MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ PRÁVNICKÁ FAKULTA Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva Bakalářská práce Stavební řízení Mojmír Sabolovič 2006 Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Stavební řízení zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.
Děkuji tímto paní JUDr. Aleně Klikové za její cenné připomínky a podněty při tvorbě této práce. 2
OBSAH 1 Úvod... 4 2 Historie českého stavebního práva... 6 3 Použitelnost správního řádu v rámci řízení podle stavebního zákona... 10 3.1 Obecné správní řízení... 10 3.2 Subjekty správního řízení dle správního řádu... 11 3.3 Subjekty zvláštního správního řízení... 12 4 Stavební právo veřejné... 13 4.1 Prameny veřejného stavebního práva... 13 5 Organizace a příslušnost na úseku stavebního řádu... 15 5.1 Stavební úřady obecné... 15 5.2 Zvláštní stavební úřady... 16 5.3 Působnost obcí... 17 5.4 Dotčené orgány... 17 5.5 Státní stavební dohled... 18 6 Druhy řízení podle stavebního zákona... 20 6.1 Územní řízení... 20 6.2 Stavební řízení... 20 6.3 Kolaudační řízení... 21 6.4 Vyvlastňovací řízení... 21 7 Stavební řízení... 23 7.1 Vymezení pojmu stavba... 24 7.2 Účastníci... 25 7.3 Průběh stavebního řízení... 29 8 Komparace s novým stavebním zákonem... 38 9 Závěr... 41 10 English summary... 43 11 Literatura... 44 3
1 Úvod Tématem předkládané práce je problematika stavebního řízení jako zvláštního správního řízení v režimu stavebního zákona. Správní řízení v režimu stavebního zákona tvoří významnou součást oblasti veřejného stavebního práva, které je základem pro zajištění dohledu státu nad stavební činností prostřednictvím výkonu veřejné správy na úseku stavebnictví. Úkolem veřejné správy na stavebním úseku je řešit multidisciplinární problematiku společenských zájmů. Na poli stavebního práva lze systémově rozlišit dvě základní oblasti. Tradičně se vymezuje stavební právo soukromé, týkající se staveb a stavební činnosti, které jsou předmětem zájmu především práva občanského a obchodního. Druhou oblastí, která není striktně oddělena, je veřejné stavební právo. Veřejné stavební právo se vymezuje jako souhrn norem regulujících stavební činnost, a to s ohledem na veřejné zájmy, které mohou být touto činností dotčeny. Současný obsah právní úpravy územního plánování a stavebního řádu je výsledkem vývoje, včetně dědictví přístupu z dob direktivního řízení, což mimo jiné dokazuje vyčlenění některé problematiky či jejího proměňování v jiné podoby právní úpravy tam, kde jde o prvky cizí tradičnímu pojetí prvků veřejnoprávních k vybraným činnostem ve výstavbě. Cílem této bakalářské práce je stručně charakterizovat podstatu stavebního řízení dle stavebního zákona a provést komparaci s novou právní úpravou stavebního zákona. Nejprve je uveden stručný přehled historického vývoje veřejného stavebního práva na území našeho státu. Po krátkém vymezení použitelnosti správního řádu v režimu stavebního zákona jsou definovány subjekty obecného a zvláštního správního řízení. Následující část uvozuje základní prameny veřejného stavebního práva a základní zásady správního řízení v režimu stavebního zákona. Dále je proveden rozbor organizace a působnosti na úseku stavebního zákona. Po stručné charakteristice jednotlivých podtypů řízení, dle systematiky stavebního zákona, je rozpracována oblast stavebního řízení jako procesu vyúsťujícímu k vydání stavebního povolení. V této stěžejní části bakalářské práce jsou vymezeny základní pojmy a procedury stavebního řízení. Práce je zakončena komparací současného stavu de lege lata s novým stavebním zákonem de lege fegenda, který nabude účinnosti 1.1.2007. Jsou nastíněny základní 4
charakteristiky nejdůležitějších změn a závěru práce je provedeno vlastní hodnocení této rekodifikace. 5
2 Historie českého stavebního práva Základy stavebního práva mají na území České republiky bohatě zakořeněnou tradici. Zřejmě nejstarší dochovaný stavební řád v českých zemích je městský stavební řád pro město Jihlavu z roku 1270. 1 Ve středověku byla ochrana veřejných zájmů potlačena ve prospěch zájmů soukromých. Konstituci hmotného i procesního stavebního práva novodobého charakteru lze datovat do druhé poloviny 18. století v souvislosti s tzv. požárními řády. Kodifikace samotného předmětného práva probíhala ve druhé pol. 19. století. 2 Genezi novodobého stavebního práva je možné rozčlenit do čtyř základních vývojových etap. 3 První, nejdelší, od roku 1886 do konce čtyřicátých let tohoto století, druhou trvající pouhých 9 let ( od roku 1958), třetí ohraničenou léty 1958 a 1976 a konečně poslední, od roku 1976 dodnes, poznamenanou novelizacemi zákona a základních prováděcích vyhlášek v roce 1992 a 1998. Současný stav bude ukončen nabytím účinnosti nového stavebního zákona č.183/2006 Sb., k 1.1.2007. Předpokládá se, že tato koncepčně nová právní norma, bude upravovat režim veřejného stavebního práva stejně dlouho jako v současnosti platný zákon a započne tak další vývojovou etapu. První etapa sledovaného období byla charakteristická nesourodností a decentralizací stavebních řádů. V prvním období platilo v Čechách, na Moravě a ve Slezsku celkem pět odlišných stavebních řádů: v Čechách byly vydány: zákon z 10. 4. 1886 č. 40 z.z., platný pro Prahu, Plzeň a České Budějovice; pražský stavební řád byl rozšířen na Plzeň zákonem č. 16/1887 z.z. a na České Budějovice zákonem č. 71/1887 z.z. Pro všechny ostatní obce v Čechách byl vydán zákon ze dne 8. 1. 1889 č. 5 z.z. (český stavební řád pro venkov), změněný zákonem č. 26/1897 z.z. o stavebních úlevách. na Moravě byly vydány: pro města Brno a Olomouc, Jihlavu a Znojmo a jejich obce předměstské stavební řád ze dne 16. 6. 1894 č. 63 z.z. Zákonem č. 1 JANATKA, M. Územní plánování, stavební zákon [citováno 05.06.2006]. Dostupný z: http://departments.fsv.cvut.cz/. 2 JURNÍKOVÁ, J. a kol. Správní právo zvláštní část. Brno: Masarykova univerzita, 2006 3 DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 6
