivé bilance veřejných rozpočtů zemí východního rozšíření, respektive zemí střední a východní Evropy v jejich rámci (zemí EU10). Již v průběhu 90. let byly schodky veřejných rozpočtů velkým a soustavným problémem především zemí Visegrádské čtyřky a k zásadním zlepšením nedošlo ani v souvislosti se vstupem těchto zemí do EU. Bulharsko, Rumunsko, Slovinsko a země Pobaltí sice vykazovaly alespoň přetržitě přijatelné bilance veřejných rozpočtů, nicméně (s výjimkou Slovinska) se jednalo o zřejmý důsledek extrémně silné hospodářské dynamiky a uplatňování nestandardně restriktivního systému sociálních výdajů. Šlo tedy o podmínky, které jsou specifické a nejsou dlouhodobě udržitelné. Ve starších členských zemích zůstalo naproti tomu v tomto období v souvislosti s fungováním hospodářské a měnové unie, a posléze zejména eurozóny jen minimum zemí se skutečně chronickým problémem závažných schodků veřejných financí. Těmito zeměmi byly Portugalsko a Řecko, a do jisté míry Francie a Itálie, zatímco ostatní země se s nároky racionální fiskální politiky více méně úspěšně vypořádávaly. V roce 2008 se pak schodky veřejných rozpočtů zemí střední a východní Evropy znovu prohlubovaly či obnovily (viz tab. č. 1), a to již ve všech zemích regionu s výjimkou Bulharska. V roce 2009 se situace kromě Estonska dále dramaticky zhoršila. V roce 2010 si v regionu střední a východní Evropy nadále uchovávalo zdravé veřejné finance pouze Estonsko, v ostatních zemích regionu nastalo zlepšení jen minimální a v Polsku se dokonce schodek veřejných rozpočtů ještě prohloubil. Lze potud konstatovat, že země střední a východní Evropy dospěly v průběhu hospodářské krize k urgentní nutnosti snížit schodky veřejných rozpočtů a přitom měly ve srovnání s většinou starších členských zemí krátkodobější zkušenosti s udržováním uspokojivých bilancí těchto rozpočtů. Starší členské EU s tendencemi ke schodkům veřejných rozpočtů (například Itálie, Por- Současná Evropa 01/

14 Eva Karpová tugalsko, Španělsko, Řecko) měly za sebou alespoň dočasně úspěchy s realizací tzv. úsporných balíčků z období let 1997 až Některé země měly v tomto směru i úspěchy přece jen poněkud trvalejší (Francie, Německo či Rakousko). Je ovšem zároveň nutno na druhé straně připomenout, že skutečně extrémní schodky veřejných rozpočtů vykazovaly i v roce 2010 právě starší členské země EU (Irsko, Řecko a Velká Británie), a že nepříznivé bilance veřejných rozpočtů, a tedy i reformní ozdravné snahy zůstávaly v tomto směru symptomem většiny zemí EU. 2.2 Konkrétní kroky Od roku 2008 lze v regionu EU zaznamenat dva typy reakcí ze strany vlád těch zemí, které trpí mimořádně nepříznivým ekonomickým výkonem i závažným schodkem veřejných rozpočtů, případně značnou nahromaděnou veřejnou zadlužeností. Za prvé jde o snahu realizovat vlastní úsporná opatření koncipovaná pro časový horizont nejméně tří až čtyř let a za druhé jde o úsilí získat půjčky od mezinárodních institucí. Některé země zvolily (či prostě byly nuceny zvolit) obě cesty. Mezi ve zmíněném směru nejproblémovějšími zeměmi uspěly na počátku krize s žádostí o půjčky od Mezinárodního měnového fondu a zemí eurozóny Lotyšsko, Maďarsko, Rumunsko a Řecko. Uvedené země tedy získaly závazný příslib půjček v situaci, kdy ani ještě nebylo možno posuzovat efekty případných úsporných reformních kroků jejich vlád; bylo pouze možno výhledově vázat na tyto kroky uvolňování splátek jakožto na podmínku. Další země měly při vyjednávání o půjčkách úspěchy jen dílčí či spíše pro ně příslib půjčky od zmíněných institucí zůstal otevřený (Estonsko a Litva). Spekulace o možnosti půjčky Irsku se