Sjednocování rozhodovací praxe a rozhodování předběžných otázek, role auditního orgánu

Transkript

1 Nová etapa v zadávání veřejných zakázek revoluce v roce 2016, aneb taky co nového v elektronizaci přezkumu a auditu Sjednocování rozhodovací praxe a rozhodování předběžných otázek, role auditního orgánu Stanislav Bureš Ministerstvo financí Auditní orgán

2 Upozornění: Názory uvedené v této prezentaci a názory prezentované během přednesu, jsou názory osobními, nikoliv Auditního orgánu nebo Ministerstva financí. 2

3 Obsah ESI fondy Postavení MF a jeho jednotlivých odborů Činnost AO v období Kontrolní systém Nesrovnalosti Rozhodovací praxe a možnosti jejího sjednocování Předběžná otázka 3

4 Alokace ESI fondů pro ČR 4

5 5

6 Legislativní rámec pro Programové období Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 966/2012 ze dne (finanční nařízení), č. 1303/2013 ze dne (společná a obecná ustanovení pro ERDF, ESF, FS, EZFRV, ENRF), č. 1304/2013 ze dne o ESF, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole ( kontrolní řád ), zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a další. 6

7 Metodické pokyny MF Metodický pokyn pro auditní činnost Auditního orgánu pro programové období Metodický pokyn finančních toků programů spolufinancovaných z Evropských strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského námořního a rybářského fondu na programové období Metodický pokyn pro výkon kontrol v odpovědnosti řídicích orgánů při implementaci Evropských strukturálních a investičních fondů pro období Metodický pokyn certifikace výdajů pro programové období Manuál k jednotnému postupu při hodnocení kvality auditní činnosti zajišťované útvary interního auditu v orgánech veřejné správy 7

8 Jednotné metodické prostředí (NOK MMR) 8

9 Vazby mezi jednotlivými subjekty implementační struktury 9

10 Role MF v programovém období Ministerstvo financí (dále MF ) pověřeno zajištěním výkonu role platebního, certifikačního a auditního orgánu pro programy spolufinancované z EFRR, FS a ESF v programovém období (usnesení vlády ČR č. 448 ze dne ) Ministerstvo financí pověřeno zajištěním výkonu funkce platebního a certifikačního orgánu a auditního orgánu pro ENRF v programovém období (usnesení vlády ČR č. 535 ze dne ) 10

11 Zapojené odbory MF Odbory zapojené do implemetace ESI fondů Odb. 47 Odb. 52 Odb. 55 Odb

12 Činnost odboru 47 Centrální harmonizační jednotka 12

13 Činnost odboru 47 Centrální harmonizační jednotka Vytváří koncepci legislativního rámce systému finanční kontroly ve veřejné správě, včetně harmonizace právní úpravy, v návaznosti na právní předpisy EU. V těchto oblastech odbor vystupuje jako koordinátor vztahů vůči orgánům EU. Vypracovává věcné záměry zákonů a návrhy zákonů, včetně prováděcích právních předpisů k těmto zákonům, pro oblast finančního řízení a kontroly, interního auditu ve veřejné správě, přezkoumávání hospodaření ÚSC a externího auditu. Zpracovává návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí (viz z 1. dne konference). 13

14 Činnost odboru 52 Auditní orgán 14

15 Činnost odboru 52 Zabezpečuje výkon AO evropských strukturálních a investičních fondů (s výjimkou EZFRV) v programovém období Plní funkci nezávislého auditního subjektu v programovém období pro programy spolufinancované z EFRR, ESF, FS a z ENRF. Plní funkci AO a funkci nezávislého auditorského subjektu pro AMIF a FVB v programovém období

16 Činnosti Auditního orgánu Čl. 127 obecného nařízení (1303/2013): Auditní orgán zajišťuje, aby se prováděly audity řádného fungování systému řízení a kontroly operačního programu a audity vhodného vzorku operací na základě vykázaných výdajů. Audity vykázaných výdajů vycházejí z reprezentativního vzorku a jsou zpravidla založeny na statistických metodách výběru vzorků. Auditní strategie Audit určení orgánů (audit designace) Audity systému Audity operací Audity účetní závěrky Výroční kontrolní zpráva Výroční stanovisko koordinace auditů s EUD a EK 16

17 Audity systému a operací Audity systému jsou součástí integrovaného systému řízení a kontroly fondů EU, a spolu s audity operací tvoří součást auditního systému OP spolufinancovaných zfondů EU, jehož základním cílem je ověřovat správnost nastavení a fungování ŘKS provozovaných v odpovědnosti ŘO a PCO. Vazba mezi audity systému a operací: výsledky auditu systému ovlivňují velikost vzorku operací pro ověření vykázaných výdajů při auditu operací; výsledky auditu operací mj. potvrzují, popř. vyvracejí hodnocení přiměřenosti a účinnosti (spolehlivosti) ŘKS (které je výsledkem auditů systému) jsou podkladem pro upřesnění plánovaných auditů systému. 17