214/1919 Sb. byla rozšířena platnost tohoto stavebního řádu na všechny obce sloučené s Brnem a Olomoucí. pro celé Slezsko platil stavební řád z 2. 6. 1883 č. 26 z.z. České a moravské stavební řády si byly velmi blízké. Stavební řády z r. 1886 a let následujících založily základní principy veřejného stavebního práva v moderním pojetí, zakotvily jeho základní právní instituty a stanovily pravidla pro povolování staveb, ohlašování stavebních úprav a změn staveb, zásady pro dohled nad prováděním staveb a kolaudací dokončených staveb. Po celou dobu platnosti byl zákon jediným předpisem, který upravoval meritorně tyto otázky a vedle toho ještě řešil technické náležitosti staveb - objektů a jejich částí, stavebních konstrukcí i vybraných stavebních hmot a materiálů - a konečně stanovil i působnost a pravomoc stavebních úřadů a upravil správní trestání za přestupky ve věcech stavebních. 4 První stavební novela byla provedena v době německé okupace vládním nařízením č. 109/1942 Sb., o změně stavebních řádů, které upravilo některé dílčí otázky. Druhá etapa započala zákonnou úpravou z roku 1949. Přinesla kvalitativně nový pohled na možnosti záměrného uspořádání zájmového prostoru a založila pojem územní plánování jakožto nástroje pro komplexní řešení území namísto dřívějších partikulárně pojatých urbanistických metod (plány polohy, regulační a zastavovací plány). Vydáním nových předpisů stavebního práva (zákon č. 280/1949 Sb., o územním plánování a výstavbě obcí a vyhláška ministerstva stavebního průmyslu č. 709/1950 Ú.l., o podrobnějších předpisech pro pozemní stavby) došlo navíc k oddělení technických požadavků ze zákona a k jejich úpravě v prováděcí vyhlášce. Ve vyhlášce byly definovány základní pojmy: novostavba, přístavba, nástavba, stavební změna, udržovací práce, stavební pozemek a staveniště. Způsobu vymezení uvedených pojmů ve vyhlášce odpovídá v zásadě i současné pojetí. Počátky třetí vývojové etapy lze vystopovat ve druhé polovině 50. let. Formálně došlo k rozdělení zákonné úpravy územního plánování a stavebního řádu a byly postupně vydány tyto základní zákony a jejich prováděcí předpisy: zákon č. 84/1958 Sb., o územním plánování a zákon č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu. 5 Ve věci 4 DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 5 Viz http://www.mmr.cz/ 7
stavebního řízení přinesly příslušné předpisy dvě změny: předně zavedly namísto tradičního pojmu "stavební povolení" nové označení "rozhodnutí o přípustnosti stavby" a v souladu se speciálními předpisy o dokumentaci staveb, které v mezidobí mezi rokem 1950 a 1958 vznikly, začaly rozlišovat podmínky stavebního řízení u staveb občanů a staveb organizací. Tato dualita trvala i za platnosti zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu a jeho prováděcích předpisů a skončila až schválením novely stavebního zákona zákonem č. 262/1992 Sb., a vyhlášky č. 378/1992 Sb., která mění a doplňuje vyhlášky č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu. Čtvrtá etapa - od roku 1976 dodnes - zahrnuje moderní kodexovou úpravu stavebního práva.v roce 1976 byl dovršen proces integrace stavebního a územního plánování a byla vytvořena kodexová právní úprava regulující základní právní vztahy v investiční výstavbě v podmínkách direktivního řízení a centrálního plánování. Stavební zákon č.50/1976 Sb. představuje historický mezník ve vývoji právní úpravy této specifické multidisciplinární kategorie, který výrazně zasáhl do chápání dané problematiky. Koncepčně, terminologicky i metodologicky ovlivňuje nejen profesionální komunikaci, ale i všechny snahy o podstatné novelizace či nové právní úpravy dané problematiky. Právní úpravu územního plánování a stavebního řádu tvoří v současné době zákon č.50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění šestnácti změn z let 1990-2002, a příslušné prováděcí právní předpisy, které ve své převážné většině navazují na základní právní úpravu stavebního zákona. Nejrazantněji do podoby veřejného stavebního práva zasáhl zákon č. 262/1992 Sb. Novela stavebního zákona z roku 1998 spolu snovými prováděcími předpisy představuje významný a rozsáhlý legislativní počin s příznivým dopadem na činnost orgánů státní správy na úseku územního plánování a stavebního řádu i na jednání investorů či vlastníků pozemků a staveb. 6 Tato novela stavebního zákona č.83/1998 Sb. přinesla výraznou liberalizaci procesů souvisejících s přípravou staveb a v současnosti představuje poslední fázi tranzitivního procesu mezi pohledem ovlivněným snahou o centrální plánování z druhé poloviny minulého století a 6 DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 8
zpracovanou rekodifikací stavebního zákona. Zákon byl od té doby ještě několikrát novelizován a neušel sni zásahům Ústavního soudu ČR. Tato poslední vývojová etapa bude zakončena dnem 1.1.2007, kdy stoupí v platnost nový zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu osahující celou řadu změn a nových institutů. 9
3 Použitelnost správního řádu v rámci řízení podle stavebního zákona Oblast právních norem upravujících režim ve stavebnictví je systémově začleněna do široké roviny rozsahu správního práva. Správní právo je možné charakterizovat jako samostatné a ucelené odvětví práva, které má specifický předmět úpravy, specifickou metodu právní regulace, jakož i výrazné vnitřní systémové zpřehlednění 7. Představuje formu realizace veřejné správy. Je to dynamicky se rozvíjející multidisciplinární odvětví bez možného ukončení svého vývoje. Nejčastější právní formou jeho realizace je správní řízení. 3.1 Obecné správní řízení Správní řízení lze v obecné rovině charakterizovat jako proces autoritativní aplikace hmotného správního práva. Je to tedy postup správních orgánů upravený procesními normami správního práva. Cílem této činnosti je potom vydání individuálního správního aktu, což je meritorní správní rozhodnutí. Může mít charakter správního rozhodnutí, které zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti jmenovitě určené osoby (konstitutivní individuální správní akt), nebo autoritativně prohlašuje, že jmenovitě určená osoba práva a povinnosti má nebo nemá (deklaratorní správní akt). 8 Obecné správní řízení je upraveno v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu. Správní řád upravuje postup správních orgánů, který přichází v úvahu při rozhodování prakticky na všech úsecích státní správy a v určitých případech i samosprávy. 9 Ve vztahu k veřejnému stavebnímu právu má správní řád subsidiární charakter. Subsidiarita správního řádu v řízení podle stavebního zákona vyplývá s 140 stavebního zákona. Toto ustanovení říká, že není-li ve stavebním zákoně uvedeno jinak, vztahují se na řízení podle tohoto zákona obecné předpisy a správním řízení. To znamená, že se podle správního řádu postupuje vždy, není-li zvláštními právními předpisy stanoveno jinak. Procesní úprava stavebního zákona má tedy vždy přednost 7 SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 63. 8 PRŮCHA, P. Správní právo, Obecná část. 5. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 9 Tamtéž 10
