Ing. Vilém JARSKÝ, Ph.D. VEŘEJNÉ FINANCE V LESNÍM HOSPODÁŘSTVÍ

Transkript

1 Ing. Vilém JARSKÝ, Ph.D. VEŘEJNÉ FINANCE V LESNÍM HOSPODÁŘSTVÍ Česká zemědělská univerzita v Praze Fakulta lesnická a environmentální Katedra ekonomiky a řízení lesního hospodářství Tato publikace neprošla redakční ani jazykovou úpravou.

2 2005, Ing. Vilém Jarský, Ph.D. Lektoroval: prof. Ing. Jiřina Jílková, CSc. prof. Ing. Josef Kořínek, CSc. ISBN

3

4

5 OBSAH 1. ÚVOD CÍL A METODIKA PRÁCE VEŘEJNÉ FINANCE A VEŘEJNÉ STATKY VEŘEJNÝ SEKTOR A VEŘEJNÉ FINANCE ODŮVODNĚNÍ A FUNKCE VEŘEJNÝCH FINANCÍ VE SMÍŠENÉ EKONOMICE Důvody existence veřejných financí VEŘEJNÉ STATKY A EXTERNALITY Veřejné statky Externality Vztah mezi externalitami a veřejnými statky EFEKTIVNOST VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ PROJEVY NEEFEKTIVNOSTI VE VEŘEJNÉM SEKTORU A TEORIE BYROKRACIE VEŘEJNÉ PŘÍJMY A LESNÍ HOSPODÁŘSTVÍ FINANČNÍ ŘEDITELSTVÍ OKEČ TYPY PLATEB DO STÁTNÍHO ROZPOČTU Celkové výnosy daní pro OKEČ Analýza jednotlivých příjmů státního rozpočtu Podíly státních podniků LEGISLATIVA FINANČNÍ POVINNOSTI STÁTU SLUŽBY NA PODPORU HOSPODAŘENÍ V LESÍCH FINANČNÍ PŘÍSPĚVKY NA HOSPODAŘENÍ V LESÍCH FINANČNÍ PŘÍSPĚVKY MINISTERSTVA ZEMĚDĚLSTVÍ ČR PŘÍSPĚVKY NA HOSPODAŘENÍ V LESÍCH VOJENSKÝCH PŘÍSPĚVKY NA HOSPODAŘENÍ V LESÍCH NÁRODNÍCH PARKŮ ZALESŇOVÁNÍ ZEMĚDĚLSKÉ PŮDY PODPORA LESNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ PROSTŘEDNICTVÍM SFŽP PROGRAM PÉČE O KRAJINU PROGRAM STABILIZACE LESA V JIZERSKÝCH HORÁCH PODPORA PODNIKATELSKÉ ČINNOSTI MAKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI PODÍL LESNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ NA VEŘEJNÝCH PŘÍJMECH PODÍL LESNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ NA VEŘEJNÝCH VÝDAJÍCH - ROZPOČET PODÍL LESNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ NA VEŘEJNÝCH VÝDAJÍCH - SKUTEČNOST POROVNÁNÍ VEŘEJNÝCH PŘÍJMŮ A VÝDAJŮ LESNÍ HOSPODÁŘSTVÍ A INOVACE INNOFORCE VEŘEJNÉ FINANCE V LESNÍM HOSPODÁŘSTVÍ VEŘEJNÉ FINANCE V LH VZTAH K EKONOMICKÉ TEORII VEŘEJNÉ FINANCE V LH POLITICKÉ ASPEKTY VEŘEJNÉ FINANCE V LH PRAKTICKÉ PŮSOBENÍ ZÁVĚREČNÁ ZHODNOCENÍ A DOPORUČENÍ SUMMARY LITERATURA...139

6

7 Úvod 1. Úvod Lesy v České republice zaujímají celou jednu třetinu území a patří tedy mezi nejvýznamnější krajinotvorné prvky. Les ovšem není pouze statickým prvkem krajiny, je také formou majetku, tedy statku, se kterým by vlastník či uživatel měl mít možnost (uznáme-li nedotknutelnost soukromého vlastnictví) volně disponovat či jinak nakládat podle vlastnického práva. Les však není pouze běžným majetkem s jasně definovanými vlastnickými právy. Z ekologického hlediska je les velmi složitým ekosystémem a tudíž přírodním bohatstvím s celkovou skutečnou hodnotou daleko přesahující pouze osobní užitnou hodnotu, tedy hodnotu, která se prostřednictvím ceny ustanovuje trhem. Rovněž z ekonomického hlediska představuje les statek zvláštního typu a to především díky jeho polyfunkčnímu působení. Má totiž vedle svých produkčních funkcí také celou řadu funkcí netržních či mimoprodukčních, přičemž některé z těchto funkcí mají vlastnosti veřejného statku. Lesní hospodářství patří v České republice mezi odvětví s velkou tradicí. Přestože jeho podíl na HDP postupně stále klesá, má velký význam pro rozvoj venkovské krajiny. Existence veřejných statků a prosazování strategie trvale udržitelného rozvoje jsou výběrem z několika důvodů, proč je třeba, aby stát věnoval lesnímu hospodářství pozornost. To lze učinit na základě kvalitně zpracované rezortní politiky a ve výkonné sféře pak prostřednictvím veřejných financí. Právě prostřednictvím veřejných financí lze velmi úspěšně ovlivňovat subjekty působící v lesním hospodářství požadovaným směrem. V rámci veřejných financí existuje celá řada ekonomických nástrojů s rozdílným cílovým působením. Na jedné straně to jsou nástroje související s veřejnými příjmy, na druhé straně nástroje související s veřejnými výdaji. Ekonomické nástroje nemohou však být použity samostatně bez podpory a opory v nástrojích dalších legislativních, administrativních či informačních. Dostatečné informace o ekonomických nástrojích jsou nezbytné pro posouzení, zda finanční prostředky plynoucí do lesního hospodářství jsou poskytovány vhodným způsobem, jaká opatření byla díky nim realizována či zda je jejich výše dostatečná. V České republice je jediným veřejným zdrojem informací o lesním hospodářství včetně finančních prostředků do něj plynoucích Zpráva o stavu lesů a lesního hospodářství, kterou každoročně vydává Ministerstvo zemědělství ČR. Údaje uváděné v této zprávě však nejsou příliš podrobné a v několika ohledech ani úplné. Co nejkomplexnější informace o veřejných financích v lesním hospodářství ČR jsou proto představeny v této práci. 7

