PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU (PPP)

Transkript

1 DŮM TECHNIKY PARDUBICE MOTT MACDONALD CZ VZDĚLÁVÁNÍM KE KVALITĚ PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU (PPP) TÉMA IV LEGISLATIVA 4. PŘEDNÁŠKA STUDIJNÍ MATERIÁL PRO SEMINÁŘ

2 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 2(57) Tento text neprošel jazykovou ani redakční úpravou. Vypracoval:. Petr Dovolil, Mgr., Praha, únor 2012 Tato skripta vznikla jako součást projektu VZDĚLÁVÁNÍM KE KVALITĚ, reg. č. projektu CZ.1.07/3.2.13/ TENTO PROJEKT JE SPOLUFINANCOVÁN EVROPSKÝM SOCIÁLNÍM FONDEM A STÁTNÍM ROZPOČTEM ČESKÉ REPUBLIKY.

3 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 3(57) OBSAH 1 Úvod Cíle semináře Klíčová slova Použitá terminologie Seznam zkratek a definic Základy vztahů PPP Základní vymezení Projektový cyklus pozemních komunikací tradiční a PPP postupy Schémata PPP Základní komerční logika PPP projektů Hodnota za peníze Uplatnění dobré mezinárodní praxe PPP projektů Právní rámec PPP vztahů v ČR Přehled procesních právních předpisů Koncese versus veřejná zakázka Typologie koncesí dle předmětu koncesní smlouvy Typologie koncesí dle předpokládaného příjmu koncesionáře Přenechání braní užitků koncesionáři s/bez části plnění poskytované zadavatelem koncesionáři Významné koncese Fáze postupu zadavatele při zadávání významné koncese Projektový cyklus projektů PPP v dobré mezinárodní praxi... 36

4 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 4(57) 4.1 Úvod Strategie versus programy Programy versus projekty Záměr Projektová dokumentace Výběr dodavatele Výstavba Vyhodnocení a údržba (provozování) Ukončení Analýza rizik Základní vymezení a využití v PPP projektech Cíle analýzy rizik v projektech PPP/PFI Základní terminologie a postup při vypracování analýzy rizik Krok 1: Identifikace rizik Krok 2: Alokace rizik Krok 3: Hodnocení rizik Typické složky PPP smluv Úvod Příklady typických složek PPP smluv PPP vztahy v dopravní infrastruktuře využití a specifika Historie využití Důvody využívání PPP v posledních desetiletích Srovnání nákladů, výnosů a obvyklých realizačních překážek PPP projektů Závěry k využití PPP/PFI projektů - obecně i pro projekty dopravní infrastruktury... 56

5 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 5(57) 1 Úvod 1.1 Cíle semináře Jedním z cílů projektu Vzděláním ke kvalitě je prezentovat dobrou mezinárodní praxi těm, kteří se na projektování, výstavbě, správě a údržbě pozemních komunikací v České republice podílejí. Oblasti dobré mezinárodní praxe pokrývají nejen aspekty technické, ale i právní a ekonomické. Cílem tohoto semináře je seznámit jeho účastníky se základy vytváření a řízení partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem (PPP), a to se zaměřením na projekty pozemních komunikací. Budou vysvětlena obvyklá schémata PPP a pojmy, které se v souvislosti s tématem PPP v dobré mezinárodní praxi používají, zejména pojem hodnota za peníze a alokace rizik. Taktéž bude prezentována platná právní úprava výběrových řízení na zadání koncesních smluv v České republice. Dále bude poukázáno na minimální otázky, které by měly být v každé fázi projektového cyklu pozemních komunikací při používání PPP dostatečně zodpovězeny, aby mohl PPP projekt úspěšně postoupit do další fáze. V neposlední řadě budou představeny základy analýzy rizik zpracovávané pro účely PPP projektu, jakož i typické složky PPP smlouvy. Závěrem budou shrnuty typické charakteristiky PPP projektů pro různé stavby dopravní infrastruktury (železnice, silnice a dálnice, mosty, tunely a metro, letiště a přístavy). 1.2 Klíčová slova PPP, PFI, PSC, analýza variant, analýza způsobů realizace, veřejná zakázka, koncesní smlouva, významná koncesní smlouva zadávací řízení, koncesní řízení, soutěžní dialog, koncesní dialog, stanovisko MF ke koncesní smlouvě, SWOT. 1.3 Použitá terminologie Potřebné pojmy jsou vysvětleny v textu. 1.4 Seznam zkratek a definic ČR EK či Komise ES ESD EU FIDIC Níže uvedené zkratky a definice budou mít následující význam: Česká republika Evropská komise Evropská společenství Evropský soudní dvůr Evropská unie zkratka pro Mezinárodní federaci konzultačních inženýrů z oficiálního francouzského názvu Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils, Interpretační sdělení Interpretační sdělení Komise o koncesích podle práva Společenství Komise o koncesích (2000/C 121/02)