18 Výběr vzorku pro audity operace Výběr operací (projektů), které budou v daném roce podrobeny auditu Základní soubor pro výběr žádosti o platbu (způsobilé výdaje), které byly v předchozím roce certifikované ( proplacené EK ) Pro výběr vzorku (většinou) aplikována statistická metoda MUS Výběr probíhá automatizovaně prostřednictvím informačního systému AO S vybraným vzorkem je seznámen ŘO V průběhu roku mohou být provedeny i mimořádné audity, např. na základě požadavku EK (např. audity v oblasti IT) Guidance on sampling methods for audit authorities (vydá EK). 18

19 Výkon auditu operace 1. Příprava auditu 2. Desk review 3. Audit na místě u příjemce 4. Zpracování návrhu AZ 5. Seznámení příjemce s návrhem AZ 6. Kontradiktorní (námitkové) řízení 7. Zpracování AZ 8. Ukončení auditu 9. Předání AZ relevantním subjektům 10. Následné kroky Řešení nesrovnalosti daňové řízení OFS vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně, možnost podat odvolání ke GFŘ Soudní přezkum 19

20 Audit operace co AO nejvíce zajímá Skutečnost zda by projekt vybrán v souladu s pravidly pro daný program. Účetnictví projektu. Způsobilost výdajů z pohledu pravidel programu. Uchování dokladů. Veřejné zakázky. Veřejná podpora. Kontroly které byly u příjemce před námi. 20

21 Audit designace Čl. 124 odst. 2 obecného nařízení (1303/2013): nezávislý auditní subjekt hodnotí, zda dotčené orgány mají nastavena a dodržují kritéria týkající se prostředí vnitřní kontroly, řízení rizik, řídící a kontrolní činnosti a monitorování Možné výroky auditního orgánu: Bez výhrad (soulad) S výhradou (nesoulad, částečný soulad) přijata dostatečná nápravná opatření Záporný výrok (nesoulad, částečný soulad) Audity designace již byly zahájeny u všech OP s výjimkou 21

22 Klíčové požadavky # Subjek t Klíčové požadavky řídicího a kontrolního systému 1 ŘO Přiměřené oddělení funkcí a přiměřené systémy hlášení a monitorování, kde odpovědný orgán svěřuje výkon úkolů jinému orgánu 2 ŘO Odpovídající výběroperací 3 ŘO Přiměřené informace pro příjemce 4 ŘO Přiměřenéřídicí kontroly 5 ŘO Je nastaven účinný systém pro zajištění uchovávání všech dokumentů týkajících se výdajů a auditů, aby byla zajištěna náležitá auditní stopa 6 ŘO Spolehlivý systém pro shromažďování, zaznamenávání a uchovávání údajů pro monitorování, finanční řízení, kontroly a účely auditu včetně vazeb na elektronické systémy pro výměnu dat s příjemci 7 ŘO Účinná realizace přiměřených opatření proti podvodům 8 ŘO Přiměřené postupy pro vypracování prohlášení řídicího subjektu a ročního shrnutí závěrečných auditorských zpráv a vykonaných kontrol 9 CO Přiměřené oddělení funkcí a přiměřené systémy pro hlášení a monitorování v případech, kde odpovědný orgán svěří výkon úkolů jinému orgánu 10 CO Přiměřené postupy pro vypracování a předkládání žádostí o platbu 11 CO Jsou vedeny přiměřenépočítačové záznamy o vykázanýchvýdajícha o odpovídajícím veřejném příspěvku 12 CO Přiměřenéa úplnéúčetnictví částek vymáhaných, vymožených a odejmutých 13 CO Přiměřené postupy pro vypracování a potvrzení úplnosti, přesnosti a věrohodnosti účetní závěrky 22

23 Audit účetní závěrky Účetní závěrka pokrývá účetní rok a na úrovni každé priority, případně fondu a kategorie regionů zahrnuje: a) celkovou výši způsobilých výdajů vedenou v účetních systémech certifikačního orgánu, která byla zahrnuta v žádostech o platbu předložených Komisi do 31. července následujícího po ukončení účetního roku, celkovou výši odpovídajících výdajů z veřejných zdrojů vynaložených při provádění operací a celkovou částku odpovídajících plateb vyplacených příjemcům; b) částky odňaté a získané zpět v průběhu účetního roku, částky, které mají být získány zpět na konci účetního roku, částky získané zpět podle článku 71 (trvanlivost operace) a částky, které zpět získat nelze; c) částky příspěvků na programy vyplacené do finančních nástrojů podle čl. 41 odst. 1 a zálohy státní podpory podle čl. 131 odst. 4; d) pro každou prioritu porovnání výdajů uvedených podle písmene a) s výdaji vykázanými za tentýž účetní rok v žádostech o platbu, spolu s vysvětlením případných rozdílů (vyjmuté částky). 23