zprvu nepotvrdily; došlo pouze k intervenci ve prospěch irských cenných papírů na finančních trzích, a to od Evropské centrální banky v září Za impuls k jednání o půjčkách a zavádění razantních úsporných fiskálních opatření v řadě zemí EU lze označit veřejné zadlužení Řecka. Na rozdíl od Irska se jednalo o odstrašující zadluženost chronickou a mimořádně hlubokou. Schodek veřejných rozpočtů Řecka byl roku 2009 alarmující a ve srovnání se stejně postiženým Irskem byl provázen extrémní nahromaděnou veřejnou zadlužeností. (Řecký schodek veřejných rozpočtů se v roce 2009 blížil 16 procentům HDP v situaci, kdy byl nahromaděný veřejný dluh vyšší než 129 procent HDP.) Jednalo se o členskou zemi eurozóny, takže se situace jevila o to závažnější. Řecko bylo v roce 2009 právě jakožto členská země eurozóny vystaveno velmi tvrdé kritice. Zároveň se jednalo o historicky novou situaci: nebylo zřejmé, teré mezinárodní instituce budou nejen ochotné, ale vůbec kompetentní členské zemi eurozóny poskytnou případnou půjčku. I tyto okolnosti situaci komplikovaly a nepřímo ekonomickou důvěryhodnost Řecka dále snižovaly. Dohady 86

15 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie o případné půjčce Řecku byly oprávněně vnímány jako precedens v době, kdy byl zároveň velmi nepříznivý vývoj bilancí veřejných rozpočtů některých dalších zemí eurozóny, především Irska, Portugalska a Španělska, a v rámci celé EU pak Velké Británie. Řecko nakonec v roce 2010 půjčku získalo od Mezinárodního měnového fondu a zemí eurozóny 3, a to ve výši 110 mld. EUR. (V roce 2012 pak vzhledem k pokračujícímu extrémně nepříznivému až rizikovému vývoji ekonomiky obdrželo Řecko další půjčku, a to ve výši 130 mld. EUR.) Dalším adeptem na poskytnutí krizové půjčky se přece jen stalo Irsko. Impulsem se stala skutečnost, že v prosinci 2010 se zadluženost irského bankovního a soukromého sektoru vůbec pohloubila na více než 200 procent HDP. Vlády zemí EU a Mezinárodní měnový fond přislíbily Irsku půjčku ve výši 85 mld. EUR. (Z toho 35 mld. EUR může Irsko použít na podporu bankovního sektoru, zbytek na splácení dluhu.) V roce 2011 pak také získalo půjčku Portugalsko, a to ve výši 78 mld. EUR. Země, které obdržely zmíněné půjčky, se samozřejmě musely zavázat k razantním ozdravným reformám. Nicméně vzhledem k téměř plošně nepříznivé fiskální situaci v EU se úsporný trend týkal i mnoha dalších zemí. Vlastní úsporná opatření jednotlivých zemí postupně jednotně nasměroval tzv. Evropský semestr 4 z ledna 2011, tj. soubor obecných doporučení Komise pro řešení krizové situace (například doporučení pro přípravu veřejných rozpočtů, konsolidaci veřejných financí, odstranění makroekonomických nerovnováh, provádění strukturálních reforem, doporučení aplikace růst podporujících strategií či vytváření národních programů reforem). Počátkem roku 2012 pak Komise dále doporučila vládám členských zemí EU provádět fiskální konsolidaci diferencovaně, obnovovat normální podmínky úvěrování, podporovat hospodářský růst a konkurenceschopnost, zaměřit se na snižování zaměstnanosti i oslabování sociálně ekonomických dopadů krize a provádět modernizaci veřejné správy. Fiskální opatření zemí EU15 s nejtíživější veřejnou zadlužeností Dramatické nesnáze řecké ekonomiky přivedly však již dříve, v roce 2009, vlády mnoha závažně aktuálně veřejně zadlužených starších zemí EU k rychlým rozhodnutím o uplatnění balíčků úsporných opatření. Tyto kroky se týkaly v největší míře Řecka, Irska, Portugalska, Španělska, ale také Velké Británie, a s ohledem na vysoký nahromaděný veřejný dluh rovněž Itálie. Řecká vláda přijala reformní plán, jehož osou je snižování téměř všech veřejně rozpočtových výdajů. Příjmy do veřejných rozpočtů mají posílit i zvýšené 3 Není tomu tak v případě Slovenska, které finanční pomoc Řecku odmítlo. 4 Dostupné z Současná Evropa 01/