8 Cíl a metodika 2. Cíl a metodika práce Hlavním cílem práce je zkompletovat informace o veřejných financích plynoucích z a do odvětví lesního hospodářství, ve vhodných případech také z regionálního pohledu. Práce je postavena na základním předpokladu, že financování lesního hospodářství je (z makro pohledu) záležitostí více politickou než ekonomickou, kdy ekonomické informace jsou jen jedním z kamínků politické rozhodovací mozaiky. Proto cílem práce není podrobně vyhodnotit či navrhnout změny ve výších či způsobech jednotlivých forem podpor nebo výběru jednotlivých daní, ale ukázat tyto skutečnosti v makroekonomických souvislostech. Práce je metodicky rozdělena do několika částí. V první části Veřejné finance obecná část - jsou shrnuty základní poznatky z teorie veřejných financí a obecné charakteristiky veřejných rozpočtů. Vlastní analýza začíná částí druhou, členěnou do pěti následujících kapitol. První kapitola Veřejné příjmy a lesní hospodářství pojednává o jednotlivých platbách daňového typu placených podnikateli v lesním hospodářství, kteří na svých daňových přiznáních uvedli OKEČ pro lesní hospodářství. Údaje pro analýzu byly získány z Ústředního finančního a daňového ředitelství Ministerstva financí České republiky a jednotlivých finančních ředitelství. Tyto údaje byly doplněny a konfrontovány s informacemi týkajícími se daňového zatížení obou státních podniků podnikajících v lesním hospodářství Lesy ČR, s.p. a VLS, s.p. Ve druhé, nejobsáhlejší kapitole Veřejné výdaje a lesní hospodářství jsou zkompletovány informace o jednotlivých zdrojích finančních prostředků plynoucích do odvětví lesního hospodářství, přičemž tyto podklady byly získány různými způsoby. Jedná se o finanční prostředky plynoucí z Ministerstva zemědělství ČR finanční příspěvky na hospodaření v lesích včetně podpor na zalesňování zemědělských půd, služby poskytované na podporu hospodaření v lesích a povinné platby státu vyplývající z lesního zákona; prostředky Ministerstva životního prostředí ČR příspěvky, Program péče o krajinu a Program stabilizace lesa v Jizerských horách, prostředky Ministerstva obrany ČR příspěvky a dále prostředky státních fondů Státního fondu životního prostředí a Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a.s. Největší prostor je věnován nejvýznamnějším finančním podporám finančním příspěvkům MZe. Tyto údaje byly získány analýzou kompletní databáze příspěvků z let (s částečným přesahem do roku 2002) čítající cca 250 tisíc záznamů (včetně údajů o službách a povinnostech státu do roku 2000). Údaje o povinnostech státu za rok 2001 byly získány přímo z jednotlivých žádostí. Také příspěvky MŽP byly získány dohledáním z jednotlivých žádostí. Výše finančních příspěvků MO byly získány přímo od MO (pro soukromé vlastníky) nebo z Generálního ředitelství VLS, s.p. (příspěvky čerpané tímto podnikem). Informace o ostatních formách podpor MŽP PPK a Jizerky byly získány v archivech AOPK ČR a MŽP a výročních zprávách SCHKO ČR. Údaje ze SFŽP byly získány na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím, výše podpor z PGRLF, a.s. byla dohledána v Zelených zprávách a doplněna ústními informacemi od kompetentních pracovníků fondu. Tato kapitola je navíc doplněna uživatelským pohledem výsledky dotazníkového šetření mezi potenciálními příjemci veřejných podpor. Ve třetí kapitole Makroekonomické souvislosti jsou charakterizovány základní makroekonomické ukazatele a posouzen význam lesního hospodářství pro veřejné příjmy a veřejné výdaje České republiky. Jedná se o syntetickou část, v níž jsou vyhodnoceny výsledky předchozích kapitol. 8

9 Cíl a metodika Čtvrtá kapitola Inovace nabízí alternativní pohled na podporu lesního hospodářství formou vybudování inovačního systému, tedy systému institucí podporující udržitelný růst sektoru podporou implementace inovací. Podstatná část této kapitoly je tvořena výzkumem inovačního potenciálu lesního hospodářství. Závěrečná část Veřejné finance v lesním hospodářství vyhodnocuje potenciální a reálné formy podpory lesního hospodářství z (leso)politického pohledu. Nedílnou součástí publikace je i přiložený CD-ROM, na němž jsou vybrané kapitoly (především analýza finančních příspěvků) vyhodnoceny podrobněji. 9

10 Veřejné finance - obecně 3. Veřejné finance a veřejné statky 3.1. Veřejný sektor a veřejné finance Moderní ekonomika demokratických zemí je nazývána ekonomikou smíšenou. Např. Stiglitz (1997) říká, že ekonomika demokratických států obsahuje jak soukromé firmy, tak i vládní podniky. Vláda navíc ovlivňuje chování soukromého sektoru, záměrně i neuvědoměle, pomocí daní, regulačních opatření a dotací. Právě takové ekonomice říká smíšená. Velmi podobně charakterizuje smíšenou ekonomiku i Musgrave (1994). Dále Kolektiv katedry veřejných financí (1995) popisuje smíšenou ekonomiku jako historicky vzniklý kompromis mezi ortodoxním pojetím úlohy a významu tržní regulace a objektivní potřebou korekcí tržních selhání prostřednictvím vlády. Hamerníková (1996) ji definuje jako typ ekonomického systému založeného na koexistenci soukromého a veřejného sektoru; různých forem vlastnictví; dvou rozdílných mechanismů koordinace ekonomických aktivit: tržního a veřejného (prostřednictvím veřejných nebo vládních institucí). Samuelson (1991) poznamenává, že obě součásti - trh i vláda- jsou nezbytné pro zdravě fungující ekonomiku, a že "řídit soudobou ekonomiku bez obou je jako pokoušet se tleskat jednou rukou". Charakterizovat veřejný sektor, veřejné finance a jejich vzájemný vztah není úplně jednoduché a ani jednotliví ekonomové se v definici zcela neshodují. V literatuře tento vztah asi nejlépe popisuje Hamerníková (2000) použitím výrazu dichotomie 1 pro hodnocení příbuzných a přece odlišných pojmů - veřejných financí a veřejného sektoru. Jde o vztah podobný vztahu dvojčat, nikoli však identický. Lze prý diskutovat o tom, který z těchto pojmů slouží k označení obecnější ekonomické skutečnosti či sféry. Dále říká, že s přihlédnutím k dosavadním zkušenostem je jasné, že nelze analyzovat veřejné finance bez ohledu na jejich vazby k veřejnému sektoru, a naopak. Veřejný sektor charakterizuje Duben (2000) jako oblast, která zahrnuje činnosti a vztahy mezi různými subjekty, z nichž významnou úlohu hraje stát a jeho orgány a municipality různého typu. Oblast veřejného sektoru se řídí specifickými pravidly a principy rozhodování, které nejsou podmíněny pouze charakterem vlastnictví nebo tržním mechanismem, ale především zásadami veřejné volby, zásadami kolektivního vyjednávání občanů v politickém procesu. Hamerníková (2000) soudí, že tento sektor (ať už na centrální, nebo na regionální či místní úrovni) zahrnuje instituce a organizace zabývající se specifickými produkcemi a poskytováním určitých statků nebo redistribucí. Charakteristickým rysem institucí a organizací veřejného sektoru je skutečnost, že jsou financovány buď částečně nebo úplně z veřejných prostředků, a jsou napojeny na fiskální systém a na veřejnou rozpočtovou soustavu. Říká také, že pojem veřejný sektor slouží k označení určité části národního hospodářství. 1 Hamerníková, B.: Veřejné finance - učebnice, Eurolex Bohemia, Praha 2000, strana 17, poznámka pod čarou: "Pojem dichotomie znamená buď rozdvojení, nebo dělení na dvě části, třídění do dvou skupin. V botanice jde o vidličnaté větvení rostlin (viz Slovník cizích slov. SPN, Praha 1981, s. 111). V této kapitole byl zmíněný pojem použit k tomu, abychom si lépe uvědomili charakter vztahů mezi veřejnými financemi a veřejných sektorem, a rovněž mezi příbuznými větvemi ekonomické teorie, zabývajícími se jejich problematikou (tj. mezi fiskální teorií a ekonomií veřejného sektoru)." 10