před ustanoveními správního řádu a řeší odlišným způsobem řadu procesních institutů. Ze společných, přechodných a závěrečných ustanovení správního řádu, jako obecné základní normy, implicitně vyplývá, že základní zásady činnosti mají být použity také v těch případech, kdy zvláštní zákon výslovně použití správního řádu vylučuje, aniž by sám úpravu odpovídající těmto zásadám obsahoval. 10 3.2 Subjekty správního řízení dle správního řádu V následující části je provedena charakteristika subjektů správního řízení podle správního řádu. Označení subjekty správního řízení se vztahuje na nositele procesních práv a procesních povinností, kteří mají rozhodující vliv na průběh a výsledek správního řízení. 11 Za hlavní subjekty správního řízení lze označit správní orgány. V rámci procesně-právních vztahů vystupují jako subjekty veřejné správy vybavené adekvátní pravomocí. Na druhé straně těchto vztahů stojí účastníci řízení, vůči kterým je tato pravomoc vykonávána a o jejichž záležitostech je ve správním řízení rozhodováno. Správní řád a některé zvláštní předpisy vymezují dále také tzv. dotčené orgány jimiž mohou být zejména některé odborné orgány nebo jednotky územní samosprávy. 12 Okruh dotčených orgánů vymezuje zvláštní zákon. Dále to jsou správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydávání závazného stanoviska nebo vyjádření. 13 Dotčené orgány plní dle dikce správního řádu úlohu zdrojů poskytujících informace pro správní řízení (více v kap. 5.4). Nový správní řád 14 zavedl kategorizaci účastníků správního řízení do dvou skupin. V první skupině jsou definováni účastníci správního řízení dle 27 odst. 1) správního řádu jako hlavní, neopominutelní účastníci se silným procesním postavením. Ve druhé skupině jsou potom podle 27 odst. 2) správního řádu další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím dotčeny na svých právech nebo povinnostech. Tyto další dotčené osoby mají odlišné, poněkud slabší procesní postavení účastníků, než je v ustanovení 27 odst. 1) správního řádu. Správní řízení je potom založeno na tezi, že 10 Srov. 177 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. 11 SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 63. 12 Srov. 136 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. 13 Srov. 149 zákona č. 500/2004 Sb. 14 zákon č. 500/2004 Sb. 11
se některá procesní oprávnění nebo postupy správního orgánu činěné vůči účastníkům hlavním na tyto slabší nevztahují, neboť jsou výslovně založeny pouze pro účastníky podle 27 odst. 1). 15 V souvislosti s touto novou taxonomií vyvstaly problémy, jak postupovat v případech, kdy jsou účastníci řízení osoby o kterých to stanoví zvláštní zákon, odkázáni na starší právní předpis, který neobsahuje rozlišení na účastníky hlavní a ostatní. V novém správním řádu je tato problematika řešena tak, že pokud nestanoví zvláštní zákon jinak, mají účastníci určení zvláštním zákonem postavení účastníků dle 27 odst. 2), pokud nenaplňují charakteristiku účastníků dle 27 odst. 1). Za účastníka je také považován ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. 16 3.3 Subjekty zvláštního správního řízení Obecné správní řízení, jeho právní úprava a subjekty tvoří fundament pro zvláštní druhy správního řízení, které jsou od obecného správního řízení v různé míře diferencovány. Jedním ze skupiny zvláštních správních řízení, které jsou upraveny odlišně od správního řízení podle správního řádu, je řízení ve smyslu stavebního zákona. Subjekty stavebního řízení jsou na jedné straně orgány státní správy vykonávající činnost na daném úseku stavebního práva a na straně druhé účastníci řízení. Pro povolování staveb jsou v České republice zřízeny stavební úřady. Jedná se o instituce vykonávající státní správu v oblasti územního plánování a stavebního řádu. Stavební úřady jsou v postavení mocenského úřadu a v rámci veřejného práva mohou vykonávat činnosti povolovací, kontrolní a dozorovou nad činnostmi stavebníků a ostatních účastníků stavebního řízení. 15 SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 78. 16 Cit. 28 zákona č. 500/2004 Sb 12
4 Stavební právo veřejné Po začlenění správního řízení podle správního řádu a stavebního zákona do systému správního práva se v souladu se stanovenými cílem práce budeme soustředit na činnosti a procesy subjektů veřejného stavebního práva. Veřejné stavební právo se vymezuje jako souhrn norem regulujících stavební činnost, a to s ohledem na veřejné zájmy, které mohou být touto činností dotčeny 17. Veřejné stavební právo se liší od soukromého stavebního práva zejména rozdílným předmětem. U veřejného stavebného práva se jedná o obsah výkonu veřejné správy na úseku stavebnictví, na rozdíl od soukromého stavebního práva, kdy jde zejména o vztahy mezi zhotoviteli a objednateli stavebních děl. Dalším rozdílem těchto odvětví stavebního práva je odlišná metoda právní úpravy u veřejného stavebního práva jde o autoritativní uplatňování ze strany orgánů veřejné správy, kdežto u soukromého stavebního práva jde o smluvní uplatňování práva mezi soukromými subjekty. 18 4.1 Prameny veřejného stavebního práva Základní právní normou v oblasti veřejného stavebního práva je především zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Uplatňování právní úpravy územního plánování a stavebního řádu je založeno na veřejném zájmu, který je formulován přesně stanovenými postupy v intencích příslušné komunity (územního plánování), nebo v rámci obecně nezbytných a prospěšných požadavků na stavby právními předpisy (stavební řád). Stavební zákon definuje zejména úlohy a cíle územního plánování, strukturu a obsah územně plánovací dokumentace, úlohy, práva a povinnosti účastníků územně plánovacího procesu a jeho procedurální průběh, podmínky a proces povolování staveb, povolovací orgány, jejich pravomoci a povinnosti, statut vyvlastnění a průběh a podmínky procesu vyvlastnění. Samostatnou část právní úpravy územního plánování a stavebního řádu představují technické požadavky na výstavbu, upravené ve vyhlášce č.137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, a ve vyhlášce č. 369/2001 Sb., o 17 JURNÍKOVÁ, J. a kol. Správní právo zvláštní část. 5. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita. 2004. 18 KLIKOVÁ, A., PRŮCHA, P., HAVLAN, P. Stavební právo praktická příručka. Praha: Linde Praha a.s. 2005. 13
