Společná zemědělská politika Oldřich Dědek Evropská ekonomická integrace Institut ekonomických studií FSV UK
Osnova přednášky Vznik Společné zemědělské politiky (Common Agricultural Policy, CAP) Intervenční nástroje CAP Problémy a reformy CAP 2
Odůvodňování státní pomoci farmářům Specifika výrobního procesu působící důchodovou zranitelnost zemědělských výrobců Silný vliv počasí a klimatu (střídání dobrých a špatných úrod) Vysoký podíl sdružených výrob (hovězí maso a mléko, provázanost rostlinné a živočišné výroby, aj.) Autonomní produkční cyklus (biologicky podmíněná reprodukce stáda, roční cyklus rostlinné výroby, aj.) Vysoký podíl drahé specializované techniky Zemědělství jako dlouhodobě útlumové odvětí Relativní pokles výdajů na potraviny v důsledku růstu národního blahobytu (Engelův zákon) a v důsledku stagnujícího populačního růstu Sociální soudržnost Zemědělství přestavuje vysoce konkurenční odvětví s velkým počtem malých farmářů Nebezpečí důchodové diferenciace mezi městem a venkovem 3
Interakce zemědělské nabídky a poptávky P D P E S Cenová pružnost = η = ( Q/Q)/( P/P) Vodorovná křivka η = Svislá křivka η = 0 P S D Q D Q E Nezemědělské odvětví Q S Q Očekávané rovnovážné ceně P E se pružně přizpůsobí nabídka Q E a trh má tendenci setrvávat ve stavu rovnováhy Zemědělské odvětví Neúroda Q D zvyšuje cenu, nikoli však nutně příjmy farmářů (nižší než jednotková cenová elasticita poptávky) Dobrá úroda Q S má za následek výrobní přebytky a propad agrárních cen Divergence od rovnováhy při nízké elasticitě poptávky (věta o pavučině) 4
Vytvoření Společné zemědělské politiky Dobové souvislosti Vysoká míra ochrany domácích zemědělců kontinentální Evropy (Francie, Německo), běžná i mimo Evropu (USA, Japonsko) Vysoký podíl evropské populace pracující v zemědělství (v době vzniku CAP cca 20 %) Vysoká závislost (a tím i zranitelnost) poválečné západní Evropy na dovozech Římská smlouva (1958) předjímá vtažení zemědělství do integračního procesu a vytyčuje (částečně konfliktní) cíle: Zvýšení produktivity zemědělské výroby Zajištění přiměřené životní úrovně farmářů Stabilizace trhů se zemědělskými výrobky Dostupnost nabídky zemědělských produktů Přijatelné ceny pro spotřebitele Vznik CAP v r. 1962 Sjednocení existujících intervenčních politik kontinentálních zemí Široká společenská podpora důchodových politik v zemědělství 5
P X P M Nástroje CAP dovozní clo a vývozní subvence P W L M L X S FT a S H X M S D H b D D FT P W L M L X světová cena dovozní clo vývozní subvence P M dovozní cena (P W + L M ) P X vývozní cena (P W + L X ) M dovoz, X vývoz a + b celková ztráta blahobytu Pevné dovozní ceny, variabilní cla (variable levies, VL) VL používaná do r.1995, zrušena jako výsledek Uruguayského kola WTO VL přizpůsobovaná na denní bázi (dle pohybů světové ceny) s cílem zachovávat nastavenou hladinu ochrany vnitřních cen (pevná dovozní cena P M ) Vnitřní ceny EU mohou podléhat výrazným výkyvům, nemohou však být ohroženy levnými konkurenčními dovozy Pružné dovozní ceny, fixní cla Vnitřní ceny kopírují vývoj světových cen Konkurenční tlak dovozů lze eliminovat nastavením fixních cel na vysoké úrovni 6
Nástroje CAP intervenční nákupy P G P T P I P W C L S FT S H a S D H D D FT P G P T cílová cena prahová cena P I intervenční cena P W světová cena L dovozní clo C dopravní náklady a celní výnos Cílová cena (target price) je nastavená hranice cenové podpory domácích farmářů (politické rozhodnutí ministrů zemědělství) Prahová cena (threshold price) je minimální dovozní cena chránící evropské farmáře před konkurenčním tlakem levnějších dovozů Intervenční cena je garantovaná výkupní cena, za kterou farmáři mohou odprodat jakékoli množství dané komodity (při splnění požadavků na kvalitu) Světová cena je cena nejlevnějšího dovozu dané komodity na trhy EU 7
P I Nástroje CAP vyrovnávací platby P W a S FT b S H M S P I - P W D D H = D FT Vyrovnávací platby (deficiency payments) dorovnávají farmářům rozdíl mezi světovou cenou a stanovenou garantovanou cenou (DP = a + b) Spotřebitelé platí nižší světovou cenu Méně deformující důchodová politika (ztráta celkového blahobytu pouze ve výši b) P W světová cena P I garantovaná cena a b zvýšení přebytku výrobce celkováztráta blahobytu 8