24 Nová etapa v zadávání veřejných zakázek revoluce v roce 2016, aneb taky co nového v elektronizaci přezkumu a auditu

25 Nová etapa v zadávání veřejných zakázek revoluce v roce 2016, aneb taky co nového v elektronizaci přezkumu a auditu

26 Nejčastější identifikovaná zjištění AO v rámci auditů operací A.Způsobilost výdajů B.Způsobilost projektu/naplnění stanovených cílů C.Publicita D.Účetnictví E.Dostupnost podkladů pro audit F. Veřejné zakázky 26

27 Klíčové související zásady Hospodárnost, efektivnost a účelnosti Transparentnost, nediskriminace a rovný přístup Účinnost a přiměřenost 27

28 Činnost odboru 55 Národní fond (platební a certifikační orgán) 28

29 Činnost odboru 55 vykonává funkci Platebního a certifikačního orgánu (PCO) pro ESI fondy; certifikuje výkazy výdajů a na jejich základě vypracovává žádosti o platbu z rozpočtu EU pro ESI fondy a zasílá je EK; vypracovává roční účetní závěrky a potvrzuje jejich úplnost, přesnost a věrohodnost; zajišťuje existenci spolehlivého účetního systému, který zaznamenává a ukládá účetní záznamy za každou operaci a všechny údaje potřebné k certifikaci výdajů a uzavírání účtů; zajišťuje, aby pro účely certifikace výdajů a uzavírání účtů obdržel od řídicích orgánů přiměřené informace o postupech a ověřeních prováděných v souvislosti s výdaji; vede v počítačové podobě účetní záznamy o výdajích vykázaných Komisi a odpovídajících příspěvcích z veřejných a soukromých zdrojů; vede záznamy o částkách, které mají být získány zpět, a částkách odejmutých z důvodu zrušení celého příspěvku na operaci nebo jeho části; 29

30 Činnost odboru 55 spravuje a řídí toky finančních prostředků z EU poskytnuté ČR v rámci ESI fondů; převádí na základě souhrnných žádostí předkládaných řídicími orgány prostředky z rozpočtu EU na příjmové účty organizačních složek státu, ze kterých bylo zajištěno předfinancování prostředků krytých z rozpočtu EU; vrací neoprávněně vyplacené výdaje, včetně úroků z nich, Evropské komisi, nebylo li v souladu s pravidly EU rozhodnuto o jejich realokaci v rámci programu, ve kterém k neoprávněnému čerpání prostředků došlo; vytváří metodiky pro správu a řízení finančních prostředků operačních programů spolufinancovaných z ESI fondů v rámci Jednotného metodického prostředí. 30

31 Certifikace výdajů a uzavírání účtů specifická činnost stanovená předpisy EU; cílem je ověřit, že nastavený systém implementace poskytuje řádné ujištění o tom, že výdaje zahrnuté ve výkazu výdajů byly vynaloženy v souladu s předpisy EU a předpisy ČR a na operace vybrané dle kritérií platných pro daný OP; provádí se povinně pro každý OP před zasláním žádosti o průběžnou platbu do EK; po odeslání konečné žádosti o průběžnou platbu za daný účetní rok (tj. do n) ŘO, PCO a AO připraví podklady pro uzavírání účtů (zejména účetní závěrku, Prohlášení řídicího orgánu, Shrnutí výsledků kontrol a auditů, výrok AO a výroční kontrolní zprávu) a provedou odpovídající kroky tak, aby nejpozději do n+1 mohly být požadované dokumenty předány EK prostřednictvím SFC2014+; EK provede kontrolu předložených dokumentů a do n+1 oznámí, zda může být účetní závěrka schválena; pokud PCO není ujištěn o řádném vynakládání výdajů, případně existují pochybnosti o způsobilosti výdajů daného OP, může na nezbytně nutnou dobu pozastavit platby anebo certifikaci na daný projekt, prioritní osu nebo celý OP, považuje li to za nezbytné kochraně finančních zájmů EU. 31