6 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 6(57) IPPP institucionální partnerství veřejného a soukromého sektoru, zejména ve formě, kdy veřejný a soukromý partner vlastní v určitém poměru dodavatele ( soukromého partnera ) ISVZ Informační systém o veřejných zakázkách dle 157 Zákona JESSICA Koncesní zákon nebo KZ MF MMR MO iniciativa EU v rámci politiky soudržnosti mající za cíl přispět k rozvoji regionů a podpořit udržitelný rozvoj obcí prostřednictvím podpory u programů na rozvoj a obnovu měst nebo sociálního bydlení v kombinaci s bankovními půjčkami a studiemi odborníků z bank zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), ve znění pozdějších předpisů Ministerstvo financí (státní orgán České republiky) Ministerstvo pro místní rozvoj (státní orgán České republiky) Ministerstvo obrany (státní orgán České republiky) Návrh nové směrnice Návrh Evropského parlamentu a Rady o zadávání veřejných zakázek, EU o zadávání KOM(2011) 896 v konečném znění, 2011/0438 (COD) veřejných zakázek Občanský zákoník nebo zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů OZ Obchodní zákoník zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších ObchZ předpisů OGC PFI PPP Office of Government Commerce, státní úřad v Anglii, který zajišťuje kontrolu, metodickou i projektovoupodporu a koordinaci veřejného nakupování jakož (viz specifické označení pro určitý typ PPP používaný ve Velké Británii spočívající ve smluvní investici soukromého partnera (angl. Public Finance Initiative) partnerství veřejného a soukromého sektoru (angl. Public Private Partnership) Prováděcí vyhláška vyhláška MMR č. 217/2006 Sb., kterou se provádí koncesní zákon, ke Koncesnímu zákonu ve znění pozdějších předpisů PSC Sdělení Komise o PPP angl. Public Sector Comparator, komparátor veřejného sektoru Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a výboru regionů o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o zadávání veřejných zakázek a koncesích z (KOM(2005) 569 v konečném znění) Směrnice 2004/17/ES Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty pů-

7 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 7(57) sobícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb Směrnice 2004/18/ES Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupu při zadávání zakázek na práce, dodávky a služby Směrnic EU o veřejných Směrnice 2004/17/ES a Směrnice 2004/18/ES zakázkách Světová banka SWOT označení pro sdružení dvou specializovaných organizací Organizace spojených národů (OSN), které zajišťují finanční a technickou pomoc rozvíjejícím se zemím s cílem snížit chudobu a zlepšit životní podmínky na celém světě, konkrétně Mezinárodní banka pro obnovu a rozvoj (International Bank for Reconstruction and Development IBRD) a Mezinárodní asociace pro rozvoj (International Development Association IDA), metoda, jejíž pomocí je možno identifikovat silné (ang: Strengths) a slabé (ang: Weaknesses) stránky, příležitosti (ang: Opportunities) a hrozby (ang: Threats), spojené s určitým projektem, typem podnikání, podnikatelským záměrem, politikou (ve smyslu opatření) apod. UNCITRAL odborná komise Spojených národů pro mezinárodní obchodní právo (z anglické zkratky United Nations Commission on International Trade Law) ÚOHS VfM Úřad pro ochranu hospodářské soutěže hodnota za peníze (angl. value for money) Vyhláška k náležitostem vyhláška MF č. 238/2006 Sb., kterou se stanoví náležitosti obsahu žádosti o stanovisko žádosti o předchozí stanovisko k uzavření koncesní smlouvy nebo k uzavření koncesní smlouvy a ke změně uzavřené koncesní smlouvy nebo smlouvy smlouvy podle koncesního zákona Zákona o veřejných dopravních službách Zákon o veřejných zakázkách nebo ZVZ Zákoník práce zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů

