Postavení místních poplatků a daně z nemovitostí v rozpočtech obcí ČR

Transkript

1 Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta Hlavní specializace: Regionální studia Postavení místních poplatků a daně z nemovitostí v rozpočtech obcí ČR DIPLOMOVÁ PRÁCE Autor: Bc. Martin Urbánek Vedoucí práce: Doc. Ing. Jitka Peková, CSc. Rok: 2012

2 Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracoval samostatně a s použitím uvedené literatury. Bc. Martin Urbánek V Praze, dne

3 PODĚKOVÁNÍ Rád bych tímto vyjádřil poděkování vedoucí práce doc. Ing. Jitce Pekové, CSc. za cenné rady, připomínky a vstřícnosti při vedení mé diplomové práce. Chtěl bych také poděkovat všem starostům a starostkám, kteří věnovali svůj čas mému dotazníkovému šetření.

4 ABSTAKT Stěžejním přínosem této diplomové práce je zhodnocení postavení jednotlivých místních poplatků a daně z nemovitostí v rozpočtech obcí ČR. Práce nejprve hodnotí daňovou autonomii českých obcí v rámci mezinárodního srovnání a poté se zabývá otázkami, do jaké míry obce svých daňových pravomocí využívají. Obce jsou pro účely této práce rozděleny do velikostních kategorií 0 500, , , , a obyvatel. Jedním ze závěrů diplomové práce je zjištění vysoké míry averze obcí k místnímu zdanění. Obce nechtějí zvyšovat svou odpovědnost za daňový výnos nikoliv z ekonomického, ale především z politického důvodu. Volení zástupci obcí vnímají rozšiřování svých daňových pravomocí v rozporu s cílem znovuzvolení. Trvají na odpovědnosti centrální úrovně za zdanění a administrativní zabezpečení správy daně. Tento postoj lze pozorovat napříč všemi sledovanými velikostními kategoriemi obcí. Metodami diplomové práce jsou dotazníkové šetření, do kterého se zapojili starostové náhodně zvolených obcí, analýza vybraných daňových příjmů a následná komparace dat mezi jednotlivými velikostními kategoriemi obcí. KLÍČOVÁ SLOVA Místní poplatky, místní zdanění, daňová pravomoc obce JEL KLASIFIKACE H700 H710 H720 H770

5 ABSTRACT The main contribution of this thesis is an evaluation of the situation of particular local fees and property tax in municipal budgets of the Czech Republic. First, the thesis deals with evaluation of tax autonomy of Czech municipalities within international comparison and then it focuses on question how much municipalities use their tax competence. Therefore, municipalities are divided into size categories such as 0 500, , , , and inhabitants. One of the conclusion of my thesis is finding the high measure of aversion of particular municipalities with respect to the local taxation. Thus, municipalities are not willing to increase their responsibility for tax revenue not from the perspective of economic reason but primarily because of political reason. Elected representatives of municipalities have the feeling that the expansion of their tax competence is in conflict with the aim of their re-election. Therefore, these elected representatives insist on the central level responsibility for taxation and administrative security of tax administration. This attitude might be observed across all observed size categories of municipalities. The methodology for this thesis is going to be a questionnaire survey when for this purpose mayors of randomly selected municipalities have been joined, then the analysis of selected tax revenues and the following comparison of data among particular size categories of municipalities. KEYWORDS Municipal taxes, municipal taxation, municipalities tax competence JEL CLASSIFICATION H700 H710 H720 H770

6 OBSAH ÚVOD POSTAVENÍ A PŮSOBNOST OBCE Základní znaky a funkce obce Samostatná působnost obce Přenesená působnost obce VLIV TEORIE FISKÁLNÍHO FEDERALISMU NA POSTAVENÍ A HOSPODAŘENÍ OBCE Koncepční rámec pro decentralizaci v ekonomické teorii Vhodnost daní k financování územních samospráv Decentralizace Decentralizace funkcí veřejných financí Decentralizace alokační funkce Fiskální decentralizace Přerozdělovací procesy mezi státem a územní samosprávou STRUKTURA ROZPOČTU OBCE Příjmy rozpočtu obce Daňové příjmy Zhodnocení daňové pravomoci obcí v ČR Nedaňové a kapitálové příjmy Přijaté dotace a transfery ÚPRAVA MÍSTNÍCH POPLATKŮ A DANĚ Z NEMOVITOSTÍ Postavení místních poplatků a daní z nemovitostí v daňových příjmech obcí ČR Místní poplatky Daně z nemovitostí ANALÝZA VÝNOSU MÍSTNÍCH POPLATKŮ A DANĚ Z NEMOVITOSTÍ MEZI OBCEMI RŮZNÝCH VELIKOSTNÍCH KATEGORIÍ Kategorie do 500 obyvatel Shrnutí kategorie Kategorie obyvatel Shrnutí kategorie Kategorie obyvatel Shrnutí kategorie Kategorie obyvatel... 72

7 5.4.1 Shrnutí kategorie Kategorie obyvatel Shrnutí kategorie Kategorie obyvatel Shrnutí kategorie ZÁVĚR PRAMENY SEZNAM TABULEK

8 ÚVOD Daň z nemovitostí a místní poplatky patří mezi daňové příjmy obecních rozpočtů, ve kterých doplňují výnosově stěžejní sdílené daně. V roce 2011 obce vykázaly skutečné plnění daňových příjmů ve velikosti 141,9 mld. Kč. Sdílené daně se na tomto výnosu podílely více než 80 %. Vedle toho výnos daně z nemovitostí představoval 5,6 % a místních poplatků 4,6 % daňových příjmů obcí. Úlohy daně z nemovitostí a místních poplatků jsou v rozpočtech obcí odlišné od úlohy sdílených daní, a ačkoliv jsou fiskálně méně výnosné, v žádném případě je nelze označit za méně významné. Specifické postavení daně z nemovitostí i místních poplatků je dáno tím, že jejich výnos je 100 % (výlučným) příjmem rozpočtu obce. Jsou ve větší míře svázány se specifiky konkrétních obcí, než je tomu u sdílených daní. Sdílené daně jsou tvořeny objemem celostátně vybraných prostředků, které se přerozdělují jednotlivým obcím. Tento přerozdělovací postup bude vždy založen na obecných kritériích, které ze své podstaty nemůžou plně postihnout specifické odlišnosti jednotlivých obcí. Naproti tomu pomocí místních poplatků může zastupitelstvo každé obce reflektovat místní podmínky a uvalit poplatek na činnosti, které chce na svém území regulovat (zákon o místních poplatcích přesně specifikuje soustavu místních poplatků), popř. neuvalovat poplatek na činnosti, které chce podpořit. Kromě těchto regulačních funkcí mají místní poplatky i fiskální funkci, v rámci které se nezanedbatelně podílejí na plnění příjmové strany rozpočtu. Zastupitelstva obcí se při zavádění místních poplatků musí pohybovat v mezích zákona o místních poplatcích. Daň z nemovitostí patří do skupiny majetkových daní, které se vyznačují stabilním základem daně. Na základě toho se výnos daně dobře plánuje a prakticky vůbec nepodléhá hospodářskému cyklu. Ačkoliv ani daň z nemovitostí nepatří mezi fiskálně nejvýnosnější, právě tyto její charakteristiky zvyšují důležitost jejího postavení v rozpočtech obcí. Daně z nemovitostí a místní poplatky jsou významné rovněž z důvodu, že zastupitelstva obcí mohou přímo svými usneseními ovlivňovat velikost jejich výnosu. Na rozdíl od sdílených daní tak obce u těchto daňových příjmů disponují určitou mírou daňové pravomoci. Diplomová práce se zabývá postavením daně z nemovitostí a místních poplatků v rozpočtech obcí. Postavení těchto daňových příjmů je analyzováno u obcí z různých velikostních kategorií, přičemž data jsou za jednotlivé velikostní kategorie agregována a 1

