V Brně dne 24. března 2011 Sp. zn.: 5790/2010/VOP/DS Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ve věci postupu Ministerstva dopravy při vyřizování 1) stížnosti proti nevhodnému chování úřední osoby, 2) žádosti o poskytnutí informace. A - Obsah podnětu Podnětem se na mě dne 29. 11. 2010 obrátil pan V. H., a ţádal o prošetření postupu Ministerstva dopravy při: - vyřizování jeho stíţnosti na nevhodné chování úřední osoby, - vyřizování jeho ţádosti o informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím, - řízení o odnětí profesního osvědčení kontrolního technika. Cílem šetření jsem učinil pouze prvé dva body stíţnosti, a tato zpráva tedy nijak nehodnotí průběh či správnost výsledků samotného správního řízení o odnětí profesního osvědčení. Proti rozhodnutí ministra po projednání rozkladovou komisí je (či bude) přípustná správní ţaloba, jak byl stěţovatel podrobně poučen jiţ dopisem Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 25. 1. 2011. Předmětem mého šetření je tak v této chvíli výhradně proces související komunikace mezi stěţovatelem a Ministerstvem dopravy (dále také ministerstvo ). B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem se rozhodl v souladu s ustanovením 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o veřejném ochránci práv ), ve věci zahájit šetření, v jehoţ rámci jsem o stanovisko poţádal dotčené ministerstvo. Protoţe oba procesy (stíţnost na chování úředníka i ţádost o informace) skončily prostřednictvím opravných prostředků aţ na úrovni ministra dopravy, komunikoval jsem ve věci s náměstkem ministra - státním tajemníkem JUDr. Radkem Šmerdou, Ph.D. (dále také státní tajemník ). Případ se totiţ netýkal pouze postupů jednotlivých ministerských odborů (odbor auditu, kontroly a dozoru a odbor bezpečnostní), nýbrţ i sloţek nadřízených. Dne 16. 2. 2011 mi bylo doručeno vyjádření státního tajemníka, z nějţ a také z podkladů dodaných přímo stěţovatelem lze rekonstruovat obě sloţky případu takto: 1) Vyřízení stíţnosti na nevhodné chování úřední osoby
Na základě kontroly provedené dne 13. 5. 2010 pracovníky Ministerstva dopravy u kontrolované osoby STK J., s. r. o., došlo dne 6. 8. 2010 k zahájení správního řízení ve věci odnětí profesního osvědčení kontrolního technika. Řízení je vedeno vůči stěţovateli, který je pravděpodobně zaměstnancem kontrolované osoby. Stěţovatel podal ministerstvu v souladu se svým právem vyjádřit v řízení své stanovisko (ustanovení 36 odst. 2 správního řádu) a navrhnout důkazy (ustanovení 36 odst. 1 správního řádu) vyjádření účastníka řízení ze dne 11. 8. 2010. Součástí tohoto vyjádření (poslední strana dole) je i výslovná stíţnost na nevhodné chování úřední osoby Ing. M. B.. Stěţovatel očekával vyřízení této stíţnosti dle ustanovení 175 odst. 5 správního řádu. Protoţe stíţnost vyřízena nebyla, podal dne 14. 10. 2010 ţádost o přešetření vyřízení své stíţnosti dle ustanovení 175 odst. 7 správního řádu, a to do rukou ministra dopravy. Tato stíţnost na vyřízení původní stíţnosti byla ministerstvem vyřízena, a to dopisem ředitelky odboru auditu, kontroly a dozoru ze dne 30. 11. 2010. V tomto dopisu se jiţ ministerstvo věcně zabývalo údajným namítaným arogantním chováním kontrolního pracovníka, konstatovalo provedení výslechů kontrolních pracovníků a prošetření celé věci. Stíţnost byla v části namítaného nevhodného úředního chování shledána neopodstatněnou a ve zbytku pak jako nepřípustnou, neboť ohledně ostatních skutečností probíhá správní řízení. 2) Postup dle zákona o svobodném přístupu k informacím Ţádostí ze dne 13. 10. 2010 (doručeno dne 15. 10. 2010) poţadoval stěţovatel dále určitá vysvětlení (fakticky výklad právních a technických předpisů), přičemţ svoji ţádost podřazoval pod reţim zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Na jeho ţádost nebylo reagováno. Stěţovatel proto dne 10. 