8 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 8(57) 2 Základy vztahů PPP 2.1 Základní vymezení Vztahy mezi veřejným a soukromým sektorem: veřejný partner a soukromý partner Vztahy mezi veřejným a soukromým sektorem mohou mít nejrůznější podobu a v nejširším smyslu pokrývají jakékoliv úkoly, které zajišťuje veřejný sektor prostřednictvím soukromého partnera. V oblasti veřejného zadávání pak záleží na tom, kdo je vlastně za veřejný sektor považován, respektive, kdo je veřejným partnerem. Tuto kategorii veřejných partnerů vymezuje národní legislativa a označuje ji jako zadavatele, případně diferencovaně jako veřejné 1, sektorové 2 či dotované 3 zadavatele. V podmínkách České republiky je tato kategorie již v základních ohledech předurčena v závazných směrnicích EU o veřejných zakázkách, které česká právní úprava musí respektovat, tj. nemůže někoho, koho unijní právo označuje za zadavatele, vyjmout z povinností dle závazných zadávacích pravidel stanovených unijním právem Tradiční a netradiční přístupy při vytváření vztahů mezi veřejným a soukromým sektorem Kategorizace přístupů veřejného sektoru k zajištění prostřednictvím soukromého sektoru může být provedena podle nejrůznějších klasifikačních kritérií, ve kterých se zpravidla odráží svébytný vývoj určitého národního či nadnárodního právního prostředí. V každém případě se zpravidla rozlišují dva základní přístupy při zadávání určitého úkolu veřejného sektoru soukromému sektoru: a) tradiční přístup, kdy zadavatel poptává určité zboží, stavební práce či služby v určitém výběrovém řízení s cílem získání výstupu, který je předmětem přímé směny mezi zadavatelem a dodavatelem za peněžní protihodnotu v rámci standardních smluvních rizik dodavatelsko-odběratelských vztahů; b) netradiční přístup, který je možné vymezit jako vše, co neodpovídá tradičnímu přístupu a týká se: - provedení stavebních prací vztahujících se k infrastruktuře či budově, která má zajišťovat nějaký veřejný zájem 4, a poskytnutí následných zpravidla veřejných služeb 5 prostřednictvím takové infrastruktury či budovy a/nebo Zjednodušeně osoby veřejného práva nebo osoby soukromého práva ovládané přímo či nepřímo osobami veřejného práva. Osoby, které zadávají zakázky v oblastech lidské činnosti, které jsou z povahy věci pro běžného člověka nezbytné či potřebné z hlediska stávajícího životního standardu, ale ve kterých není sama o sobě zaručena efektivní hospodářská soutěž. Osoby, které dostávají od veřejného sektoru k využití určité finanční prostředky bez protihodnoty (např. dotace). Toto dominantní chápání spojené s určitým veřejným prvkem ve vztahu k veřejné infrastruktuře/budově či veřejným službám je u některých teoretiků rozšířeno na jakýkoliv majetek ve vlastnictví veřejných korporací, tj. i toho majetku, který nemá obecný hospodářský význam (např. pronájem budovy za účelem jejího provo-

9 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 9(57) - poskytování veřejných služeb 6. Pro zakázky v rámci tradičního přístupu se používá v mezinárodním kontextu pojem veřejná smlouva 7, která odpovídá českému právnímu ekvivalentu veřejná zakázka. Zakázky na základě netradičního přístupu bývají obecně označovány jako partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) 8 a v praxi se pro ně prosadily s ohledem na variabilitu konkrétních standardních uspořádání nejrůznější označení a zkratky. Jde o tzv. PPP schémata (např. BOO, BOT, DBFO, BLOT, DBM, DBO apod. 9 ). Specifickou formu partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) představují případy odborně označované jako tzv. koncese, které jsou založeny na přenesení práva vybírat poplatky od třetích osob na koncesionáře. Někdy se však legislativně nejen pro tyto, ale i pro jiné varianty netradičního přístupu zadávání zakázek používá stejného souhrnného označení koncese. Tento druhý přístup odpovídá řešení přijatému v České republice 10. V tomto smyslu se pak s ohledem na předmět koncese používá základní dělení mezi: a) koncese na stavební práce (tzv. stavební koncese) a b) koncese na služby (tzv. servisní koncese). Z hlediska způsoby úplaty dodavateli se přitom rozlišují tři typy PPP založených na: (1) poplatcích za dostupnost, (2) uživatelských poplatcích, (3) kombinaci typu (1) a (2) Ekonomická podstata rozdílů mezi tradičními a netradičními přístupy Teoretický rozdíl mezi tradičním a netradičním přístupem zadávání může být v odborných publikacích řešen odlišně. Praktický ekonomický základ tohoto na první pohled teoretického rozlišování je však zřejmý a spočívá ve svém základu ve skutečnosti, že netradiční přístup k zadávání zakázek vytváří pro zadavatele zcela nové a složitější otázky o tom, jak získat a měřit na konkrétní zakázce nejlepší hodnotu za peníze a o jakých hodnotách z pohledu ochrany a prosazení veřejného zájmu má vlastně zadavatel při zadání příslušné zakázky usilovat. Předmětem úvah zadavatele totiž není v případě netradičního zadávání, zjednodušeně řečeno, pouze výše smluvní ceny (protihodnota provedených stavebních prací, dodaného zboží nebo poskytnutých služeb), pravděpodobná kvalita výstupu dodavazování, např. restaurace). Je jen na národní legislativě, zdali podřadí i tyto vztahy do jednotného regulačního rámce s nákupy, které sledují i jiný cíl než jen optimální výnosnost a využití veřejného majetku. Tyto veřejné služby představují služby, jejichž původním nositelem je veřejnoprávní subjekt a u kterých existuje s ohledem na jejich povahu a důležitost veřejný zájem na dosažení určitého standardu jejich kvality, ceny, dostupnosti, trvalé udržitelnosti apod. Netradiční způsob se ve vztahu ke zboží až na výjimky neuplatňuje a je zpravidla předmětem finančních služeb (leasingu) jako běžných veřejných zakázek na služby. Angl. public contract. Angl. Public-Private Partnership (zkratka PPP). Více, viz oddíl 2.3 níže. Místo označení koncese používá Koncesní zákon termín koncesní smlouva.