obecných technických požadavcích zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace. Dále se ke stavebnímu zákonu vztahují vyhlášky č. 135/ 2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci (nahradila vyhlášku č. 131/1998 Sb.) a vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádí některá ustanovení stavebního zákona. Platný stavební zákon je typický příkladem zvláštního zákona s poměrně silně zastoupenou procesní úpravou odlišnou od správního řádu. Stavební zákon, jenž obsahuje celou řadu procesních odchylek od správního řádu, v ust. 140 konstatuje, že pokud není v tomto zákoně výslovně stanoveno jinak, vztahují se na řízení podle tohoto zákona obecné předpisy o správním řízení. Počínaje však 32 stavebního zákona, který začíná hovořit o územním řízení, prakticky až do ustanovení přechodných a závěrečných, řeší stavební zákon v úvahu připadající procesní postupy odchylně, a to jak v územním řízení a ve stavebním povolovacím řízení, tak ve změnovém řízení, v řízení o odstranění stavby, v kolaudačním řízení, ve vyvlastňovacím řízení a do jisté míry i v řízení o ukládání sankcí za porušení povinností v režimu stavebního zákona. 19 Uvedené charakteristiky předurčují postavení právní úpravy územního plánování a stavebního řádu do mnohočetných vazeb s jinými právními předpisy. Aplikace stavebního zákona tak není jednostrannou záležitostí, ale průměrem multilaterálních vztahů a finálních rozhodnutích. 19 KLIKOVÁ, A., PRŮCHA, P., HAVLAN, P. Stavební právo praktická příručka. Praha: Linde Praha a.s. 2005. 14
5 Organizace a příslušnost na úseku stavebního řádu Stavební zákon upravuje ve svých ustanoveních dvě základní oblasti činnosti ve stavebnictví. Jsou to územní plánování a stavební řád. Pod pojem stavební řád spadá právní úprava řady otázek, souvisejících s uskutečňováním výstavby. 20 Na úseku územního plánu a stavebního řádu tvoří z věcného a územního hlediska soustavu ústředních a místních vykonavatelů veřejného stavebního práva zejména Ministerstvo pro místní rozvoj 21 a příslušné orgány krajů a obcí. Systém orgánů veřejné správy je založen ústavou. Ministerstva a jiné správní orgány lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. 22 Jako představitelé zájmové samosprávy v této oblasti mohou posloužit Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Orgány úředního typu povolané k výkonu státní správy v režimu stavebního zákona a souvisejících právních předpisů se nazývají stavební úřady. 23 Působnost a základní rozdělení stavebních úřadů je obsaženo v 117 121 stavebního zákona. Z hlediska věcné působnosti lze stavební úřady rozdělit do několika skupin. 5.1 Stavební úřady obecné Stavební úřady obecné jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady, Magistrát hlavního města Prahy a úřady městských částí určené statutem, magistráty územně členěných statutárních městských částí nebo obvodů určené statusem a jako poslední magistráty, městské nebo obecní úřady, které vykonávaly působnost stavebného úřadu ke dni 31.12.1997 nebo byla jejich působnost k tomuto datu schválena. Tím byl zákoně zaručen stop stav a případný další stavební úřad může vzniknout pouze změnou zákona. Seznam stavebních úřadů podle krajů je nejméně jednou ročně zveřejňován ve sbírce zákonů ústředním orgánem státní správy na úseku stavebního práva. Výkon jejich působnosti zajišťuje příslušný odbor. Nadřízenými orgány měst a obcí jsou krajské stavební úřady. Obec, která není stavebním úřadem a nevykonává činnost na úseku stavebnictví, má možnost uzavření 20 Srov. Část II. zákona č. 50/1976 Sb. 21 Viz zákon č. 2/1969 22 Čl.79 odst.1) zákona č.1/1993., Ústava České republiky 23 KADEČKA, S., PRŮCHA, P., SKULOVÁ, S. Správní právo procesní část. Brno: Masarykova univerzita. 2004. 15
dohody s jinou obcí o výkonu této působnosti. To se děje se souhlasem krajského úřadu. Obce s rozšířenou působností jsou stavebními úřady vždy a všechny. Obecné stavební úřady vykonávají činnost u všech staveb, které nemají charakter staveb vojenských nebo zvláštních. 5.2 Zvláštní stavební úřady Další orgány vykonávající činnost v oblasti stavebního práva jsou blíže specifikovány v 119 120 stavebního zákona. Lze mezi ně zařadit stavební úřady vykonávající činnost stavebního úřadu na příslušném úseku, který nespadá do činnosti stavebních orgánů obecných. Výjimku z jejich činnosti tvoří územní rozhodování a vyvlastnění, které spadá do činnosti obecného stavebního úřadu. Jejich dělení je podle druhů staveb a příslušnosti pod určitý orgán státní správy. Speciální stavební úřady Speciálními stavebními úřady jsou orgány vykonávající státní správu na úsecích, zahrnujících stavby letecké, stavby drah a na dráze, stavby pozemních komunikací a stavby vodohospodářských děl. U těchto přesně vyjmenovaných staveb vykonávají působnost stavebních úřadů orgány vykonávající státní správu na daných úsecích podle zvláštních předpisů. Působnost těchto orgánů je ve všech věcech s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování a vyvlastnění. Tyto jiné orgány státní správy vykonávají státní správu a činnost dle stavebního zákona, pokud zvláštní právní předpisy nestanoví jinak. 24 Každý typ staveb je řešen jiným právním předpisem. Věcná příslušnost zvláštních staveb je podle 120 odts. 1) stavebního zákona možná u následujících staveb: Stavby letecké (Úřad pro civilní letectví Letecký stavební úřad) Stavby drah a na dráze (Drážní správní úřady se sídly v Praze, Plzni a Olomouci) Stavby pozemních komunikací (Ministerstvo dopravy) Stavby vodních děl (vodoprávní úřady) 24 Např. zákon č. 254 /2001 Sb., o vodách, zákon č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích 16
