CS CS CS
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 20.5.2008 KOM(2008) 307 v konečném znění ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o odvětví lnu a konopí {SEK(2008) 1905} CS CS
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o odvětví lnu a konopí 1. ÚVOD Podle čl. 15 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1673/2000 o společné organizaci trhu se lnem a konopím je Komise povinna Evropskému parlamentu a Radě předložit zprávu a v případě potřeby také návrhy. Tato zpráva posoudí dopad podpory pro zpracování na producenty, zpracovatelský průmysl a trh s textilními vlákny. Prověří možnost prodloužit poskytování podpory pro zpracování krátkých lněných vláken a konopných vláken a doplňkové podpory po hospodářském roce 2007/08 a rovněž možnost integrace tohoto režimu podpory do obecného rámce podpory pro zemědělce v rámci společné zemědělské politiky stanoveného nařízením (ES) č. 1782/2003. Pro účely této zprávy vzala Komise v potaz externí hodnotící zprávu o odvětví lnu a konopí 1, jejíž statistické údaje byly aktualizovány v roce 2007. Čísla, na která text odkazuje, pocházejí z doprovodného pracovního dokumentu útvarů Komise. Odvětví lnu a konopí v EU V roce 2006 se v zemích EU-27 len pěstoval na 105 025 ha půdy, což představuje 20 % světové pěstební plochy této plodiny. Vzhledem ke svým nárokům na klima se len pěstuje v pobřežních oblastech s mírným podnebím severní Francie (72 %), Belgie (15 %) a Nizozemska (4 %) a v menší míře také v Polsku (2,6 %), České republice (2,5 %) a pobaltských zemích (2,4 %). Produkce: Len, který se obvykle pěstuje v zemědělských podnicích produkujících nejdůležitější plodiny na orné půdě, je náročnější na práci a kapitál než obiloviny a musí se střídat po pěti až sedmi letech. Kromě toho rizikovost produkce značně zvyšuje proces máčení, kterým se na poli oddělují vlákna ze sklizených rostlin. Také zemědělské postupy jsou složitější než u obilovin. Zpracování: Zhruba 140 zpracovatelských závodů v zemích EU-27 zpracovává (potěráním) 635 589 tun lněných stonků (údaj z roku 2006) na dlouhá vlákna (112 914 tun) a krátká vlákna (61 775 tun). To představuje 53 % světové produkce lněných vláken. Využití: Dlouhá lněná vlákna se používají v textilním průmyslu. Přibližně 80 % produkce EU se vyváží, a to hlavně do Číny. Krátká lněná vlákna se používají pro výrobu kompozitních materiálů, textilií a papíru (na základě nové poptávky vznikají i nová odbytiště). Dalších příjmů se dosahuje prodejem lněného semena a pazdeří. 1 http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/lin/index_fr.htm. CS 2 CS
Konopí na vlákno se v zemích EU-27 v roce 2006 pěstovalo na 14 577 ha půdy, což odpovídá asi 9 % celosvětové pěstební plochy této plodiny. Produkce je soustředěna ve Francii (55 %), Spojeném království (11 %), Rumunsku (10 %), Německu (8 %), České republice (7 %) a Polsku (5 %). Produkce a zpracování: Konopí se pěstuje ve větších zemědělských podnicích hospodařících na orné půdě v blízkosti malého počtu významných zpracovatelských podniků. Jeho pěstování nevyžaduje žádné zvláštní agronomické ani klimatické podmínky. V roce 2006 bylo zpracováno 86 685 tun konopných stonků na odhadovaných 22 863 tun konopného vlákna. Využití: Konopná vlákna se používají především v odvětví speciálního papíru (75 %), přičemž dodatečná odbytiště představují kompozitní materiály a izolační materiály ( nová poptávka). Dodatečné příjmy zajišťují vedlejší produkty (pazdeří pro jezdectví). EU je součástí globálního trhu. Jak konopné, tak lněné vlákno jsou osvobozeny od dovozních cel a netýkají se jich žádné vývozní náhrady. Na dovoz konopí se vztahují zvláštní pravidla zčásti kvůli zárukám ohledně obsahu tetrahydrokannabinolu (THC). 