10 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 10(57) tele (zajištěná dle předpokladu kvalitními smluvními ujednáními), případně záruky dodavatele či třetích osob, ale zejména otázky ohledně: - výše úplaty od dodavatele ve prospěch zadavatele, tak i například výše poplatků placených dodavateli ze strany odběratelů (uživatelů/spotřebitelů) služby, či kompenzačních plateb zadavatele vůči dodavateli, a to oproti rizikům, které si zadavatel ponechává či přenáší na dodavatele (CENA) a - kvality veřejných služeb a/nebo díla nejen vůči objednateli, ale také ve vztahu vůči odběratelům (uživatelů/spotřebitelů) služby (VÝKON). Z tohoto důvodu některé právní režimy vydělují jako zvláštní kategorii zakázek ty, které vyvolávají složitější otázky ohledně nejlepší hodnoty za peníze v rámci celého životního cyklu daného projektu 11 (zjednodušeně posuzování CENY a VÝKONU) a nastavují závazné postupy, v rámci nichž má být na všechny legitimní otázky z hlediska dosažení nejlepší hodnoty za peníze dostatečným odborným a ověřitelným způsobem zodpovězeno, a to ještě předtím, než se vytvoří příslušná dokumentace výběrového řízení. Je jen na legislativní praxi toho kterého státu, zdali se v něm řeší tradiční zadávání zakázek a netradiční zadávání zakázek v rámci jednoho právního režimu či daný stát vytváří pro netradiční přístup zcela jiné procesní postupy. V právním řádu České republiky existují dva základní samostatné právní předpisy: Zákon o veřejných zakázkách pro tradiční přístupy v zadávání a Koncesní zákon pro netradiční při zadávání úkolů k plnění soukromým sektorem 12. V obou výše uvedených případech by se však měl sledovat stejný cíl: připustit hospodářskou soutěž o zakázku, které vyvolávají složitější otázky ohledně nejlepší hodnoty za peníze pouze za předpokladu, že dojde k ověření, že je příslušná varianta z dostupných variant řešení 13 určité potřeby a konkrétní situace zadavatele ta nejlepší a pro vybranou variantu řešení se stanoví měřítko (prognóza), podle kterého bude posuzována CENA a VÝKON dodavatele. Tomuto cíli odpovídá prostředek, který má dostatečným způsobem zjistit a ověřit proveditelnost takového uspořádání vztahů mezi zadavatelem a dodavatelem jako v dané situaci nejlepšího řešení, tj. studie proveditelnosti 14, která se zabývá poměrně detailním věcným, technickým, finančním a právním obsahem variant budoucího vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem a jejich zhodnocením. V tomto smyslu se u netradičního přístupu v té či oné míře požaduje na základě výše uvedené ekonomické logiky posouzení efektivity chtěného stavu (ex-ante posouzení před vyhlášením příslušného výběrového řízení) a dosaženého stavu (ex-post posouzení shody prognózy studie s nejlepší nabídkou ve výběrovém řízení). Tímto způsobem se objektivizuje získaná hodnota za peníze (efektivita nakládání Pojem hodnota za peníze má přesný význam uvedený v oddíle níže. Navíc pro oblast zadávání veřejných dopravních služeb existuje úprava tzv. nabídkového řízení v rámci Zákona o veřejných dopravních službách. Včetně varianty řešení, že zakázku bude realizovat sám zadavatel. Tato studie proveditelnosti odpovídá koncesnímu projektu dle Koncesního zákona. Již z povahy věci je zřejmé, že jako taková může tato studie proveditelnosti ve značné míře stát osamoceně oproti vlastnímu zadávacímu řízení a její příprava požaduje zcela jiné profesionální požadavky (technické, právní a finanční) než vlastní organizace zadávacího řízení.