32 Financování operačních programů systém finančních toků prostředků zrozpočtu EU je založen na principu předfinancování prostředků z rozpočtu EU prostředky ze SR a následného převedení prostředků zrozpočtu EU ze zdrojového účtu PCO na příjmové účty OSS; předfinancování probíhá na základě žádostí o platbu předložených příjemcem; platby příjemcům probíhají formou ex post plateb (následné proplacení již vynaložených výdajů), kombinovaných plateb (proplacení jak uhrazených, tak neuhrazených konkrétních výdajů při splnění daných podmínek) nebo formou ex ante plateb (poskytnutí prostředků před realizací výdajů na projekt), a to jak u projektů v režimu úplného vykazování výdajů, tak u projektů v režimu zjednodušeného vykazování výdajů; rozhodnutí o formě plateb příjemci je v kompetenci ŘO po dohodě spříslušnou OSS poskytující prostředky na předfinancování a národní spolufinancování; vpřípadě využití kombinovaných plateb je nutné, aby ŘO konzultoval konkrétní nastavení systému finančních toků spco. 32

33 Finanční toky ex post 33

34 Finanční toky ex ante 34

35 Činnost odboru 69 Monitorování nesprávností 35

36 Činnost odboru 69 zajišťuje agendu hlášení nesrovnalostí na vnější úrovni úřadu OLAF (agenda nesrovnalostí), plní roli Národního kontrolního orgánu pro FM EHP a FM Norska ( ), Národního kontrolního orgánu pro Program švýcarsko české spolupráce, završuje za ČR úkoly související s plněním role CKB sítě AFCOS; úzce spolupracuje v této oblasti s OLAF, koordinuje jménem ministerstva jednání s OLAF při projednávání metodických otázek v oblasti řešení nesrovnalostí a problematiky boje proti podvodnému jednání; vypracovává příslušné metodické dokumenty v oblasti hlášení nesrovnalostí vůčiolaf, zajišťuje odesílání nesrovnalostí formou pravidelných a mimořádných hlášení v rámci implementace ESIF, AMIF, FVB a FEAMD, zabezpečuje odesílání pravidelných a mimořádných hlášení nesrovnalostí ve věcech fondů společné zemědělské politiky úřadu OLAF, 36

37 Činnost odboru 69 zpracováváapravidelně aktualizuje Národní strategii na ochranu finančních zájmů ES a Metodický pokyn upravující metodiku hlášení nesrovnalostí na vnější úrovni pro OLAF, je styčným místem pro Ústřední databázi pro vyloučení, analyzuje prvotní zjištění a příčiny nesprávností odhalené příslušnými správci veřejného rozpočtu v rámci financování úkolů veřejné správy na úrovni manažerské zodpovědnosti a při ověřování jejich výsledků auditory a auditorskými společnostmi; provádí dohled nad opatřeními přijatými k jejich nápravě, koordinuje plnění programu boje proti korupci v resortu ministerstva a harmonogramu opatření vládního programu boje proti korupci; analyzuje organizační a technická opatření k potírání korupce, zajišťuje a organizuje vyřizování petic, stížností, oznámení a podnětů vsouladu s právními předpisy; tuto činnost pravidelně vyhodnocuje v rozsahu daném zvláštním vnitřním předpisem ministerstva, podílí se na tvorbě pravidelné výroční zprávy o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za daný kalendářní rok. 37

38 Kontroly projektů spolufinancovaných z ESI fondů 38

39 Kontroly projektů spolufinancovaných z ESI fondů Policie ČR OLAF ÚOHS EK Před podáním žádosti o platbu NKÚ EÚD MF AO (audit systému) Poskytovatel dotace (exante kontrola) 39

40 Kontroly projektů spolufinancovaných z ESI fondů Policie ČR OLAF ÚOHS OFS NKÚ EK Po podání žádosti o platbu Poskytovatel dotace (exinterim a expost kontrola) EÚD MF AO (audit operace) MF AO (audit systému) 40

41 Kontroly projektů spolufinancovaných z ESI fondů Podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů a vsouladu snařízeními EU tvoří systém finanční kontroly operačních programů: vnitřní kontrolní systém, kontrola v odpovědnosti ŘO a Platebního a certifikačního orgánu, audit v odpovědnosti Auditního orgánu. V kontrolním systému musí být zřetelně oddělen systém kontroly v odpovědnosti ŘO a řídící kontroly od systému interního auditu a auditu v odpovědnosti AO. 41

42 Hierarchie kontrol 42

43 Způsobilost výdajů Způsobilým může být obecně uznán výdaj, který: Byl vynaložen v souladu s evropskou a českou legislativou a s pravidly operačních programů. Je přiměřený a vynaložen v souladu s principy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Vznikl a byl příjemcem skutečně uhrazen po počátečním datu způsobilosti (operace nesmí být ukončena před počátečním datem způsobilosti). Je identifikovatelný, prokazatelný a doložitelný příslušnými účetními doklady (výjimkou je režim zjednodušeného vykazování výdajů, odpisy, režijní náklady a věcné příspěvky). 43