11 Veřejné finance - obecně Problémy definice a vymezení obsahu pojmu veřejné finance dichotomie veřejných financí veřejného sektoru preference buď: Teorie veřejných financí Theory of Public Finance nebo: Ekonomie veřejného sektoru Public Sector Economics Economié publique zaměření na otázky veřejného financování veřejných příjmů (a zejména daní) veřejných výdajů deficitu veřejných rozpočtů ekonomické úlohy státu hlavní oblasti činností veřejného sektoru specifika produkcí efektivnosti činností veřejného dluhu Obrázek 1 VF obecně - problémy definic Pramen: Hamerníková a Kubátová, 1999 (CDROM) Myšlenku, že jde o určitou část národního hospodářství ve své práci rozvíjí také Strecková a Malý (1998). Tito autoři člení národní hospodářství podle několika kritérií, jsou to: kritérium odvětví, kritérium sektoru, kritérium vlastnictví, kritérium financování provozu a rozvoje, územní hledisko, kritérium míry přínosu do HDP. Pro vymezení veřejného sektoru jsou nejdůležitější kritéria vlastnictví a financování. Podle vlastnictví se národní hospodářství člení na: soukromý sektor, ve kterém je přesně, konkrétně definována fyzická nebo právnická osoba jako konkrétní vlastník, který je z titulu vlastnictví kompetentní o svém vlastnictví rozhodovat, ale také nést důsledky svého rozhodování; veřejný sektor, ve kterém je vlastníkem některý ze subjektů veřejné správy. Veřejný sektor z hlediska vlastnictví se pak člení na státní sektor a samosprávný sektor. Podle kritéria financování provozu a rozvoje se národní hospodářství člení na: ziskový sektor (tržní sektor) neziskový sektor (netržní sektor). Pro subjekty v tomto sektoru je charakteristický způsob financování, který se děje: buď z veřejných financí, které jsou získávány do příjmových kapitol veřejných rozpočtů a to především cestou daní. Výše financování z veřejných financí je buď rovna nákladům těchto subjektů nebo je nižší než jejich náklady. V tomto případě 11

12 Veřejné finance - obecně získávají tyto subjekty onen rozdíl "prodejem" produkovaných statků za ceny, které jsou nižší než náklady a nezahrnují zisk. Tedy nejde o tržní ceny. Nevytvářejí se na základě nabídky a poptávky na trhu, ale vytvářejí se na základě tzv. veřejného zájmu; nebo z finančních prostředků, získaných od konkrétních fyzických nebo právnických osob za určitým konkrétním, předem definovaným účelem, který slouží buď těmto osobám, pokud u nich vznikne potřeba, pro kterou byly tyto prostředky získány, nebo jiným osobám, u nichž vznikne potřeba, pro kterou byly tyto prostředky získány. NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ ziskový sektor neziskový sektor veřejný sektor soukromý sektor Pramen: Strecková a Malý, 1998 Obrázek 2 VF obecně - schéma členění národního hospodářství z hlediska způsobu financování Uvedené schéma je možno rozvést zohledněním vlastnické struktury ziskového a neziskového sektoru následujícím způsobem: NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ ziskový sektor neziskový sektor soukromý veřejný veřejný soukromý státní samosprávný státní samosprávný Pramen: Strecková a Malý, 1998 Obrázek 3 VF obecně - vlastnická struktura ziskového a neziskového sektoru Z uvedeného schématu je patrno, že: jádro veřejného sektoru je tvořeno tou částí neziskového sektoru, který je ve státním a samosprávném vlastnictví; v širším slova smyslu je součástí veřejného sektoru vše, kam vstupují veřejné finance, což znamená: státní a samosprávný ziskový sektor soukromý ziskový sektor, pokud jsou mu poskytovány dotace, granty apod. z veřejných financí soukromý neziskový sektor, pokud jsou mu poskytovány dotace, granty apod. z veřejných financí. Rozsah veřejného sektoru se vyjadřuje pomocí ukazatelů podílu veřejných příjmu a výdajů na HDP (Rosen, 1995). Strecková a Malý (1998) uvádí, že kromě finančních ukazatelů je možno použít soustavu ukazatelů věcných, např.: podíl počtu pracovníků ve veřejném sektoru 12

13 Veřejné finance - obecně k celkovému počtu pracovníků v národním hospodářství k celkovému počtu obyvatelstva podíl příjmů pracovníků ve veřejném sektoru k celkovým příjmům ze závislé pracovní činnosti v národním hospodářství podíl hodnoty základních fondů ve veřejném sektoru k hodnotě základních funkcí v národním hospodářství atd. Porovnání rozsahu veřejného sektoru přináší např. Duben (2000): Pramen: OECD země rok Austrálie 27,5 33,4 33,8 38,8 37,6 36,6 Francie 38,1 43,4 46,1 52,2 49,9 54,5 Holandsko 45,0 52,8 57,5 59,7 55,6 49,9 Japonsko 20,9 27,2 32,6 32,3 32,3 36,2 Německo 40,1 48,9 48,5 47,6 46,0 49,0 Rakousko 39,7 46,1 48,9 51,7 49,6 51,7 Švýcarsko 21,9 28,7 29,3 31,0 30,7 37,6 Švédsko 45,3 48,9 61,6 61,7 61,4 64,7 Itálie 36,6 43,2 41,7 50,9 53,0 52,9 USA 31,6 34,8 33,7 36,8 36,1 33,3 Velká Británie 38,1 46,4 44,8 46,2 42,1 41,9 tab. 1VF obecně - podíl veřejných výdajů na HDP ve vyspělých zemích Pramen: UNICEF, 1995 země rok Maďarsko 61,4 57,7 62,6 63,5 - - Polsko 78,2 67,3 45,0 50,3 57,0 - Albánie 52,9 49,3 31,4 27,9 28,0 - Bulharsko 58,5 62,0 49,3 47,4 43,6 45,0 Rumunsko 44,1 39,8 37,7 44,3 36,7 - Estonsko ,2 38,3 40,0 Lotyšsko 31,6 35,0 33,3 35,9 38,1 46,4 Litva 41,5 38,2 32,2 31,2 31,0 35,8 Bělorusko - 34,0 29,0 34,4 33,0 35,1 Rusko - 23,0 27,0 33,0 35,6 37,3 Ukrajina - 27,2 36,6 47,9 46,4 59,4 tab. 2 VF obecně - podíl veřejných výdajů na HDP v některých transformujících se ekonomikách Po stručné charakteristice veřejného sektoru můžeme nyní přejít k definování veřejných financí. Velice jednoduše dává do souvislosti oba termíny Kolektiv katedry veřejných financí (1995). Říká, že veřejné finance jsou jedním z nástrojů veřejné politiky, jejíž hlavním subjektem je veřejná správa, a že hlavním důsledkem této veřejné politiky je existence veřejného sektoru ve smíšené ekonomice 2. 2 Z toho vyplývá, že veřejné finance nejsou čistě ekonomickou disciplínou, ale významnou roli hrají politická rozhodnutí. 13