11 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 11(57) s veřejnými či kvaziveřejnými prostředky) v méně přehledných uspořádáních, než je tomu u klasických veřejných zakázek, kde je otázka VÝKONU A CENY v případě kvalitního nastavení v zásadě přehledná. Obecně pak platí, že dopad získání neoptimální hodnoty za peníze je tím větší, čím je větší předpokládaný příjem dodavatele a čím méně kvalitní je studie proveditelnosti Důvody pro používání netradičních přístupů ve veřejném nakupování (PPP) Z hlediska obecných přínosů soukromého sektoru v rámci projektů PPP jsou výhody soukromého partnera obvykle shledávány v těchto potřebách veřejného sektoru 15 : (1) poskytnout dodatečný kapitál, (2) poskytnout alternativní řídící a realizační dovednosti, (3) poskytnout přidanou hodnotu spotřebiteli a veřejnosti jako celku, (4) poskytnout lepší identifikaci potřeb a optimální využívání zdrojů. Z hlediska výhody (1) je si však třeba uvědomit, že tato výhoda je pouze podpůrná, neboť veřejný sektor zpravidla nakupuje zdroje na finančních trzích levněji než soukromý sektor. Hlavní obhájení realizace daného úkolu veřejného sektoru prostřednictvím některého ze schémat PPP jsou tak především důvody uvedené pod bodem (2) až (4). Hlavním tématem otázek PPP vztahů je tedy, zdali soukromý partner dokáže přinést veřejnému partnerovi a odběratelům (uživatelům/spotřebitelům) dané veřejné služby v souhrnu levnější a kvalitnější veřejné služby, a to nejen krátkodobě, ale i z hlediska poměru celoživotních nákladů a přínosů. 2.2 Projektový cyklus pozemních komunikací tradiční a PPP postupy Projektový cyklus pozemních komunikací lze přehledně ukázat na níže uvedeném Obrázku 1. Obrázek 1: Projektový cyklus pozemních komunikací 15 Směrnice pro úspěšná partnerství a veřejného a soukromého sektoru. Evropská komise, březen 2003 (angl. Guidelines for Succesful Public Private Partnerships).

12 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 12(57) Strategie a programy Vyhodnocení a údržba stavby Záměr Výstavba Projektová dokumentace Volba pro tradiční nebo netradiční přístup k zajištění určitého nákupu je výsledkem fáze Záměru. Tento záměr je v České republice představován v případě, že zadavatel uvažuje o využití PPP u tzv. nadlimitních koncesních smluv 16 tzv. koncesním projektem. Jestliže není nutné koncesní projekt zpracovávat, měl by se zadavatel minimálně zamyslet, zdali nevyužít nějakou formu PPP projektu, přičemž je třeba mít na paměti, že transakční náklady PPP projektu jsou podstatně vyšší než náklady zadávacího řízení na veřejnou zakázku. Obecně se např. ve Velké Británii uvádí, že o stavební PPP, tj. se smluvní účastí (investicí) soukromého partnera, je vhodné uvažovat u individuálních projektů nad 20 mil. liber Schémata PPP Výběr dodavatele Veřejné zadávání: vlastní nákup Projekty spolupráce veřejného a soukromého sektoru (PPP) mají velmi rozmanitou podobu. Obecně jde v nich o různou kombinaci přenosu určité kategorie (typu) rizika na dodavatele (např. rizika projekčního, rizika provozování, rizika výstavby atd.), případně povinnosti projekt financovat. Často se v této souvislosti o hovoří o schématech PPP. Níže jsou uvedeny příkladným výčtem některá typické schémata PPP: - BOO: Postav-Vlastni-Provozuj (angl. Build-Own-Operate), - BOT: Postav-Provozuj-Převeď (angl. Build-Operate-Transfer), Více k obsahu koncesního projektu, viz oddíl níže. Viz HM Treasury. Value for Money Assessment Guidance. HM Treasury. November 2006, strana 7. Samozřejmě, pokud by byl určitý stavební PPP projekt součástí nějakého souboru dílčích projektů (program), je možné uvažovat i o nižší hodnotě. Taktéž v ČR lze předpokládat využití při nižší hodnotě, než je částka cca 600 mil. Kč odpovídající 20 mil. britských liber.

13 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 13(57) - DBFO: Navrhni-Postav-Financuj-Provozuj (angl. Design-Build-Operate-Transfer), - BLOT: Postav-Pronajmi-Provozuj-Převeď (angl. Build-Lease-Operate-Transfer), - DBM: Navrhni-Postav-Prováděj údržbu (angl. Design-Build-Maintain), - DBT: Navrhni-Postav-Transfer (angl. Design-Build-Transfer), - DBO: Navrhni-Postav-Provozuj (angl. Design-Build-Operate). Vztah schémat PPP a projektového cyklu projektů pozemních komunikací ukazuje Obrázek 2. Obrázek 2: Vztah schémat PPP a projektového cyklu pozemních komunikaci R Ů Z N Á Ukončení PPP Vyhodnocení a údržba S stavby CH E M A T Výstavba A Strategie a programy Záměr Projektová dokumentace P P P Výběr dodavatele Veřejné zadávání: vlastní nákup 2.4 P Základní komerční logika PPP projektů Pro PPP projekty je specifická jiná logika způsobu odměny a alokace rizik na dodavatele než v případě klasických přístupů nakupování na bázi veřejné zakázky. Zjednodušeně řečeno P se P oba přístupy shodují v tom, že mezi veřejným partnerem a soukromým partnerem je smlouva. Obsah této smlouvy 18 a navazující vztahy jsou však v mnoha ohledech velmi odlišné. Odlišnost těchto vztahů ukazuje Obrázek 3. Obrázek 3: Schéma přehledu základních vztahů PPP projektů a jejich komerční logiky 18 Více, viz kapitola 6 níže.