16 Eva Karpová sazby přímých i nepřímých daní, a dále pak příjmy z privatizačních kroků. Řecká vláda byla a je v celém procesu pod silným tlakem. Byla nucena se zavázat ke snížení schodku veřejných rozpočtů do čtyř let na 3 procenta HDP. Zatím se jeví jako závažný (a s úsporami z části související) problém především nedostatečný výkon řecké ekonomiky, protože znovu generuje veřejnou zadluženost. Reformní úsporné kroky se dle Mezinárodního měnového fondu nedaří uspokojivě prosazovat, což odsunuje uvolňování jednotlivých úvěrových splátek. Znepokojuje samozřejmě nejen samotný schodek veřejných rozpočtů, který v roce 2010 v Řecku významně překročil 10 procent HDP, ale především nahromaděný veřejný dluh ve výši téměř 145 procent HDP. Hrozba státního bankrotu tak v Řecku trvá. Irská vláda přijala rozsáhlý ozdravný program (tzv. program stability), který rovněž zahrnuje úsporné kroky prakticky ve všech výdajových položkách veřejných rozpočtů i zvýšení sazeb některých daní, a měl by umožnit snížení schodku veřejných rozpočtů na 3 procenta HDP do roku Vzhledem k tomu, že Irsko posléze vykázalo v roce 2010 vůbec nehlubší schodek veřejných rozpočtů mezi zeměmi EU, respektive eurozóny, je plnění jeho programu zvláště důsledně a systematicky sledováno a připomínkováno Komisí i Radou EU. (Mimořádně nízké sazby firemních daní se však v Irsku nezměnily, což vlády ostatních zemí EU silně kritizují.) Kvůli krizové situaci italské ekonomiky, jejímu zhoršujícímu se ratingu, nadále vysokému nahromaděnému dluhu a traumatizujícím zkušenostem s již léta trvající neúspěšnou snahou tento dluh snížit vyhlásila italská vláda velmi tvrdý reformní program. Týkal prioritně snižování výdajů ve státní správě i výdajů sociálních, zvyšování sazeb přímých i nepřímých daní, a dále také boje proti šedé ekonomice s cílem předcházet daňovým únikům, tedy významnému specifickému nedostatku italské ekonomiky. Skutečné prosazování hlubších reforem však začalo probíhat až po převzetí vlády novým kabinetem v listopadu K úsporným krokům portugalské vlády má patřit především omezování sociálních a důchodových výdajů, výdajů na státní správu a zvyšování sazeb nepřímých daní, a posléze i daní přímých. Vláda se také mimořádné míře zaměřila na získávání rozpočtových prostředků privatizačními operacemi. Naplňování uvedených záměrů však vázne. Vláda Španělska se koncentruje na snižování výdajů na státní správu, na omezení sociálních výdajů a na zvyšování zejména přímých daní. Veřejná zadluženost a trvající slabý výkon španělské ekonomiky jsou extrémně nebezpečné: půjčka pro takto velkou ekonomiku by byla pro záchranný fond (viz dále) velkým problémem, ale na druhé straně kolaps této velké ekonomiky by vážně ohrozil trvání eurozóny. Vláda Velké Británie omezuje výdaje na státní správu a mimořádně důsledně i výdaje sociální. Zároveň zvyšuje daně přímé a především nepřímé. K dílčím úsporným opatřením jsou nicméně nuceny vlády prakticky všech zemí EU. 88

