Změny územního plánu: co obci hrozí? Náhrady za zklamaná očekávání investorů

Změny územního plánu: co obci hrozí? Náhrady za zklamaná očekávání investorů

Mgr. Vendula Zahumenská, Ph. D., právnička Na Právnické fakultě Masarykovy univerzity jsem se zaměřila na ochranu životního prostředí a tématem mojí disertační práce se stalo územní plánování. Posledních 14 let řeším územní rozvoj měst a obcí v praxi, mezi lety 2012 2018 jsem se věnovala územnímu plánu Prahy a radila jsem občanům i zastupitelům. Na smlouvy obcí s investory se specializuju od začátku roku 2017. Brno, 2019, Vendula Zahumenská ISBN 978-80-270-6168-6 2

Máte ve vaší obci problémy s novou výstavbou? Nestačí čistička odpadních vod? Potřebujete rozšířit kanalizaci? Nové osvětlení a chodníky? Chybí místa ve školce a ve škole? Investor chce rozšířit průmyslový areál? Máme řešení. Pomáháme starostům a zastupitelům, kterým skutečně záleží na blahu jejich obce a kteří mají energii a odvahu na to, aby chránili udržitelný rozvoj své komunity. Jsme na straně měst a obcí. Podíváme se na to, v jaké situaci je vaše obec a najdeme silné stránky pro vyjednávání s investory. Umíme připravit zásady rozvoje jako pravidla pro jednání se stavebníky. S našimi advokáty napíšeme smlouvu s investorem, která bude pro obec výhodná. Není nám lhostejné, jak se cítíte jako zastupitelé a chápeme, že si potřebujete být v právních otázkách jistí. Jsme oporou měst a obcí. www.investorzahumny.cz 3

1. Proč obce mění územní plán? Mnoho měst a obcí má staré územní plány, které nevyhovují novým potřebám nebo, a to je horší situace, mají sice nově zpracovaný a vydaný územní plán, ale ani ten neřeší vážné problémy, ve kterých se samosprávy nacházejí. Proto obcím často nezbývá nic jiného než se snažit územní plány změnit a doplnit do nich regulativy. Aby k těmto situacím nedocházelo, měla by obec v počátečních fázích tvorby územního plánu, tj. nejpozději při práci na návrhu jeho zadání, znát všechny svoje slabé stránky, silné stránky (lze vy- 4

cházet z kvalitně zpracovaného programu rozvoje obce nebo z územně analytických podkladů), využít všech nástrojů, které stavební zákon nabízí a měla by spolupracovat minimálně s dobrým urbanistou jako zpracovatelem územně plánovací dokumentace. Současně musí být obec po celou dobu aktivní, prostřednictvím určeného zastupitele spolupracovat s pořizovatelem územního plánu a v případě, že s nesouhlasí s některým řešením obsaženým v návrhu, uplatňovat včas připomínky a námitky. Někdy se samozřejmě stává, že jsou územní plány měněny i proto, že investoři na takové jednání opakovaně tlačí, někdy se dokonce uzavírají smlouvy o podpoře investice, které obsahují i závazek obce směrem ke změně územního plánu. Více o tom, proč jsou takové smlouvy v rozporu se zákonem, najdete v našem jiném manuálu Investor za humny? Jak na developerskou výstavbu v obci a smlouvy s investory? 5

2. Jak v územním plánu vyvážit potřeby obce a zásahy do soukromého vlastnictví? Když obce přijímají nový územní plán nebo mění ten stávající, musí myslet i na to, aby splňovaly všechny požadavky, které na ně klade zákon i rozhodování soudů (které kvůli nedodržení těchto požadavků mohou územní plán nebo jeho změnu zrušit). Nejvyšší správní soud k tomu říká: Vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto,vejde do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) 6

před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet. 1 Soudy přezkoumávají územní plány v pěti krocích. Když soud shledá porušení některého z nich v dostatečné intenzitě, územní plán (nebo jeho část nebo změnu) zruší: 1. Pravomoc orgánu, který územní plán vydal (málo častý důvod zrušení územního plánu nestává se, že by územní plán nevydalo zastupitelstvo obce) 2. Příslušný orgán jednal v rámci své působnosti (v případě územních plánů opět velmi sporadický jev). 3. Územní plán byl vydán v procesu, který stanovil zákon (častější důvod zrušení) 4. Obsah územního plánu je v souladu s požadavky zákonů (častý důvod zrušení) 5. Územní plán je proporcionální (častý důvod zrušení, a protože je na rozdíl od předchozích méně jasný, zdržíme se u něj). Jak je to tedy s proporcionalitou (jde o míru toho, jaké bylo zvoleno řešení ve vztahu k jiným zájmům, do kterých se územním plánem zasáhlo)? Při každé změně územního plánu (a samozřejmě i při jeho pořizování jako nového dokumentu) je třeba brát v potaz, 1 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS. 7