14 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 14(57) finanční záruka X VEŘEJNÝ PARTNER PFI = Public Finance Initiative (britské označení pro PPP se smluvní investicí SP) smlouva různost vyrovnání mezi VP a SP (nájemné/služebné aj.) BANKA splácení X půjčka X SOUKROMÝ PARTNER tarify služby ODBVĚRATEL / UŽIVATEL / SPOTŘEBITEL X není v případě služební koncese Ze základního vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem ve veřejné zakázce dále vyplývá, že ve vztahu k odběrateli (uživateli/spotřebiteli) je vždy zavázanou osobou veřejný partner. U PPP projektů, zejména u těch založených na uživatelských poplatcích, tomu tak být nemusí. Například u stavební koncese 19 na stavbu vodohospodářské infrastruktury může být provozovatelem a poskytovatelem služby veřejnosti na bázi svých smluv s odběrateli přímo soukromý partner. Od nich získává soukromý partner odměny ve formě tarifů. Současně soukromý partner má většinou finanční zdroje na smluvní investici zajištěny od banky a této bance z příjmů z provozování, popřípadě z dodatečného vyrovnání (kompenzace/podpory) od veřejného partnera, příslušnou půjčku splácí. V závislosti na výši kompenzace od veřejného partnera pak banka zpravidla požaduje určitou formu finanční záruky od veřejného partnera, že tento bude své finanční závazky vůči soukromému partnerovi řádně plnit. 2.5 Hodnota za peníze Pojem hodnota za peníze a PPP projekty Základním pojmem, který se v dobré mezinárodní praxi objevuje ve vztahu k ekonomice nákupů a projektů je hodnota za peníze: Hodnotu za peníze (angl. value for money, zkratka VfM) je možné vymezit jako optimální kombinaci celoživotních nákladů a kvality dané dodávky, služby nebo stavebních prací, která splňuje přiměřené potřeby uživatelů. Z hlediska nakládání s prostředky daňových poplatníků ho Národní auditní úřad v Anglii (angl. National Audit Office) vymezil také jako užitek získaný z každého nákupu nebo každé utracené peněžní částky. HzP není založena jen na minimální kupní ceně (economy), ale také na maximální efektivitě (efficiency) a účinnosti (effectiveness) nákupu. 19 Více, viz oddíl 3.3 níže.

15 RIZIKO Y Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 15(57) Z výše uvedeného je patrné, že pohled prostřednictvím zásady hodnoty za peníze je založen na přístupu, kdy jediným měřítkem hospodárnosti nákupu není jen cena pořizovaného statku, ale hodnota(y), kterou(é) získává objednatel za peníze placené dodavateli v rámci předpokládané délky životnosti daného nákupu. Hodnota za peníze je klíčovým pojmem ekonomie veřejných nákupů, ať už se jedná o veřejné zakázky, koncesní smlouvy či jiné specifické formy PPP projektu. Jednoduché posouzení hodnoty za peníze (porovnání rizik a nákladů daného projektu) s cílem zjištění, kde vůbec těžiště hodnoty za peníze v daném nákupu leží, by mělo být provedeno před každým nákupem, a to ať už jako veřejné zakázky nebo koncesní smlouvy, viz Obrázek 4. Obrázek 4: Těžiště hodnoty za peníze 20 R I Z ZAJISTIT KVALITNÍ DODÁVKU ŘÍDIT DODÁVKU I K O MINIMALIZOVAT TRANSAKČNÍ NÁKLADY SNÍŽIT CENU NÁKLAD N Á K L A D Y X V oblasti PPP projektů jde u určení hodnoty za peníze zpravidla o velmi sofistikovaný výpočetní postup ve fázi Záměru, kdy se zkoumá, zdali je PPP vhodným způsobem realizace daného nákupu a jaké dostupné schéma PPP je s ohledem na cíle projektu a vybranou komplexní variantu řešení tím nejlepším nákupním přístupem 21. Za zmínku stojí, že přístup na bázi nákladů životního cyklu (life-cycle costing) je výslovně zmíněn i v návrhu Komise na novou směrnici o veřejných zakázkách 22, tj. nikoliv jen v kontextu koncesních smluv a PPP projektů Faktory hodnoty za peníze Hodnota za peníze jako ústřední pojem ekonomie nákupů je v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru i s ohledem na základní komerční logiku PPP projektů daleko obtížněji identifikovatelná, než u veřejné zakázky. Je mnoho faktorů, které mohou hodnotu za peníze při konkrétním PPP projektu zvýšit a naopak snížit. Důležité je také zkušenost nabytá u obdobných PPP projektů, neboť cílem PPP projektů by stále mělo být poskytnutí kvalitní veřejné služby, nikoliv finanční likvidace soukromého partnera, např. nadměrnými sankčními postihy. Je tedy důležité nepřehnat to s tlakem na cenu a uvědomit si, že hospodářská situace v roce 1 může být jiná než v roce 8 a že každá národní či regionální ekonomika se pohybuje v určitých cyklech hospodářské růstu a naopak poklesu. Z tohoto důvodů je nutné věnovat vel Převzato z letáku Office of Government Commerce: Managing Public Sector Procurement Good Procurement is Essential) Viz například britská publikace Quantative Assessment. User Guide. HM Treasury. March Viz čl. 67 Návrhu nové směrnice EU o veřejných zakázkách.