9 následně mezi sebou srovnávána. U místních poplatků je zjišťována jejich fiskální pozice v rozpočtech konkrétních obcí, čili podíl, kterým jsou zastoupeny v daňových příjmech. Dále je analyzováno, jaké místní poplatky mají obec zavedeny a v jakém poměru se podílejí na daňových příjmech, popř. výnosu všech místních poplatků. Na příkladech, u kterých jsou k dispozici odpovídající data, jsou analyzovány rovněž sazby jednotlivých místních poplatků a tím zjišťována míra daňové pravomoci, kterou obce uplatňují. U daní z nemovitostí je kromě jejich fiskální úlohy v rozpočtu zjišťována ochota zastupitelstev přijmout usnesení, kterým by využily svou daňovou pravomoc, kterou ze zákona u této daně mají. Podobně u místních poplatků, u kterých je zjišťována důležitost a funkce, kterou jim obce přikládají. Prostřednictvím daně z nemovitostí i místních poplatků mají zastupitelstva obcí pravomoc zvýšit daňový příjem obce, ale rovněž daňové zatížení poplatníka. Data, která jsou podkladem pro analýzu, byla získána dotazníkovým šetřením u jednotlivých obcí. V rámci tohoto šetření bylo osloveno 150 obcí s žádostí o zodpovězení několika otázek týkajících se postavení a funkce místních poplatků, daně z nemovitostí a také otázek na vyjádření názoru v oblasti daňové pravomoci obcí a její případné rozšíření. V práci jsou zařazeny ty obce, které na dotazníkové šetření reagovaly kladně a jejichž odpovědi jsou relevantní. Vzorek 150 obcí, které byly na počátku osloveny, byl vybrán zcela náhodně. Jediným klíčem pro výběr obcí byla snaha oslovit obce napříč všemi velikostními kategoriemi. Je nepochybné, že orgánem, který může svými usneseními přijímat obecně závazné vyhlášky, kterými jsou zaváděny místní poplatky nebo upravovány koeficienty daně z nemovitostí, je zastupitelstvo obce (po přijetí v zastupitelstvu pak vydává vyhlášky obecní úřad). Oslovit zastupitelstvo jako nejvyšší orgán obce však nebylo z pochopitelných důvodů možné. S dotazníky jsem proto oslovil starosty jako vrcholné reprezentanty obcí, kteří přímo dle zákona o obcích zastupují obec navenek. Z toho důvodu jsou odpovědi a názory starostů považovány pro účely této práce za názory obcí, ačkoliv je nevyslovila přímo zastupitelstva. V některých případech starostové prezentovali svůj názor jako odlišný od většinového názoru v zastupitelstvu, na takové případy je v textu upozorněno. Cílem práce je zhodnotit míru daňové pravomoci, kterou obce využívají u místních poplatků a daně z nemovitostí a provést srovnání mezi jednotlivými velikostními kategoriemi obcí. Obce jsou pro účely této práce rozděleny do velikostních kategorií 0 2

10 500; ; ; ; a obyvatel. Je pracováno s daty za rozpočtové roky , přičemž pro vyloučení vlivu náhodných výkyvů je pracováno za každou obec pouze s průměry těchto let. Závěrem každé velikostní kategorie je provedena dílčí syntéza, závěrem práce pak srovnání mezi všemi kategoriemi. Metodami práce jsou dotazníkové šetření, analýza postavení místních poplatků a daně z nemovitostí v rozpočtech obcí, v rámci které jsou získávána a zpracovávána fakta. V závěru práce je použita metoda komparace mezi jednotlivými velikostními kategoriemi obcí. Vedle uvedeného hlavního cíle stanovuji rovněž vedlejší cíl, kterým je potvrdit nebo vyvrátit hypotézu, která zní: S rostoucí velikostní kategorií se u obcí zvyšuje ochota k případnému rozšíření své daňové pravomoci. 3

11 1 POSTAVENÍ A PŮSOBNOST OBCE 1.1 ZÁKLADNÍ ZNAKY A FUNKCE OBCE Veřejná správa je v České republice členěna na státní správu a územní samosprávu. Prostřednictvím státní správy je realizována výkonná moc státu. Územní samospráva je tvořena dvoustupňovým systémem a skládá se z vyšších územních samosprávných celků, které představují kraje a nižších územních samosprávných celků, které představují obce. 1 Mezi jednotlivými celky územní samosprávy neexistují vazby podřízenosti ani nadřízenosti, každý územní samosprávný celek má své kompetence a jiný do nich nemůže zasahovat. Obec je základním územním prvkem společnosti, její základní územní samosprávné postavení je zakotveno v Ústavě (hlava sedmá). Zákon o obcích ( 2) pak obec specifikuje jako veřejnoprávní korporaci, která má vlastní majetek, v právních vztazích vystupuje svým jménem (právní subjektivita) a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec je povinna pečovat o všestranný rozvoj svého území, a dále ( 38) hospodárně a účelně využívat svůj majetek a pečovat o jeho zachování a rozvoj. Pravomoc vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu je pro obec jedním z nejdůležitějších předpokladů pro naplňování své základní samosprávné funkce, jedná se o ekonomický základ obce. Postavení obce je upraveno také správním právem. 2 Dalšími znaky obce jsou vlastní území vymezené hranicí obce, samosprávné společenství občanů a soustava orgánů, jimiž obec jedná a uskutečňuje svou vůli. Mezi 1 Postavení obcí upravuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Právní úprava hlavního města Prahy je dána zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 2 Viz zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

12 Kapitola 1 Postavení a působnost obce orgány obce (zákon o obcích, hlava IV) patří zastupitelstvo obce jako vrcholný orgán obce, rada obce (je-li volena), starosta obce a obecní úřad. Základní funkce (Peková, 2011, s ), které obec zabezpečuje, jsou funkce politické, ekonomické, sociální a územně technické. V rámci politické funkce obec reprezentuje pluralitní demokratický systém a zastupuje zájmy a preference svých občanů. Ekonomická funkce souvisí se zabezpečováním veřejných statků (služeb) a vytvářením podmínek pro ekonomický a sociální rozvoj obce. Obec zmírňuje lokální projevy tržního selhání. Sociální funkci municipalita naplňuje zabezpečováním sociálních služeb a péče, která by měla vést k sociální soudržnosti obyvatelstva. Územně technická funkce souvisí s optimálním využitím území v souladu s cílem dlouhodobě udržitelného sociálně ekonomického rozvoje území obce. 1.2 SAMOSTATNÁ PŮSOBNOST OBCE Samostatná správa svých záležitostí je hlavní funkce, kterou obec vykonává v zájmu obce a občanů obce. Nazývá se jako tzv. samostatná působnost (zákon o obcích, 35). Do výkonu samostatné působnosti může stát zasahovat, pouze vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem, který zákon stanoví (tamtéž, 7). Hlavní úkol, který obec v rámci samostatné působnosti zabezpečuje, je zajištění potřebných veřejných statků. V pravomoci obce je k plnění svých úkolů a zabezpečení veřejných statků zřizovat např. vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity, zřizovat příspěvkové organizace jako právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk, zakládat obchodní společnosti či zakládat obecně prospěšné společnosti. Obce k zabezpečení veřejných statků také spolupracují se soukromoprávními neziskovými organizacemi a velmi často i ziskovým sektorem prostřednictvím veřejných zakázek. Možností, jak také zajistit veřejný statek, je založení společného podniku. Jedná se o formu partnerství veřejného a soukromého sektoru. 3 Obce k zabezpečení veřejných statků zakládají organizační složky bez právní subjektivity. Organizační složky tak hospodaří jménem svého zřizovatele a nejsou účetní jednotkou. Rozpočet organizační složky je součástí rozpočtu jejího zřizovatele. Právo 3 Tzv. Public Private Partnership (PPP) 5

13 Kapitola 1 Postavení a působnost obce disponovat s rozpočtem organizační složky je svěřeno úřadu zřizovatele a dle místních podmínek také odpovědnému vedoucímu organizační složky. Zřizovatel organizační složce poskytuje formou provozní zálohy jen takové prostředky, které souvisejí s její běžnou a pravidelnou činností. Organizační složka je povinna nejpozději na konci každého kalendářního roku provozní zálohu vyúčtovat. Obce zřizují organizační složky pro zabezpečení takových veřejných statků, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nepotřebují rozsáhlé technické vybavení a nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů. Příkladem organizační složky obce může být obecní knihovna. V případě, že obce zřídí k zabezpečení produkce veřejných statků příspěvkovou organizaci, zřizuje organizaci s právní subjektivitou, která hospodaří svým jménem, s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu. Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu svého zřizovatele, s prostředky získanými vlastní činností, s prostředky svých fondů a s peněžními dary od fyzických a právnických osob. Obec ve zřizovatelské listině mj. stanoví hlavní činnost příspěvkové organizace, která je zpravidla nezisková. Také vymezí vedlejší (hospodářskou) činnost, kterou může příspěvková organizace provozovat. Typickým příkladem příspěvkové organizace obce je základní škola. Hlavní činností takové příspěvkové organizace je zabezpečení státem preferovaného veřejného statku základního vzdělání, vedlejší (hospodářskou) činností pak může být pronájem prostor školní tělocvičny mimo vyučovací hodiny. Obec k zajištění produkce veřejných statků používá finanční prostředky, které jsou soustředěny v jejím rozpočtu. 4 Většinu těchto prostředků získává přerozdělovacími vztahy v rámci rozpočtové soustavy. Obce je povinna nakládat s těmito prostředky hospodárně, účelně, efektivně a v souladu s právními předpisy. 5 Obce v rámci své samostatné působnosti (zákon o obcích, 35) v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi pečuje o ochranu a rozvoj zdraví svých občanů, uspokojuje potřeby bydlení, dopravy a spojů, potřeby informací, vzdělávání, kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Zákon o obcích ( 84) pak vymezuje kompetence, které pro naplňování těchto úkolů náleží zastupitelstvu obce. Zastupitelstvu je vyhrazeno např.: 4 O financování samostatné a přenesené působnosti více v kapitole 3 5 Tyto požadavky na nakládání s veřejnými prostředky plynou např. ze zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů 6