že územní plány zasahují do vlastnických práv a že dochází ke střetům dvou zájmů soukromého a veřejného, resp. zájmu obce. Proto musí každý územní plán i jeho změna splňovat kritéria přiměřenosti. Obce si musí odpovědět na tyto otázky: 1. Má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod? 2. Je zásah činěn v nezbytně nutné míře? 3. Je zásah činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli? 4. Je zásah činěn nediskriminačním způsobem? 5. Je zásah činěn s vyloučením libovůle? Pokud lze na tyto otázky odpovědět kladně, pak je pravděpodobné, že územní plán obstojí i u soudního přezkumu. V praxi to znamená, že se obce musí chovat k jednotlivým pozemkům stejně, pokud pro ně existují stejné podmínky nemohou jeden pozemek prohlásit za nezastavitelný nebo za takový, na kterém smí být jen občanské vybavení a druhý, např. sousední, za vhodný pro obytnou výstavbu, aniž by takový postup byl řádně odůvodněn. Obce sice mají právo na samosprávu a je v podstatě na nich, jak svoje území uspořádají a územní plány samozřejmě do určité míry zasahují do vlastnických práv (nikdo současně nemá nárok na to, aby jeho pozemek byl stavební nebo využitelný pro určitý účel nebo aby takovým zůstal), ale vše musí mít důvod a obec musí vědět a být schopna vysvětlit, proč takto jedná a jaké zájmy chrání. 8

3. Co obci hrozí, když změní územní plán k nelibosti vlastníka (ale územní plán obstojí u soudu)? Nový územní plán nebo jeho změna mohou výrazně zasáhnout do vlastnických práv, a to jak pozitivně, tak negativně (samozřejmě bráno z pohledu vlastníka). V tom druhém případě lze očekávat, že se dotčený vlastník bude bránit proti zásahu návrhem na zrušení problematického znění územního plánu. Můžeme si představit tuto situaci: Obec pořizuje nový územní plán nebo změnu stávajícího. Nový územní plán nebo jeho změna byly 9

v souladu se zákonem, resp. obstály u soudního přezkumu. Současně ale takový územní plán (změna) buď zrušily zastavitelnost u pozemků, na kterých se doteď stavět mohlo nebo znemožnily jejich využití k jinému než stavebnímu účelu. Základním východiskem je, že se územní plánování děje ve veřejném zájmu. Může a běžně dochází k zásahům do vlastnického práva a územní plán může určovat vlastníkům, jak mohou pozemky využívat. Územní plánování při tom musí respektovat zásadu přiměřenosti a zasahovat do vlastnického práva s výraznými omezeními (viz výše). Pokud jsou výše uvedená kritéria naplněna, může územní plán vlastnické právo omezit. U mnohých omezení ani neexistuje žádný nárok na kompenzaci, neboť zásah nepřesáhl spravedlivou míru. Někdy ale může zásah do vlastnického práva splňovat všechny zákonné podmínky, přesto ale omezení vlastnických práv tuto spravedlivou míru přesáhne. V takových případech proto náleží vlastníkovi dotčených pozemků náhrada za změny v území. Tyto náhrady jsou upraveny v 102 stavebního zákona. Vlastníkovi pozemků náleží náhrada vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. 10

Tato náhrada vlastníkovi ale nenáleží, jestliže k uvedenému zrušení došlo na základě jeho návrhu nebo po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územního plánu nebo jeho změny, která zastavění dotčeného pozemku umožnila (leda by už získal v této lhůtě územní rozhodnutí). O náhradu musí vlastník zažádat písemně a poskytuje ji obec nebo kraj, jejichž orgány vydaly územně plánovací dokumentaci 2 nebo její změnu. Nedojde-li k dohodě o výši náhrady, rozhodne o její výši soud. 2 Obdobně může platiti i pro stavební uzávěru. Taktéž pro územní rozhodnutí, územní souhlas nebo veřejnoprávní smlouvu nahrazující územní rozhodnutí. 11

