KONFERENCE O ZAVÁDĚNÍ POLITIK UDRŽITELNÉ DOPRAVY VE MĚSTECH V RUSKU A DALŠÍCH ZEMÍCH SPOLEČENSTVÍ NEZÁVISLÝCH STÁTŮ (CIS) 30. září 1. října 2004 Ministerstvo dopravy Ruské federace Sadovaja-Samotechnaja str. 10 Moskva FINANCOVÁNÍ PROJEKTŮ VEŘEJNÉ DOPRAVY VE VÝCHODNÍ EVROPĚ A V RUSKU Guido BRUGGEMAN EBRD (Londýn) Velká Británie
Úvod Mnoho měst ve východní Evropě a v Rusku čelí rostoucím potížím v oblasti poskytování skutečně kvalitní veřejné dopravy občanům. Stále běžnějším jevem jsou zastarávající vozidlové parky a chátrající infrastruktura veřejné dopravy. Rychle přibývá vlastnictví osobních automobilů, které s sebou nese růst dopravních kongescí, znečištění a problémy s parkováním. Je naléhavě nutné vydatně investovat do veřejné dopravy. Řadě měst a dopravních společností však chybí finanční zdroje, odborné znalosti managementu a kvalitní institucionální a regulační rámec. Evropská banka pro rekonstrukci a rozvoj (EBRD) může nabídnout financování investic do veřejné dopravy ve spolupráci s restrukturalizací sektoru. EBRD Evropská banka pro rekonstrukci a rozvoj (EBRD) byla založena v r. 1991 na pomoc přechodu z centrálně plánovaného hospodářství na hospodářství tržní v zemích střední a východní Evropy a Společenství nezávislých států. EBRD je ve vlastnictví 62 akcionářů - 60 zemí, Evropské investiční banky a Evropského společenství a pracuje s kapitálem 20 miliard. EBRD financuje projekty v soukromém i veřejném sektoru. Síla EBRD je v jejích důkladných znalostech regionu a ve specifických odborných znalostech sektoru. Banka má své sídlo v Londýně a regionální kanceláře ve všech zemích, kde pracuje. EBRD pracuje ve 27 zemích od střední Evropy až po střední Asii: Albánie, Arménie, Ázerbajdžán, Bělorusko, Bosna a Hercegovina, Bulharsko, Chorvatsko, Česká republika, Estonsko, Makedonie, Gruzie, Maďarsko, Kazachstán, Kyrgyzstán, Lotyšsko, Litva, Moldavsko, Polsko, Rumunsko, Rusko, Srbsko a Černá Hora, Slovensko, Slovinsko, Tádžikistán, Turkmenistán, Ukrajina, Uzbekistán. Současná situace a nutnost změny Ve východní Evropě a v Rusku došlo v posledním desetiletí k prudkému nárůstu vlastnictví osobních automobilů a kdysi efektivní systémy veřejné dopravy mají tendenci upadat. Pro mnoho systémů veřejné dopravy je příznačné stárnutí vozového parku a chátrání infrastruktury. Je náprava jednoduše záležitostí peněz? I když se v celém regionu charakteristiky jednotlivých měst od sebe podstatně liší v závislosti na jejich rozloze a bohatství, mají některé společné oblasti, které je nutno zlepšit. Je třeba vypracovat strategie integrované a udržitelné dopravy, jelikož investice jsou často přidělovány na bázi ad hoc. To má za následek kladení velkého důrazu na silnice a mosty jako reakce na rostoucí dopravní kongesce. Opatření, týkající se priority městských komunikací, jako například autobusové pruhy a přednost světelnou signalizací, jsou vzácná. Kromě toho bez koherentního víceletého investičního programu jsou společnosti závislé na příležitostných grantech přidělovaných městy a obcemi na obnovu vozidlového parku. Proto nejsou schopny si vést své vlastní investiční plánování ani vypracovávat dobré obchodní plány. Další otázkou jsou nejasné finanční vztahy mezi městy, obcemi a dopravci. Jelikož zde nejsou žádné dobře definované závazky pro obě strany, finanční platby dopravcům jsou tzv. otevřené platby za služby, které poskytují. V důsledku nedostatečného regulačního a institucionálního rámce často nebyl zřízen odborný dopravní úřad, který by reguloval a koordinoval veškerou veřejnou dopravu. V mnoha