14 Kapitola 1 Postavení a působnost obce - schvalovat rozpočet a závěrečný účet obce, - zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny, - zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy obce, - schvalovat program rozvoje obce, - vydávat obecně závazné vyhlášky. 1.3 PŘENESENÁ PŮSOBNOST OBCE V České republice je uplatněn tzv. smíšený model veřejné správy, v rámci kterého obec kromě své samosprávné funkce zabezpečuje rovněž výkon státní správy v rámci tzv. přenesené působnosti. Před reformou veřejné správy vykonávaly státní správu okresní úřady a to ve správních obvodech, které se nazývaly okresy. Okresní úřady v rámci reformy veřejné správy ukončily svou činnost k , okresy zůstaly zachovány jako statistické jednotky. Výkon státní správy, který zabezpečovaly okresní úřady, se přesunul z části na obce a z části na kraje, které byly vytvořeny s účinností od ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Tuto etapu veřejné správy není dodnes možné považovat za ukončenou, protože kromě přesunu výkonu státní správy je nutné reformovat způsob financování státní správy. Smíšený model veřejné správy přináší nesporné výhody v podobě úspory finančních prostředků státu, který nemusí pro zajištění výkonu státní správy zřizovat v území nové úřady. Model je také přívětivější pro občana jako uživatele veřejné správy, protože se mu veřejná správa dostane blíže. Jednotlivé obce se liší v rozsahu státní správy, kterou v rámci přenesené působnosti vykonávají. Podle rozsahu výkonu státní správy se rozlišují obce se základním rozsahem výkonu státní správy (tzv. jedničkové obce nebo obce I. typu, do této kategorie spadají všechny obce), obce s širším rozsahem výkonu státní správy, mezi které náleží obce s pověřeným obecním úřadem (tzv. dvojkové obce nebo obce II. typu, do této kategorie spadá 388 obcí) a obce s rozšířenou působností (tzv. trojkové obce nebo obce III. typu, do této kategorie spadá 205 obcí). Obce s širším než základním rozsahem výkonu státní správy vykonávají tuto státní správu nejen pro občany své obce, ale i pro občany jiných obcí, které spadají do jejich tzv. správního obvodu. Obce s pověřeným obecním úřadem a 7

15 Kapitola 1 Postavení a působnost obce s rozšířenou působností vykonávají státní správu v rozsahu svěřeném zvláštními zákony. Tabulka 1 znázorňuje rozdělení obcí podle rozsahu přenesené působnosti, kterou vykonávají. Tabulka 1 - Rozdělení obcí podle rozsahu přenesené působnosti Úroveň přenesené působnosti Počet obcí obec I. typu 409 obec I. typu + vidimace a legalizace 123 obec I. typu + stavební ú. 1 obec I. typu + stavební ú. + vidimace a legalizace 1 obec I. typu + CP obec I. typu + CP + vidimace a legalizace obec I. typu + CP + matriční ú. + vidimace a legalizace 623 obec I. typu + CP + stavební ú. 1 obec I. typu + CP + stavební ú. + vidimace a legalizace 8 obec I. typu + CP + matriční ú. + stavební ú. + vidimace a legalizace 219 obec I. typu + CP + stavební ú. + vidimace a legalizace + POÚ 1 obec I. typu + CP + matriční ú. + stavební ú. + vidimace a legalizace + POÚ 182 obec I. typu + CP + matriční ú. + stavební ú. + vidimace a legalizace + POÚ + ORP 201 obec I. typu + CP + stavební ú. + vidimace a legalizace + POÚ + ORP 4 Praha 1 Pramen: Ministerstvo vnitra ČR (2012), Analýza aktuálního stavu veřejné správy, s. 22 Pozn.: CP = CzechPoint; ú. = úřad; POÚ = obce s pověřeným obecním úřadem; ORP = obce s rozšířenou působností Z tabulky je patrná roztříštěnost výkonu státní správy obcemi v přenesené působnosti. Podobná situace je s financováním přenesené působnosti. Stát poskytuje obcím příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti, přičemž se rozumí, že tento příspěvek slouží pouze na částečnou úhradu nákladů, které obce se zabezpečením výkonu státní správy v přenesené působnosti mají. Předpokládá se, že obce k financování přenesené působnosti použijí i např. daňové příjmy, tedy příjmy, které mají primárně sloužit k financování samostatné působnosti obce. Ministerstvo vnitra pro každý rozpočtový rok stanoví vzorec, na základě kterého se vypočte příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti pro 8

16 Kapitola 1 Postavení a působnost obce všechny obce. Tento příspěvek pak obce získávají z kapitoly státního rozpočtu všeobecná pokladní správa. V roce 2011 příspěvek činil souhrnně za všechny obce 8,4 mld. Kč. Nedostatkem současného systému smíšeného modelu veřejné správy v ČR je jeho financování. Na obce s POÚ a zejména ORP je přesunována státní správa, ale bez odpovídajícího finančního zajištění. Obce jsou nuceny zvyšovat prostorovou i personální kapacitu svých úřadů. Dochází tak k zakládání nových veřejných výdajů, které obce musí financovat i z příjmů (např. daňových), které by měly využívat pro rozvoj svého území v rámci samostatné působnosti. Některé odhady hovoří o tom, že tři čtvrtiny vykonávaných činností úředníků ORP jsou ve prospěch výkonu státní správy v rámci přenesené působnosti. Bez odpovídajícího finančního zajištění ze strany státu tak de facto může docházet k potlačování samosprávné úlohy obce, která z prostředků určených k financování samostatné působnosti je nucena financovat přenesenou působnost. Dalším rozměrem nedostatečného zajištění financování přenesené působnosti je forma státního příspěvku. Státní příspěvek na výkon přenesené působnosti je obcím poskytován jako neúčelová a nezúčtovatelná dotace, která nepodléhá kontrole ze strany státu jako poskytovatele. Obce tento příspěvek mohou využít neúčelově na jakoukoliv aktivitu. V současném praktickém hospodaření obce tak není rozlišeno financování výkonu samostatné a přenesené působnosti. Tento způsob financování vede k nestandardizované kvalitě výkonu státní správy mezi obecními úřady, kdy náklady podobných agend se u jednotlivých obcí mohou značně lišit. Neexistuje žádný přehled, jak velká část příspěvku je obecními úřady využívána na konkrétní agendy výkonu státní správy, jinými slovy není přehled, jak jsou tyto agendy pro obce nákladné. Z toho důvodu není možné jednotlivé agendy analyzovat a stanovit, zda je výše příspěvku odpovídající či nikoliv. (Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s ) Současný model financování přenesené působnosti je nevyhovující a měl by dostát změn. Cílem by mělo být oddělit financování samostatné a přenesené působnosti obcí a zavést systém oddělného účtování. V současném systému obce přijmou příspěvek na výkon státní správy ze státního rozpočtu na položku 4112, na výdajové straně rozpočtu se však použití těchto prostředků odděleně neeviduje. Účetně není možné zjistit, jakým způsobem byly tyto prostředky použity. Řešením stávající situace je přijmout systém, který umožní stanovit cenu jednotlivých agend výkonu státní správy. Prvním navrhovaným modelem je financování státní správy 9

17 Kapitola 1 Postavení a působnost obce v přenesené působnosti pomocí tzv. standardů. V tomto modelu by ke všem agendám, které obce vykonávají v přenesené působnosti, byly nastaveny optimální procesní postupy (standardy), kterými by se obce byly povinny řídit, čímž by byla zajištěna jednotnost výkonu státní správy mezi jednotlivými obcemi. Po stanovení standardů by bylo nutné vymodelovat náklady související se zabezpečením dané agendy, čímž by vznikl sazebník, podle kterého by stát obcím proplácel jen ty agendy, které obce skutečně vykonávají. Tento systém by umožnil kontrolu ze strany státu a vedl by k jednotné kvalitě výkonu státní správy v přenesené působnosti mezi jednotlivými obcemi. Na druhé straně by vznikly dodatečné náklady a administrativní zatížení státních orgánů i obecních úřadů, které by musely provedené úkony vykazovat a poskytnuté příspěvky zúčtovat. (Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s ) Modifikovaným návrhem je financování přenesené působnosti prostřednictvím standardů jako finančních limitů pro výkon agendy. Stát by v tomto případě stanovil finanční limit na výkon konkrétní agendy vztažený k určitému kritériu (např. počtu obyvatel nebo rozlohy správního obvodu). Obec by v takovém případě dopředu znala částku, kterou za výkon dané agendy bude inkasovat. Nejobtížnější momentem tohoto návrhu je správné nastavení finančních limitů pro jednotlivé agendy. (Ministerstvo vnitra ČR, 2012, s