14 Veřejné finance - obecně Vybíhal (1995) se při charakteristice veřejných financí nejprve věnuje sémantické náplni pojmu "finance". Ty vyjadřují peněžní vztahy, které vznikají a rozvíjejí se při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněžního kapitálu 3. Pojem "finance" ve spojení s adjektivem "veřejné" znamená, že veřejné finance zahrnují peněžní vztahy vznikající při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněz patřícím občanům a tedy veřejnoprávním orgánům a organizacím, které s penězi občanů nakládají a spravují je. Charakteristika Vybíhala je užším pohledem na veřejné finance. Musgrave (1994) svou knihu Veřejné finance v teorii a praxi chápe jako pojednání o ekonomii veřejného sektoru tak, jak funguje ve smíšeném systému. Toto fungování nezahrnuje jen financování, ale i široké ovlivňování úrovně a alokace zdrojů, rozdělení důchodu a úrovně ekonomické aktivity. Předmět studia se zabývá finančními, jakož i reálnými aspekty problémů. Nezabývá se však jen "čistě" veřejnou ekonomií a to proto, že veřejný sektor funguje v interakci se soukromým sektorem, a proto oba musejí být součástí analýzy. Vlastní analýzu veřejných financí však posléze také omezuje jen na tu část, která se uskutečňuje prostřednictvím opatření na straně příjmů a na straně výdajů veřejných rozpočtů. Charakteristiku uzavírá tím, že termín veřejný sektor bude používat jen v souvislosti s tou částí veřejné politiky, která se dotýká rozpočtu. Podle Hamerníkové (2000) jsou veřejné finance modernějším 4 pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi autoritami (orgány a institucemi) tzv. veřejné správy na straně jedné, a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.). Obsahem zmíněných specifických finančních vztahů a operací je: tzv. veřejné zabezpečení určitých statků, profinancování určitých transferů, stimulace ekonomických subjektů k určitému chování (např. k ekologickému chování formou dotací, pokut a daní). Předtím, než bude provedeno shrnutí základních pojmů, je třeba se zastavit ještě u vztahů termínů veřejné finance, ekonomika veřejného sektoru a veřejná ekonomika. Autoři se shodují, že poslední dva termíny jsou synonymem, většinou však vidí rozdíl mezi veřejnými financemi a ekonomikou veřejného sektoru, kde, jak bylo uvedeno výše, je ekonomika veřejného sektoru chápána jako širší pohled na zkoumanou problematiku (v hierarchickém smyslu: ekonomie => ekonomika veřejného sektoru => veřejné finance). Zmíněné neplatí pro Stiglitze (1997), který všechny zmíněné termíny používá jako synonyma 5. Pro shrnutí je možno použít slova Hamerníkové (2000), že máme-li definovat veřejné finance a další s nimi související pojmy, musíme si především uvědomit. že: jde o pojmy, které odrážejí vyvíjející se ekonomické jevy, na něž existují různé odborné názory, a k jejich analýze je přistupováno odlišnými metodami, od samého počátku a prvních pokusů o jejich ekonomickou interpretaci dochází k prolínání dvou tematických okruhů - veřejných financí a veřejného sektoru. 3 Vybíhal, 1995 upozorňuje, že obsahem pojmu finance je především vztah, a proto jej nemůžeme zaměňovat či směšovat s pojmem "peníze". 4 Hamerníková, 2000 zdůrazňuje pojem "modernější", protože ještě začátkem 20. století byly v odborné literatuře v této souvislosti užívány spíše pojmy "státní finance" a "municipální finance". Přesun pozornosti od státních a municipálních k veřejným financím souvisí úzce s přesunem kompetencí z "beder" státní správy a jejích orgánů a institucí na místní správu či dokonce na samosprávu, založenou v průběhu 20. století na územním principu. Vzhledem k tomu, že obě složky jsou označovány společným pojmem "veřejná správa", lze i finanční vztahy a operace, jejichž důležitými subjekty jsou tyto složky, označit pojmem "veřejné finance". 5 V anglickém originále z roku 1988 používá pojmy "Public finance" a "Public economics" jako synonyma. 14

15 Veřejné finance - obecně 3.2. Odůvodnění a funkce veřejných financí ve smíšené ekonomice Důvody existence veřejných financí Z normativního hlediska vzniká otázka, proč je vlastně veřejný sektor (a tedy i veřejné finance) nutný. Musgrave (1994) se ptá, proč nelze celou ekonomiku ponechat v rámci soukromého sektoru, nebo proč je možné, že ve světě s převahou soukromých subjektů je podstatná součást jejich hospodaření předmětem určité formy vládních zásahů, místo aby byla ponechána působení "neviditelné ruky" tržních sil? A odpovídá, že zásahy vlády mohou z části odrážet přítomnost politických a sociálních idejí, které se odchylují od předpokladů spotřebitelské volby a decentralizovaného rozhodování. To ovšem není ten rozhodující důvod. Důležitější je, že tržní mechanismus ve skutečnosti vykonávat všechny ekonomické funkce není schopen. Proto je zde veřejná politika, aby ho v jistém ohledu opravovala a doplňovala. Slovy jiných autorů (např.buchanan, 1998 atd.) tržní systém (ačkoli obecně je optimálním ekonomickým mechanismem) za určitých okolností při dosažení efektivnosti, stability a spravedlnosti ve společnosti selhává (není optimalizačním mechanismem). Je porušeno nejrozšířenější kriterium optima neoklasické ekonomie tzv. paretovské optimum 6 (viz např. Kolektiv katedry veřejných financí, 1995). Selhání trhu Tržní selhání definovali Jackson a Brown (1990) jako selhání, které se zakládá na takové situaci, v níž podmínky nezbytné pro dosažení tržně efektivního řešení neexistují, nebo jsou tak či onak porušovány. Různí autoři se k výčtu důvodů tržního selhání staví podobně, rozdíly jsou pouze v tom, zda zohledňují pouze ekonomické nebo i mimoekonomické příčiny. Dále budou uvedeny představy některých ekonomů. Rosen (1995) říká, že ekonomika při vytváření efektivní alokace zdrojů selhává ze dvou hlavních důvodů - tržní síla 7 a neexistence trhu. Důvod označený jako "tržní síla" (nebo lépe snad "síla na trhu") je charakterizován neexistencí vhodného tržního prostředí - jde o prostředí, kde existují monopoly, oligopoly apod. Neexistence trhu je zase spjata se skutečností jako jsou externality, veřejné statky apod. Podle Stiglitze (1997) je známo šest důležitých okolností (selhání trhu), které mohou znemožnit dosažení paretovsky optimálního rozdělení zdrojů, a jsou proto důvodem k vládním zásahům do ekonomiky. Řadí sem: Selhání konkurence Veřejné statky Externality Neúplné trhy Nedostatek informací Nezaměstnanost, inflace a nerovnováha Musgrave (1994) obšírněji popisuje důvody v sedmi bodech: 1. Trh je efektivní za podmínky existence konkurenčních trhů zboží a výrobních faktorů. Nesmějí tudíž existovat žádné překážky volnému vstupu do odvětví a spotřebitelé 6 Paretovské optimum je takový stav v ekonomice, kdy už nelze žádnému ze zúčastněných subjektů zlepšit situaci, aniž by nedošlo ke zhoršení situace jiného subjektu. [Podle jména italského ekonoma Vilfreda Pareta ( )] 7 Jde o stav, kdy je porušena základní věta, že "nositelem ceny" mají být spotřebitelé a firmy. V tomto případě však existuje jedinec nebo firma, která je "tvůrcem ceny" - má sílu ovlivňovat nebo stanovovat cenu. Autor používá termínů "Price taker" a "Price maker" (pro ty co mají sílu ovlivnit cenu - power to affect prices, proto tedy "market power" = Tržní síla). 15