16 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 16(57) kou pozornost faktorům hodnoty za peníze a tyto ve výsledném návrhu vztahů v rámci PPP projektu náležitě zohlednit. Mezi faktory hodnoty za peníze v oblasti PPP projektů může obecně řadit tyto: - optimální alokace rizik mezi smluvní partnery, - zaměření na náklady životního cyklu, - integrované plánování a návrh případných souvisejících služeb (soft služby), - využití přístupu na základě specifikací výstupů služeb, - důsledně provedený přenos rizik, - dostatečná flexibilita, - zajištění dostatečných motivačních faktorů při zadání zakázky, - délka smlouvy (termín plnění), - dostatečné schopnosti a zkušenosti (zadavatel/dodavatel), - řízení rozsahu a složitosti zadávacího procesu, - další: externality, hospodářský cyklus, pilotní projekty. 2.6 Uplatnění dobré mezinárodní praxe PPP projektů Standardizace veřejných nákupů V souvislosti s projekty PPP nelze nezmínit, že v zahraničí předcházelo a předchází používání PPP zpravidla poměrně pečlivá fáze Strategie a programování a standardizace celého sektoru veřejného nakupování. Příkladem je Velká Británie a zejména činnost Office of Government Commerce (OGC) jako nezávislého orgánu zaměřující se mimo jiné na kvalitní nákupní aktivity veřejného sektoru. Nejde zdaleka jen o odvětvové zaměření PPP projektů (nemocnice, dálnice, školy), ale i o komplexní funkční standardy PPP projektů a veřejného nakupování. Kvalitní Zákon o veřejných zakázkách nebo Koncesní zákon nestačí. Tyto předpisy totiž zpravidla představují pouze soutěžní standardy nakupování. Neméně důležitá je po právní stránce kvalitní smlouva, optimální technický návrh, dobré ekonomické nastavení smlouvy mezi veřejným a soukromým partnerem, včetně dobře nastavených hodnotících kritérií ve výběrovém řízení na soukromého partnera, jakož i kvalitní řízení daného projektu ze strany veřejného partnera, případně nositele programu PPP projektů, a to v celém projektovém cyklu. Přehled kategorií základních funkčních standardů ve veřejném nakupování, včetně projektů PPP ukazuje Obrázek 5.

17 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 17(57) Obrázek 5: Oblasti funkční standardizace veřejného nakupování Standardy projektového řízení Technické standardy Smluvní standardy Ekonomické standardy Soutěžní standardy Bez této základní všestranné standardizace na úrovni veřejného nakupování, tj. nikoliv jen u PPP projektů, doplněné o kvalitní osvětovou a edukativní podporu, budou ve větším měřítku jen velmi obtížně vznikat nejen dobré PPP projekty, ale i dobré veřejné zakázky 23. I v zemích s rozšířeným a dlouholetým využíváním PPP projektů (např. Velká Británie a její program PFI projektů) existují úspěšné, ale také neúspěšné projekty partnerství veřejného a soukromého sektoru Systém podpory PPP ve Velké Británii Například ve Velké Británii je možné najít popis komplexního přístup k PPP/PFI projektům na webových stránkách ministerstva financí Spojeného království (HM Treasury). Institucionální, metodologický a implementační systém je založen na těchto prvcích: - Infrastructure UK: poskytuje poradenství vládě Spojeného království ve vztahu k dlouhodobým infrastrukturním potřebám a odborné expertízy týkající se velkých projektů a programů PPP policy team: je vytvořen v rámci instituce Infrastructure UK spadající pod ministerstvo financí Spojeného království (HM Treasury), vytváří klíčové politiky, metodiky a statistiku PPP/PFI projektů a poskytuje poradenství veřejnému sektoru, který chce použít řešení na bázi PPP/PFI Viz čl. 83 a násl. Návrhu nové směrnice EU o veřejných zakázkách, který navrhuje vznik povinného nezávislého orgánu zodpovědného za dohled nad prováděním nové směrnice a jeho koordinaci, a to včetně otázek přesahujících prosté uplatňování soutěžních standardů. Viz zpráva dolní komory britského parlamentu House of Commons, Treasury Committee. Private Finance Initiative. Seventeenth Report of Session , viz