4. Co znamená zrušení určení pozemku k zastavění? Stavební zákon nikde nedefinuje pojem určení pozemku k zastavění. Říká jen, co je stavební pozemek, zastavěný stavební pozemek, zastavěné území, nezastavitelný pozemek a nezastavěné území. Pozemek určený k zastavění bude nejspíše určitým opakem nezastavitelného pozemku, tj. pozemek, na kterém lze stavět. V praxi se často stává, že změna územního plánu přímo neruší možnost stavět na daném pozemku, ale jen mění funkčního využití v rámci zastavitelného území (to zůstává zachováno) např. namísto ploch obytných je nově pozemek určen pro veřejnou vybavenost a je stále určen k zastavění, jen jiným typem stavby. Nebo si můžeme představit situaci, kdy vlastník dotčených pozemků podniká jako zemědělec a nový územní plán nebo jeho změna mu podnikání znemožní. Také v těchto případech by měla být vlastníkovi poskytnuta náhrada za nepřiměřený (ale zákonný) zásah do vlastnického práva. 12

5. Náhrada škody za zrušení územního plánu soudem: mají investoři legitimní očekávání? U předchozí otázky jsme řešili situace, kdy sice dojde k přijetí takového plánu, který nad míru přiměřenou poměrům zasahuje do vlastnického práva, ale současně je v souladu se zákonem neporušuje žádné právní předpisy. Vlastníkovi se kompenzuje nepřiměřené omezení jeho práv. 13

Jiná je situace, kdy existuje územní plán v určité podobě a pak dojde k jeho změně ve prospěch vlastníka. Nakonec je ale taková změna jako nezákonná zrušena soudem. Typicky se to děje v malých obcích okolo Prahy či Brna: Investor koupí nezastavitelné pozemky za Prahou v malé obci, kde mají starý územní plán. Po nějaké době dojde ke změně územního plánu a z obyčejných polí jsou cenné stavební parcely. Po schválení změny územního plánu ale dojde na soud a změna je jako nezákonná zrušena, aniž by investor získal pravomocné územní rozhodnutí. Investoři v takových případech tvrdí, že na základě územního plánu měli legitimní očekávání, že budou moci stavět, zhodnotit svoji investici a že doufali v určitý obvyklý běh věcí. Protože podle jejich názoru došlo k zásahu do těchto očekávání, měla investorům vzniknout škoda a přišli o zisk. Je to ale pravda? Nejdříve se zaměřme na legitimní očekávání. Ústavní soud k tomu říká, že není zřejmé, z čeho by se mělo dovozovat právo na to, aby pozemek měl režim stavebního pozemku, tedy na to, že pokud byl územním plánem pozemek určen jako stavební, musí stavebním (zřejmě navzdory možným pochybením, vadám, nezákonnostem či protiústavnostem při přijímání územního plánu) navždy zůstat. 3 Z toho můžeme dovodit, že investor zpravidla žádná legitimní očekávání ze samotného územního plánu mít nemůže. 3 Usnesení ÚS ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3108/09. 14

6. Investor měl pole, pak stavební parcely a nakonec zase jenom pole. Bude obec něco platit? Pojďme teoreticky připustit, že by investorovi mohla vzniknout škoda (ačkoli bylo zdůvodněno, že nemá legitimní očekávání). Chceme-li zjistit, zda má právo na její náhradu, musíme se podívat na podmínky v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (pro účely náhrady škody se územní plán považuje za rozhodnutí). 15

Obecně platí, že pro vznik povinnosti uhradit škodu, je třeba, aby existovala tzv. příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím (zde změnou územního plánu) a vznikem škody. Stručně shrnuto 4 platí: Investor změnou pozemku na zastavitelný (např. z polí) získal. Následně sice mohla vzniknout škoda, ale až rozhodnutím soudu (zákonné), nikoli zrušeným OOP (nezákonné). Změna územního plánu totiž pozemky naopak zhodnotila. Chybí tedy příčinná souvislost mezi škodou a nezákonným rozhodnutím. 4 Rozsudek NS ze dne 11.9. 2018, č. j. 30 Cdo 3079/2016 a usnesení ÚS ze dne 12. 2. 2015, sp. zn. III.ÚS 3617/14. V jednom z rozhodnutí (rozsudek NS ze dne 8. 8. 2017, č. j. 30 Cdo 3292/2015) se NS od této judikatury odchýlil. Již zmíněným rozhodnutím ze září 2018 se ale stejný senát vrátil k původní rozhodovací praxi. 16