Nástroje CAP přímé platby a produkční kvóty Přímé platby (direct payments) jsou platby vázané na necenové tituly Přímé platby na hektar (úniky podpor k vlastníkům půdy) Přímé platby na hlavu zvířete Přímé platby na farmu Produkční kvóty Omezování cenové podpory na předem stanovený objem produkce (obtížné rozdělování kvót mezi farmáře, regiony a členské země) Úhor (set-asides) je dočasné vynětí půdy pro účely pěstování subvencovaných zemědělských komodit (obcházeno vyšší intenzifikací výroby obdělávané půdy) 9
Zelené měny Účinek kurzových změn na nástroje CAP Jednotná hladina intervenčních cen v EU (vyjádřená v ECU) Devalvace bezprostředně zvyšuje intervenční ceny v devalvující zemi, čímž vyvolává riziko vyšší inflace a prohlubuje problém nadprodukce; standardní cenové zvýhodnění vývozů z devalvující země Revalvace bezprostředně snižuje intervenční ceny v revalvující zemi, což snižuje farmářské příjmy; standardní cenové znevýhodnění vývozů z revalvující země Peněžní kompenzační platby (Monetary Compensatory Amounts, MCO) Úprava intervenčních cen v plném rozsahu kurzových změn (snížení v devalvující zemi a zvýšení v revalvující zemi) Vývozy z devalvující země do zbytku EU zatíženy vývozním clem (záporná MCO) a vývozy z revalvující země do zbytku EU podpořeny vývozní subvencí (kladná MCO) Intervenční mechanismus realizován zprvu v národní režii, od r. 1973 financováno EK) Vlastnosti MCO Vznik duálního okruhu zelených měnových kurzů pro vybrané zemědělské produkty (možné devalvace a revalvace zelených měn) Administrativně vysoce nákladný mechanismus 10
Problémy CAP produkční přebytky D P X P T P I P W D H S a Vývozní subvence b Q S H P X P T cílová cena prahová cena P I intervenční cena P W světová cena Zvyšování efektivnosti zemědělské výroby a intervenční důchodové politiky posouvají nabídkovou křivku doprava Politický zájem na zachování farmářských příjmů posouvá intervenční cenu nahoru Trendové hromadění agrárních přebytků řešitelné Kažením zásob (ztráta a +b) Subvencovaným vývozem čili dumpingem (ztráta a) 11
Problémy CAP hromadění zásob Obilniny (1000t) Máslo (100t) Sušené mléko (100t) 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Pramen: Baldwin, Wyyplosz: The Economics of European Integration, s. 222 12
Problémy CAP subvencovaný vývoz Důsledky Stlačování světových cen (negativní vliv na ceny i v případě celní ochrany dovozů) Napjaté obchodní vztahy s významnými vývozci zemědělských komodit (USA, Kanada, Caigners Group) Poškozování chudých zemí třetího světa Vyvažující vlivy Protekcionistické politiky běžnou normou i mimo země EU (OECD 2004: podpora na farmáře v EU srovnatelná s USA a Japonskem, poloviční se Švýcarskem či Norskem) Umožnění dovozů z řady bývalých kolonií 13
Problémy CAP rozpočtové dopady 50 45 40 35 100 90 80 70 Miliardy eur 30 25 20 60 50 40 Procenta 15 30 10 20 5 10 0 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 0 Celkové výdaje CAP Podíl výdajů CAP na rozpočtu Baldwin, Wyplosz: : The T Economics of European Integration,, s. 224 European Commission: Financial Perspective 1993-1999, 1999, Financial Perspective 2000-2006 2006 14
Organizace financování CAP Evropský zemědělský orientační a garanční fond (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGP) Garanční sekce je zdrojem financování důchodových politik CAP (intervenční nákupy, vývozní subvence, přímé platby, aj.) Orientační sekce je zdrojem financování strukturálních reforem v zemědělství a programů rozvoje venkova Podíl výdajů Orientační sekce na výdajích Garanční sekce se v letech 2000-04 pohyboval v intervalu 3-6 % Míra samofinancování CAP Zpočátku téměř stoprocentní (příležitostné intervenční nákupy kryty výnosy zemědělských cel) Současná relace Podíl výnosů zemědělských cel činí cca 1,5 % Podíl výdajů na CAP činí cca 40 % 15