Vojenské stavební úřady Vojenské stavební úřady vykonávají působnost stavebních úřadů u staveb vojenské správy a vojenských újezdů. Vojenskými stavebními úřady jsou orgány Ministerstva obrany. Působnost vykonávají ve všech věcech s výjimkou agend územního rozhodování o vyvlastnění. Jinými stavebními úřady jsou potom orgány Ministerstva obrany u staveb vojenské správy mino území vojenských újezdů. 25 Jsou to orgány Ministerstva vnitra u staveb pro bezpečnost státu, orgány Ministerstva spravedlnosti u staveb Vězeňské služby a orgány Ministerstva průmyslu a obchodu u staveb uranového průmyslu na území vyhrazeném pro tyto účely. 5.3 Působnost obcí Působnost obcí, které nejsou stavebními úřady, je obligatorně vymezena rozsahem povinností. 26 Jedná se základní působnosti na úseku územního plánování a stavebného řádu. Obce jsou pověřeny sledováním veškeré stavební činnosti v obci a dále tím, aby dbaly na rozvoj stavební činnosti v souladu se záměry územního plánování. Dále jsou obce pověřeny dozorováním staveb. Tuto činnost provádějí orgány státního stavebního dohledu, kterými jsou pověření pracovníci těchto obcí. 27 Ve smyslu zákona o obcích mají stanovené činnosti charakter přenesené působnosti. 5.4 Dotčené orgány Systémový přístup ke stavebnímu řízení vyžaduje vzájemnou spolupráci tzv. dotčených orgánů státní správy spolupůsobících při územním, stavebním a kolaudačním řízení. Tyto orgány chrání celospolečenské zájmy z hlediska ekonomického a na úseku ochrany životního prostředí a kulturních památek. 28 Za dotčený orgán se považuje ten orgán veřejné správy, kterému dávají zákony pravomoc tuto činnost vykonávat. Stavební úřady pak musí dále rozhodovat v souladu se stanoviskem příslušného dotčeného orgánu. 29 Orgány územního plánování a 25 DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 26 122 zákona č. 50/ 1976 27 Viz 98 99 zákona.č. 50/1976 Sb. 28 126 zákona č. 50/ 1976 29 Srov. s 4 zákona č. 183/2006 17
stavební úřady postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Je to stanoveno v ustanovení 138 stavebního zákona v souladu se zásadou hospodárnosti řízení podle 3 odst. 3) správního řádu. Vymezení dotčených orgánů Dotčené orgány jsou přesně vymezeny v 136 správního řádu jako orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon, a správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska podle 149 odst. 1) správního řádu nebo vyjádření, které je podkladem pro rozhodnutí správního orgánu. Z toho lze vyvodit, že jiné správní úřady než uvedené v definici nemají ve správním řízení postavení dotčeného orgánu dle ustanovení 136 správního řádu. Dále správní řád přiznává výslovně postavení dotčeného orgánu územním samosprávným celkům, týká-li se věc, která je předmětem řízení, jejich práva na samosprávu. 30 V souladu s úpravou stavebního řízení v novém stavebním zákoně 31 se podle 4 tohoto zákona pracuje pouze s termínem dotčený orgán. Je proveden odkaz na definici dotčených orgánů v 136 správního řádu. Z toho lze dovodit, že obec ve stavebním řízení podle nového stavebního zákona bude mít vždy postavení dotčeného orgánu, a to jako představitel samostatné působnosti. 5.5 Státní stavební dohled Dle 98 stavebního zákona státní stavební dohled zajišťuje ochranu veřejných zájmů, jakož i práv a právem chráněných zájmů právnických a fyzických osob, vyplývajících z tohoto zákona, z předpisů vydaných k jeho provedení, ze zvláštních předpisů, z územně plánovací dokumentace, z územních rozhodnutí, z provádění stavby nebo její změny, z vlastností stavby při jejím užívání, z odstranění stavby a z provádění terénních úprav, prací a zařízení podle tohoto zákona.. Tvoří jej orgány zřízené v rámci příslušných stavebních úřadů za účelem výkonu kontrolních činností na úseku stavebního práva. Výkonem stavebního dohledu mohou být pověřeni pracovníci všech druhů stavebních úřadů v plném rozsahu, obcí které nejsou 30 Viz 136 odst. 2) zákona č.500/2004 Sb. Správního řádu 31 Viz 112 zákona č. 183/2006 Sb., odkaz na dotčené orgány 18
stavebním úřadem bez ohledu na částečnou nebo základní pravomoc stavebního úřadu, jiných orgánů státní správ, které jsou oprávněny dohlížet podle zvláštních předpisů. Orgán státního stavebního dohledu má právo vstupu na staveniště, má právo nahlížet do stavebního deníku a do dokumentace stavby. Při zjištění závady má orgán stavebního dohledu možnost vyzvat stavebníka ke zjednání nápravy, nebo upozorní jiný orgán, aby učinil potřebná prohlášení. Je-li zjištěná závada neodstranitelná může dojít ke zrušení stavebního povolení. 19
6 Druhy řízení podle stavebního zákona V právní úpravě stavebního zákona je několik typů zvláštních správních řízení. Kromě těch, které jsou níže popsány je nutno zmínit ještě řízení o změně v užívání staveb, řízení o sankcích a řízení o odstranění stavby. V rámci vytyčeného cíle bude v následujících částech práce věnována pozornost zevrubné klasifikaci stavebního řízení jako podkladu k vydání stavebního povolení. 6.1 Územní řízení Územní řízení je specifický rozhodovací postup příslušných správních orgánů, jehož výsledkem je autoritativní rozhodnutí o konkrétním opatření, jež se má v daném území uskutečnit, resp. o konkrétním využití pozemku k navrhovanému účelu. 32 Stanovuje tedy podmínky využívání a operativního rozhodování o území. Výstupem procesu územního řízení je územní rozhodnutí. Rozhodnutí lze rozdělit z hlediska adresáta tohoto rozhodnutí. První skupina pozitivně vymezuje podmínky pro využívání území následujícím způsobem: Rozhodnutí o umístění stavby Rozhodnutí o využití území Druhá skupina vymezuje negativně podmínky pro využívání území: Rozhodnutí o chráněném území nebo chráněném pásmu Rozhodnutí o stavební uzávěře Dále obsahuje tzv. neurčitý typ rozhodnutí o rozdělování nebo zcelování pozemků. 6.2 Stavební řízení Účelem stavebního řízení je projednat a posoudit žádost o stavební povolení a rozhodnout o ní. Kladným výsledkem je pak vydání stavebního povolení. Ve stavebním řízení stavební úřad přezkoumá zejména, zda dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí, požadavky týkající se veřejných zájmů, především 32 KADEČKA, S., PRŮCHA, P., SKULOVÁ, S. Správní právo procesní část. Brno: Masarykova univerzita. 2004. 20