16 Veřejné finance - obecně musejí disponovat dokonalou znalostí trhu. K zajištění těchto podmínek může být nezbytná vládní regulace. 2. Vládní zásahy mohou být zapotřebí také tam, kde je konkurence díky klesajícím nákladům neúčinná. 3. Smluvní vztahy a směny potřebné pro fungování trhu nemohou existovat bez ochrany a prosazení právních struktur, které zabezpečuje vláda. [V podstatě jde o souhrn předchozích bodů ] 4. I když je právní struktura vytvořena a překážky konkurence jsou odstraněny, spotřební a produkční vlastnosti určitého zboží znemožňují jeho poskytování prostřednictvím trhu. Vyvstávají problémy externalit vyžadující korekci veřejným sektorem, a to rozpočtovým opatřením, dotacemi nebo daňovým postihem. 5. Sociální preference mohou vyžadovat zásahy do rozdělení důchodů a bohatství, které vyplývá z tržního mechanismu. 6. Tržní systém neznamená vždy vysokou zaměstnanost, cenovou stabilitu a společensky žádoucí míru ekonomického růstu. K dosažení těchto cílů je nezbytná veřejná politika. 7. Veřejný a soukromý pohled na diskontní sazbu - používanou při hodnocení budoucí spotřeby - se mohou lišit. Setřídění výše uvedených selhání provedla Hamerníková (2000), která důvody tržních selhání rozdělila na: mikroekonomické makroekonomické mimoekonomické (viz. Hamerníková, 1996) Mikroekonomické příčiny selhání trhu jsou důsledkem porušení zásad optimální alokace zdrojů. Znamená to, že: a) není produkováno maximální množství statků nebo b) tyto statky nemají optimální strukturu nebo c) tyto statky nejsou produkovány s minimálními náklady. K nejčastějším příčinám selhání patří: - různé formy nedokonalé konkurence - neúplná informovanost - výskyt veřejných statků (statků kolektivní spotřeby) - výskyt externalit. Společným jmenovatelem těchto selhání je deformace tržních cen, což znemožňuje uplatnit ceny jakožto alokační kritérium, což následně vede k neefektivnosti. Makroekonomické příčiny selhání trhu souvisejí s dosažením stability ekonomického systému. Ke klíčovým makroekonomickým cílům patří (viz. Samuelson, 1991): - vysoká úroveň produktu a rychlé tempo růstu, - vysoká úroveň zaměstnanosti a nízká nedobrovolná nezaměstnanost, - stabilita cenové hladiny v podmínkách volných trhů, - rovnováha vývozu a dovozu a stabilita měnového kurzu. Existují různé nástroje makroekonomické regulace, v podstatě jde o uplatnění veřejných příjmů (zejména daní) a veřejných výdajů ke stimulaci některé z uvedených veličin. Názory ekonomů na účinnost takové regulace se však velice liší. Mimoekonomické příčiny selhání trhu souvisí s dosažením spravedlnosti v rámci rozdělení důchodů a bohatství ve společnosti. V rámci teoretické ekonomie jsou však tyto problémy velice obtížně řešitelné, a jak poznamenává Musgrave (1994) moderní ekonomická analýza se tomuto problému nesměle vyhýbá. Jednou z mála oblastí, kterou je v této souvislosti možno zmínit, je studium vztahu mezi efektivností a rovností (např. Stiglitz, 1997). 16

17 Veřejné finance - obecně Avšak Hamerníková (2000) poznamenává, že ačkoliv tržní selhání jsou nejčastěji uváděnými argumenty pro participaci státu (resp. veřejné správy) na ekonomickém životě, je třeba toto tvrzení vždy brát s vědomím, že : vždy je možné najít i argumenty zpochybňující nedokonalost tržního mechanismu existují příklady potvrzující jeho autoregulační schopnost Veřejné statky a externality Jak jsem se již zmínil, z hlediska lesního hospodářství jsou z různých příčin selhání trhu nejvýznamnější existence veřejných statků a externalit Veřejné statky Samuelson (1991) charakterizuje veřejný statek jako komoditu, která může být poskytnuta všem stejně snadno jako jedné osobě. Z ekonomického hlediska je pak definuje jako statky s těmito vlastnostmi: - nedělitelnost spotřeby a nesoutěživost spotřebitele - nevylučitelnost ze spotřeby - nulové mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele Hamerníková shrnula Samuelsonova kritéria do tabulky: Pramen: Hamerníková a Kubátová, 1999 (CDROM) Ekonomické statky úplná dělitelnost Kritéria členění podle P. A. Samuelsona rivalita (soutěživost) spotřebitelů vylučitelnost ze spotřeby cenovým systémem čisté soukromé statky (neboli statky soukromé spotřeby) úplná nedělitelnost ekonomické statky nesplňující veškerá Samuelsonova kritéria (nebo splňující tato kritéria částečně) nerivalita (nesoutěživost) spotřebitelů nevylučitelnost ze spotřeby a nulové mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele Obrázek 4 VF obecně - Samuelsonova kritéria členění ekonomických statků čisté veřejné statky(neboli statky kolektivní spotřeby) Hamerníková (1996) dále poznamenává, že výše uvedená kritéria platí pouze pro čisté veřejné statky a dále (Hamerníková, 2000), že Samuelsonova charakteristika čistého veřejného statku byla později mnoha ekonomy kritizována. V kritických postojích bylo zdůrazňováno, že: - čistý veřejný statek ve své nejčistší podobě se vyskytuje snad jen v učebnicích, a že dokonce i často uváděné příklady takových statků definici jednoznačně nesplňují; - spotřeba některých veřejných statků je komplikována výskytem efektu přetížení (návalu), což neodpovídá tvrzení, že spotřeba jednoho spotřebitele nesnižuje spotřebu dalších spotřebitelů; 17