18 2 VLIV TEORIE FISKÁLNÍHO FEDERALISMU NA POSTAVENÍ A HOSPODAŘENÍ OBCE Teorie fiskálního federalismu (Peková, 2011, s. 17) ovlivnila ve druhé polovině 20. století postavení, funkce, úkoly a zejména financování územní samosprávy v návaznosti na rozvíjející se decentralizaci věcných kompetencí. Teorie fiskálního federalismu (Peková, 2011, s. 152) zkoumá optimální rozdělení odpovědností za zabezpečování a financování veřejných statků a optimální rozdělení finančních prostředků v rozpočtové soustavě. Teorie fiskálního federalismu byla rozpracována na základě dalšího rozpracování politické ekonomie, teorie veřejných statků, teorie veřejné volby, teorie klubů, Tieboutova modelu, Oatesova teorému, analýzy byrokracie a Brennan Buchannanovy hypotézy. (Peková, 2011, s. 89) V následující podkapitole stručně uvedeme princip Tieboutova modelu a Oatesova teorému. 2.1 KONCEPČNÍ RÁMEC PRO DECENTRALIZACI V EKONOMICKÉ TEORII S rozvojem klasické teorie fiskálního federalismu (Peková, 2011, s. 109) vznikaly teorie vysvětlující volbu spotřeby veřejných statků ze strany daňového poplatníka a jeho ochoty platit místní daně. Jednou z nich je tzv. Tieboutova hypotéza (nebo též migrace), která uvádí, že se občan přestěhuje do té obce, ve které získá preferovanou strukturu veřejných statků. Tento koncept se označuje také jako volba nohou a směřuje k vytvoření pareto efektivní produkce veřejných statků. Hypotéza je vystavěna na předpokladech existence velkého počtu navzájem si konkurujících obcí (každá obec nabízí jinou strukturu veřejných statků, kterou spotřebovávají jen její občané), mobilitě občanů (ochota stěhovat se z důvodu svých individuálních preferencí), neexistenci externalit mezi konkurujícími si obcemi, dostatečném příjmu a informovanosti umožňující občanům efektivní rozhodnutí. Dalším předpokladem je existence optimálního počtu obyvatel v obci, který minimalizuje

19 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce průměrné náklady při poskytování veřejného statku. Předpoklad pro dosažení pareto efektivní produkce veřejných statků je stanovení daňových cen pro uživatele z mezních nákladů. Platnost Tieboutovy hypotézy byla zpochybňována z důvodu nereálných předpokladů, kdy zejména předpoklad mobility občanů byl označen za nedokonalý. Rovněž počet navzájem si konkurujících obcí není neomezený. Další model, který přispěl k rozvoji fiskálního federalismu (Peková, 2011, s ), je tzv. Oatesův teorém. Tento model je založen na tzv. ztrátách z centralizace, které spočívají v nadprodukci některých centrálně zabezpečovaných veřejných statků z důvodu neznalosti individuálních preferencí občanů ze strany státní správy. Výsledkem je pak vyšší než optimální produkce nepoptávaných veřejných statků a tím nehospodárné vynakládání omezených rozpočtových zdrojů. Na druhou stranu může docházet k nedostatečné produkci poptávaných veřejných statků. Předpokladem modelu jsou dvě obce s rozdílnou strukturou poptávky po veřejných statcích konstantními jednotkovými náklady (cenou). Obr. 1 Ztráty z efektu centralizace (Oatesův teorém) P D 2 D 1 E Vynucená úspora P 1 A C D AC = MC Dodatečná finanční zátěž B Pramen: Peková, 2011, s. 111 Q 1 Q C Q 2 Q Obr. 1 znázorňuje ztráty z efektu centralizace, které jsou způsobeny rozdílnou poptávkou v jednotlivých obcích a rovněž jejich rozdílnou cenovou elasticitou. Poptávku 12

20 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce po veřejných statcích v první a druhé obci znázorňují funkce D 1 a D 2. Cena veřejného statku je na úrovni P1. V první obci by byla optimální produkce veřejného statku ve velikosti Q1 a v druhé obci ve velikosti Q2. Centrální úroveň však z důvodu neznalosti preferencí občanů obou obcí stanoví nabídku veřejného statku na QC, čímž způsobí, že nabízené množství veřejného statku bude v první obci vyšší než poptávané množství a bude tedy spojeno s dodatečnou finanční zátěží. Naopak ve druhé obci bude nabízené množství veřejného statku nižší než poptávané množství, čímž dojde k vynucené úspoře. Aby se těmto ztrátám předešlo (Peková, 2011, s ), je nutné stanovit optimální rozdělení kompetencí a odpovědnosti (optimální strukturu) mezi stát a územní samosprávu v zabezpečování veřejných statků s ohledem na princip efektivnosti a užitku. Je nutné rozhodnout o optimální velikosti fiskálního společenství (využít úspor z rozsahu), rozhodnout o standardu vybraných veřejných statků s ohledem na omezené možnosti jejich financování. Standard je možné zvyšovat, budou-li občané ochotni za vyšší kvalitu veřejného statku zaplatit vyšší daňovou cenu nebo uživatelský poplatek. Dále je potřebné stanovit optimální způsob zabezpečování veřejných statků (neziskové organizace ve veřejném sektoru, nevládní soukromoprávní neziskové organizace, veřejná zakázka u soukromého sektoru, PPP partnerství). V neposlední řadě je důležité stanovit optimální způsob financování veřejných statků včetně spoluúčasti obyvatel formou uživatelského poplatku. Je nutné stanovit, z jakých prostředků budou jednotlivé vládní úrovně financovat ty veřejné statky, za jejichž poskytování jsou odpovědné. Jedná se o nalezení optimální míry fiskální decentralizace, na základě které se stanoví rozsah finančních vazeb a přerozdělovacích procesů v rámci rozpočtové soustavy. (Peková, 2011, s. 113) Stanovení způsobu zabezpečení veřejného statku má praktický dopad na hospodaření územního samosprávného celku. V případě zřízení organizační složky zůstávají její příjmy a výdaje součástí rozpočtu zřizovatele. Organizační složka je zodpovědná za hospodárné plnění svěřených úkolů. Jiné je financování příspěvkové organizace, která je s rozpočtem svého zřizovatele spojena příspěvkem, rovněž ale také získává prostředky vlastní činností VHODNOST DANÍ K FINANCOVÁNÍ ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁV Teorie fiskálního federalismu v období svého vzniku v 50. letech 20. stol. definovala daně, které považovala za vhodné k použití pro přerozdělení do rozpočtů nižších vládních 13

21 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce úrovní, aby jimi tyto úrovně (např. obce) mohly zabezpečovat výdajové potřeby související s decentralizací alokační funkce veřejných financí. Mělo se jednat o daně z pevného základu, protože výnos z těchto daní je v čase stabilní. Tomuto požadavku nejlépe odpovídají majetkové daně a v ČR daň z nemovitostí. Nevýhodou je však nízký výnos těchto daní a také jejich minimální dynamika. Teorie fiskálního federalismu rovněž doporučovala místní daně stanovené na základě daňové pravomoci obce. Tyto prostředky by měly být zdrojem financování lokálních čistých veřejných statků. Za nevhodné pak teorie pokládá především progresivní důchodové daně, které jsou výnosově nestálé, protože jsou navázány na nestabilní a obtížně předvídatelný hospodářský cyklus. Jejich výnos se zvyšuje v období expanze a snižuje v období recese (např. rok 2009). Teorie fiskálního federalismu nedoporučovala také nepřímé spotřební daně z důvodu odlišných míst spotřeby statků, jejich výroby a často i bydliště spotřebitele. V průběhu doby se však pozice jednotlivých typů daní a jejich vhodnosti k financování územních samospráv měnila. V jednotlivých zemích je možné sledovat odlišný vývoj. V České republice je v dnešní době pro obce nejvýnosnější daní daň z přidané hodnoty, kterou původní teorie fiskálního federalismu považovala za nevhodnou. Rovněž výnosově nestabilní důchodové daně hrají v rozpočtech obcí důležitou roli. Jejich negativem sice je provázanost s hospodářským cyklem, na druhou stranu výdajové a tím i příjmové potřeby obcí se neustále zvyšují a z toho důvodu nemá stát ani jinou možnost, než příjmy územních samospráv svázat s daňovým výnosem důchodových daní. Jak již bylo řečeno, daně lze z pohledu místní samosprávy rozdělit na daně sdílené (část výnosu plyne do místních rozpočtů) a daně svěřené (výlučné). Hlavními výhodami sdílených daní (Peková, 2011, s. 128) je možnost obce podílet se na výnosově stabilních daní, kterou je v ČR zejména nepřímá daň z přidané hodnoty. Zařazení této daně mezi sdílené daně zvyšuje obcím jistotu, že plánované daňové příjmy budou naplněny. Na druhé straně je výhodné i zařazení výnosově nestabilních daní mezi sdílené daně. Tyto daně z důvodu svého propojení s hospodářským cyklem zabezpečují, že se obce budou chovat v souladu se stabilizační fiskální politikou vlády. Dalšími výhodami sdílených daní je snížení nerovností v daňovém výnosu mezi obcemi. Výběr a správa daně jsou zajišťovány centrálně, obce tak nenesou administrativní náklady s tímto spojené. Naopak mezi hlavní nevýhody sdílených daní (Peková, 2011, s ) patří vysoká závislost územních samospráv na státu. Rozpočtové určení je dáno zákonem, z toho 14