ochrany životního prostředí, ochrany zdraví a života a odpovídá obecným technickým požadavkům na výstavbu. 33 (viz kap.7) 6.3 Kolaudační řízení Kolaudační řízení je správním řízením, jehož účelem je posoudit stavbu z hledisek a způsobem stanoveným zákonem a povolit její užívání k určitému účelu, resp. stanovit podmínky tohoto užívání. Kolaudace představuje završení procesu výstavby a kolaudační rozhodnutí potvrzuje, že stavebník provedl stavbu podle podmínek územního rozhodnutí a stavebního povolení včetně ověřené dokumentace. 34 Kolaudace je vymezena v 76 stavebního zákona. V praxi je uplatňována zásada, že kolauduje stavební úřad, který vydal na stavbu stavební povolení. Z toho také vyplývá, že kolaudaci podléhají všechny stavby na které bylo vydáno stavební povolení. Podle platné právní úpravy lze dokončenou stavbu, popřípadě její část schopnou samostatného užívání, za předpokladu, že tyto stavby vyžadovaly stavební povolení užívat jen na základě kolaudačního rozhodnutí. 6.4 Vyvlastňovací řízení Vyvlastňovací řízení je procesem vyvlastnění. Tento proces vykonává stavební úřad na návrh orgánu státní správy, právnické nebo fyzické osoby, která má předmět vyvlastnění využít k účelu pro který se vyvlastňuje. 35 Průběh vyvlastnění je stanovený stavebním zákonem ve znění jeho novel. Vyvlastnit je možno pouze tehdy, jestliže není možné dosáhnout cíle vyvlastnění dohodou nebo jiným způsobem. Vyvlastnění musí být v souladu s cíli a záměry územního plánování a ty se dokazují zpravidla územním rozhodnutím. Pokud účel, pro který se vyvlastňuje, nevyžaduje vydání územního rozhodnutí, zkoumá se soulad s cíli a záměry územního plánování přímo ve vyvlastňovacím řízení. Na základě výsledků vyvlastňovacího řízení vydá stavební úřad rozhodnutí o vyvlastnění. 33 Více na www.stavocentrum.cz/ 34 KLIKOVÁ, A., PRŮCHA, P., HAVLAN, P. Stavební právo praktická příručka. Praha: Linde Praha a.s. 2005. 35 Česko-rakousko-slovenská příručka územně plánovací terminologie. Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanung, 2000. (Českou část zpracoval ÚÚR Brno.) 21
V současné době je již v platnosti zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva čímž došlo k částečné separaci tohoto institutu z působnosti stavebního zákona. V nové právní úpravě stavebního zákona se tedy vyvlastnění vyskytuje pouze jako účelově vymezená činnost nikoli obecného charakteru. 22
7 Stavební řízení Cílem této bakalářské práce je blíže charakterizovat stavební řízení dle stavebního zákona. Proto je následující kapitola věnována hlubšímu pohledu na tuto problematiku. Stavební řízení je procesem, který vede příslušný stavební úřad v souladu se stavebním zákonem, jeho prováděcími a souvisejícími předpisy. 36 Stavební řízení lze chápat v širším slova smyslu jako okruh správních řízení přicházejících v úvahu ve vztahu ke stavbám. Stavební řízení v užším slova smyslu lze chápat jako řízení o povolení stavby. Platná právní úprava stavebního řízení vychází ze zákonného předpokladu, že stavby, jejich změny a udržovací práce na nich lze provádět jen na základě stavebního povolení nebo na základě ohlášení stavebnímu úřadu. Stavební řízení je správní řízení zahajované u příslušného stavebního úřadu na základě žádosti stavebníka o stavební povolení. V žádosti o stavební povolení, jejíž obsahové náležitosti včetně příloh jsou předepsány stavebním zákonem a předpisy souvisejícími, stavebník mimo jiné prokazuje, že je vlastníkem pozemku určeného územním rozhodnutím k zastavění nebo má jiné právo zřídit na něm stavbu. Jde-li o stavební úpravu, nástavbu nebo udržovací práce na stavbě, může být stavebníkem osoba, která je nájemcem stavby, předloží-li o tom písemnou dohodu s vlastníkem stavby. 37 Stavební řízení je správní řízení, jehož výsledkem je stavební povolení nebo zamítnutí žádosti o stavební povolení. Řídí se ustanoveními zákona o správním řízení a odchylkami stanovenými stavebním zákonem. Stavební řízení vede stavební úřad. 38 Další možnou charakteristikou je popis stavebního řízení, jako řízení, které předchází vydání stavebního povolení, které je třeba k provádění staveb, jejich změn a udržovacích prací, jakož i k terénním úpravám, kterými se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry a dále též těžební a jim podobné a s nimi související práce, nejedná-li se o činnost prováděnou hornickým způsobem. 39 U staveb, které nejsou zákonem vyjmenovány, vykonávají působnost obecné stavební úřady. Zvláštní 36 Tamtéž 37 MATĚJKA, V., MOKRÝ, J. Slovník pojmů ve výstavbě. Doporučený standard. Metodická řada DOS M 01.01. Praha: Informační centrum České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, 2000. 38 Česko-rakousko-slovenská příručka územně plánovací terminologie. Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanung, 2000. (Českou část zpracoval ÚÚR Brno.) 39 TICHÁ, T. a kol.: Slovník pojmů užívaných v právu životního prostředí. 1. vydání. Praha: ABF nakladatelství ARCH, 2004. 23
stavební úřady mají zákonem taxativně definováno u kterých typů staveb vykonávají svoji působnost. Po uvedení různých obecných pohledů na stavební řízení se dále budeme věnovat vymezení základních pojmů. 7.1 Vymezení pojmu stavba Základní otázkou určení věcné působnosti stavebních úřadů je konkrétní přesné vymezení pojmu a charakteru stavby. V současném právním řádu není definice stavby exaktně stanovena. Lze proto považovat za adekvátní obsah výrazu řadu implicitních předpokladů obsažených v právních normách a judikátech, stejně jako výklady řady autorů. Pojem stavba je tedy založen na účelovém vymezení, nikoliv na univerzální obecně platné definici. Konečný výrok pro určení kauzálních vztahů dle stavebního zákona proto vychází ze stanoviska místně příslušného stavebního úřadu. Dle stavebního zákona se za stavbu považují veškerá stavební díla bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, účel a dobu trvání. Stavby mohou být trvalé či dočasné. U staveb dočasných je omezena doba trvání buď na časově omezenou dobu, tj. do určitého data, či na dobu dokud plní svůj účel, tj. na dobu dočasnou, časově neupřesněnou. 40 Ministerstvo financí ČR podává výklad pojmu stavba v souvislosti s uplatňováním DPH při výstavbě následujícím způsobem: Stavba = veškerá stavební díla jako výsledek stavební činnosti, tvořící prostorově ucelenou nebo alespoň technicky samostatnou část stavby spolu s jejími součástmi. Patří sem zařízení a předměty pevně spojené se stavebním dílem, včetně bytů a nebytových prostor. 41 Řada autorů také charakterizuje stavbu jako proces transformace vstupů na výstupy. Příkladem je následující definice ČKAIT: Stavba je umělá (neživá) materiální struktura, od svého vzniku zpravidla pevně spojená se zemí. Stavba je též souhrn dodávek stavebních materiálů, stavebních prací a výrobků nebo vyšších dodávek, včetně souvisejících prací vykonávaných v souvislém čase na souvislém místě dle příslušné dokumentace stavby. 42 Pro potřeby pochopení stavby jako procesu i jako věcné substance je výstižná poslední, zde uvedená, definice: Stavbu je nutné chápat v celé šíři tohoto termínu, tedy 40 139 zákona č. 50/1976 Sb. 41 Pokyn č. D 206 o uplatňování daně z přidané hodnoty ve výstavbě. Ministerstvo financí ČR. Cenový věstník č.5/2001. 42 Slovník pojmů ve výstavbě. Praha: ČKAIT a Sdružení dodavatelů investičních celků, 1999. 24
