Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova Hodnocení opatření SZP týkajících se chmele Stručné shrnutí - 7. prosince 2009
Tato hodnotící studie obsahuje popis současné situace odvětví chmele v EU v mezinárodních souvislostech a rovněž zhodnocení efektivity, účinnosti, soudržnosti a použitelnosti opatření společné zemědělské politiky, která se týkají odvětví chmele, zejména vlivů reformy SZP (podpora oddělená od produkce stanovená nařízením Rady 1782/2003) na dané odvětví. Hodnocení se vztahuje na období let 2005-2007. Vychází z analytického rámce zahrnujícího různé nástroje pro shromažďování údajů a analýzu: 1. hlavní databáze: FADN (zemědělská účetní datová síť - Farm Accountancy Data Network), databáze IHCG (mezinárodní úmluva pěstitelů chmele The International Hops Growers Convention), Barthova zpráva a zpráva Hopsteiner pokyny pro nákup chmele, dále internetové stránky Evropští výrobci piva a také Eurostat a generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova; 2. hospodářské nástroje: díky využití nástroje finanční hospodářské simulace (FES) jsme mohli posoudit dopad reformy SZP na úrovni zemědělských podniků v oblasti nejkritičtějších ukazatelů a nástroj Face-IT se použil pro zhodnocení poměrné výnosnosti zemědělských podniků pěstujících chmel v porovnání s podniky pěstujícími jiné plodiny; 3. sekundární výzkum spočíval ve vyhledávání, čtení a analýze informačních zdrojů poskytujících sekundární údaje, jako jsou nařízení SZP, dokumenty týkající se politik, zprávy Komise, atd. 4. rozhovory se sdruženími producentů, s prodejci a obchodníky, s ministerstvy a správními orgány, se zúčastněnými subjekty na úrovni EU; 5. za účelem zvýšení počtu empirických důkazů a prohloubení analýzy se provedly případové studie v určitých oblastech České republiky (Žatec, Ústecký kraj), Německa (region Hallertau), Španělska (region Castilla y León) a Spojeného Království (region Kent). I Popis situace odvětví chmele v EU v mezinárodních souvislostech I 1 Produkce a zásobování v oblasti chmele v EU V evropském zemědělství jako celku představuje produkce chmele specializované odvětví, je však důležitá pro určité členské státy, zejména Německo a Českou republiku. Německo je jedním z předních světových producentů chmele, který spolu s USA tvoří více než polovinu roční světové produkce. Podíl Německa na produkci EU se vzhledem k EU jakožto celku v poslední době zvyšoval. V samotné EU se také nachází více než polovina celosvětové rozlohy půdy osázené chmelem, a to i strana 2
přes pokles v první polovině tohoto desetiletí. Je však pravděpodobné, že v důsledku současné výsadby v USA se podíl EU na světové produkci chmele v příštích několika letech sníží. Během posledního desetiletí se v evropských zemích produkujících chmel stabilně snižoval počet pěstitelů chmele, avšak rostla velikost zemědělských podniků (jejíž průměr se však v celé EU zároveň značně lišil). Poměr rozlohy půdy oseté aromatickými a hořkými odrůdami je přibližně dva ku jedné. Od počátku desetiletí se výrazně (ačkoli ne každý rok ve stejné míře) zvýšila sklizeň všech odrůd a produkce kyseliny alfa na hektar, a také se zvýšil obsah kyseliny alfa, ovšem pouze mírně. Poptávku do značné míry určuje spotřeba piva vyráběného z chmele. Výroba piva v první polovině desetiletí významně vzrostla, avšak od té doby se ustálila pivovary musí tvrdě bojovat o podíly na trhu a v posledních dvaceti letech probíhá vlna slučování podniků. V Evropě se vyrobí přibližně jedna třetina piva na světě. Poptávka po chmelu nicméně nezávisí pouze na celkové spotřebě piva, ale také na chuti spotřebitelů: poptávka se posouvá směrem k méně hořkým pivům, která vyžadují nižší obsah chmele. Ceny chmele zejména na promptních trzích silně ovlivňuje počasí a stav zásob. Přibližně se 40 % světové produkce se obchoduje mezi zeměmi. Obchod je zvláště důležitý pro EU, neboť Evropa tvoří asi 80 % světového vývozu (bez zahrnutí obchodování v rámci EU) a zhruba 50 % dovozu. I 2 Rámec politik v EU Nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 stanovilo společná pravidla pro reformovanou SZP. Zavádí principy, jako je podpora oddělená od