22 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce důvodu může pouze stát decentralizovat prostředky v rámci rozpočtové soustavy. Sdílené daňové prostředky rovněž obce nemotivují k tvorbě vlastních rozpočtových příjmů. S případnou daňovou pravomocí obce sledujeme tzv. fiskální kapacitu obce. Fiskální kapacita představuje maximální možnou výši vlastních příjmů, kterou může obec získat do vlastního rozpočtu při využití průměrné daňové sazby a s ohledem na ekonomickou výkonnost dané lokality. Vzhledem k tomu, že rozhodující podíl na vlastních příjmech mají daňové příjmy, někdy se fiskální kapacita označuje jako daňová kapacita. Její velikost je závislá především na základu daně a sazbě daně. Fiskální kapacita ukazuje potenciální výši daňových příjmů, které může obec získat do svého rozpočtu. Do jaké míry se obci podaří využít daňovou základnu, pak ukazuje na tzv. fiskální úsilí obce, které je dáno poměrem skutečných vlastních příjmů a fiskální kapacity. (Peková, 2011, s ) 2.2 DECENTRALIZACE Decentralizace (Jílek, 2008, s. 14) znamená přenesení odpovědností a pravomocí za veřejné funkce z centrální vládní úrovně na regionální či místní vládní jednotky. Jedná se o reorganizaci veřejné moci, která by v souladu s principem subsidiarity měla vést k vyššímu zapojení občanů na politickém, ekonomickém nebo sociálním rozhodování ve státě. Decentralizace vede ke zvýšení pravomocí a odpovědností nižších vládních úrovní. V ČR jsou decentralizovanými jednotkami kraje a obce. Rozlišuje se decentralizace politická, administrativní a fiskální. Smyslem politické decentralizace je umožnit občanům prostřednictvím jejich politických zástupců implementovat veřejné politiky, které vycházejí ze znalosti místního prostřední a jeho potřeb. V rámci administrativní decentralizace dochází k rozdělení odpovědností a pravomocí za zabezpečování veřejných statků mezi jednotlivými vládními úrovněmi. Administrativní decentralizace může mít podobu dekoncentrace nebo delegování. V rámci dekoncentrace je přenesena na nižší vládní úroveň odpovědnost, nikoliv však pravomoc. Jedná se o nejslabší formu decentralizace, která je realizována pouze v rámci organizační struktury jednoho subjektu veřejné moci. Naproti tomu delegování kromě odpovědnosti převádí na nižší vládní úroveň také významnou volnost v rozhodování, konečnou zodpovědnost za zabezpečení delegovaného výkonu funkce však 15

23 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce nese centrální vláda. V rámci decentralizace pak dochází k úplnému převodu pravomoci v rozhodování mezi jednotlivými vládními jednotkami. Stěžejní součástí decentralizace je zabezpečení fiskální decentralizace, v rámci které se alokují veřejné prostředky mezi jednotlivé vládní úrovně. V ČR se jedná o rozdělení veřejných prostředků mezi stát a územní samosprávu, která má-li efektivně vykonávat své funkce, musí disponovat dostatečnými příjmy a zároveň pravomocí činit výdajová rozhodnutí. (Jílek, 2008, s ). Je nezbytné, aby politickému uspořádání odpovídalo uspořádání rozpočtové a celý systém byl funkční. (Peková, 2011, s. 85). Rozpočtové uspořádání souvisí s nastavením peněžních vztahů na úrovni územní samosprávy. Teoretický základ pro zkoumání těchto vztahů představuje teorie fiskálního federalismu. 2.3 DECENTRALIZACE FUNKCÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ Potřebu strukturovat fiskální systém vychází (Jílek, 2008, s ) z funkcí veřejných financí. Teorie veřejných financí definuje alokační, redistribuční a stabilizační funkci veřejných financí. V rámci alokační funkce dochází k přerozdělování prostředků za účelem zabezpečit pro obyvatelstvo veřejné statky (viz podkapitola 2.2.1). Prostřednictvím redistribuční funkce dochází k přerozdělování důchodů za účelem zmírnění důchodových a sociálních nerovností v souladu s požadavkem sociální spravedlnosti. Stabilizační (nebo též makroekonomická) funkce využívá veřejných financí k zabezpečení zaměstnanosti, stability cenové hladiny, popř. ekonomického růstu. Zabezpečení (Peková, 2011, s. 102) redistribuční a stabilizační funkce je úlohou zejména centrální úrovně. Tyto funkce jsou realizovány na základě zákonů a financovány především ze státního rozpočtu, který má rovněž povahu zákona. Za zabezpečení těchto funkcí tedy odpovídá zákonodárná moc. Centrální vláda zabezpečuje redistribuční funkci především progresivním zdaněním důchodů a sociálními výdaji státního rozpočtu. Možnost přenosu této funkce na územní samosprávu je omezená a možná pouze doplňkovými a nepravidelnými sociálními výpomocemi nad rámec státního sociálního zabezpečení. O redistribuční funkci hovoříme také ve smyslu přerozdělení prostředků mezi jednotlivými regiony (např. obcemi) z důvodu odlišného ekonomického potenciálu jednotlivých území a tím i výrazně odlišné 16

24 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce daňové kapacitě jednotlivých území. Tato nerovnoměrnost v daňovém výnosu jednotlivých území je stěžejním důvodem, proč se prostředky jednotlivým vládním úrovním přerozdělují prostřednictvím rozpočtové soustavy. Centrální vláda se snaží realizovat stabilizační funkci rovněž prostřednictvím vládních výdajů na zboží a služby, kterými se snaží stimulovat agregátní poptávku a tím zvýšit domácí produkt. Ekonomická teorie však rozpočtovou stimulaci agregátní poptávky považuje v případě malé otevřené ekonomiky (kterou je i Česká republika) za neúčinnou. Situaci lze demonstrovat na Mundell Flemingově modelu (Holman, 2004, s ), který zobrazuje společnou rovnováhu trhu zboží a služeb a trhu peněz. Model pak vysvětluje neúčinnost rozpočtové politiky tím, že zvýšení vládních výdajů vyvolá stejně velké snížení čistého vývozu s konečným neutrálním vlivem na domácí produkt. Tento efekt se nazývá mezinárodní efekt vytěsňování a je způsoben tím, že zvýšení vládních výdajů sice vyvolá multiplikační proces tvorby důchodů, který tlačí na zvýšení domácího produktu, na druhou stranu však růst důchodů zvyšuje poptávku domácností po peněžních zůstatcích, která tlačí na růst úrokové míry. Rostoucí úroková míra pak v malé otevřené ekonomice vyvolá zvýšení čistého dovozu kapitálu, následně apreciaci domácí měny a v důsledku toho snížení čistého vývozu a pokles domácího produktu. Právě apreciace domácí měny je konečným důsledkem zvýšení vládních výdajů, domácí produkt se nemění. Stabilizační funkce se připouští i na regionální úrovni (Peková, 2011, s. 104), kdy územní samospráva může přispět ke stabilizaci svého území také výdaji svých rozpočtů (veřejnými zakázkami či partnerstvím veřejného a soukromého sektoru). Důraz se klade především na budování kvalitní municipální technické infrastruktury, která může podpořit příliv kapitálu do území a mít pozitivní vliv na zaměstnanost regionu DECENTRALIZACE ALOKAČNÍ FUNKCE Z pohledu územní samosprávy je rozhodující alokační funkce, která je ústředním bodem fiskálního federalismu. Podstatou decentralizace alokační funkce je rozhodnutí, zda má být určitý veřejný statek zabezpečován státem a financován ze státního rozpočtu nebo 6 Viz regionální politika a její propojení se stabilizační funkcí, resp. hospodářskou politikou státu. Základním nástrojem regionální politiky je Strategie regionálního rozvoje České republiky platná pro období