44 Nesrovnalosti Definice nesrovnalosti: Dle NR 1083/2006 porušení právních předpisů Společenství v důsledku jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu. Dle NR 1303/2013 jakékoli porušení ustanovení unijního nebo vnitrostátního právního předpisu týkajícího se jeho uplatňování, které vyplývá z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu zapojeného do provádění fondů ESI, a v důsledku jehož je nebo by mohl být poškozen rozpočet Unie tím, že by byl z rozpočtu Unie uhrazen neoprávněný výdaj. Odhalení nesrovnalosti v projektu může vést ke komplikacím v jeho realizaci (pozastavení administrace žádosti o platbu a proplácení výdajů). 44

45 Přehled počtu nesrovnalostí Projekty Nesrovnalosti Auditní činnost AO OP financované s nesrovnalostí % NE potvrzené/ opodstatněné řešené potvrzené celkem průměrný počet nesrovnalostí u 1 projektu s nesrovnalostí počet auditů počet auditovaných projektů počet auditů s finančním dopadem % Správce daně Integrovaný operační program % , % OFS OP Doprava % , % OFS OP Lidské zdroje a zaměstnanost % , % OFS OP Podnikání a inovace % , % OFS OP Praha Adaptabilita % , % MHMP OP Praha Konkurenceschopnost % , % MHMP OP Přeshraniční spolupráce ČR Polsko % , % OFS OP Rybářství % , % OFS OP Technická pomoc % , % OFS OP Výzkum a vývoj pro inovace % , % OFS OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost % , % OFS/KÚ OP Životní prostředí % , % OFS ROP NUTS II Jihovýchod % , % ÚRR ROP NUTS II Jihozápad % , % ÚRR ROP NUTS II Moravskoslezsko % , % ÚRR ROP NUTS II Severovýchod % , % ÚRR ROP NUTS II Severozápad % , % ÚRR ROP NUTS II Střední Čechy % , % ÚRR ROP NUTS II Střední Morava % , % ÚRR Celkový součet % , % 45

46 Odhalování nesrovnalostí Primární kontrolní systém: Řídicí orgán (poskytovatel dotace) má klíčovou roli zjistit nesrovnalost; jeho činnost je následně předmětem auditu ze strany AO. Příp. má zjistit nesrovnalosti PCO. Má zaručit, že příjemci vykázané výdaje jsou skutečné, že produkty nebo služby byly poskytnuty v souladu s rozhodnutím o schválení operace/projektu, že žádosti příjemce o úhradu jsou správné a že operace a výdaje jsou v souladu s vnitrostátními pravidly a pravidly Evropské unie. 46

47 Odhalování nesrovnalostí Sekundární kontrolní systém: Zajištěn orgánem nezávislým na ŘO i PCO auditním orgánem (AO) By měl především hodnotit efektivitu fungování primárního kontrolního systému, a teprve v případech jeho selhání navrhovat nápravná opatření (např. zlepšení řídícího a kontrolního systému nebo finanční opravy). Vymáhání nesrovnalostí: Předávání nesrovnalostí k vymáhání správcům daně. Řešení zpravidla do 6 měsíců od potvrzení. Mimo prim. a sek. kontrolní systém: Kontrola ze strany EK, EÚD a NKÚ. 47

48 Nezpůsobilé výdaje Poskytovatel dotace je oprávněn nevyplatit dotaci nebo její část, domníváli se, že příjemce porušil povinnost stanovenou právním předpisem, nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta. Poskytovatel dotace o tomto opatření informuje příjemce a příp. OFS, resp. ÚSC. Příjemce je oprávněn podat proti tomuto opatření námitky. O případném rozhodnutí o námitkách informuje poskytovatel dotace příslušný OFS, resp. ÚSC. Zjištěná a potvrzená nesrovnalost pak s sebou zpravidla přináší krácení způsobilých výdajů projektu, ale v některých případech může dokonce vést až k odejmutí celé částky dotace. Nesrovnalost zjištěná auditem MF AO, PCO či EK (po akceptaci ze strany ČR) je vždy potvrzenou nesrovnalostí. Nesrovnalosti se řeší/ vymáhají jako odvod za PRK. Proces řešení nesrovnalostí je upraven v MFTK (Metodika finančních toků a kontroly), kterou vydává O55 Národní fond a je dostupná na webu MF. 48