produkce, částečně spojená podpora a doplňková vnitrostátní přímá platba. Kromě tohoto zaštiťujícího nařízení se toto hodnocení týká také ustanovení nařízení Rady (ES) č. 1952/2005 ze dne 23. listopadu 2005 o společné organizaci trhu s chmelem (SOT). SOT upravuje úlohu organizací producentů, postup vydávání osvědčení a rovněž uvádění na trh a obchodování s třetími zeměmi. Kromě uvedeného rámce politik jsme do našeho hodnocení zahrnuli také další příslušné faktory, které by mohly případně ovlivnit budoucnost tohoto odvětví, jako je například produkce a vývoj struktury zemědělských podniků. Mezi další relevantní faktory patří způsob, jakým členské státy provádějí dané právní předpisy, a řada dalších od vedlejších výhod obecného zlepšení agronomických postupů, přes stav hospodářství, až po změny technologií a povětrnostní podmínky. II Hodnocení opatření SZP týkajících se odvětví chmele, zejména vlivů reformy SZP hlavní závěry II 1 Do jaké míry ovlivnila opatření SZP podporující chmel rozhodnutí týkající se produkce farmářů v tradičních oblastech? Zdá se, že hrubá marže pěstování chmele je ve srovnání s jinými možnými plodinami velmi vysoká. Téměř ve všech produkujících oblastech je chmel co do hrubé marže nejvýnosnější plodinou. S oddělením od produkce zůstal chmel v porovnání s většinou alternativ, zejména s pšenicí obecnou a strana 3
cukrovou řepou, nadále atraktivní. Snížila se poměrná výnosnost chmele vzhledem k polnímu zahradnictví. Analýza tendencí produkce také ukazuje, že po oddělení od produkce nedošlo k jejímu snížení. Aby rozdíl v maržích urychlil přechod na jinou plodinu, musel by navíc být velmi výrazný, vzhledem ke sníženým nákladům, např. na stroje a laťkové mříže. Možnost přechodu na jinou plodinu je limitována potřebou znalostí specifických pro danou plodinu a nezbytností určitých půdních a klimatických podmínek. V různých zemích mají seskupení producentů různou úlohu. Některá seskupení producentů jsou dobře vybavena zaměstnanci a nabízejí značnou administrativní pomoc i podporu při modernizaci chmelových polí (umožnění úvěrů), například zavedení nových odrůd a výzkum v oblasti kontroly chorob plodiny. Často hrají významnou roli v podpoře produkce v tradičních oblastech. II 2 Do jaké míry přispěla opatření SZP podporující chmel ke zlepšení příjmů pěstitelů chmele? Podpora EU pro chmel není pro evropské zemědělské podniky pěstující chmel hlavním zdrojem příjmu, neboť podle naší simulace tvoří pouze okolo 5 % celkových výnosů. Tato podpora však má význam pro příjem zemědělců, bez ohledu na to, zda je spojená, či nikoli. Pro příjem zemědělců v zásadě nepředstavuje velký rozdíl, zda podpora EU je spojená či oddělená od produkce, na druhé straně však způsob provedení reformy SZP může ovlivnit podporu. Analýza ukazuje, že v případě oddělení od produkce nedojde k zásadním změnám příjmů průměrného zemědělského podniku pěstujícího chmel. Poměrně vysoký čistý příjem zemědělského podniku pěstujícího chmel zůstává vysoký i po reformě. Reforma může na druhou stranu způsobit některé (drobné) změny ve stavu příjmů jednotlivých zemědělských podniků v závislosti na struktuře podniku a modelu provádění. V případě přechodu na paušální platby by u některých zemědělců mohlo dojít k poklesu příjmů v důsledku vysoké míry podpory v minulosti. II 3 Do jaké míry vedla opatření SZP podporující chmel ke strukturálním změnám zemědělských podniků pěstujících chmel a ke změnám územního rozložení pěstování chmele? Tendence v oblasti struktur produkce, tj. posun k větším zemědělským podnikům a nižšímu počtu pěstitelů, a v oblasti geografické rozlohy, tj. zmenšování v zemích s nižší produkcí a postupné ubývání jinde ve většině případů, jsou vyvolány silami na trhu, agronomickým vývojem (včetně uvedení nových hořkých odrůd s vyšším výnosem na hektar) a demografickými změnami, spíše než opatřeními SZP. strana 4