18 Veřejné finance - obecně - spotřeba některých veřejných statků předpokládá buď svobodné rozhodnutí spotřebitele (jít si zaplavat apod.), nebo jeho připravenost ke spotřebě některých veřejných statků (např. gramotnost apod.). Vývoj dalších pokusů o bližší charakteristiku a třídění ekonomických statků svědčí o tom, že k definici veřejných statků jsou už používána i jiná kritéria než Samuelsonova, a že jsou zohledňována i jiná třídící hlediska. Dále bude popsána typologie veřejných statků podle dalších významných ekonomů. Musgrave (1994) provedl rozdělení statků podle kritéria rivality spotřeby a proveditelnosti vyloučení ze spotřeby cenou. Statky podle toho rozdělil do čtyř skupin: Pramen: Musgrave, 1994 spotřeba vyloučení proveditelné neproveditelné rivalitní 1 2 nerivalitní 3 4 Obrázek 5 VF obecně - čtyři skupiny statků podle R. A. Musgravea a P. B. Musgraveové Uplatněním těchto kritérií vznikají čtyři skupiny statků: - s rivalitní spotřebou a možností vyloučení ze spotřeby (1) - s rivalitní spotřebou a s neproveditelným vyloučením (2) - s nerivalitní spotřebou, ale s možností vyloučení (3) - s nerivalitní spotřebou a s neproveditelným vyloučením ze spotřeby (4) Charakteristikám případu (1) odpovídá "čistý" soukromý statek. Právě jeho zabezpečování trhem bude efektivní a lze jej provést. Ve všech ostatních případech dochází k selhání trhu. V případě (2) se selhání objevuje jako důsledek nemožnosti vyloučení nebo existence vysokých nákladů vyloučení, kdežto v případě (3) je důvodem nerivalitní spotřeba. V případě (4) existují obě překážky. Musgrave vysvětluje, že použijeme-li termín veřejný statek na všechny možnosti selhání trhu, budou v uvedeném schématu pod tento termín spadat případy 2, 3 a 4. Obvykle se však termín veřejný statek používá pouze pro případ 3 a 4, tj. pro situace, kdy je spotřeba nerivalitní. Tyto situace se podobají případu 2 v tom, že se statek poskytuje bez vyloučení, tedy trh selhává a na řadu přichází rozpočtové financování. Zároveň se však oba případy od případu 2 liší v tom, že existence nerivalitní spotřeby mění podmínky efektivního použití zdrojů, takže se liší od podmínek, které platí pro spotřebu rivalitní. Podle Hamerníkové (2000) se tedy Musgrave domnívá, že nerivalita ve spotřebě veřejných statků je důležitější než nevylučitelnost, protože tam, kde je spotřeba nerivalitní, je vyloučení nežádoucí a neefektivní (i když třeba proveditelné). Kromě čistě soukromých a veřejných statků, Musgrave charakterizuje i, ve skutečném životě nejčastěji vznikající, smíšené situace. Do této skupiny zařazuje například soukromé statky s externalitami (viz blíže v části o externalitách) a statky s efektem přetížení (u kterých dochází ke snížení kvality poskytovaných statků při překročení kapacity zařízení, které tyto statky poskytuje). Stiglitz (1997) charakterizuje (čistě) veřejné statky dvěma hlavními vlastnostmi. jsou to statky, jejichž výlučná spotřeba je nemožná (tedy princip nevylučitelnosti, i když v některých případech je vyloučení teoreticky možné, ale velmi nákladné) a statky, jejichž výlučná spotřeba není žádoucí (tedy princip nerivality - mezní náklady poskytnutí statku dalšímu spotřebiteli jsou nulové). Autor uvádí, že řada statků má výše uvedené vlastnosti jen v určité míře, takové statky pojmenovává jako statky částečně veřejné. Stiglitzovo dělení statků je patrné z následujícího obrázku: 18

19 Veřejné finance - obecně Pramen: Stiglitz, 1997 Vysoké mezní náklady poskytování statků Veřejně poskytované soukromé statky Čistě soukromé statky Prospěšnost vyloučení ze spotřeby Přeplněná dálnice Nízké mezní náklady 0 Veřejné zdravotnictví, národní obrana Nákladné vyloučení ze spotřeby Volná dálnice Náklady vyloučení ze spotřeby Požární ochrana Maják Snadné vyloučení ze spotřeby Obrázek 6 VF obecně - čisté a smíšené veřejné statky podle J. E. Stiglitze Na vodorovné ose je měřena snadnost, s jakou můžeme vyloučit neplatiče ze spotřeby, na svislé ose mezní náklady zvýšení počtu spotřebitelů. Dolní levý roh reprezentuje čistě veřejné statky (náklady vyloučení neplatičů jsou vysoké a mezní náklady spojené s dalším spotřebitelem jsou nulové). Pravý horní roh reprezentuje naopak čistě soukromý statek s nízkými náklady na vyloučení a s vysokými mezními náklady při zvýšení počtu spotřebitelů. Smíšený charakter některých statků je zapříčiněn tím, že vylučitelnost a nulové mezní náklady na spotřebu dalšího spotřebitele jsou různě kombinované, a dokonce se v odlišných situacích mohou měnit. Kromě výše uvedených typů statků Stiglitz popisuje i veřejně poskytované soukromé statky, což jsou statky s velkými mezními náklady spojenými se zvýšením počtu spotřebitelů (viz obrázek). U těchto statků nejsou už jediným důvodem vládní intervence vysoké náklady fungování tržního mechanismu, ale třeba spravedlnost (např. u veřejně přístupného školství). Stiglitz (1997) také uvádí, že jedním z nejvýznamnějších veřejných statků je samotné fungování vlády na všech jejích úrovních. Všichni obyvatelé mají prospěch z lepší a zodpovědnější vlády. Dobře fungující vláda má všechny vlastnosti veřejných statků: je obtížné i nežádoucí vylučovat kohokoliv z využívání jejích služeb. Za velmi přínosný pro teorii veřejných statků považuje Hamerníková (2000) postoj autorské dvojice Jackson a Brown (1990), sdílející Samuelsonovu charakteristiku veřejných statků; tj. nedělitelnost spotřeby a skutečnost, že spotřeba jednoho spotřebitele nesnižuje spotřebu dalších (ústící v nerivalitu a nevylučitelnost). U první vlastnosti však zdůrazňují, že Samuelsonova definice čistého veřejného statku se soustřeďuje na kvantitu, ale opomíjí kvalitu. S rozšířením skupiny spotřebitelů veřejného statku o další jednotlivce se může kvalita zhoršovat. K vylučitelnosti zdůrazňují, že u čistě veřejných statků je také obtížné odmítnout spotřebu takového statku. Autoři také užívají pojem smíšené statky, na rozdíl od předchozích však považují za takové statky soukromé statky produkující externality. Dalším příkladem smíšeného veřejného statku je statek nedělitelný, u kterého však po překročení kapacity vznikne efekt přetížení (např. bazén, most). Na základě svých úvah dospívá Jackson a Brown (1990) k následujícímu třídění statků: 19