17 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie Zejména francouzská vláda snižuje významně sociální výdaje, výdaje na státní správu a reformuje důchodový systém. Fiskální opatření zemí východního rozšíření. V zemích východního rozšíření přikročily vlády jednotlivých zemí zejména ke zvyšování sazeb DPH a sazeb spotřebních daní. Probíhají také změny v systému přímých daní. Všeobecně se snižují rozmanité sociální výdaje. Především však dochází k reformám penzijního systému a systému zdravotního pojištění. Většina zemí regionu je v tomto procesu pouze pod tlakem vlastní nepříznivé ekonomické situace (a samozřejmě kritiky institucí EU). Maďarsko a Lotyšsko ale navíc již od roku 2009 čelí nutnosti plnit podmínky pro čerpání půjčky, kterou získaly od Mezinárodního měnového fondu a zemí EU. Rovněž Rumunsko má z obdobných důvodů (tj. příslibu půjčky) komplikovanější situaci. Sankce přitom skutečně fungují: Maďarsku bylo čerpání půjčky v červenci 2010 de facto pozastaveno, protože jeho úspory ve výdajích z veřejných rozpočtů byly shledány jako nedostatečné a počátkem roku 2012 mu byla dokonce kvůli problematické reformní strategii pozastavena možnost čerpat prostředky z Kohezního fondu. Lotyšsko se vzhledem ke svému makroekonomickému vývoji potýká s tvrdou kritikou ze strany MMF i institucí EU tím spíše, že potřebuje půjčku navýšit. 3. Dlouhodobější koncept řešení veřejné zadluženosti zemí EU Velmi zpochybnitelná zůstala vzdor zmíněným krokům z hlediska primární legislativy oprávněnost vzájemného poskytování půjček mezi zeměmi EU a eurozóny zvláště. Praxe v tomto směru získala předstih před primární legislativní úpravou, respektive před předpokládanou změnou zákazu půjček zmíněného typu v Lisabonské smlouvě. Alespoň pro časový úsek od roku 2010 do roku 2013 byl totiž kvůli půjčkám nejvíce krizí a zadlužeností postiženým zemím zřízen tzv. evropský záchranný fond, respektive Evropský fond finanční stability. 5 Přes četné rozporné názory se poté v roce 2011 vlády členských zemí eurozóny rozhodly vytvořit a financovat stálý fond, tj. Evropský stabilizační mechanismus 6. Tento fond má poskytovat půjčky zemím eurozóny, které se dostanou do akutních, vlastními silami nezvládnutelných makroekonomických problémů, a které zároveň v důsledku této skutečnosti ohrožují stabilitu eurozóny. 5 Viz Rada EU. Nařízení Rady EU o zavedení evropského mechanismu finanční stabilizace. Brusel: Rada EU, Viz Evropská komise. Souhrnná zpráva o činnosti Evropské unie. Brusel: Evropská komise, 2011, kapitola 1. Současná Evropa 01/

18 Eva Karpová Evropský stabilizační mechanismus měl podle původního konceptu disponovat od roku 2012 zhruba 80 mld. EUR v hotovosti a 620 mld. EUR v zárukách, případně měl být navýšen na 780 mld. EUR. Evropskou radou však byla v průběhu prvního čtvrtletí roku 2012 dohodnuta další varianta, podle níž by se měly v Evropském stabilizačním mechanismu soustředit zbylé prostředky zmíněného dočasného fondu a nových 500 mld. EUR poskytnutých zeměmi eurozóny, tedy celkem 750 mld. EUR. Navíc by měly země EU, které nejsou členy eurozóny (nebo aspoň jejich většina), poskytnout Mezinárodnímu měnovému fondu půjčku ve výši 200 mld. EUR. Tyto prostředky by rovněž sloužily pro eventuelní záchranné kroky. Komise s Radou EU připouštějí také možnost legalizace přímých bilaterálních půjček. S odkazem na příčiny hospodářské krize a na uskutečněné sanace bankovního sektoru z veřejných financí byla zřízena nová instituce supervize: od počátku roku 2011 zajišťuje supervizi nad sektorem bank, pojišťoven a finančních trhů nadnárodní instituce evropského dohledu. Působí v několika metropolích, respektive se sídlem v Londýně. Instituce EU připravují také zřízení evropské ratingové agentury. Rizika mezního veřejného zadlužení zemí EU sleduje speciální útvar Evropské centrální banky. Vzhledem k příčinám hospodářské krize bylo přes vážné námitky vlád řady zemí Evropské unie schváleno zavedení plošného uplatnění tzv. bankovní daně. (Uvažuje se i o zavedení daně z finančních transakcí na