II 4 Do jaké míry přispěla opatření SZP podporující chmel k zajištění dostatečného objemu produkce s ohledem na potřeby navazujícího odvětví a do jaké míry změnila zeměpisné rozložení navazujícího odvětví? Přes určitou stagnaci v posledních letech byl trend ve výrobě piva v Evropě (a v celém světě) vzrůstající. Objem produkce kyseliny alfa mezi jednotlivými léty kolísal, celkově je však stabilní. Toto jsou dlouhodobé tendence. Nelze pozorovat žádný výrazný příčinný vztah s opatřeními podpory SZP, zejména s oddělením od produkce. Smlouvy o budoucím prodeji přispívají ke stabilitě trhu s chmelem a seskupení producentů spolu s opatřeními SZP týkajícími se chmele hrají klíčovou roli ve fungování tohoto systému, kterého si pivovary cení pro to, že relativně zaručuje budoucí dodávky. Zeměpisné rozložení zpracujících průmyslových odvětví nijak nesouvisí s oddělením podpory SZP od produkce. Náklady na chmel jsou v poměru k celkovým nákladům tohoto průmyslu velmi malé. II 5 Do jaké míry přispěla opatření SZP podporující chmel ke stabilizaci trhů a k zajištění rozumných cen dodávek pro spotřebitele? Současná opatření SZP hrají roli v zajištění stability trhů, především prostřednictvím seskupení producentů. Reforma SZP z roku 2003 seskupení producentů neovlivnila. Nezdá se, že by oddělení od produkce mělo nějaký zvláštní vliv na navazující odvětví a na stabilitu trhu. Seskupením producentů se daří omezit dopad kolísání cen na pěstitele, třebaže jej nemohou zcela odstranit. Hlavním prostředkem seskupení producentů pro snížení kolísání je nástroj trhu, konkrétně smlouvy o budoucím prodeji, které uzavírají jménem svých členů. II 6 Do jaké míry má cíl zajistit dostatečnou úroveň produkce (kvantita a kvalita) v tradičních pěstitelských oblastech význam s ohledem na potřeby uživatelských odvětví průmyslu (např. co se týče přínosu pro místní produkci)? Faktory vedoucí výrobce piva k tomu, že se usadí v určité zemi, nesouvisí s dostupností chmele v konkrétní zemi ani s požadavkem nacházet se blízko tradiční pěstitelské oblasti. Výrobci piva, kteří se rozhodnou používat specifický chmel kvůli vůni, si nicméně mohou zvolit chmel pocházející z určité oblasti; tyto pivovary však působí na specializovaném trhu. Velké pivovary používají různé odrůdy chmele z různých oblastí světa. II 7 Do jaké míry pomohla opatření SZP podporující chmel rozvoji venkova v tradičních pěstitelských oblastech s ohledem na zaměstnanost a hospodářskou životaschopnost? Trendy v odvětví chmele byly poháněny trhem, včetně stability trhu způsobené silnými seskupeními producentů, přítomným strukturálním přebytkem dodávek, věkovým demografickým rozložením pěstitelů chmele a rychlejším růstem vstupních nákladů než příjmů. Nic nedokládá, že by oddělení od produkce ovlivnilo zaměstnanost nebo hospodářskou životaschopnost do jakékoli míry nebo tak, že by v jeho důsledku pěstitelé chmele zanechávali této činnosti. Do odvětví chmele vstoupilo velmi strana 5
málo nových subjektů, což dokládá domněnku, že není atraktivní, pravděpodobně kvůli potřebě značných počátečních investic při zakládání zemědělského podniku pěstujícího chmel v poměru k jeho hospodářské životaschopnosti a ve srovnání s jinými zemědělskými činnostmi. Nejsilnější odvětví jsou v České republice (s velkými zemědělskými podniky) a v Německu (se silnými seskupeními producentů a historickým vedoucím postavením v odvětví chmele). U producentů v ostatních členských státech je možné očekávat, že jejich hospodářská situace by se mohla v příštích letech zproblematizovat, pokud se jim nepodaří snížit náklady. II 8 Do jaké míry byla opatření SZP týkající se odvětví chmele po reformě z roku 2003 účinná v dosahování cílů těchto opatření? Pokud jde o účinnost opatření SZP, můžeme učinit závěr, že opatření SZP týkající se chmele nemají obecně na odvětví chmele výrazný vliv. Toto odvětví bylo už léta zaměřené na trh a opatření SZP jako seskupení producentů již několik let existovala. Opatření SZP jako oddělení od produkce, seskupení producentů a jakostní standardy lze nicméně považovat za účinná, protože nevytvářejí dodatečné náklady, které by nebyly vyváženy dostatečnými přínosy pro pěstitele. Co se týče seskupení producentů, můžeme je také považovat za účinná, neboť poskytují svým členům různé služby a mají sice malý, ale pozitivní vliv na trh s chmelem jakožto celek. Jako možný hrubý ukazatel účinnosti seskupení producentů jsme zaznamenali, že členové svá