nejen jako činnost, kterou je stavba vytvářena, ale i jako výsledek této činnosti. Pod tímto termínem jsou ve stavebním zákoně zahrnuty např. oplocení, opěrné zdi, přípojky na rozvodné sítě, jednotlivé budovy i jejich rozsáhlé soubory, dopravní inženýrské stavby, komunikace, mosty apod. 43 Vyhláška č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu rozlišuje a definuje stavby pro bydlení, pro individuální rekreaci, stavby pro shromažďování většího počtu osob, stavby pro obchod, stavby ubytovacích zařízení, stavby pro výrobu a skladování, zemědělské stavby, sítě technického vybavení a další. Kromě toho je termínu stavba přisuzována celá řada dalších významů, jejichž obsah není vymezen žádným předpisem a při jejich výkladu nezbývá než vycházet z obecných zvyklostí a obyčejů. Kromě kritéria věcné příslušnosti stavebního úřadu pro relevantní meritorní rozhodnutí je také nutnost určení místní příslušnosti. Na tuto problematiku se subsidiárně vztahuje správní řád. 44 Obecně se místní příslušnost řídí místem stavby. 7.2 Účastníci Základní procesní práva a povinnosti účastníků správního řízení jsou zakotveny v Listině základnách práv a svobod. V pojednání o právech na soudní a jinou ochranu je zakotveno právo každého domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. 45 Každý kdo může být subjektem nějakého práva je implicitně nositelem práva na soudní nebo jinou ochranu. Procesní pravidla platná pro toho, kdo se domáhá ochrany jsou kodifikována zejména v těchto předpisech: občanský soudní řád, zákon o organizaci Ústavního soudu a řízení před ním, soudní řád správní a správní řád. Podmínky a podrobnosti dále upravuje zákon. 46 Jiným státním orgánem v daném smyslu je každý státní, nebo jiný orgán, kterému je zákonem svěřeno ve stanoveném rozsahu chránit tímto způsobem práva jednotlivce, tedy i stavební úřady a jiné orgány rozhodující v řízeních podle stavebního zákona. V dané souvislosti Listina základních práv a svobod rozšířila právo na soudní ochranu i o otázku správního soudnictví, kdy se může každý, kdo tvrdí, že byl na 43 TUNKA, M. Obsah územně plánovací dokumentace. 1. vydání. Praha: ABF, a.s., nakladatelství ARCH, edice STAVEBNÍ PRÁVO,2003. 44 11 zákona č. 500/2004 Sb. 45 čl.36, odst.1) ú.z. č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod 46 čl.36, odst.4) ú.z. č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod 25
svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. 47 Účastníkem správního procesu mohou být jen fyzické nebo právnické osoby. Předpokladem při vymezení rozsahu způsobilosti fyzických osob se zpravidla v řízeních ve věcech správních vychází z ustanovení 8, odst.1) občanského zákoníku, který stanoví, že způsobilost fyzické osoby vlastními právními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti vzniká v plném rozsahu zletilostí. Zletilosti se nabývá dovršením osmnáctého roku věku. Právnické osoby jsou vedle osob fyzických druhým subjektem práva a tedy druhým možným účastníkem správních řízení. K podrobnější specifikaci právnických osob se dále odkazuje k ustanovení 18, odst.2) občanského zákoníku. Základním obecně závazným právním předpisem veřejného práva procesního je zákon č. 500/2004 Sb., o správním řízení ve znění pozdějších předpisů správní řád, který obsahuje obecnou definici účastníků řízení. Z ustanovení správního řádu lze stanovit následující skupiny osob jakožto obecně definovaných účastníků řízení. 48 Účastníkem správního řízení jsou: v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají Účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech Účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon Za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení. S ohledem na právní konstrukci, podle které zvláštní úprava má přednost před úpravou obecnou, se obecná úprava použije jen tehdy, jestliže zvláštní úprava 47 čl.36, odst.2) ú.z. č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod 48 27 28 zákona č.500/2004 Sb. 26
nestanoví jinak. Z toho vyplývá, že úprava okruhu účastníků správního řízení obsažená ve zvláštních zákonech má přednost před obecnou úpravou ve smyslu správního řádu. Účastníkem stavebního řízení je ten, o jehož právech a právem chráněných zájmech a povinnostech má být v řízení rozhodováno a dále ten, komu zvláštní předpis toto postavení přiznává. Výrazně odlišně upravuje stavební zákon účastenství oproti obecné charakteristice ve správním řádu. Koho lze a koho nelze považovat za účastníka dle stavebního zákona vymezuje stavební zákon taxativně v 59. V následujícím výkladu se proto budeme věnovat tomuto členění. Stavebník Stavebník je v souvislosti s výkladem ustanovení stavebního zákona nejčastěji definován jako osoba, která zamýšlí realizovat stavbu. Je osobou za stavbu veřejně odpovědnou a má jí vzniknout vlastnické právo k připravované (výstavbou realizované) stavbě. 49 Stavebníkem se také podle 139 b) stavebního zákona rozumí také investor a objednatel stavby. Stavebník je chápán ve formě subjektu, který prokazuje aktivní legitimaci, pomocí vlastnických nebo jiným práv, k pozemku či stavbě. Z výše uvedeného vyplývá, že v platné právní normě je stavebník definován implicitně. Naproti tomu je v novém stavebním zákoně tato definice vyjádřena explicitně. V tomto zákoně se rozumí stavebníkem osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakož i její právní nástupce, a dále osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby. 50 Sousedé Jako sousedé jsou definovány osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, a tato práva mohou být stavebním 49 MATĚJKA, V. Malý, J. Slovník pojmů ve výstavbě. Doporučený standard. Metodická řada DOS M 01.01. Praha: Informační centrum České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, 2000. 50 2 zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Sbírka zákonů ČR, 2006, částka 63, s. 2226-2290. 27