49 49

50 Definice porušení rozpočtové kázně dle 44 zákona č. 218/2000 Sb. (poskytovatel OSS): neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem Neoprávněným použitím ( 3 písm. e)) se rozumí výdej prostředků, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, smlouvou, porušení účelu atd. dle 22 zákona č. 250/2000 Sb. (poskytovatel ÚSC): Porušením rozpočtové kázně je každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých jako dotace nebo návratná finanční výpomoc z rozpočtu Neoprávněným výdajem se rozumí porušení povinnosti dané právními předpisy, smlouvou, nedoložením použití atd. 50

51 Porušení rozpočtové kázně Při podezření na PRK ŘO případ bezodkladně předá, spolu s relevantní dokumentací zjištění vyplývajících zprovedených kontrol či auditů v rámci daného projektu, orgánu příslušnému vést řízení o odvodu za PRK (OFS, příp. ÚSC) kdalšímu řízení kprošetření podezření na PRK. Řízení o odvodu je vedeno dle daňového řádu jako daňové řízení. Pokud se podle orgánu příslušnému vést řízení o odvodu za PRK jedná o PRK, ačkoli bylo ve stejné věci rozhodnuto řídicím orgánem, že se jedná o nepotvrzenou nesrovnalost nebo nesrovnalost v nižší výši než odpovídá zjištěnému PRK, je ŘO povinen pravomocné rozhodnutí OFS (ÚSC) respektovat anesrovnalost potvrdit, resp. navýšit vyčíslení nesrovnalosti tak, aby odpovídalo výši zjištěného PRK. Obdobně se postupuje u podezření na trestný čin a podezření na správní delikt ve smyslu ZVZ. ŘO může výjimečně dodatečně změnit svůj závěr o potvrzení, resp. výši vyčíslení nesrovnalosti, a to v případech, kdy jsou zjištěny či předloženy podklady jednoznačně prokazující odlišné závěry, resp. jsou zjištěny či předloženy nové skutečnosti, které zásadním způsobem ovlivňují posouzení daného případu. Rozhodnutí národních orgánů, kdy národní orgány neshledají, že došlo kporušení příslušného zákona, resp. podle kterého je finanční dopad dle posouzení národních orgánů, nižší než vyčíslil ŘO, není samo o sobě dostatečným důvodem pro změnu posouzení ze strany ŘO! 51

52 Řízení o odvodu za PRK Proces upraven jako daňové řízení dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (DŘ) Orgán provádějící správu je v postavení správce daně. V řízení se správce daně řídí základními zásadami daňového řízení, mj. postupuje při správě daní v souladu se zákony a jinými právními předpisy, při dokazování hodnotí důkazy podle své úvahy a vychází ze skutečného obsahu právního jednání nebo jiné skutečnosti rozhodné pro správu daní (viz např. 92 DŘ). Zprávu o auditu/ kontrole (např. AO nebo EK) může správce daně užít jako jeden zdůkazních prostředků. Na základě výsledků provedeného vlastního dokazování a zjištěných skutečností tak může správce daně dojít k odlišnému závěru o pochybení příjemce dotace a případnému porušení rozpočtové kázně než AO. Správce daně je pak vpřípadě vlastního zjištění povinen vydat platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně. 52

53 Povaha odvodu za PRK Odvod za porušení rozpočtové kázně není správněprávní sankcí. Východisko: byla li příjemci dotace vyplacena dotace a následně na základě výsledků daňové kontroly mu byl uložen odvod za porušení rozpočtové kázně, nejedná se o sankci. Příjemce dotace je pouze povinen vrátit to, co mu bylo nesprávně vyplaceno, neboť nedodržel podmínky sjednané pro vyplacení dotace. Viz např. rozsudek NSS 1 Afs 54/

54 Stanovisko AO k vyřešeným nesrovnalostem Vychází z Akčního plánu EK Možnosti: souhlasné stanovisko s vyřešením nesrovnalosti, v této souvislosti případně i přehodnotit i závěry svých předchozích výsledků na základě zjištěných skutečností jiných kontrolních orgánů (správců daně), nesouhlasné stanovisko, které se projeví do případného odečtu finančních prostředků od výkazu výdajů předkládaných Evropské komisi. 54

55 Sjednocení rozhodovací praxe 55

56 Rozdílnost přístupu dle posuzování skutkové pojetí, tj. procesních pravidel (nesrovnalost x porušení rozpočtové kázně) posuzování skutkové podstaty vrůzném časovém okamžiku (dokládání nových skutečností vnásledných kontrolních řízeních) rozhodovací praxe daného kontrolní a auditního orgánu přístup kurčování finančních dopadů identifikovaných nezpůsobilých výdajů (dle rozpočtových pravidel x finančních korekcí) rozdílnost rozhodnutí AO x ŘO x OFS ( nerozhodnutí OFS) často dána i ne zcela vhodným upravením podmínek poskytovatele. 56