11. 2010 (doručeno dne 15. 11. 2010) podal stíţnost, jejíţ vyřízení ţádal po ministrovi dopravy opět v roli nadřízeného úřadu. Stíţnost stěţovatel správně podřadil pod ustanovení 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Takto také byla jeho stíţnost vyhodnocena ministerstvem a dne 16. 12. 2010 (vypraveno patrně dne 20. 12. 2010) vydal ministr dopravy rozhodnutí čj. 299/2010-040-STIZ/4, jímţ uloţil svému ministerstvu řádné vyřízení stěţovatelovy ţádosti podané procesně v reţimu zákona o svobodném přístupu k informacím, a to do 15 dnů od doručení citovaného rozhodnutí. Dne 19. 1. 2011 stěţovatel opět urgoval vyřízení své ţádosti, která nebyla vyřízena ani navzdory rozhodnutí ministra dopravy. Ministr dopravy prověřil celou záleţitost a vyzval věcný odbor (odbor bezpečnostní) k okamţitému vyřízení ţádosti. Ministerstvo dopravy (bezpečnostní odbor) rozhodlo teprve dne 21. 1. 2011 (vypraveno patrně dne 24. 1. 2011) tak, ţe ţádost stěţovatele o poskytnutí 2
poţadovaných informací odloţilo pro nepůsobnost [ustanovení 14 odst. 5 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím]. Hlavním důvodem odloţení byla skutečnost, ţe stěţovatel ţádal výklad právních norem, respektive jeho dotazy by znamenaly nutnost vytvářet nové informace, a proto tato data nemohou být poskytnuta dle zákona o svobodném přístupu k informacím (viz jeho ustanovení 2 odst. 4). V odůvodnění je rovněţ citována soudní judikatura tento postup podporující. Nad rámec vyřízení ţádosti v reţimu zákona o svobodném přístupu k informacím pak ministerstvo patrně zaslalo určité informační dokumenty a odkázalo stěţovatele na své webové stránky, přičemţ pro řešení stěţovatelem předloţených dotazů výslovně zdůraznilo důleţitost vyhlášky č. 103/1995 Sb. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakoţ i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup Ministerstva dopravy z hlediska dodrţení právních předpisů (tzn. správního řádu a zákona o svobodném přístupu k informacím), popřípadě taktéţ z hlediska principů dobré správy. 1) Vyřízení stíţnosti na nevhodné chování úřední osoby K této části případu chci úvodem konstatovat, ţe veřejná moc jako celek podanou stíţnost na nevhodné chování úřední osoby nakonec řádně vyřídila (i bez mého vstupu do případu), coţ lze jistě přivítat. Přesto je však skutečností, ţe ministerstvo nejprve chybně (resp. nedostatečně) vyhodnotilo písemnost stěţovatele ze dne 11. 8. 2010, obsahující v samotném závěru (jako doplněk obsáhlého vyjádření účastníka správního řízení) taktéţ stíţnost na nevhodné chování úřední osoby. Tuto stíţnost nebylo moţno řešit v rámci správního řízení, a proto měla být pracovníky odboru auditu, kontroly a dozoru vyhodnocena ve smyslu ustanovení 175 odst. 5 správního řádu 1 a vyřízena ve lhůtě 60 dnů. Postup Ministerstva dopravy, odboru auditu, kontroly a dozoru tedy hodnotím jako chybný, jelikoţ nevyřídil stíţnost směřující proti nevhodnému chování úřední osoby v zákonné lhůtě a stěţovatele nevyrozuměl. Toto pochybení nicméně ministerstvo implicitně přiznává, kdyţ věcně vyřídilo následnou stíţnost stěţovatele na nevyřízení původní stíţnosti, přičemţ se obsahem původní stíţnosti zabývalo a prošetřilo ji. Stěţovatel byl tedy o výsledku prošetření svých stíţností vyrozuměn dopisem ze dne 30. 11. 2010. Tímto také ministerstvo napravilo svoji počáteční nečinnost. 1 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 3