burzách.) Bankovní daň má vytvářet rezervní prostředky k záchraně krachujících bank, a to na vládních účtech členských zemí. Tento ekonomicky kontroverzní krok, nepřímo podporující nedisciplinovanost bankovního sektoru, prodražující jeho služby, ale přece jen částečně chránicí veřejné rozpočty, se zatím zdá být evropským specifikem. Vlády nejvýznamnějších mimoevropských ekonomik světa, včetně USA, realizaci zmíněné bankovní daně nepodporují. Samotné závažné schodky veřejných rozpočtů jsou na druhé straně považovány za akutní problém celosvětově. Jsou vnímány jako hrozba pro celkovou ekonomickou stabilitu a překážka posilování konkurenceschopnosti ve většině jejích aspektů. Vlády nejvýznamnějších zemí světa alespoň deklarují zásadní snížení schodků veřejných rozpočtů svých zemí v horizontu let 2013 až (Viz závěry summitu G20 v Torontu z června 2010.) Obecně se za daných okolností stal závažným tématem samotný princip solidarity s extrémně veřejně zadluženými zeměmi. Svým způsobem jde o neřešitelné dilema. Etické i některé ekonomické důvody (zejména v kontextu fungování hospodářské a měnové unie) podporují přijetí principu solidarity. Navíc v současném globálním prostředí nebývají nevýkonnost ekonomiky a veřejná zadluženost zdaleka beze zbytku zaviněny pouze tou kterou zemí. Zhroucení ekonomiky jedné země může mít, zejména v hluboké regionální integraci, kterou EU představuje, až fatální řetězové dopady na ekonomiky dalších zemí (obchodní, 90

19 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie bilanční, měnové atd.). Naproti tomu přijetí principu pomoci slabším ekonomikám podlamuje fiskální disciplínu dlužníků, ekonomicky vyčerpává ekonomicky věřitelské země a spirálovitě generuje problém nevýkonnosti, zadluženosti a měnové nestability. Počátkem roku 2011 se vlády 23 zemí EU (vlády zemí EU s výjimkou České republiky, Maďarska, Švédska a Velké Británie) dohodly alespoň na vzniku tzv. Paktu pro euro plus. Zavázaly se tím sladit svou hospodářskou politiku, a to především pokud jde o snižování veřejné zadluženosti, kontrolu mzdového růstu a reformu penzijního systému. Smyslem konceptu je nejen řešení urgentních problémů, ale i zásadnější zvýšení konkurenceschopnosti EU ve světě. Za daných okolností přitom přesto zůstal otevřený samotný kardinální problém disciplíny ve fiskální oblasti. Pakt stability a růstu ani po své úpravě z roku 2005 nesplnil své funkce pro určitou vágnost a rozmělnění definice fiskální disciplíny a na straně druhé pak později pro objektivní nesplnitelnost jeho kriterií v podmínkách mimořádně tíživé hospodářské krize. Zásady Paktu stability a růstu byly proto Evropskou radou (v říjnu 2010) dosti podstatně upraveny tak aby jejich uplatnění konečně plnilo skutečně preventivní a ochrannou funkci před závažnou veřejnou zadlužeností zemí eurozóny 7, případně celé EU. Evropská rada zprvu odsouhlasila zavedení sankcí ve výši až 0,2 procenta HDP za překročení limitu 3procentního strukturálního schodku veřejných rozpočtů (včetně splátek dluhů) v relaci k HDP. (Primární strukturální schodek veřejných rozpočtů by nesměl překročit 0,5 procenta HDP.) Zároveň nově souhlasila se sankcemi za překročení 60procentního kriteria nahromaděného veřejného dluhu. Navrhla, aby také země vně eurozóny byly za nedodržení limitu postiženy skutečně finančními sankcemi, tedy nikoliv jen doposud předpokládaným zmrazením unijních fondů. V prosinci 2011 se pak Evropská rada shodla na principu automatických finančních sankcí za nadměrnou veřejnou zadluženost zemí eurozóny, tedy bez závislosti na do té doby požadovaném souhlasu kvalifikované většiny. V