7. Existují případy, kdy by se náhrada škody za nezákonný územní plán poskytovala? Poslední situací, o které si zde řekneme více, je hrozba, že změna územního plánu, kterou došlo nikoli ke zhodnocení pozemku, ale ke snížení jeho hodnoty (např. investor měl pozemek, na kterém se dalo stavět a změna územního plánu, nebo nový územní plán do území přidal přísnější regulativy nebo dokonce změnil funkční využití). Takováto změna by mohla být zrušena soudem jako nezákonná. V takovém případě by skutečně mohla přicházet do úvahy odpovědnost obce za nezákonný územní plán, protože pro vznik odpovědnosti je třeba, aby existovala tzv. příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím (zde změnou územního plánu) a vznikem škody. Otázkou ale je, zda by vlastník pozemků byl schopen prokázat, jaká škoda mu skutečně v důsledku schválení změny územního plánu vznikla, popř. jaký zisk mu ušel. 17

8. Co může obec způsobit stavební uzávěrou? Mnohé obce se kalamitní stav se svým zastaralým a nevyhovujícím územním plánem snaží vyřešit skrze vyhlášení stavební uzávěry, protože v řadě případů reálně hrozí, že než se připraví a schválí nová podoba územního plánu, získá investor územní rozhodnutí a tím bude znemožněno lokalitu řešit podle potřeb obce. K tomu, aby bylo území ochráněno před nevyhovujícími změnami, slouží územní opatření o stavební uzávěře (dále jen stavební uzávěra ). Stavební uzávěra omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební 18

činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Stavební uzávěru schvaluje a vydává rada obce v přenesené působnosti a jednou z podmínek je, že v okamžiku jejího vydání už bylo rozhodnuto alespoň o pořízení územně plánovací dokumentace. Na rozdíl od územního plánu se u stavební uzávěry musí počítat s její omezenou platností. Stavební uzávěra samozřejmě představuje zásah do vlastnického práva vlastník nemůže své pozemky využívat k účelu předvídanému územním plánem. Byť jde o dočasné řešení, stavební zákon v 102 odst. 1 říká, že za takové omezení náleží vlastníkovi náhrada za způsobenou majetkovou újmu. U stavební uzávěry není stanoveno časové omezení pro poskytnutí náhrady jako u náhrad za změnu územního plánu nebo schválení nového územního plánu. 19

9. Je stavební uzávěra dlouhodobým řešením problému? Na rozdíl od územního plánu se u stavební uzávěry musí počítat s její omezenou platností, časové omezení je dokonce jedním ze základních znaků stavební uzávěry. Mezi vydáním a zrušením stavební uzávěry smí proto uplynout jen určitý ohraničený časový úsek, stavební zákon ale neříká, jak dlouhý. K časovému omezení působení stavební uzávěry existuje významná judikatura. Zmiňme např. rozsudek NSS: Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, lze považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k aktivitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno. 5 5 Rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2009, čj. 8 Ao 1/2009-142. 20

Co obcím nabízíme Nejasnosti okolo územního plánování a jednání zastupitelů? Problémy s kapacitou příjezdových silnic? Nedostačující vodovod a kanalizace? Málo míst ve školce a škole? Rozbité chodníky? Málo veřejných prostranství pro setkávání lidí? Zato stovky nových obyvatel? To vše známe a máme řešení pro každou obec na míru. Na úvod společně zanalyzujeme situaci v obci: budete vědět, kde jsou silné a slabé stránky pro vyjednávání s investory. Díky nám budete mít dobré plánovací smlouvy na financování infrastruktury. Napíšeme pro Vás zásady rozvoje obce. Každý investor bude vždy včas a transparentně vědět, za jakých podmínek se u Vás v obci dá stavět. Umíme sehnat odborníky a pomůžeme Vám dát rozvoji Vaší obce správný směr. Rádi se s Vámi potkáme nejen u Vás v obci, ale také na některém z našich odborných seminářů. 21

Webové stránky: www.investorzahumny.cz E-mail: zahumenska@investorzahumny.cz Telefon: +420 721 725 474 Autor: Vendula Zahumenská Komiksy: David Zahumenský Vydala: EmvilleZ, s.r.o. Lidická 19, Brno IČ 02027259 22