Přesto se i ohledně tohoto postupu ministerstva musím přinejmenším formálně pozastavit nad otázkou, zda stíţnost na nevyřízení stíţnosti vyřizovala oprávněná osoba. Dle ustanovení 175 odst. 7 správního řádu vyřizuje stíţnost na nevyřízení (či špatné vyřízení) původní stíţnosti nadřízený správní orgán. Dle ustanovení 178 odst. 2 správního řádu je nadřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu státní tajemník ministerstva (nebo ministr, vyhradí-li si to). Jestliţe původní stíţnost směřovala proti věcnému odboru ministerstva (odbor auditu, kontroly a dozoru), přičemţ tento odbor ji řádně nevyřídil, měl o následné stíţnosti, dle mého názoru, rozhodovat státní tajemník ministerstva, a nikoliv opět tentýţ odbor (byť následnou stíţnost vyřizovala jiţ přímo jeho ředitelka). Situace je zde komplikována v tom smyslu, ţe odbor auditu, kontroly a dozoru bývá obvykle vyšším kontrolorem procesů uvnitř ministerstva, a dozírá tedy na jiné odbory, můţe připravovat podklady pro ministra či státního tajemníka apod. V šetřené kauze však sám vystupoval v roli věcného odboru. Domnívám se, ţe pro takové případy je ovšem nutno realizovat jiný scénář a dodrţet i zde poţadavky správního řádu. Pro vysvětlení dodávám, ţe nejde o jakousi libůstku zákonodárce ve sloţitých právních konstrukcích, nýbrţ vykládané ustanovení je odrazem prostého principu, ţe nikdo nemá býti soudcem (ani kontrolorem) ve vlastní věci. 2) Postup dle zákona o svobodném přístupu k informacím Je evidentní, ţe ministerstvo chybovalo taktéţ při vyřízení ţádosti stěţovatele podané v reţimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále také InfZ ). Ministerstvo dopravy porušilo InfZ poprvé jiţ tím, ţe ţádost nevyřídilo ţádným ze zákonem předvídaných způsobů (poskytnutí informace, odloţení ţádosti, odmítnutí ţádosti), a dokonce nijak nereagovalo. Ode dne 15. 11. 2010, kdy byla doručena stíţnost stěţovatele podaná dle ustanovení 16a odst. 1 písm. b) InfZ, uplynula nadřízenému orgánu lhůta 15 dnů dle ustanovení 16a odst. 8 InfZ dne 30. 11. 2010. Tímto nadřízeným správním orgánem byl přímo ministr dopravy, který se zpoţděním 20 dnů o stíţnosti rozhodl. 2 Věcně však ministr dopravy případ vyhodnotil správně a uloţil svému ministerstvu řádné vyřízení stěţovatelovy ţádosti dle InfZ, a to do 15 dnů od doručení citovaného rozhodnutí. 2 Na tomto místě je ohledně výpočtu prodlení vhodné vysvětlit, ţe se přikláním k názoru, ţe ústřední správní úřad nemá k dobru dalších 7 dnů dle ustanovení 16a odst. 5, určených jinak pro předání stíţnosti spolu se spisem nadřízenému úřadu, neboť nadřízený orgán i rozhodující orgán v tomto případě jedno jsou a jde pouze o rozdíl ve vnitřní funkční příslušnosti (věcný odbor - ministr). Shodně viz Furek, A., Rozhanzl, L.: Zákon o svobodném přístupu k informacím - komentář, Praha, Linde Praha, a. s., 2010, str. 481. 4
Ode dne vypravení tohoto rozhodnutí (20. 12. 2010) uplynula ministerská lhůta dne 4. 1. 2011, kdy měla být ţádost ministerstvem nově vyřízena. 3 Ministerstvo dopravy (bezpečnostní odbor) se tak ocitlo v dalším prodlení 20 dnů, kdyţ nově ţádost stěţovatele vyřídilo teprve dne 24. 1. 2011. Přestoţe se ztotoţňuji s hmotněprávním výsledkem hodnocení ministerstva (stěţovatel nepoţadoval takové informace, které by podléhaly InfZ, jak jasně vyplývá z jeho ustanovení 2 odst. 4), musím po všech zmíněných průtazích jako nevhodné navíc označit i procesní způsob konečného vyřízení věci. Domnívám se, ţe vhodnějším postupem v šetřeném případě by bylo vydání řádného správního rozhodnutí o odmítnutí ţádosti v reţimu ustanovení 15 InfZ, neboť poţadované informace nebyly stěţovateli fakticky (byť oprávněně) poskytnuty. Odloţení pro nepůsobnost [ustanovení 14 odst. 5 písm. c) InfZ] se mi jeví jako procesně nevhodný postup, neboť odloţení se realizuje procesně pouze neformálním přípisem, u nějţ je z pohledu ţadatele obtíţnější forma obrany (včetně obrany soudní). Na rozdíl od soudní judikatury niţších soudů uvedené ministerstvem v odkládacím dopisu poukazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2009, sp. zn. 2As 44/2008, a závěry právní teorie. 