lednu 2012 nicméně zamýšlený koncept doznal určité úpravy: pro země eurozóny byla připravena tzv. Dohoda o rozpočtové kázni, která zavazuje zakotvení dluhové brzdy, tedy více méně závazku vyrovnaných rozpočtů do ústavy (pod pokutou do výše 0,1 procenta HDP). Sankce za schodek veřejných rozpočtů mají přicházet automaticky. Nebudou se však týkat překročení 60procentního limitu veřejného dluhu v relaci k HDP. Za nejvýznamnější obrat ve vnímání problému veřejné zadluženosti lze pak označit ochotu vlád mnoha členských zemí EU založit de facto fiskální unii (včetně daňových aspektů). Projekt takové unie, v níž by národní rozpočty podléhaly schvalování unijních institucí, byl představen již na summitu v prosinci Viz Evropská komise. Souhrnná zpráva o činnosti Evropské unie. Brusel: Evropská komise, 2011, kapitola 1. Současná Evropa 01/

20 Eva Karpová Postupně byl v souladu s těmito záměry počátkem roku 2012 dohodnut koncept zmíněné Dohody o rozpočtové kázni 8. Země eurozóny mají zakotvit zmíněný závazek dluhové brzdy do své legislativy a veřejné rozpočty zemí eurozóny mají být kontrolovány Komisí. Země eurozóny mají také koordinovat nabídky svých vládních dluhopisů a výhledově přece jen přijmout praxi evropských dluhopisů (tzv. eurodluhopisů). Uplatňování případných sankcí za rozpočtovou nekázeň má být svěřeno Soudnímu dvoru, jakkoli kontrolní funkce má sdílet Komise a vlády signatářských zemí. Platnost smlouvy, která byla posléze podepsána v březnu 2012, a jejíž ratifikace by měla být dovršena během roku 2012, byla podmíněna souhlasem alespoň dvou třetin, respektive 12 zemí eurozóny. Možnost přistoupení ke smlouvě byla nabídnuta i zemím EU stojícím mimo eurozónu. S připojením k dohodě za většiny podmínek souhlasily i země vně eurozóny s výjimkou České republiky a Velké Británie. 4. Veřejně rozpočtová situace v období mírného oživení ekonomiky EU z hlediska výdajů Bilance veřejných rozpočtů je třeba vždy vnímat v souvislostech celkové hospodářské dynamiky, nikoli pouze z pohledu úspor jako takových. A právě sledování relace mezi ekonomickým výkonem a výdaji z veřejných rozpočtů nenavozuje zatím optimistické hodnocení. Zatímco v roce 2008 došlo pouze k mírnému zvýšení výdajů z veřejných rozpočtů ve zmíněné relaci, rok 2009 potvrdil, že dříve, po roce 2000 úspěšně nastoupený trend snižování výdajů z veřejných rozpočtů v poměru k HDP, již v době hospodářské krize udržet skutečně nelze. Všechny členské země EU (s výjimkou Malty) zvýšily či v relaci ke klesajícímu ekonomickému výkonu nezvládly snížit svoje výdaje z veřejných rozpočtů, takže v průměru tyto výdaje opět přesáhly 50 procent jejich HDP (viz tab. č. 6). V roce 2010 pak nastala změna jen nepatrná (viz tab. č. 6); výdaje z veřejných rozpočtů v průměru více méně stagnovaly. V kontextu EU tyto výdaje komparativně významně snížilo prakticky jen Estonsko. Naopak k jejich mimořádně významnému nárůstu došlo v Irsku. Uvedené relace do značné míry korespondovaly se situací jednotlivých zemí, jak pokud šlo o jejich ekonomický výkon tak o jejich reformní závazky, respektive v některých případech o závazky plynoucí ze splácení půjček mezinárodním institucím. Překotné snahy o zlepšování bilancí veřejných rozpočtů jsou tedy nadějné i zároveň velmi zpochybnitelné. Možnost soustavnějšího ozdravení veřejných financí plyne v dané situaci ze skutečnosti, že v souvislostech hospodářské krize a mimořádných vnitřních ekonomických nerovnováh bylo nutno přikročit ke skutečně nebývale razantním úsporným opatřením; dostavil se tedy nezpochybnitelný a dříve neexistující impuls. 8 Dostupné z 92