20 Veřejné finance - obecně Pramen: Hamerníková s Kubátová, 1999 (CDROM) Vyluč itelné Č isté soukrom é statky N evyluč itelné Č isté soukrom é statky Rivalitní Nerivalitní 1. Náklady na vylouč ení jsou nízké 2. Produkované soukromými firm am i 3. Distribuované prostřednictvím trhů 4. Financované z výnosů z prodeje P říklady: potraviny, obuv Smíšené statky 1. Soukromé statky s externalitami 2. Produkované soukromými firm am i 3. Distribuované prostřednictvím trhů se subvencemi nebo korigujícími daně mi 4. Financované z výnosů z prodeje P říklady: školy, doprava, zdravotnické služby, oč kování, kabelová TV, volně prů chodný most, soukromý plavecký bazén, golfový klub 1. Statky, jejichž prospě ch je kolektivně spotřebováván, ale které podléhají přetížení nebo vytlač ování 2. Produkované soukromými firmami nebo přím o veřejným sektorem 3. Distribuované prostřednictvím trhů nebo přím o prostřednictvím veř ejného rozpoč tu 4. Financované z prodeje, např. poplatky za právo užívat službu, č i z daň ových výnosů P říklady: veřejný park, zdroje v obecném vlastnictví, veřejný plavecký bazén Č isté veř ejné statky 1. Náklady na vylouč ení jsou vysoké 2. Produkované přímo vládou, nebo soukromými firmami na zakázku vlády 3. Distribuované prostřednictvím veř ejného rozpoč tu 4. Financované z výnosů z povinných daní P říklady: národní obrana Obrázek 7 VF obecně - charakteristika statků podle P. M. Jacksona a C. V. Browna Ekonomická charakteristika veřejných statků Jedno z možných členění statků je členění na statky volné a statky ekonomické. Volné statky jsou statky, které jsou volně k dispozici a nemusí být ani produkovány ani distribuovány mezi jednotlivými spotřebiteli, a jejich tržní cena je tudíž nulová. Druhou skupinu tvoří statky ekonomické, u kterých je potřeba uvažovat o jejich alokaci, a to proto, že neexistuje dostatek zdrojů k výrobě všech statků, které lidé chtějí spotřebovat (Samuelson 1991). Určité ekonomické statky jsou dělitelné mezi jednotlivce, jiné dělitelné nejsou. Plnou dělitelnost formalizovaně zapisuje Hamerníková (2000) takto: y = i x, kde k k k = 1,2,3 n - plně dělitelný statek y k - celková spotřeba tohoto statku jinými spotřebiteli i x k - spotřeba tohoto plně dělitelného statku (k) spotřebitelem (i) Celková spotřeba plně dělitelných statků je sumou spotřeby jednotlivců. Statky plně nedělitelné zapisuje takto: i j x = x =... = y, kde g g g g = 1, 2, m - plně nedělitelný statek x g i - spotřeba statku (g) spotřebitelem (i) x g j - spotřeba statku (g) spotřebitelem (j) y g - celková spotřeba statku (g) plně nedělitelná mezi různými spotřebiteli Celková spotřeba plně nedělitelných statků se rovná spotřebě každého spotřebitele. 20

21 Veřejné finance - obecně Plná dělitelnost spotřeby umožňuje učinit efektivní rozhodnutí o alokaci zdrojů na jejich produkci a poskytování prostřednictvím cenového systému a také vyvolává rivalitu mezi jednotlivými spotřebiteli. Rivalita vede k projevení svých preferencí, což Musgrave (1994) znázornil tímto způsobem: Pramen: Musgrave, 1994 cena soukromého statku C E D A + B S D A D B 0 F G H množství soukromého statku Graf 1 VF obecně - poptávka po plně dělitelném statku D A a D B jsou křivky poptávky osoby A a B, které vycházejí ze současného rozdělení důchodů a cen ostatního zboží. Křivka agregátní tržní poptávky D A+B je odvozena horizontálním součtem, takže je součtem množství, které za libovolnou cenu koupí osoba A a osoba B. SS je křivka nabídky a rovnováha nastane v bodě E. Cena se rovná OC a produkce OH, přičemž OF nakoupí osoba A a OG nakoupí osoba B. Hamerníková tento graf interpretuje tak, že rovnováha nastane v okamžiku vyrovnání mezních užitků ze spotřeby a mezních nákladů, tj. pokud MUA = MUB =MC, kde MU je mezní užitek spotřebitele a MC mezní náklady statku. Z plné nedělitelnosti statků a ze skutečnosti, že spotřeba jednoho spotřebitele nesnižuje spotřebu dalších vyplývá nerivalita a tudíž neochota projevit své preference dobrovolně 8 a dále obtížnost (i nemožnost) učinit alokační rozhodnutí prostřednictvím tržních cen. Pramen: Musgrave, 1994 cena veřejného statku S K L S E D A + B M D A D B 0 N množství veřejného statku Graf 2 VF obecně - poptávka po plně nedělitelném statku 8 Musgrave v tomto případě hovoří o pseudotrhu a pseudopoptávkové křivce. 21

22 Veřejné finance - obecně Musgrave pro tento účel předpokládá, že spotřebitelé jsou ochotni projevit svá marginální hodnocení veřejného statku. Rozhodující odlišnost od případu soukromého statku vzniká tím, že tržní (pseudo)poptávková křivka D A+B se odvodí vertikálním součtem D A a D B, přičemž D A+B ukazuje součet cen, které jsou osoby A a B ochotny zaplatit za jednotlivá množství daného statku 9. Vyplývá z toho, že oba spotřebovávají stejní množství, a předpokládejme, že každý je ochoten zaplatit cenu, která se rovná jejich skutečnému hodnocení mezní jednotky daného statku. Cena, kterou je možné pokrýt náklady na zajištění daného statku, se rovná součtu cen, které jsou oba spotřebitelé ochotni zaplatit. SS je nabídková křivka, která vyjadřuje mezní náklady (které musejí A a B dohromady pokrýt) pro různá množství veřejného statku. Úroveň produkce nyní odpovídá rovnovážnému množství ON, což je množství spotřebované současně osobami A a B. Celková cena se rovná OK, avšak cena placená osobou A je OM, kdežto osoba B je ochotna zaplatit OL. Hamerníková (2000) uvedený graf interpretuje tak, že bod pseudorovnováhy nastane v okamžiku, kdy se suma mezních užitků obou spotřebitelů vyrovná s mezními náklady, tj. MU A +MU B =MC. Hamerníková dále zdůrazňuje, že jedním z velkých problémů pochopení specifiky veřejných statků je skutečnost, že rovnost jejich spotřeby neznamená rovnost užitků spotřebitelů. Z toho vyplývají obtíže při rozhodování o veřejném zabezpečení těchto statků Externality O definování pojmu externalita se na rozdíl od veřejných statků v odborné literatuře nevedou dalekosáhlé polemiky. Podle Stiglitze (1997) mluvíme o externalitách kdykoliv, když jednotlivec nebo firma podnikne libovolnou činnost, která má vliv na jiného jednotlivce nebo firmu a která zároveň není druhou stranou zaplacená (nebo za kterou není druhá strana odškodněna). Podobně Duben (2000) definuje externalitu tak, že nastává v případě, když někdo nenese plné náklady své činnosti nebo když nezískává úplné výnosy své činnosti. Externality jsou členěny podle různých hledisek. Nejčastější je dělení na externality negativní a pozitivní. O negativní externalitě mluvíme tehdy, jestliže je určitý subjekt poškozován nějakou transakcí, nebo mu z ekonomické aktivity okolí vznikají dodatečné náklady. Naopak o pozitivní externalitě hovoříme tehdy, jestliže nějakému subjektu vznikají určité výhody, aniž by za ně zaplatil. Další rozlišení externalit je podle toho, kdo je produkuje. Někdy to mohou být výrobci, jindy spotřebitelé. Duben (2000) rozlišuje také mezní a inframezní externality. V případě mezní externality malé změny v úrovni aktivity vytvářející externalitu mají dopad na výrobu nebo užitek té strany, která je externalitou ovlivněna. V případě inframezní externality daná aktivita sice generuje externalitu, malé nebo mezní změny v její úrovni ale nemají dopad na výrobu nebo užitek té strany, která je externalitou ovlivněna. Autoři se shodují v tom, že úroveň produkce statků, které generují negativní externality, bude nadměrečná, naopak u těch, které vytvářejí pozitivní externality, bude nedostatečná. Jednou z možností řešení externalit je řešení prostřednictvím veřejného sektoru 10. Vláda k tomu může použít čtyři způsoby: vymáhání pokut nebo poplatků, poskytování dotací, zákonná omezení činností vyvolávajících negativní externality a pomocí legislativy prosadit systém vlastnických práv, který by vedl ke snižování tvorby negativních externalit. Pro podporu některých funkcí lesa (viz dále) je možné použít právě zmíněných dotací. Stiglitz tuto situaci popisuje pomocí grafu: 9 Musgrave, 1994: Poznámka pod čarou, s. 43: Tento vertikální součet křivek poptávky po veřejném statku poprvé předvedl Howard R. Bowen v Toward Social Economy, New York: Rinehart, 1948, s Druhou možností je řešení externalit trhem. 22