25 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce územní samosprávou a financován z rozpočtu územní samosprávy. Klasická teorie fiskálního federalismu se při tomto rozhodování řídí tzv. analýzou užitku (prospěchu), která by měla odlišit, zda užitek ze spotřeby veřejného statku plyne obyvatelstvu celého státu nebo pouze určitého regionu (např. obce). Teorie vyzdvihuje schopnost nižší vládní úrovně lépe a efektivněji reflektovat na preference občanů a jejich ochotu za veřejné statky platit tzv. daňovou cenu, popř. uživatelské poplatky. Otázka preferencí je však složitá, protože preference (Hořejší et. al., 2010, s. 49 ) jsou individuální záležitostí každého jednotlivce, jsou ovlivněny různými faktory (biologickými, psychologickými, kulturními, aj.), které ekonomická teorie neumí kvantifikovat. Tyto faktory jsou individuální a obtížně zjistitelné. Navíc užitek (Peková, 2011, s ), ačkoliv je prostorově omezený, se může přelévat i na občany jiných obcí. Takovou situaci teorie označuje jako pozitivní výdajovou externalitu. Právě statky, při jejichž spotřebě dochází k četným pozitivním externalitám nebo z jejichž spotřeby mají přímo užitek obyvatelé celého státu, by podle klasické teorie fiskálního federalismu měly být zabezpečovány a financovány centralizovaným způsobem. Postavení obcí (Peková, 2011, s ) v systému pravomocí a odpovědností za zabezpečování veřejných statků se posiluje. Obce zabezpečují tzv. lokální veřejné statky, které mohou mít podobu čistých veřejných statků (např. místní komunikace) nebo smíšených veřejných statků (např. městská veřejná hromadná doprava). Zabezpečování lokálních (regionálních) veřejných statků je hlavním úkolem příslušné municipality, jejich poskytování je místně ohraničeno, často však bývá spojováno s pozitivními či negativními externalitami užitku ve spotřebě. Obce dále zabezpečují tzv. národní veřejné statky, které představují především státem preferované (upřednostňované) statky. V tomto případě se jedná zejména o zabezpečování veřejných potřeb v oblasti školství, zdravotnictví, v sociálních službách, v zásobování pitnou vodou nebo v třídění a likvidaci komunálního odpadu. U preferovaných veřejných statků (Peková, 2011, s ) stát stanoví celostátně platný minimální standard statku, přičemž centrální vláda si ponechává kontrolní funkci nad kvalitou těchto statků. Za standard je zodpovědný stát a je stanoven z toho důvodu, aby měl občan možnost čerpat daný statek ve stejné kvalitě na území celého státu. (Peková, 2011, s. 108). Z důvodu stanoveného minimálního kvalitativního standardu je možné, že některé municipality nedisponují dostatečnými vlastními příjmy k zajištění 18

26 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce tohoto standardu z důvodu rozdílu ve fiskální (především daňové) kapacitě. V takovém případě se pak obec může dostat do tzv. fiskálního stresu. Z toho důvodu jsou v rámci rozpočtové soustavy využívány vertikální transfery, které jsou výrazem (Peková, 2011, s. 108) principu solidarity a nediskriminace v přístupu k lokálním veřejným statkům i v ekonomicky slabších regionech. Především nejmenší obce nemusí efektivně zvládnout úkoly, které jsou na ně v rámci decentralizačního procesu kladeny. Z toho důvodu v některých zemích s rozdrobenou sídelní strukturou probíhá proces centralizace, v rámci kterého dochází ke slučování nejmenších obcí. 7 V jiných zemích dochází ke sdružování obcí. 8 (Peková, 2011, s. 100) Cílem prohlubující se decentralizace odpovědností za zabezpečení veřejných statků na územní samosprávu (Peková, 2011, s. 108) je zajištění vyšší užitečnosti a úrovně veřejné i občanské kontroly, která vede k vyšší hospodárnosti. Dosažení vyšší hospodárnosti je podmíněno ochotou občana (uživatele veřejného statku) kontrolovat a umožnění kontroly ze strany municipality. V praxi však často dochází k neefektivnímu způsobu zabezpečování. Příkladem může být zabezpečování veřejných statků prostřednictvím veřejných zakázek. Zákon o veřejných zakázkách stanoví, že základními hodnotícími kritérii jsou ekonomická výhodnost nabídky nebo nejnižší nabídková cena. V případě zvolení nejnižší nabídkové ceny chybí kvalitativní kritéria jako životnost atd. V oblasti občanské kontroly je pak praktickým problémem malý zájem občanů o účast na jednáních zastupitelstva apod. Limity občanské kontroly jsou dány také neodborností občanů, kteří informace požadují zpravidla od profesionálních správců veřejných prostředků, kteří mají přirozenou informační převahu. 7 Mezi státy s výrazně rozdrobenou sídelní strukturou patří také Česká republika. Ke slučování obcí však nedochází a to ani přes demotivující nastavení systému rozpočtového určení daní pro nejmenší obce v letech V České republice mohou obce vzájemně spolupracovat v rámci tzv. svazku obcí, který má postavení právnické osoby. Tato forma spolupráce je upravena v zákoně o obcích ( 46-54). 19

27 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce 2.4 FISKÁLNÍ DECENTRALIZACE Fiskální decentralizace je úzce navázána na decentralizaci věcných vazeb a kompetencí. V ČR je uplatňován kombinovaný model fiskálního federalismu, který je založen na částečné decentralizaci veřejných výdajů a příjmů. V případě veřejných příjmů se zabýváme především optimálním nastavením decentralizace daňových příjmů, protože daňové příjmy tvoří rozhodující část příjmů obcí (v roce 2010 činily daňové příjmy 49,6 % celkových příjmů obcí) 9. Daňové příjmy jsou obcím přiřazovány na základě zákona, tedy rozhodnutím státu. Stát tak stojí před rozhodováním, jakým způsobem financovat výdajové potřeby územních samospráv, když sám hospodaří v rámci deficitního rozpočtu. Zejména decentralizace daňových příjmů ovlivňuje míru finanční soběstačnosti obce (tabulka 2), která je určena podílem vlastních příjmů na celkových příjmech. 10 Nastavení optimální míry je v posledních desetiletích obsahem četných diskusí, kdy se centrální vláda rozhoduje, do jaké míry decentralizovat finanční vazby v rámci rozpočtové soustavy a tím delegovat na územní samosprávu rozhodování o alokaci finančních zdrojů. S mírou finanční soběstačnosti bezprostředně souvisí i tzv. míra samofinancování, která udává, do jaké míry může obec financovat své výdajové potřeby z vlastních příjmů. (Peková, 2011, s ) Tabulka 2 - Míra finanční soběstačnosti obcí a DSO v letech (v %) Období Fin. soběstačnost (%) 58,3 60,6 72,3 69,3 70, ,1 63,7 65,8 Pramen: Státní závěrečné účty ČR , oddíly F, vlastní výpočet (Finanční statistika Ministerstva financí ČR) Rozhodující součástí vlastních příjmů obce jsou daňové příjmy. Jejich velikost je upravena zákonem o rozpočtovém určení daní, 11 který definuje tzv. svěřené (výlučné) daně, jejichž celý výnos je příjmem právě pouze rozpočtů obcí a tzv. sdílené daně, jejichž výnos je sdíleným příjmem několika rozpočtů, přičemž zákon stanoví, v jakém poměru 9 SZÚ (2010, str. 259) 10 Je nutné upozornit na odlišné chápání vlastních příjmů v terminologii používané v ČR a v terminologii zavedené OECD, která se používá pro mezinárodní srovnání viz podkapitola V ČR zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). 20

28 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce výnos těchto daní do jednotlivých rozpočtů plyne. Další velmi důležitou oblastí v rámci daňového výnosu je rozsah daňové pravomoci obce. Daňová pravomoc obce je dána zákonem, který stanoví, jaké daně může obec uvalovat a jakým způsobem může ovlivňovat jejich konstrukci (tj. předmět, základ, sazbu daně či daňové úlevy nebo osvobození). 12 (Peková, s. 119) PŘEROZDĚLOVACÍ PROCESY MEZI STÁTEM A ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVOU K příčinám přerozdělovacích procesů mezi centrální vládou a územní samosprávou (fiskální decentralizace) patří: (Peková, 2011, s ) - Míra decentralizace alokační funkce veřejných financí, která spočívá v rozdělení kompetencí za zabezpečování veřejných statků mezi jednotlivé vládní úrovně. - Požadovaný celostátní minimální standard státem preferovaných veřejných statků. - Spravedlnost v rozdělování v rámci rozpočtové soustavy. - Existence externalit. - Rozpočtové určení daní - Nerovnoměrně rozložené především daňové příjmy mezi jednotlivé obce. - Potřeba centrální vlády disponovat makroekonomickou kontrolou nad hospodařením územních samospráv. Jedním z nástrojů takového vlivu jsou dotace. DOTACE Poskytování dotací je typický instrumentem v rámci kombinovaného modelu fiskálního federalismu, kdy centrální vláda poskytuje dotace územním samosprávám (např. obcím). Systém těchto dotačních vazeb by měl v maximální možné míře respektovat nezávislost v rozhodování o použití dotace, měl by být založen na stabilních a jednoduchých kritériích, aby obce měly možnost velikost transferů v rozpočtech plánovat. Systém by měl rovněž zajistit příjmovou dostatečnost v případě, že obec nemůže z objektivních důvodů naplnit příjmovou stanu rozpočtu a neměl by obce motivovat k nehospodárnému nakládání s přerozdělenými prostředky. Některé ze zmíněných požadavků jsou v přímém rozporu, kdy např. nezávislosti v rozhodování o použití dotace 12 V ČR obce daňovou pravomoc prakticky nemají, této problematice se více věnuje kapitola 4. 21

29 Kapitola 2 Vliv teorie fiskálního federalismu na postavení a hospodaření obce nejlépe odpovídají neúčelové dotace a požadavek, aby systém nemotivoval obce k nehospodárnému využívání prostředků, naopak nejlépe zajistí přerozdělování prostřednictvím účelových dotací. V souhrnu se jedná o to nalézt taková kritéria, která budou minimalizovat negativní dopady systému jako takového. (Peková, 2011, s. 135) 22