2. VÝVOJ V ODVĚTVÍ LNU A KONOPÍ 2.1. Vývoj současného režimu Platnost režimu podpor pro zpracovatele lnu a konopí byla dvakrát prodloužena, aby se jeho přezkum časově shodoval s celkovou kontrolou stavu společné zemědělské politiky (SZP) 2 v roce 2008. Rada již v roce 2000 rozhodla, že počínaje hospodářským rokem 2006/07 (po přechodném období) přestane být poskytována podpora pro krátká lněná vlákna a konopná vlákna. Tato koncepce, která počítá pouze s podporou pro dlouhá lněná vlákna, byla potvrzena při obou prodlouženích režimu. Podpora poskytovaná schváleným prvním zpracovatelům je založena na množství specifických vláken skutečně vyrobeném za období 22 měsíců ze stonků, kterých se týká kupní či prodejní smlouva. Částka podpory činí: pro dlouhá lněná vlákna: 160 EUR na tunu v hospodářských letech 2002/03 až 2008/09, 200 EUR na tunu od hospodářského roku 2009/10; pro krátká lněná vlákna a konopná vlákna (obsahující nejvýše 7,5 % nečistot a pazdeří): 90 EUR na tunu v hospodářských letech 2001/02 až 2008/09. Členské státy mohou poskytovat podporu také pro krátká lněná vlákna obsahující 7,5 % až 15 % nečistot a pazdeří a pro konopná vlákna obsahující 7,5 % až 25 % nečistot. 2 Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu Příprava na kontrolu stavu reformy SZP, KOM(2007) 722 ze dne 20. listopadu 2007. CS 3 CS
Podpora pro zpracování se poskytuje až po maximální zaručené množství (MZM) na hospodářský rok ve výši 80 878 tun u dlouhých lněných vláken a 147 265 tun u krátkých lněných vláken a konopných vláken. Tato množství se rozdělují mezi členské státy ve formě národních zaručených množství (NZM). Mezi dlouhými lněnými vlákny a krátkými vlákny se kvóty mohou převádět s použitím koeficientu ekvivalence, který zajistí, že operace bude rozpočtově neutrální. Na podporu tradiční produkce dlouhých lněných vláken v některých oblastech Nizozemska, Belgie a Francie se schváleným prvním zpracovatelům do roku 2008/09 poskytuje dodatečná přechodná podpora pro zpracování. V současnosti dosahuje celkový rozpočet na podpory pro zpracování asi 21 milionů EUR pro země EU-27. Režim podpor sice umožňuje stabilní rozpočtový vývoj a brání spekulativnímu chování, které bylo pozorováno v 90. letech, ale jeho administrativní a kontrolní požadavky jsou poměrně složité 3 a mohly by se zjednodušit. Kromě toho byla část dřívější podpory pro producenty lnu a konopí oddělena a zahrnuta do režimu jednotné platby. Vázaná podpora je zemědělcům poskytována na základní nebo certifikované osivo lnu nebo konopí 4. 2.2. Len: zpracovatelský průmysl a vývoj trhu Pokud jde o produkci lněných stonků, lze v EU pozorovat dlouhodobý nárůst (obrázky 1 až 9). V zemích EU-27 pokračuje v činnosti celkem asi 140 zpracovatelských závodů. Celkový obrat se v případě zpracování dlouhých lněných vláken odhaduje na zhruba 235 milionů EUR a u zpracování krátkých lněných vláken přibližně na 32 milionů EUR (údaje z roku 2005). S výjimkou některých francouzských zpracovatelů jsou zpracovateli i nadále v průměru malé podniky. Zpracovatelé (v některých případech družstva) mají většinou silné vazby na místní ekonomiku, jsou obvykle vysoce specializovaní a někdy jsou integrovaní s předchozími články produkčního řetězce (produkce osiva, účast na produkci lnu) nebo s články návaznými (druhotné zpracování). Další zpracování lněných vláken probíhá převážně mimo EU. V roce 2006 bylo více než 80 % evropských dlouhých lněných vláken, která se používají hlavně v textilním průmyslu, vyvezeno z toho 82 % do Číny. Kromě toho se vyváží téměř 40 % krátkých lněných vláken, z