23 Veřejné finance - obecně Pramen: Stiglitz, 1997 Cena Nabídka Dotace na jednotku výroby Bod rovnováhy bez dotací Bod rovnováhy s dotacemi Poptávková křivka Mezní společenský prospěch Produkce Graf 3 VF obecně - pozitivní externality a tržní rovnováha Graf 3 vyjadřuje situaci, kdy se soukromé mezní náklady rovnají společenským nákladům. Tržní mechanismus stanoví cenu ve výši mezních nákladů, a celková spotřeba komodity tak bude na nižší úrovni. Pokud ale vláda poskytne výrobci dotace ve výši rozdílu mezi mezním společenským a mezním soukromým užitkem, pak se spotřeba dané komodity zvýší na společensky efektivní úroveň Vztah mezi externalitami a veřejnými statky Tento vztah lze vyjádřit velice jednoduše. Např. Duben (2000) považuje veřejný statek za extrémní příklad pozitivní externality. Podobně Bénard (1989) a Hamerníková (2000) hovoří o tom, že ze skutečnosti, že veřejné statky ve své čisté podobě jsou plně nedělitelné mezi jednotlivé spotřebitele a jsou jimi spotřebovány v úhrnu, vyplývá spojitost mezi těmito statky a spotřebními externalitami. Tyto čistě veřejné statky vstupují do funkcí užitku všech potenciálních spotřebitelů, a proto lze tvrdit, že jsou nadány totální spotřební externalitou Efektivnost veřejných výdajů Efektivnost je jedním z ústředních pojmů ekonomie a znamená absenci plýtvání, tj. co nejefektivnější využívání zdrojů k uspokojení potřeb a přání lidí (Samuelson, 1991). Názory ekonomů na efektivnost veřejného sektoru nejsou jednotné, řada ekonomů tvrdí, že je vhodné hovořit spíše o neefektivnosti, někteří se domnívají, že efektivnost v rámci veřejného sektoru je politickou nikoli ekonomickou záležitostí. Duben (2000) tvrdí, že veřejný sektor je potřeba hodnotit z hlediska efektivnosti celospolečenské (tj. zabezpečování chodu společenského systému a jeho stabilita), která je efektivností zcela nadřazenou efektivnosti ekonomické. 23

24 Veřejné finance - obecně Hamerníková (1996) upozorňuje na vágnost pojmu efektivnost, což ještě více ztěžuje analýzu daného problému. Podle Kolektivu katedry veřejných financí (1995) se veřejný sektor potýká s problémy neefektivnosti a to z důvodů: - neoprávněného zařazení určitého projektu do veřejného sektoru - alokační neefektivnosti - produkční neefektivnosti. Neoprávněné financování projektu z veřejných prostředků znamená, že privátní sektor by daný statek nebo službu zajistil s nižšími náklady. Alokační neefektivnost nastává tehdy, když není zvolena správná varianta. Produkční neefektivnost znamená, že v rámci veřejného sektoru existuje efektivnější způsob, jak dosáhnout zadaného cíle s nižšími náklady. Hamerníková (2000) zdůrazňuje, že při rozhodování o veřejných výdajích, projektech či programech a jejich efektivnosti je užitečné klást si otázky v následujícím pořadí: - který výdaj, projekt nebo program bude nejlépe splňovat daný cíl (otázka účinnosti) - který z nich je reálné zavést (otázka účelnosti) - který z nich je nejlevnější (otázka hospodárnosti) Problém při posuzování efektivnosti veřejných výdajů, veřejných projektů a programů je zapříčiněn také nejasností rozdílů mezi těmito pojmy (viz výše). Vzhledem k odlišnostem, které se vyskytují při preciznějším posouzení všech tří kategorií, lze předpokládat i odlišný přístup k analýze jejich efektivnosti. Úvahy o efektivnosti veřejných výdajů se odehrávají v rámci veřejných rozpočtů, a sice při jejich navrhování, projednávání, schvalování a kontrole plnění, zatímco efektivnost projektů nebo programů může být posuzována až v rámci schváleného rozpočtu. U veřejných výdajů je třeba kromě rozpočtového omezení mít na zřeteli i ten fakt, že rozpočet vlastně odčerpává část soukromých zdrojů k tomu, aby je alokoval mezi různé účely, a proto při rozhodování o alokaci veřejných výdajů je třeba požadovat, aby veřejné prostředky přinášely buď vyšší užitek než soukromý sektor, anebo stejný užitek, ale s nižšími náklady. Daleko širší prostor pro analýzu efektivnosti poskytují, na rozdíl od veřejných výdajů, veřejné projekty a veřejné výdajové programy. Ačkoliv se o přijetí či nepřijetí nějakého rozpočtu, programu apod. uskutečňují politickou cestou (v rámci veřejné volby), je úloha ekonoma v tom, aby poskytl politickému rozhodování dostatečný objem informací k tomu, aby přijatá rozhodnutí byla efektivní a spravedlivá. Stiglitz (1997) popisuje kroky, kterými bychom se měli řídit při analýze efektivnosti veřejných výdajů, projektů a programů: Pramen: Stiglitz, identifikace potřeby programu 2. tržní selhání, které program řeší 3. alternativy programu 4. důsledky pro efektivnost 5. důsledky pro rozhodování 6. kompromis (trade-off) mezi efektiností a rovností 8. politický průběh programu 7. důsledky pro rozhodování Obrázek 8 VF obecně - dílčí kroky analýzy efektivnosti veřejných výdajů, projektů a programů 24