30 3 STRUKTURA ROZPOČTU OBCE Rozpočet je základem finančního hospodaření obce. Na rozpočet můžeme nahlížet jako na decentralizovaný peněžní fond, který je vytvářen a využíván na základě nenávratného, neekvivalentního a nedobrovolného způsobu financování. Tento pohled na rozpočet je statický, ukazuje, jaký objem finančních prostředků má v daném rozpočtovém období do rozpočtu plynout. V praxi je však rozpočet tokovou veličinou, plánované příjmy ani výdaje se v jeden okamžik na účtech obce nenacházejí, ale postupně plynou po celé rozpočtové období. Často dochází k časovému nesouladu mezi tokem příjmů a tokem výdajů, který je v praxi vyrovnáván především čerpáním kontokorentního úvěru. V takovém případě je rozpočet pojat jako účetní bilance, který vyrovnává příjmy a výdaje. (Peková, 2011, s ). Příjmy a výdaje rozpočtu obce (Peková, 2011, s ) jsou závazně tříděny v tzv. rozpočtové skladbě, 13 která rozlišuje třídění z hlediska odpovědnostního, druhového, odvětvového a konsolidačního. V rozpočtech obcí se účtuje na základě druhového a odvětvového třídění. Odvětvové třídění člení výdaje a vybrané příjmy podle účelu, na které se prostředky z rozpočtu vynakládají. Druhové třídění je základním tříděním, člení všechny rozpočtové operace, umožňuje propojení na účetnictví. Rozpočtové příjmy jsou členěny do čtyř tříd: - Třída 1 daňové příjmy. - Třída 2 nedaňové příjmy. - Třída 3 kapitálové příjmy. - Třída 4 přijaté dotace. 13 Vyhláška Ministerstva financí ČR, č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

31 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce Třídy 1 až 3 se označují jako tzv. vlastní příjmy. Jak si ukážeme v kapitole 4, takové označení není v souladu s terminologií, které se používá v rámci mezinárodního srovnání. Rozpočtové výdaje se člení do dvou tříd: - Třída 5 běžné výdaje. - Třída 6 kapitálové výdaje. Druhové třídění rozpočtové skladby zahrnuje navíc třídu 8 financování. V této třídě jsou zachyceny peněžní operace, které jsou návratné povahy a musejí být v budoucnu splaceny věřitelům. Jedná se o operace, které zajišťují financování rozpočtového schodku nebo naopak o operace, které využívají rozpočtového přebytku. Jednotlivé peněžní operace jsou v každé třídě dále podrobněji členěny v této hierarchii: Třída seskupení položek podseskupení položek jednotlivé položky. (Peková, 2011, s ) Druhové třídění rozpočtové skladby umožňuje rozdělení rozpočtu na běžnou a kapitálovou část. Běžné příjmy a běžné výdaje se zpravidla každoročně opakují, vztahují se ke každému rozpočtovému roku a lze je dobře plánovat. Běžnými příjmy by měly být v ideálním případě hrazeny běžné výdaje (provozní, neinvestiční). V rozpočtech obcí se však vyskytují také nahodilé a pravidelně se neopakující běžné příjmy a výdaje. Kapitálová část rozpočtu se sestává z příjmů, které jsou určeny k financování investičních potřeb. Tyto investice jsou většinou rozloženy do několika let, jsou jednorázové a neopakují se. Rozdělení rozpočtu na běžnou a kapitálovou část je důležité zejména pro rozpočtovou analýzu, která umožňuje zjistit vliv jednotlivých příjmů a výdajů na daný rozpočet, rozpozná případnou nutnost využít návratné příjmy a vliv zadlužení na hospodaření obce. Běžný rozpočet by měl být vyrovnaný nebo přebytkový, dlouhodobě schodkový je nežádoucí, může být projevem nezodpovědného hospodaření nebo také finanční nedostatečností (fiskálním stresem). (Peková, 2011, ). Odvětvové třídění se týká především výdajů rozpočtu obce. Podle účelu (odvětví), na který se finanční prostředky vynakládají, rozlišujeme výdaje do zemědělství, lesního hospodářství a rybářství, průmyslu a ostatních odvětví hospodářství (např. stavebnictví, doprava, vodní hospodářství), služeb pro obyvatelstvo (např. vzdělání, kultura, zdravotnictví, bydlení), sociální politiku a politiku zaměstnanosti, bezpečnost státu a právní ochranu a všeobecnou veřejnou správu a služby. 24

32 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce Třídění operací do rozpočtové skladby umožňuje kromě sledování funkce a smyslu jednotlivých operací jejich sumarizaci do vyšších agregací a srovnání na regionální, národní i mezinárodní úrovni. 3.1 PŘÍJMY ROZPOČTU OBCE Příjmy rozpočtu obce představují nenávratná inkasa, nezahrnují však ta inkasa, která mají formu vypůjčených peněžních prostředků (půjčka, úvěr, emise komunálních dluhopisů). Rozpočtová skladba člení příjmy obce na daňové příjmy, nedaňové příjmy, kapitálové příjmy a přijaté dotace. Graf 1 - Příjmy obcí a DSO v roce 2011 v druhovém členění (mld. Kč, %) 93,9 mld. Kč 34 % 141,9 mld. Kč 52 % 8,8 mld. Kč 3 % 29,5 mld. Kč 11 % Pramen: SZÚ (2011) Daňové Nedaňové Kapitálové Transfery Stěžejní příjmy rozpočtu obce jsou daňové příjmy, které se dělí na tzv. sdílené a výlučné. Sdílené daně obcím plynou na základě zákona o rozpočtovém určení daní. 14 Obce tak mají minimální (spíše žádnou) možnost, jak výnos ze sdílených daní ovlivnit, protože 14 Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní) 25

33 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce metodika výpočtu je dána zákonem s celostátní působností. Velikost sdílených daní tak obcím stanovuje stát prostřednictvím své zákonodárné moci. V pořadí druhým nejvýnosnějším příjmem jsou přijaté dotace. V současné době obce vyjadřují nespokojenost zejména s vysokým podílem nenárokových dotací, které jsou přidělovány účelově na základě konkrétních žádostí podle kritérií poskytovatele dotace. Obce namítají především vysoké administrativní zatížení spojené s podáním žádostí a dále také nejasné postupy a kritéria, na základě kterých poskytovatel o přidělení dotace rozhoduje DAŇOVÉ PŘÍJMY Daňově příjmy tvoří zhruba polovinu všech příjmů a lze je rozdělit na příjmy, které obcím plynou na základě zákona o rozpočtovém určení daní a na ostatní příjmy, kterými jsou především výnosy z místních poplatků, správních poplatků a daně z nemovitostí. Zákon o rozpočtovém určení daní stanoví daně, které státní rozpočet sdílí s rozpočty obcí a stanoví podíly, kterými se obce na výnosech těchto daní podílejí. Jedná se o podíly: - 21,4 % výnosu daně z přidané hodnoty, - 21,4 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, - 21,4 % výnosu daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou, - 21,4 % z 60 % výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání, - 21,4 % výnosu daně z příjmů právnických osob a to vyjma situace, kdy je poplatníkem sama obec % výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání přerozdělený dle místa trvalého bydliště podnikatele, - 1,5 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků rozdělovaný podle poměru počtu zaměstnanců, kteří mají místo výkonu práce v dané obci k sumě zaměstnanců ve všech obcí v ČR. Poslední dva uvedené sdílené daňové podíly představují tzv. motivační prvky, které mají obce přimět ke zvýšení podnikatelské aktivity a zaměstnanosti na svém území. 26

34 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce Graf 2 - Podíly jednotlivých daňových příjmů obcí v roce 2011 (v mld. Kč, %) 6,3 mld. Kč 5% 8,6 mld. Kč 6% 31,8 mld. Kč 23% 58,8 mld. Kč 43% 30,8 mld. Kč 23% Pramen: SZÚ (2011) DPFO DPPO DPH Místní poplatky Daň z nemovitostí Z grafu je patrné, že rozhodující složkou příjmového hospodaření obcí jsou sdílené daně, které se v roce 2010 podílely na celkových daňových příjmech 86 %. Sdílené daně jsou obcím přerozdělovány na základě zákona o rozpočtovém určení daní. Zákon je účinný od roku 2001, a ačkoliv byl za tuto dobu pětkrát novelizován, systém rozpočtového určení daní byl zásadním způsobem změněn jednou a to s účinností od roku V letech byl jediným kritériem, na základě kterého se přerozdělovaly sdílené daně, počet obyvatel obce. Všechny obce ČR byly rozděleny do 14 velikostních kategorií, přičemž každé velikostní kategorii byl zákonem o rozpočtovém určení daní přiřazen tzv. koeficient velikostní kategorie obce. Počet obyvatel obce byl pak násoben tímto koeficientem, čímž se získal podíl výnosu na sdílených daní, který následně obec inkasovala. Tento model byl však kritizován zejména z důvodu diskriminačního nastavení koeficientů velikostních kategorií obcí, kdy mezi některými velikostními kategoriemi byly přechody mezi koeficienty skokové. To v konečném důsledku znamenalo výrazné rozdíly v podílu na sdílených daní u velikostně podobných obcí. Model byl dále kritizován z důvodu diskriminačního nastavení koeficientů pro nejmenší obce. Je však zajímavé, že ačkoliv nejmenší obce do 100 obyvatel byly skutečně svým koeficientem znevýhodněny, nebyly 27