toho 91 % do Číny. EU je největším producentem lněných vláken na světě a po jejích vláknech je velká poptávka v důsledku silného a rychlého rozmachu čínského přádelnického průmyslu. Mezi lety 1999 a 2006 se vývoz do Číny takřka ztrojnásobil. Navzdory této silné poptávce po vývozu cena dlouhých lněných vláken poklesla z 2 340 EUR za tunu v hospodářském roce 2000/01 na 1 511 EUR za tunu v hospodářském roce 2006/07. Tento vývoj je způsoben převážně výrazným posílením eura vůči americkému dolaru v dolarovém vyjádření se ceny dlouhých vláken mezi roky 2001 a 2006 snížily jen o 10 %. 3 4 Viz obrázek 10 v pracovním dokumentu: Posouzení administrativních nákladů podpor pro zpracování lněných a konopných vláken. 28,38 EUR / 100 kg na osivo lnu pěstovaného na vlákno, 22,46 EUR / 100 kg na lněné semeno a 20,53 EUR / 100 kg na osivo konopí. CS 4 CS
Krátká lněná vlákna jsou prakticky výhradně druhotným produktem výroby dlouhých lněných vláken. Z toho důvodu se jen málo zpracovatelských závodů v EU věnuje výhradně prvnímu zpracování technických vláken ze lnu. Značnou zaměstnanost však lze pozorovat v oblasti druhého zpracování krátkých lněných vláken a ve společnostech, které obchodují s vedlejšími produkty. Na technická použití se v roce 2005 spotřebovalo 38 % produkce krátkých lněných vláken (oproti 9 % v roce 1999). Roste také využití krátkých lněných vláken ve výrobě textilií (30 %), a to především v Číně. Podíl papírenského průmyslu se snížil ze 45 % na 32 %, ale v objemovém vyjádření jeho spotřeba poklesla jen mírně. Navzdory určité konkurenci dřevních a jiných přírodních vláken zůstala výroba papíru atraktivním odbytištěm, protože dokáže spotřebovat velké objemy a nevyžaduje vysokou jakost. Nová technická použití krátkých lněných vláken zaznamenala nárůst jak co do objemu, tak co do podílu na spotřebě těchto vláken. Nejpokročilejším novým trhem je výroba kompozitních materiálů pro automobilový průmysl, při které se spotřebuje 18 300 tun krátkých lněných vláken (27 % z celkové produkce). Tento trh ovšem i nadále závisí na cenách alternativních surovin a na schopnosti zaručit pravidelné dodávky vláken. Ceny krátkých lněných vláken, která jsou obvykle druhotným produktem výroby dlouhých vláken, jsou velice rozmanité pohybují se od zhruba 300 EUR za tunu pro odvětví speciálního papíru přes 350 650 EUR za tunu pro textilní vlákna po 500 600 EUR za tunu pro kompozitní materiály (údaje z roku 2005). 1.3. Konopí: zpracovatelský průmysl a vývoj trhu Společný pracovní dokument informuje o poklesu pěstební plochy konopí na méně než 15 000 ha při relativně stabilní produkci stonků. Hlavní kapacita pro potěrání konopných stonků se nachází na přibližně deseti místech ve Francii, Spojeném království, Německu, Polsku (dřevní a lněná vlákna pro izolační materiály) a České republice (vlákna pro papírenský průmysl). V roce 2006 tyto závody zpracovaly 86 685 tun konopných stonků na 22 865 tun vlákna, přičemž 75 % z tohoto množství bylo využito v papírenství. Tento tradiční trh je vyzrálý a v dlouhodobém horizontu vyhlíží poměrně stabilně. Rostoucími odbytišti jsou kompozitní materiály (20 %) a izolační materiály (5 %). Konopná vlákna mají kvalitativní výhody před skelnými vlákny, ale jejich produkce není natolik vysoká ani stabilní, aby v daném odvětví mohly hrát významnou úlohu. Byly sice vyvinuty další nové způsoby použití konopného pazdeří (kosmetika, olej bohatý na mastné kyseliny omega) a celé rostliny (beton, biomasa), ale tyto projekty zůstávají rozsahem malé, často postrádají konkurenceschopnost a v současnosti trvá jejich závislost na veřejné podpoře. Mezi cenami vláken používaných v odvětví speciálního papíru (průměrně 360 EUR za tunu v roce 2006/07) a vláken pro technické využití (500 EUR za tunu u netkaných materiálů a 600 EUR za tunu u kompozitních materiálů na bázi plastů) existují značné rozdíly. V dlouhodobém výhledu by mohla mít na trh se speciálním papírem vážný dopad konkurence třikrát až čtyřikrát levnějších dřevních vláken. CS 5 CS