4 Není rovněţ bez zajímavosti, ţe stejný názor vyslovila také zástupkyně veřejného ochránce práv, a to jiţ ve své zprávě ze dne 12. 9. 2007, sp. zn. 2401/2007/VOP/KČ (nepublikováno), kdyţ tímto podpořila tehdejší právní názor Ministerstva pro místní rozvoj, které shodnou otázku řešilo. Shrnuji tedy, ţe jako přiměřenější se mi jeví rozhodnout o odmítnutí ţádosti, jde-li o informace, které by bylo třeba nově vytvářet (např. právní výklady), tedy postupovat dle ustanovení 15 InfZ ve vazbě na ustanovení 2 odst. 4 neţ konstruovat, ţe předmětná ţádost poţaduje informace nevztahující se k působnosti povinného subjektu. Mnou doporučovaný postup navíc vede k moţnosti řádného odvolacího řízení a případného soudního přezkumu, coţ je v případech omezení ústavně garantovaného práva na informace (čl. 17 Listiny) jistě vhodné, ne-li s ohledem na právo na spravedlivý proces (čl. 36 Listiny) dokonce přímo nezbytné. Pro stěţovatele je však tento procesní exkurs nedůleţitý, neboť jeho ţádost, jak jsem jiţ uvedl, skutečně nesměřovala k informacím dle InfZ poskytnutelným, a jediné, čeho by se tak mohl dočkat, je procesně řádné odmítnutí jeho ţádosti. Na okraj celého případu chci ještě poznamenat, ţe pokud ministerstvo nad rámec vyřízení ţádosti v reţimu InfZ poskytuje určitá doporučení, lze to povaţovat za vhodné a z pohledu principů dobré správy vítané. Nemělo by se však stávat, ţe ústřední správní orgán, do jehoţ gesce určitá problematika spadá, 3 Pro interní předávání rozhodnutí a související spisové dokumentace uvnitř správního úřadu neexistují zákonná pravidla. Jedná se o vnitřní organizační nastavení a nejde o doručování ve smyslu správního řádu. Z tohoto důvodu je nutné ministerskou lhůtu počítat ode dne vydání rozhodnutí ministra dopravy, neboť je třeba mít za to, ţe tímto dnem bylo povinnému subjektu (ministerstvu) rozhodnutí nadřízeného úřadu (ministra) doručeno. 4 Rozsudek je citován v: Furek, A., Rozhanzl, L.: Zákon o svobodném přístupu k informacím - komentář, Praha, Linde Praha, a. s., 2010, str. 86-87. Stejně tak je v této publikaci jejími autory podpořen právě uvedený názor, a to na straně 64-65. 5
bude poskytovat rady a nasměrování odkazem na právní předpis, který je téměř 10 let zrušen. 5 D - Závěr Své šetření končím dle ustanovení 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s tím závěrem, ţe jsem v postupu správního úřadu, tj. Ministerstva dopravy, shledal určitá procesní pochybení, jeţ jsou podrobně popsána v předcházející části této zprávy. Pochybení spočívají jednak v počátečním nevyřizování stíţnosti na nevhodné chování úřední osoby, kdyţ problematické je také systémové nastavení vyřizování tzv. následných stíţnosti na nevyřízení původní stíţnosti. Pochybení spočívají také v porušování zákona o svobodném přístupu k informacím, kdyţ o ţádosti stěţovatele bylo moţno bezpochyby rozhodnout do 15 dnů od jejího podání, takţe by byla odmítnuta (pro poţadavek nově vytvářených informací), namísto mnohaměsíční úřední činnosti/nečinnosti s podivným průběhem. Šetření ve věci uzavírám touto zprávou, jeţ shrnuje moje dosavadní poznatky, které budou po vyjádření dotčeného správního úřadu podkladem pro moje závěrečné stanovisko ve věci. Podle ustanovení 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem poţádal ministra dopravy, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřil a informoval mě, jaké přijal kroky ke zjednání nápravy. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěţovateli. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv 5 Vyhláška č. 103/1995 Sb., o pravidelných technických prohlídkách a měření emisí silničních vozidel, byla ke dni 28. 8. 2001 zrušena a nahrazena vyhláškou č. 302/2001 Sb., o technických prohlídkách a měření emisí vozidel, ve znění pozdějších předpisů. 6