seskupení finančně podporují i poté, co to již není jejich povinností. Reforma SZP nicméně jejich účinnost nezvýšila (ani nesnížila). II 9 Do jaké míry opatření SZP podporující chmel přispěla k (nebo bránila) dosažení zjednodušené a účinné správy a řízení? Reforma SZP z roku 2003 důsledně snižovala administrativní zátěž vnitrostátních úřadů a vedla k úsporám času i lidských zdrojů využívaných v tomto procesu. Zatížení seskupení producentů je hodnoceno jako rozumné a nepřináší žádné významné náklady. V případech, kdy seskupení producentů neposkytují svým členům pomoc ohledně toho, jak podat žádost o podporu pro zemědělce, vznikají zemědělcům dodatečné výdaje různé výše v rámci EU, neboť musí využít externí poradce. Oddělení od produkce lze považovat za zvláště účinné ve srovnání s dřívější finanční podporou (spojenou s produkcí), neboť zemědělci obdrží přibližně stejný obnos peněz, ale nemusí poskytovat EU stejné množství informací. V důsledku podpory oddělené od produkce se může do správních činností investovat méně peněz. Registrace smluv není vnímána jako zatěžující, avšak obchodníci se domnívají, že současné nařízení o registraci smluv porušuje obchodní tajemství, neboť údaje se musí sdělovat vnitrostátním úřadům. Pokud je jediným důvodem registrace poskytovat informativní statistiky, můžeme toto opatření považovat za neúčinné. Je třeba ještě zjistit, zda toto opatření bude přínosem v systému, který je neutrální, co se týče volby produkce. strana 6
II 10 Do jaké míry byla opatření SZP podporující chmel v souladu s cílem dosáhnout zemědělství, jež je více konkurenční a navázané na trh, který prosazovala reforma SZP z roku 2003? Dominantní postavení EU v odvětví chmele ohrožují Spojené státy, kde pěstitelé dosahují vyšší produktivity a kde je struktura produkce více konkurenční. Opatření SZP a reforma v tom nehrají přímou roli. Oddělení od produkce a ostatní opatření SZP neovlivnila proces restrukturalizace probíhající v Evropě. Tento proces způsobený stavem na trhu donutil řadu producentů opustit pěstování chmele a vedl ke zvýšení průměrné velikosti zemědělských podniků pěstujících chmel. Zmenšuje se však plocha, na které se chmel pěstuje. Nově se objevivší subjekty by měly být účinnější díky úspornému zmenšení. Evropským vědcům se podařilo vyvinout nové odrůdy; pěstitelé oživili chmelová pole a v oblasti produktivity ve vztahu k USA úspěšně dobývají zpět ztracené pozice. Toto je případ Německa, nikoli však jiných zemí, které v produktivitě stále zaostávají. Německo je úspěšné, neboť se mu podařilo inovovat a rychle přejít na odrůdy s vysokým obsahem kyseliny alfa. II 11 Do jaké míry ovlivnila opatření SZP podporující chmel životní prostředí? Dochází k vývoji, který by mohl být nebo je prospěšný pro životní prostředí, a to v použití nových odrůd, v nových systémech zavlažování (nižší spotřeba vody) a ve využití pesticidů a hnojiv. Žádné údaje však neumožňují stanovit jako příčinu těchto změn opatření reformy SZP. Pokud jde o možnou hrozbu pro životní prostředí v podobě opouštění půdy, zdá se, že půda, která již není používána pro pěstování chmele, se využívá pro jiné plodiny. V tomto ohledu však neexistují jednoznačné důkazy. Doporučení Doporučujeme, aby: EU nadále používala ustanovení o podpoře příjmů prostřednictvím plateb oddělených od produkce namísto spojené podpory, neboť platby oddělené od produkce jsou v odvětví chmele účinnější a umožňují lepší orientaci pro potřeby investičních rozhodnutí. organizace producentů nadále podporovaly své členy v uzavírání smluv o budoucím prodeji, aby se zvýšila stabilita trhu a zajistily se příjmy zemědělců. odvětví používalo a vyvíjelo nástroje rozvíjející investice a inovace za účelem podpory strukturálních změn, které jsou potřeba ke zvýšení mezinárodní konkurenceschopnosti a produktivity. strana 7
seskupení producentů nadále udržovala povědomí zemědělců o dopadu jejich rozhodnutí ohledně produkce na životní prostředí, například co se týče použití hnojiv a pesticidů. EU a členské státy pokračovaly v úsilí o snížení administrativní zátěže opatření SZP týkajících se odvětví chmele ve všech zemích EU produkujících chmel. strana 8