2.3. Dopad odvětví lnu a konopí na životní prostředí Hodnotící studie při zkoumání dopadů lnu a konopí na životní prostředí zdůrazňuje, že pěstování těchto plodin je spojeno s výrazně nižší spotřebou umělých hnojiv a pesticidů než pěstování jejich alternativ. Pěstování lnu a konopí má kromě toho příznivé účinky na rozmanitost zemědělských ekosystémů a krajiny. Len, a v menší míře i konopí, se pěstuje v některých z nejintenzivněji zemědělsky obhospodařovaných oblastí EU, kde současný vývoj směřuje k jednoduššímu střídání plodin (a v případě nahrazení lnu a konopí obilovinami k většímu používání chemikálií). Přadné plodiny v tomto kontextu představují přestávku pro životní prostředí, která prospívá kvalitě půdy, biologické rozmanitosti a krajině. 3. POSOUZENÍ PODPORY PRO ZPRACOVÁNÍ 3.1. Dopad podpory pro zpracování dlouhých lněných vláken 3.1.1. Dopad na producenty Zpracovatelé si musejí zajistit udržitelné zásobování lněnými stonky tím, že budou nabízet cenu, která povede k hrubé marži umožňující konkurenceschopnost lnu vůči plodinám, které by ho mohly nahradit. Produkce lnu je sice obecně spojena se slušnými maržemi, ale její relativní konkurenceschopnost se zhoršila v důsledku nedávného prudkého nárůstu cen obilovin. V roce 2007 hrubé marže u obilovin převýšily hrubé marže u lnu, jehož zpracovatelé většinou nebyli schopni tuto skutečnost vyrovnat vyššími cenami za stonky. Navíc i hrubé marže stejné jako u obilovin mohou vést k tomu, že zemědělci, zejména v tradičních oblastech, upustí od pěstování lnu a zjednoduší svůj produkční systém. To je dáno větší náročností a složitostí prací, investičními nároky a většími povětrnostními riziky, které jsou s jeho produkcí spojeny. 3.1.2. Dopad dodatečné přechodné podpory pro tradiční oblasti Dodatečná přechodná podpora pro zpracovatele dlouhých lněných vláken u lnu pěstovaného v některých oblastech Nizozemska, Belgie a Francie, která zohledňuje zvláštní postavení tradičního lnu v těchto oblastech, byla založena na vyšší úrovni podpory, jež byla v těchto regionech poskytována v rámci předchozího režimu do roku 2000. S touto podporou se původně počítalo do roku 2005/06, ale její poskytování bylo prodlouženo, aby se zemědělské struktury mohly postupně přizpůsobit novým tržním podmínkám. Hodnotící studie obsahuje závěr, že dodatečná podpora ve výši 120 EUR na hektar pro tradiční produkční oblasti v Nizozemsku a Belgii je důležitá pro zachování tamější produkce. Podle studie by její zrušení vedlo k velmi významnému zmenšení nebo úplnému zániku pěstebních ploch lnu v těchto regionech. Na druhé straně se ve zprávě uvádí, že dodatečná podpora ve výši 50 EUR na hektar pro určité oblasti ve Francii a Belgii má jen omezený vliv. Zrušení této dodatečné podpory (při zachování základní podpory) by pokračování produkce lnu neohrozilo. 3.1.3. Dopad na zpracovatele a zaměstnanost Odvětví zpracování lnu je ve stále větší míře závislé na poptávce z Číny. Přestože účinek poklesu cen lněných vláken (daného především zhodnocením eura vůči dolaru) byl zčásti vyvážen zvýšením objemu, trh se nachází pod značným tlakem, který vyplývá mimo jiné ze zmenšování marží v čínském textilním průmyslu. CS 6 CS