57 Rozdílnost přístupu porušení pravidel pro zadávání VZ Ověření způsobilosti vykázaných výdajů: Posuzuje ŘO, PCO, AO (ale i OFS nebo ÚSC) Přezkum veřejné zakázky s ohledem na obsáhlejší pravidla pro způsobilost výdajů: 1. pravidla nesrovnalostí ve smyslu čl. 2 odst. 36 NR č. 1303/ dodržení rozpočtové kázně, resp. porušení rozpočtové kázně Ověření souladnosti postupu příjemce/zadavatele se všemi normami pro zadávání VZ, dotačními podmínkami, způsobilost výdajů 57

58 Rozdílnost přístupu porušení pravidel pro zadávání VZ Správní delikt za porušení ZVZ: Rozhoduje ÚOHS 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách: Zadavatel se dopustí správního deliktu tím, že a) nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku. Za správní delikt ve smyslu ZVZ lze označit jen takové porušení zákona, které je vtomto zákoně jako správní delikt kvalifikováno. 58

59 Rozdílnost přístupu porušení pravidel pro zadávání VZ Z toho vyplývá, že jde o obsahový/ pojmový rozdíl 1. porušením rozpočtové kázně (jakékoliv porušení ZVZ) vs. 2. správním deliktem dle ZVZ (kvalifikované porušení ZVZ) Pak mohou vznikat rozdíly mezi rozhodováním ÚOHS a subjekty posuzujícími porušení rozpočtové kázně, i při kontrole totožné veřejné zakázky. 59

60 Rozdílnost přístupu porušení pravidel pro zadávání VZ Závěr: ÚOHS by mohl ve správním řízení vyslovit závěr, zda konkrétní veřejná zakázka byla či nebyla zadána v souladu se zákonem, nikoliv však závěr o tom, zda výdaje uskutečněné v rámci konkrétní veřejné zakázky byly způsobilé či nikoli. Jiné kontrolní orgány, např. poskytovatel dotace nebo AO, tedy posuzují dodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek v rámci oprávnění a zpohledu ZFK (z pohledu způsobilosti výdajů). Při své činnosti přihlédnout ke stanovisku ÚOHS a zohlednit jeho rozhodnutí při určení závažnosti identifikovaného nedostatku a jeho dopadu na stanovení výše způsobilých výdajů. Výše uvedené je v souladu se ZVZ, kde je v 112 odst. 1 uvedeno, že dohled na ZVZ provádí ÚOHS, avšak dle věty druhé Tím není dotčena působnost jiných orgánů vykonávajících takovou kontrolu podle zvláštních právních předpisů. 60

61 Sjednocení rozhodovací praxe Systém poskytování financí a jejich kontroly: Odpovědnost za poskytování veřejných prostředků a jejich kontrolu => ŘO/poskytovatel Odpovědnost za poskytnuté veřejné prostředky => příjemce Nezávislé ověření => EK, EÚD, NKÚ, AO 61

62 Dvě roviny: Sjednocení rozhodovací praxe Orgán(y) dohledu (ZVZ, správní delikty, VP, trestné činy, neplatnost smlouvy/ úkonu) Finanční kontrola/ způsobilost výdajů 62

63 Sjednocení rozhodovací praxe Finanční kontrola navrhovaný zákon o řízení a kontrole veřejných financí Částečně (viz tabulka ke zjištěným nesrovnalostem) odstraňuje duplicitu. => rovina neshod ŘO/ poskytovatel dotace vs. OFS, protože odpovědnost zjištění PRK i vybírání odvodu přejde na poskytovatele. 63

64 Přesun výkonu kontroly a vyměřování na poskytovatele dotace Cíl: Systémově omezit duplicity vevykonávaných kontrolách dotací. Vytvořit systémové předpoklady pro sjednocování výkonu auditu (Single Audit Approach). Současný stav: Podnět / Vyhledávací činnost Kontrola Vyměřování Vymáhání Legenda: Budoucí stav: Finanční správa Poskytovatelé dotací + Ministerstvo financí Podnět / Vyhledávací činnost Kontrola Vyměřování Vymáhání Ministerstvo financí Celní správa Kontroly a vyměřování odvodů vykonává poskytovatel dotace, nikoliv finanční úřady. Nadřízeným orgánem pro odvolání je Ministerstvo financí. Vymáhání zajišťuje Celní správa (obdobně jako již dnes u výběru daní). 64

65 Kdo bude vést řízení o PRK v I. stupni ( 44b odst. 1)? PRKu se dopustí Řízení vede OSS správce kapitoly podřízená OSS státní PO MF OSS správce kapitoly OSS správce kapitoly státní fond poskytovatel dotace / OSS správce kapitoly příjemce dotace poskytovatel dotace Ministerstvo financí, pokud PRK odhalí PCO, AO 65