18 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 18(57) - standardizované smlouvy: v rámci Spojeného království je k dispozici modelová PFI smlouva, a to včetně metodických příruček a souvisejících doporučení a nástrojů další metodiky: zde je možné v pěti sekcích získat další užitečné metodiky a příručky týkající se kvantifikace a posouzení hodnoty za peníze v PPP/PFI projektech, metodiku Operational Taskforce pro oblast realizace PPP/PFI projektů, finanční metodiku PFI projektů a obecné metodiky Treasury Taskforce obsahující některá technická pravidla PFI projektů Operational taskforce: jednotka založená ministerstvem financí Spojeného království (HM Treasury) v roce 2006 k pomoci, technické odborné podpoře a metodickému vedení manažerů řídících PFI/PPP projekty na straně veřejného sektoru, a to zdarma Project Review Group: ve vztahu k projektům PPP/PFI má PRG kompetenci dohledu nad schvalováním PFI projektů místní samosprávy, které získaly vládní podporu na bázi bývalého úvěrového (kreditního) systému PFI projektů ve Spojeném království PFI Data: na této webové stránce je možné najít seznam uzavřených PFI smluv, a to včetně každoročně aktualizovaných souhrnných dat o PFI projektech ve Spojeném království širší podpora: v rámci této webové stránky je možné nalézt odkazy na další užitečné zdroje v oblasti PPP/PFI projektů a smluv, a to nejen ve Spojeném království, ale i v zahraničí IUK Assurance Team: je součástí instituce Infrastructure UK a má za úkol zajistit, že infrastrukturní projekty (včetně PFI projektů) napříč různými sektory mají náležitou ekonomickou a finanční životaschopnost a kvalitu (commercial assurance): Systém podpory PPP v České republice V České republice je možné získat informace o národním přístup k partnerství veřejného a soukromého sektoru na webových stránkách Ministerstva financí. V České republice je institucionální, metodologický a implementační systém založen na těchto prvcích: - Ministerstvo financí: metodologická podpora tvorby PPP projektů a stanoviska ministerstva financí před uzavřením koncesní smlouvy dle Koncesního zákona PPP Centrum akciová společnost ve vlastnictví České republiky, která pomáhá veřejnému sektoru v oblasti PPP vztahů, a to jak centrálním úřadům, tak i představitelům územních samospráv vzorová PPP smlouva: vzor PPP smlouvy vycházející z britského vzoru (verze duben 2006) - včetně vysvětlujícího takzvaného Manuálu PPP (ke Vzorové koncesní smlouvě) -

19 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 19(57) - další metodiky: o Hodnota za peníze - o Řízení rizik v projektech PPP - o Komunikační strategie PPP projektu - ni_strategie, o Metodika hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za peníze v projektech PPP hodnoceni, o Metodika vypracování koncesního projektu - projektu, o Zobrazení PPP projektů v dokumentaci státního rozpočtu doporučený postup Asociace PPP Asociace: jde o občanské sdružení, jejímž cílem je podpora a rozvoj investování a služeb formou PPP v České republice -

20 Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/ ) 20(57) 3 Právní rámec PPP vztahů v ČR 3.1 Přehled procesních právních předpisů Právní úprava zadávání veřejných nákupů je v právním řádu České republiky řešena v těchto dvou základních zákonech: - Zákoně o veřejných zakázkách a - Koncesním zákoně. Pro oblast zadávání veřejných dopravních služeb existuje navíc zvláštní zákon, a to Zákon o veřejných dopravních službách. Prováděcími předpisy k Zákonu o veřejných zakázkách jsou: - vyhláška MMR č. 162/2011 Sb., o způsobu stanovení zvláštních technických podmínek pro účely zákona o veřejných zakázkách; - vyhláška MMR č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách; - vyhláška MMR č. 339/2010 Sb., o uveřejňování vyhlášení pro účely zadávání veřejných zakázek; - vyhláška MMR č. 9/2011 Sb., kterou se stanoví podrobnější podmínky týkající se elektronických nástrojů a úkonů učiněných elektronicky při zadávání veřejných zakázek a podrobnosti týkající se certifikátu shody; - vyhláška ministerstva vnitra č. 172/2011 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 326/2006 Sb., o podrobnostech atestačního řízení pro elektronické nástroje, náležitostech žádosti o atest a o výši poplatku za podání žádosti o atest (vyhláška o atestačním řízení pro elektronické nástroje); - vyhláška ministerstva obrany č. 274/2006 Sb., kterou se stanoví seznam vojenského materiálu pro účely zákona o veřejných zakázkách; - vyhláška ministerstva financí č. 392/2010 Sb., o stanovení náležitostí obsahu žádosti o předchozí stanovisko Ministerstva financí v oblasti veřejných zakázek - nařízení vlády č. 447 ze dne 14. prosince 2011, kterým se mění nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou - Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu, ve znění pozdějších předpisů, - nařízení vlády č. 276/2011 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu, ve znění nařízení vlády č. 474/2009 Sb.; - nařízení vlády č. 77/2008 Sb., ve znění nařízení vlády č. 474/2009 Sb.