V hodnotící studii se na základě údajů poskytnutých samým zpracovatelským průmyslem odhaduje, že pro většinu (větších) francouzských a belgických zpracovatelů podpora v letech 2002 až 2005 představovala asi 35 % hrubých marží a že při neexistenci podpory by byla nutná určitá míra restrukturalizace a reorganizace. U značného počtu menších podniků však podpora převyšuje hrubé marže. Hodnocení sice odhaduje, že neexistence podpory by mohla způsobit zánik přibližně poloviny těchto zpracovatelských závodů, ale proces restrukturalizace by umožnil konsolidaci velké části této kapacity. Na místní úrovni by to mohlo mít závažný dopad na zaměstnanost. Režim podpor přispívá k udržení hospodářské činnosti a zaměstnanosti v tradičních produkčních oblastech (severní Francii, Belgii a Nizozemsku) a umožnil vznik nových odvětví v některých jiných oblastech, včetně nových členských států (Polsko a Česká republika). Hodnotící zpráva předpokládá, že celková odhadovaná zaměstnanost přesahující 4 050 ekvivalentů plného pracovního úvazku by se při absenci zvláštní podpory Společenství pro přadné plodiny mohla krátkodobě snížit asi o 2 000, a to zvláště proto, že se tato pracovní místa obvykle nacházejí ve venkovských oblastech, kde zemědělství a zpracovatelský průmysl představují významné zdroje zaměstnanosti. Poskytování podpory pro zpracování prvním zpracovatelům nemá významný dopad na ziskovost evropských navazujících odvětví (přádelnictví, výroba oděvů atd.), jejichž činnost se v posledním desetiletí přemístila do jihovýchodní Asie. Tabulka: Odhadovaná zaměstnanost v odvětví lnu a konopí (v ekvivalentech plných úvazků) Len a konopí Zemědělství 850 První zpracování 2 000 První zpracování vnějších vstupů 200 Druhé zpracování > 1 000 CELKEM > 4 050 Zdroj: AND International 3.2. Dopad podpory pro krátká vlákna Konkrétně pro produkci krátkých lněných vláken je určen jen velmi malý počet hektarů. A vzhledem k tomu, že hlavní producentské členské státy (Francie a Belgie) převedly značnou část kvóty podpory pro krátká vlákna na kvótu pro dlouhá lněná vlákna, je účinek podpory pro krátká lněná vlákna nutné analyzovat ve spojení s podporou pro dlouhá vlákna. Jelikož existuje jen málo specializovaných prvních zpracovatelů krátkých lněných vláken, ukončení podpory by mělo přímý dopad pouze na určitý počet malých specializovaných zpracovatelských jednotek. Od roku 1999 byl zaznamenán jen mírný nárůst používání krátkých lněných vláken. Vedle výroby speciálních papírů, která je tradičním odbytištěm, vykazuje významný nárůst jen jejich použití v kompozitních materiálech pro automobilový průmysl. CS 7 CS
Ze srovnání hrubých marží u produkce konopí s maržemi u alternativních plodin vyplývá, že bez podpory pro krátká vlákna by byly marže nižší, zvláště vzhledem k tomu, že pěstování konopí je náročnější na práci než pěstování plodin, které je mohou nahradit. Tato skutečnost může vést k určitému zmenšení pěstebních ploch konopí. Avšak hlavní trh pro konopná vlákna, tj. odvětví speciálního papíru, je považován za stabilní. Pokles podpory v roce 2001 tento průmysl vyrovnal zvýšením ceny placené za vlákna. Přestože není zatím jisté, zda lze podobné zvýšení očekávat po zrušení podpory, mají zpracovatelé konopí zaměření na papírenský průmysl ekonomickou perspektivu i bez podpory pro zpracování. Zrušení podpory nicméně může narušit kontinuitu činnosti některých zpracovatelů, kteří jsou v nepříznivé finanční situaci. U malého počtu zpracovatelů, kteří se soustřeďují výhradně na nová průmyslová použití vláken, může absence podpory ohrozit jejich rozvojový potenciál i samotnou existenci. Hodnotící studie ukazuje, že veřejná podpora nadále určuje velkou část jejich zisků. 