66 Kdo bude vést řízení o PRK v II. stupni ( 44b odst. 3)? nadřízený správní orgán odvolání proti rozhodnutí státního fondu řízení vede správce fondu výjimka pokud řízení v I. stupni vede OSS správce kapitoly nadřízeným správním orgánem je MF 66

67 Řízení, vybírání, vymáhání správní řád prominutí podle 44c zákona č. 218/2000 Sb. vybírá ten kdo odvod a penále uložil vymáhá orgán celní správy 67

68 Sjednocení rozhodovací praxe Rovina neshod ŘO/ poskytovatel dotace vs. orgány dohledu => nemůže být nikdy zcela odstraněna, z důvodu jasného vymezení kompetencí, odpovědnosti a vzájemně nezávislého postavení. 68

69 Sjednocení rozhodovací praxe Rovina neshod ŘO/ poskytovatel dotace vs. nezávislé ověření => nemůže být nikdy zcela odstraněna, protože orgány, které mají své nezávislé postavení zakotveno v ústavním pořádku (NKÚ), zakládajících smlouvách (EK, EÚD) nebo z nich odvozených předpisů, resp. v nařízeních EP a Rady (AO, PCO), nemohou být donuceny k jednotnému postupu s ŘO/ poskytovatelem dotace či orgány dohledu. 69

70 Předběžná otázka Daňový řád Správní řád?? Podmínka pravomocného rozhodnutí. Např. výkladové/ konzultační stanovisko ÚOHS není rozhodnutím. 70

71 Předběžná otázka DŘ 99 DŘ Dané ustanovení správci daně dává diskreční pravomoc (správní uvážení) ohledně toho, zda otázku, o níž přísluší rozhodnout jinému (a nebyla dosud pravomocně rozhodnuta), rozhodně sám, nebo vyčká na její posouzení příslušným orgánem (za tím účelem může dát tomuto orgánu podnět či zaúkolovat osobu zúčastněnou na správě daní). Nemožnost učinit si úsudek je mu zapovězena pouze u trestních činů, správních deliktů a otázkách osobního stavu. Zde tedy musí vyčkat výsledku jiného řízení. Při aplikace jakékoli diskrece musí správce daně zohlednit základní zásady, které představují základní mantinel jakékoli rozhodovací činnosti. => Volba tedy nemůže být nahodilá, nepromyšlená a neodůvodněná. Ať správce daně vybere tu či onu variantu, musí být schopen tuto svou volbu přezkoumatelným způsobem zargumentovat (v opačném případě by se jednalo o libovůli). 71

72 Předběžná otázka DŘ Správce daně by se měl vypořádat zejména se zásadou rychlosti, resp. plynutím času jako takového (čím déle řízení trvá, tím větší je negativní administrativní dopad pro stát i poplatníka, tím více ztrácí dosud neprovedené důkazní prostředky na věrohodnosti apod.). Pokud tak např. požádá správce daně o posouzení otázky orgán, který dané řízení zatím ani nezahájil a jehož průměrná reakční doba je příliš dlouhá, může jít o porušení této zásady, které může napadnout jak dotčená osoba, tak dozorující orgán. Správce daně by při posuzování toho, zda dá podnět jinému orgánu k zodpovězení určité předběžné otázky, zohlednit i to, zda se jedná o otázku typově novou, nebo o případ, na který lze použít výstupy z dosavadní rozhodovací činnosti daného orgánu v obdobných případech. To platí zejména ve vztahu ksoudům, neboť jejich rozsudky jsou veřejné a dobře dohledatelné. Při testování toho, zda vyčkávání správce daně na zodpovězení předběžné otázky je legitimní (a to platí i u těch týkajících se záležitostí, kde si správce daně nemůže učinit úsudek sám), je nutné zohlednit, zda je daná otázka ovšem skutečně nezbytná pro další průběh řízení. Institut předběžné otázky nesmí být zneužíván k natahování času či hledání alibi. To by byl rozpor se zásadou dle 5 odst. 2 DŘ enumerativnost veřejnoprávních pretenzí. 72

73 Předběžná otázka SŘ 57 SŘ: Jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, 1. může dát podnět, 2. může vyzvat účastníka k podání žádosti o zahájení řízení, 3. může si o ni učinit úsudek sám. ALE v případě řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně a vydání rozhodnutí o odvodu jde o posouzení toho, zda jsou výdaje způsobilé k financování, a zda k porušení podmínek poskytnutí dotace, právních předpisů Obdobné k DŘ. 73

74 Závěr Shrnutí Otázky? Diskuze? Děkuji za pozornost. Stanislav Bureš 74