Problémy CAP nespravedlivé rozdělování pomoci Paradox CAP Pocit nedostatečné podpory navzdory rostoucím výdajům (časté protesty farmářů) Objasnění paradoxu Nástroje CAP vázající dotace na výkonnostní ukazatele preferují malý počet velkých zemědělských výrobců EC (1993): v předreformní CAP cca 20 % farmářů dostávalo cca 80 % dotací CAP OECD (2003): cca 25 % farmářů dostává cca 70 % dotací CAP Nástroje CAP vázající dotace na rozlohu zemědělské půdy způsobují vysoké úniky vlastníkům půdy (skrze vyšší pachtovné) OECD (2003): cca 40 % farmářů není vlastníkem obhospodařované půdy Vysoké úniky dotací do dodavatelských odvětví 16
Problémy CAP industrializace zemědělství Intenzivní využívání půdy Intenzivní hnojení nitráty v půdě, znečišťování vod, snižování přirozené úrodnosti půdy Mechanizace velká pole, úbytek divoké zvěře, eroze půdy Velkochovy užitkových zvířat Utrpení zvířat (přeplněné stáje, klecové chovy drůbeže, přeprava na velké vzdálenosti) Celosvětový problém, v EU navíc podpořeno štědrým systémem CAP 17
Reformy CAP 1968 Mansholtův plán (první návrh na reformu CAP odmítnuto) 70. a 80. léta mnohé reformní náměty s často jen kosmetickými účinky 1968 kvóty pro cukrovku, 1986 kvóty pro mléčné výrobky, 1988 maximální garantované objemy pro hlavní farmářské výrobky (s výjimkou hovězího) 1992 MacSharryho reforma Vnější tlak Uruguayského kola WTO (zahájeno 1986) Snaha o snížení protekcionismu v zemědělství ze strany vyspělých zemí (podporováno USA) Neústupnost EU v liberalizaci zemědělství hrozila ochromením obchodu s průmyslovými výrobky (80 % exportu EU) Hlavní prvky reformy Přeměna VL a množstevních dovozních kvót na pevné tarify (neutralizováno extrémně vysokými hodnotami 40-150 %) Snížení úrovně intervenčních cen (u obilovin cca o 1/3) při ponechání vysokých prahových cen Závazek k postupnému omezování subvencovaných vývozů 18
Reformy CAP Finanční perspektiva 2000-06 Dilemata východního rozšíření Neufinancovatelná CAP při existujících pravidlech Příliš mnoho nové zemědělské půdy pro výrobu produktů podporovaných CAP Příliš mnoho nových farmářů oprávněných k čerpání podpory Ukazatel PSE v předvstupním období (2001): cca 3 % úrovně podpor poskytovaných v EU-15 Prohloubení nerovností mezi velkými a malými farmami Malá schopnost řešit daný problém ve starých zemích EU Zhoršená implementační kvalita CAP Trend k vyšší odpovědnosti členských zemí za implementaci CAP Absence administrativních kapacit pro řízení CAP v nových zemích Neochota starých zemí přizpůsobit CAP východnímu rozšíření Přizpůsobení formou nerovného zacházení (v období 2005-06 pro nové země cca 10 % celkových výdajů CAP; cca poloviční přímé platby na hektar; možnost dodatečné státní pomoci z národních zdrojů) Značný důraz na schopnost implementovat pravidla CAP Prvky reformy Další snížení intervenčních cen (15 % obilniny a mléčné výrobky, 20 % hovězí) Zvýšení podílu přímých plateb farmářům Platby za neobdělávání půdy (cca 10 % výměry povinný úhor) Dotace z titulu udržování krajiny 19
CAP a východní rozšíření EU Nové země EU - 15 Rozloha zemědělské půdy (mil ha) Počet farmářů (miliony) Průměrná velikost farmy (hektary) Podíl zemědělství na HDP (%) 38 23,9 1,6 3,1 128 6,8 18,7 1,7 USA 376 2,2 174,4 1,4 Baldwin, Wyplosz: The Economics of European Integration, str. 237 (Údaje za nové země a EU-15 za r. 2001) Wallace a dr.: Policy-making in the European Union, str. 182 (údaje za USA za r. 2002) 20
Reformní výzvy Odstranění diskriminace starých a nových členů Žádoucí tlak na reformy CAP směrem k odstraňování výhod spíše než k dosahování stejně vysokých výhod Úplná renacionalizace CAP by mohla vést k pokračující štědré podpoře zemědělství v bohatších zemích a k nedostatku zdrojů na pomoc zemědělství v méně vyspělých zemích EU Další liberalizace světového obchodu s agrárními výrobky (Doha Round) Zastavení exportních subvencí a sblížení intervenčních a světových cen Snazší přístup rozvojových zemí na agrární trhy EU Očekávaná změna priorit Společenství CAP jako brzda efektivní alokace výrobních faktorů (ochrana odvětví s nízkou komparativní výhodou ve světovém měřítku) Odklon od podpory zemědělské výroby k výdajům na rozvoj venkova (turistika, ochrana krajiny, ekologizace zemědělství, aj.) Finanční perspektiva 2007-13 předjímá celkové přehodnocení CAP a zaměření Společenství na jiné priority 21