4. AKTUÁLNÍ OTÁZKY Zavedením režimu oddělené jednotné platby pokračovala reforma z roku 2003 v přechodu od podpory produktů k podpoře producentů. Smyslem tohoto opatření bylo podpořit konkurenceschopnost a tržní orientaci a současně zvýšit účinnost převodů plateb na podporu příjmů. Přezkum provedený pro kontrolu stavu SZP klade otázku, zda je navzdory celkové orientaci na úplné oddělení stále na místě i vázaná podpora. Doplňková kontrola pro zpracování určená zpracovatelům lnu pěstovaného v tradičních oblastech byla Radou zavedena jako přechodné opatření a plánuje se její zrušení. Podpora přispívá ke konkurenceschopnosti pěstování lnu v těchto regionech (zejména v Belgii a Nizozemsku), ale vzhledem ke své přechodné povaze (má umožnit postupné přizpůsobení daného odvětví) a uplatňování jen ve třech členských státech by počínaje hospodářským rokem 2009/10 neměla být nadále poskytována. Cílem dočasné podpory pro zpracování krátkých lněných vláken a konopných vláken je podpořit vývoj nových (průmyslových) výrobků a rozvoj možných odbytišť. Vzhledem k výše uvedené analýze je třeba položit si otázku, zda léta podpory krátkých vláken byla skutečně nejúčinnější formou stimulace takového vývoje. V roce 2000 Rada rozhodla o postupném ukončení podpory pro krátká vlákna, která byla prodloužena na další tři roky pouze s cílem umožnit její posouzení v rámci celkového přezkumu kontroly stavu. Nákladově efektivnějším způsobem stimulace vývoje konkurenceschopných obnovitelných výrobků může být projektová podpora poskytovaná prostřednictvím programů rozvoje venkova či výzkumných programů. Na základě tohoto vývoje a úvah by zvláštní podpora pro zpracování krátkých vláken neměla být od hospodářského roku 2009/10 dále poskytována. Zachování podpory pro zpracování dlouhých lněných vláken by mohlo napomoci k udržení zaměstnanosti a hospodářské činnosti v produkčních oblastech. Pokračující poskytování podpory pro zpracování však není v souladu se zásadami reformy SZP z roku 2003. Kromě toho přetrvávající vysoké ceny obilovin by mohly s největší pravděpodobností způsobit pokles produkce a ztrátu přínosu pro životní prostředí a zaměstnanost navzdory této zvláštní podpoře, což zpochybňuje její účinnost. CS 8 CS
Zdá se tudíž, že nejlepším řešením je úplné oddělení této podpory a její začlenění do režimu jednotné platby 5. Obdobně jako u dřívějšího začlenění podpory pro pěstitele konopí a lnu do režimu jednotné platby by se následkem oddělení rozpočet podpor pro zpracování stal součástí tohoto systému. Tato alternativa by představovala značné zjednodušení ve srovnání s poměrně složitým stávajícím režimem. Oddělení dává producentům možnost pružného rozhodování. Zemědělci budou pokračovat v produkci tam, kde bude zisková, a ve vhodných případech budou přizpůsobovat produkci trhu nebo přecházet na jiné produkty. Současně jim v souladu s pravidly podmíněnosti zůstane povinnost udržovat půdu v dobrém stavu z hlediska zemědělského využití i životního prostředí. Celkově vzato na tom bude producent po oddělení přinejmenším stejně dobře jako před ním a nejspíše na tom bude lépe díky pružnosti produkce a tržní orientaci. Vzhledem k hrubým maržím u alternativních plodin a vyšším nákladům a rizikům spojeným s produkcí lnu se odhaduje, že dojde ke zmenšení pěstební plochy lnu. A bez podpory pro zpracování se budou zejména menší zpracovatelé potýkat s vážnými problémy, zvláště v tradičních produkčních oblastech. Proto se jako vhodný přístup, který umožní restrukturalizaci a modernizaci odvětví, jeví postupné zrušení podpory pro zpracování dlouhých lněných vláken spolu s možným použitím článku 69 nařízení (ES) č. 1782/2003. 5 Viz posouzení dopadů provedené pro návrh kontroly stavu SZP. CS 9 CS