21 Veřejné rozpočty zemí Evropské unie Tab. č. 6: Výdaje z veřejných rozpočtů zemí EU v letech 2008 až 2010 v % HDP Země Belgie 50,2 54,1 53,1 Bulharsko 37,6 40,7 37,7 Česko 42,9 45,9 45,2 Dánsko 51,8 58,4 58,2 Estonsko 39,9 45,2 40,0 Finsko 49,3 56,3 55,1 Francie 52,8 56,2 56,2 Irsko 42,7 48,2 67,0 Itálie 48,8 51,8 50,5 Kypr 42,5 45,8 46,6 Litva 37,4 44,0 41,3 Lotyšsko 38,8 44,2 42,9 Lucembursko 36,9 42,2 41,2 Malta 44,8 43,2 42,3 Ma arsko 48,8 50,5 48,9 Německo 43,8 47,5 46,6 Nizozemsko 46,0 51,4 51,2 Polsko 43,2 44,5 45,7 Portugalsko 43,6 49,8 50,7 Rakousko 48,8 53,0 53,0 Rumunsko 38,2 40,6 40,8 Řecko 48,9 52,9 49,5 Slovensko 35,0 41,5 41,0 Slovinsko 44,1 49,0 49,0 Španělsko 41,3 45,8 45,0 Švédsko 51,5 55,2 53,0 Velká Británie 47,4 51,4 50,9 EU 27 46,9 50,9 50,4 Pramen: ECB. Statistics. Frankfurt a/m: ECB, 2011,dostupné z a vlastní úprava a výpočty autorky. Současná Evropa 01/

22 Eva Karpová Hospodářský vývoj veřejnou zadlužeností nejpostiženějších zemí EU v roce 2010 i 2011 na druhé straně spíše potvrdil domněnku, že rychlé úsporné kroky jako takové nejsou nutně synonymem koncepčního, systémového a efektivního postupu. I v případě, že by se situace do roku 2013 výrazně zlepšila, je patrně nutno počítat s již zmíněnou, a také historicky prověřenou zkušeností, že efekt razantních úsporných balíčků nemusí být trvalý a nevyčerpatelný. A to proto, že jejich realizace oslabuje ekonomické výkony jednotlivých zemí, což konzervuje či obnovuje veřejnou zadluženost. Udržet dlouhodobý sociální konsensus při prosazování tvrdých reformních opatření je rovněž nereálné. Spekulovat o dalším, dlouhodobějším průběhu fiskálních reforem tudíž zatím seriózně prakticky nelze. Celkový ekonomický vývoj zemí EU v období kulminující krize i při jejím doznívání také zřetelně dokládají, že řešení základních makroekonomických problémů (zejména celkového ekonomického výkonu, vnitřní a vnější ekonomické nerovnováhy) se velmi komplikuje v souvislosti s fungováním eurozóny jako takové. Jde svým způsobem o neřešitelné rozpory Evropská centrální banka musí plošně předcházet růstu spotřebitelských cen alespoň mírným zvyšováním klíčových úrokových sazeb (což učinila v dubnu 2011), čímž oslabuje šance na oživení hospodářského růstu. Přitom je nucena adresovat stejnou úrokovou politiku zemím s velmi diferencovanými inflačními trendy i ekonomickými výkony. O iracionalitě a problematické ekonomické funkčnosti půjček extrémně veřejně zadluženým zemím nelze pochybovat, nicméně hrozby státního bankrotu té které členské země eurozóny takové kroky vyvolávají. Zmíněné skutečnosti byly pochopitelně svého času při budování eurozóny teoreticky předjímány, avšak s tím, že negativní aspekty budou dostatečně vyváženy pozitivy fungování dovršené hospodářské a měnové unie. Dostavivší se reálná hospodářská krize však tento optimismus utlumuje mimo jiné právě v důsledku zatím téměř neřešitelných zásadních veřejně rozpočtových problémů ve většině zemí eurozóny. Za dané situace zřejmě zůstává zcela otevřenou otázkou, zda dojde k nějaké další modifikaci jednotné měnové politiky v rámci eurozóny, k úpravě vstupních či výstupních podmínek členství v eurozóně či naopak ke skutečné spolupráci členských zemí ve fiskální politice, jakkoli byla doposud odmítána. Závěr Dlouhodobé problémy s prohlubujícími se schodky veřejných rozpočtů a nahromaděnými veřejnými dluhy řady zemí EU kulminovaly v roce 2009, kdy se k tradičním příčinám problémů s veřejnými financemi přidaly dopady recese v naprosté většině členských zemí EU. Tato nepříznivá situace více méně pokračovala i později do roku Zlepšení bilancí veřejných rozpočtů se tak 94