povolením přímo dotčena. Kruciální význam pro výklad vztahu pojmů pozemek a stavba a tím stanovení okruhu účastníků má nález Ústavního soudu č. 96/2000 Sb. Podle něho lze za účastníky řízení pojmout vlastníky pozemků v případě, že pozemek a stavba dotykově nehraničí s pozemkem předmětného řízení, ale jejich práva mohou být v řízení dotčena. Je nutno posoudit jakým způsobem k narušení práv dochází a z toho usuzovat o vzdálenosti dotčených pozemků a staveb. Občanská sdružení a iniciativy Účastníky řízení mohou být také osoby, kterým zvláštní zákon toto postavení přiznává. 51 Účastníkem řízení dle stavebního zákona mohou být i občanská sdružení a občanské iniciativy vzniknuvší na základě ustanovení čl.20, odst. 1) Listiny základních práv a svobod a upravených v obecných předpisech. Odborný stavební dozor U staveb prováděných svépomocí je účastníkem stavebního řízení též osoba, která na návrh stavebníka bude odborně vést realizaci stavby (jednoduchá stavba pro bydlení, jednoduchá stavba v podzemní, opěrná zeď a jejich změny) nebo vykonávat odborný dozor (stavba pro individuální rekreaci, jednoduchá stavba nadzemní, přípojky na veřejné rozvodné sítě a kanalizaci a stavby drobné a jejich změny). 52 Odborný stavební dozor je osoba vykonávající vybrané činnosti ve výstavbě. Jsou to činnosti jejichž výsledek ovlivňuje ochranu veřejných zájmů. Tyto činnosti mohou vykonávat pouze fyzické osoby, které získaly oprávnění k výkonu těchto činností podle zvláštních právních předpisů. 53 Jiné subjekty stavebního řízení Dále je stavebním zákonem negativně vymezeno koho si úřad může ke stavebnímu řízení přizvat, ale nestává se účastníkem stavebního řízení tzn. nepřísluší mu plný rozsah procesních práv účastníků řízení. Jedná se o jiné osoby, zejména 51 Nejedná-li se o stavební řízení vedené podle 137a odst. 3) zákona č.50/1976 Sb. 52 Viz 44 odst. 2 a 3). zákona č.50/1976 Sb. 53 Viz zákon č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonů povolání autorizovaných inženýrů a techniků ve výstavbě 28
projektanta a zhotovitele stavby. Účastníky stavebního řízení také nejsou nájemci bytů a nebytových prostor. 7.3 Průběh stavebního řízení Stavební úřad ve stavebním řízení v součinnosti s orgány státní správy zkoumá soulad dokumentace navrhované stavby s podmínkami územního rozhodnutí a se zájmy společnosti vyjádřenými zejména v obecně technických požadavcích. 54 Rovněž přezkoumá, zda projektová dokumentace je zpracována oprávněnou osobou a obsahuje průkaz o vlastnictví k pozemku, zda stavba bude prováděna oprávněnou osobou nebo zda jsou zabezpečeny odborné dozory u staveb prováděných svépomocí. Stavební úřad je povinen koordinovat stanoviska dotčených orgánů státní správy a navrhovat odstranění případných rozporů. Musí posoudit námitky účastníků řízení a rozhodnout o nich. Pro urychlení stavebního řízení a vydání stavebního povolení se stavebním řízením spojují i jiná řízení nutná k uskutečnění stavby, pokud to zvláštní předpisy nevylučují. V užším slova smyslu lze stavební řízení chápat pouze jako řízení o povolení stavby. Stavební řízení je zahájeno na základě podání úplné, řádně doložené žádosti o stavební povolení stavebnímu úřadu (viz dále). Musí poskytovat dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby nebo jejích změn (popř. doplněné podle požadavku stavebního úřadu) stavební úřad oznámí zahájení stavebního řízení všem známým účastníkům stavebního řízení, dotčeným orgánům státní správy, a zpravidla nařídí ústní jednání, spojené s místním šetřením. Současně upozorní účastníky, že své námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání. I dotčené orgány státní správy jsou povinny sdělit své stanovisko ve stejné lhůtě. Úlohou stavebního úřadu je zejména prozkoumat předloženou dokumentaci (zpracovanou oprávněnou osobou, úroveň, soulad s podmínkami územního řízení a s požadavky zajištujícími ochranu veřejných zájmů), zajištění komplexnosti a plynulosti výstavby, včasného vybudování všech druhů vybavení potřebných k řádnému užívání stavby, zda stavba bude prováděna oprávněnou osobou, u svépomocné výstavby, zda je zajištěno odborné vedení stavby, popř. odborný dozor nad prováděním stavby, u stavby, která má být užívána jako provozovna, účinky budoucího provozu (nikoli 54 Česko-rakousko-slovenská příručka územně plánovací terminologie. Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanung, 2000. (Českou část zpracoval ÚÚR Brno.) 29
technicko-ekonomickou úroveň technologického zařízení). Stavební úřad zajišťuje (pokud tak neučinil stavebník a nedoložil to) stanovisko dotčených orgánů státní správy a jejich vzájemný soulad, posuzuje vyjádření účastníků stavebního řízení a jejich námitky (rozhoduje o námitkách, u námitek občanskoprávních činí pokus o dosažení dohody, jinak pokud by oprávněnost námitky mohla znemožnit uskutečnění stavby, odkáže je s řešením na soud).v některých případech je možno vést stavební řízení zjednodušeným způsobem (např. u jednoduchých a drobných staveb, u staveb, kde stavebník opatřil předem stanoviska dotčených orgánu státní správy a vyjádření účastníků řízení. Stavební řízení vyúsťuje při kladném výsledku ve vydání stavebního povolení. Stavební úřad v průběhu stavebního řízení obligatorně zkoumá obsah žádosti o stavební povolení, jejích příloh a projektové dokumentace koncentrované do 62 stavebního zákona. Zkoumané otázky jsou orientovány především na věcnou stránku výstavby a na její účinky na okolí. Úřad proto zkoumá předložené podklady i z jiných hledisek souvisejících se stavbou tak, aby mohl navrhovanou stavbu spolehlivě posoudit, o žádosti kvalifikovaně rozhodnout a v povolení stanovit odpovídající podmínky pro realizaci stavby a zajištění veřejných zájmů. 55 Zahájení stavebního řízení Stavební řízení se zahajuje vždy na návrh stavebníka. Za tento návrh se považuje žádost o vydání stavebního povolení. Stavebník je v pozici, kdy musí prokazovat, že je vlastníkem pozemku nebo stavby, anebo že má k pozemku nebo stavbě jiné právo, které jej opravňuje provádět stavební činnosti. Jde-li o stavební úpravu, nástavbu nebo udržovací práce na stavbě, může je provést osoba, která je nájemcem stavby, pokud předloží písemnou dohodu s vlastníkem předmětné nemovitosti. Obdobně je nutno postupovat v případě, kdy stavba má spočívat z části na stavbě jiného vlastníka. Vlastnické právo však není nutno prokazovat v případě staveb podzemních. Za ty se považuje i poměrně mělce založená liniová stavba. Za průkaz vlastnictví se považuje výpis z katastru nemovitostí. Ten lze doporučit jako důkaz i jiného než vlastnického práva. 55 DOLEŽAL, J., MAREČEK, J., VOBOŘIL, O. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 30