35 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce přesto motivovány ke slučování s většími obcemi. Počet obcí v ČR zůstal po celé období prakticky nezměněn. Od roku 2008 došlo k zásadní změně systému rozpočtového určení daní. Došlo ke zrušení 14 koeficientů velikostních kategorií obce a zavedení tří tzv. násobků postupných přechodů, které měly zajistit plynulejší přechod v podílu na daňovém výnosu mezi obcemi jednotlivých velikostních kategorií. Čtyři největší města ČR pak byla postavena mimo tyto kategorie a byl jim zákonem stanoven vlastní přepočítací koeficient. Model rozpočtového určení byl navíc rozšířen o nová kritéria, kdy váha kritéria počtu obyvatel se snížila ze 100 % na 94 % a byla nově zavedena dvě kritéria kritérium velikosti výměry katastrálního území obce s váhou 3 % a kritérium prostého počtu obyvatel s váhou rovněž 3 %. Tabulka 3 - přepočítací koeficienty pro výpočet podílu na sdílených daní obcí podle zákona o rozpočtovém určení daní Počet obyvatel obce Koeficienty postupných přechodů Násobek postupných přechodů ,000 1,0000 x počet obyvatel obce , , a více 1,7629 Pramen: Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, příloha ,0640 x počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících ,8 + 1,3872 x počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících ,8 + 1,7629 x počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících Pro čtyři největší města ČR jsou stanoveny samostatné přepočítací koeficienty ve velikosti 4,2098 pro hlavní město Prahu a 2,5273 pro Brno, Ostravu a Plzeň. Pro jednotlivá kritéria se poté stanoví podíly, kterými se obce na daňovém výnosu podílejí. Např. inkaso obce z kritéria velikosti výměry katastrálního území se určí tím způsobem, že se nejprve vypočítá podíl výměry katastrálního území konkrétní obce k výměře katastrálních území všech obcí v ČR, který se následně násobí vahou kritéria 3 %. Postupně se vypočítají podíly za všechna kritéria. Jejich součtem je pak stanoven celkový podíl, kterým se obec podílí na sdílených daní. 28

36 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce V současné době je tento model systému RUD kritizován zejména ze strany středně velkých obcí. Jejich snahou je zajistit pro své obce vyšší výnos ze sdílených daní a to změnou přepočítacích koeficientů a rozšířením přepočítacích kritérií. V současné době byla schválena novela zákona o rozpočtovém určení daní, která rozšíří přepočítací kritéria o kritérium počtu dětí a žáků v mateřských školách a základních školách na území obce s váhou kritéria 7 %. Váha kritéria prostého počtu obyvatel se navýší na 10 %. Přepočítací koeficienty se pak upraví ve prospěch středně velkých obcí, kdy se do jednoho přepočítacího koeficientu sloučí obce ve velikostní kategorii 2 30 tis. obyvatel. Podle mého názoru jsou tyto kroky vhodné, protože systém RUD by měl v maximální možné míře reflektovat rozmanitost obcí a navázat rozpočtové určení na aktivitu obcí a na veřejné statky a služby, které obec skutečně zajišťuje. Zcela mimo diskusi o RUD stojí problematika místních (regionálních) daní, které v ČR prakticky neexistují. Prostřednictvím obecních daní by obce skutečně měly možnost převzít alespoň část odpovědnosti za svůj daňový výnos ZHODNOCENÍ DAŇOVÉ PRAVOMOCI OBCÍ V ČR Daňová pravomoc obce neboli daňová autonomie znamená pravomoc obce mít vlastní daňové příjmy. Jedná se o zásadní otázku související s problematikou místních daní a to nejenom v ČR. Střetává se zde zájem centrální vlády uchovat si vliv a kontrolu nad územními samosprávami se zájmem těchto samospráv maximalizovat vlastní daňové pravomoci a posílit svou samosprávnou úlohu. Aby bylo možné zhodnotit daňovou pravomoc českých obcí, je nutné nahlédnout na daňovou pravomoc místních vládních jednotek v jiných zemí EU. Možnosti mezinárodního srovnání (Trhlínová, 2006) daňové autonomie obcí v jednotlivých zemích jsou ale omezené z důvodu nejednotného výkladu pojmu místní daň i z důvodu dalších terminologických odlišností. Rovněž charakter daňového základu místních daní je v různých zemích odlišný. Ve skandinávských zemích je daňovým základem tzv. osobní příjem, v Německu nebo Itálii příjmy z podnikání či živnostenské činnosti, ve Velké Británii a Irsku příjmy z majetku nebo ve Francii příjmy z investičního majetku. Pro účely mezinárodního srovnání (Jílek, 2008, s. 142) byly ze strany OECD definovány základní charakteristické znaky, které by měly jednotlivé daňové příjmy splňovat, aby mohly být 29

37 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce označeny za místní daně. OECD tyto znaky dělí do 6 kategorií, které jsou označeny písmeny a až f a jsou uvedeny v následující tabulce. Tabulka 4 - Kategorie daňové pravomoci u daňových příjmů decentralizovaných úrovní vlády Kateg. a a.1 a.2 b Charakteristické znaky daně Plná pravomoc stanovit sazbu a základ daně decentralizovanou úrovní vlády. Příjemce stanovuje daňovou sazbu, základ daně i daňové úlevy bez konzultace s vyšší úrovní vlády. Příjemce stanovuje daňovou sazbu, základ daně i daňové úlevy po konzultaci s vyšší úrovní vlády. Pravomoc stanovit sazbu daně decentralizovanou úrovní vlády. b.1 Příjemce stanovuje sazbu daně a vyšší vládní úroveň neurčuje dolní ani horní limit sazby. b.2 c d Příjemce stanovuje sazbu daně a vyšší vládní úroveň určuje dolní a/nebo horní limit sazby. Pravomoc měnit základ daně. Sdílení daní mezi úrovněmi vlády. d.1 Sdílení daní, kdy příjemce (decentralizovaná úroveň vlády) určuje podíl. d.2 Sdílení daní, kdy podíl může být změněn pouze při souhlasu decentralizované úrovně vlády. d.3 Sdílení daní, kdy podíl daní decentralizovaným úrovním vlády je stanoven legislativou a může být jednostranně změněn centrální vládou s menší frekvencí než 1. ročně. d.4 e f Sdílení daní, kdy podíl daní decentralizovaným úrovním vlády je určován každoročně centrální úrovní vlády. Ostatní případy, kdy centrální vláda stanovuje sazbu a základ daně pro decentralizované úrovně vlády. Daně nezařaditelné do kategorií a až e. Pramen: Jílek (2008, s. 142) Kategorie a představuje daně s plnou pravomocí místní vládní úrovně stanovit sazbu daně i základ daně, naopak kategorie e zahrnuje daně, u kterých municipality nemají žádnou daňovou pravomoc. Země EU (Trhlínová, 2006) využívají kombinovaný model fiskálního federalismu, charakteristika místních daní je však v jednotlivých zemích odlišná, neexistuje žádný unifikovaný systém. V ČR tvoří rozhodující část daňových příjmů sdílené daně, které jsou 30

38 Kapitola 3 Struktura rozpočtu obce v měřítku zemí EU považovány spíše za transfery z centrálního rozpočtu, protože obce u těchto daní nemohou ovlivnit výslednou daňovou sazbu. Dle metodiky OECD se nacházejí v kategorii d. To dokumentuje také graf 2, který znázorňuje podíl místních daňových příjmů lokálních rozpočtů na celkových příjmech vládního sektoru. Na vybraném vzorku zemí EU můžeme vidět, že municipality České republiky patří společně s řeckými k zemím s nejnižším podílem místních daňových příjmů. Naproti tomu na opačném pólu statistiky se nacházejí Skandinávské země, kde vysoká míra daňové autonomie místních rozpočtů vychází z historických dispozic. Graf 3 - Podíl místních daňových příjmů místních vládních úrovní na celkových příjmech vládního sektoru v roce 2010 (vybrané státy EU, v %) , ,66 24, ,02 1,32 13,44 15,29 10,79 6,48 7,93 5,44 3,15 3,27 0,78 2,91 9,12 5,06 Pramen: OECD (2010 a) Logicky ke stejným závěrům vede ukazatel podílu místních daňových příjmů na HDP jednotlivých zemí, který je znázorněn v grafu 3. V České republice místní daně neexistují. K zavedení místních daní se ČR nepřihlásila v Evropské chartě místní samosprávy, která byla přijata 1985 a v ČR vstoupila v platnost v roce Hlavním cílem charty je mezinárodní sjednocení principů, na kterých jsou založeny místní samosprávy jednotlivých zemí. Česká republika se mj. nezavázala ke čl. 9 odst. 3, který říká, že alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejichž sazbu 31