městech jezdí soukromé minibusy bez jakýchkoliv omezení, což má za následek nekalou soutěž a nekoordinovanou dopravu. Navíc je třeba učinit opatření pro budoucí kapitálové investice. Návratnost nákladů se zdá vysoká ve srovnání například se západní Evropou, je to však hlavně tím, že není brána v úvahu amortizace a finanční prostředky nejsou rezervovány pro investice do obnovy. Dále je nutná kompenzace za zvýhodněné cestující. Mnoho občanů je způsobilých pro bezplatnou přepravu nebo přepravu za snížené jízdné (jako například studenti, státní úředníci nebo důchodci), dopravci však za ně nedostávají adekvátní kompenzaci od nařizujícího úřadu. Veřejná doprava je také velkou zátěží pro městský rozpočet. Kdysi byla odpovědnost za veřejnou dopravu rychle decentralizována na města a obce, ale finanční zdroje nenásledovaly. V současné době veřejná doprava často představuje největší položku městského rozpočtu (až 40 %). Přesto však nejsou dopravci zaměřeni na zákazníky. Mnoho dopravců je stále ještě orientováno více na produkci než na potřeby zákazníků. Marketing a výzkum, který by přilákal více cestujících, je vzácností. Nakonec jsou preferovány kapitálově náročné projekty. Místo modernizace stávajících, i když zchátralých systémů s velkým potenciálem (například oddělené tramvajové tratě), města často preferují investice do systémů nepřiměřených jejich finančním možnostem, jako jsou metro, duální systémy nebo jednokolejnicové dráhy. Avšak situace není tak jednoznačná, jak byla vylíčena výše. Řadě měst a dopravních společností se podařilo podstatně zlepšit své služby a některým městům se stále ještě daří poskytovat služby s omezenými finančními zdroji. Ve skutečnosti jde o výchozí bod pro restrukturalizaci veřejné dopravy ve východní Evropě a v Rusku. Financování veřejné dopravy Evropskou bankou pro rekonstrukci a rozvoj Přístup EBRD je založen na zdravých principech bankovnictví se závazkem podporovat opatření k přechodu za účelem rozvíjení tržních ekonomik v regionu. Komerční kritéria uplatňovaná ve financování investic určených pro město nebo společnost pro veřejnou dopravu jsou podobná kritériím uplatňovaným na jiné projekty: * bude vypůjčovatel schopen půjčku splatit (včetně všech poplatků a úroků)? * byla zjištěna všechna rizika a podniknuta přijatelná opatření k jejich zmírnění? * jak v případě prodlení vypůjčovatele dostane banka své peníze zpátky (tj. jaká forma zajištění je k dispozici?) Banka je ochotna pomoci městům a obcím při realizaci důležitých reforem, které budou podporovat finanční životaschopnost (viz tabulka 1). EBRD pracuje s klienty na vymezení vhodných struktur financování v kombinaci s přidruženým balíčkem opatření pro přechod na tržní hospodářství. Příprava a/nebo provádění těchto dalších reformních opatření mohou být uskutečněny na základě technické spolupráce financované z grantu nebo půjčky.
Tabulka 1: Reformní opatření Oblasti Současná situace Typické reformní opatření Politika Nejasná vize vývoje veřejné Politika koherentní a udržitelné dopravy dopravy Organizační rámec Vertikální integrace s nastavením Jasně formulované úkoly a povinnosti tarifů městské dopravy, ve smluvních vztazích mezi úřady a specifickými a doručovacími poskytovateli dopravních služeb službami Strategické plánování Zaměření na fyzické plánování; důraz na rozšiřování sítě Rozpočtování Roční alokace rozpočtu: žádná přímá náhrada za snížené jízdné Odbornost S pozoruhodnými výjimkami personál nízké kvality v důsledku špatných platů a pracovních podmínek Koordinace rozvoje veřejné dopravy a silnic; optimalizace sítě veřejné dopravy Kvalitně sestavené obchodní plány a dlouhodobé finanční plánování: kompenzace za zvýhodněné cestující Vzdělávání managementu; zavedení pobídek; investice do managementu Tržní síly Všeobecně limitovány Komercializace dopravních podniků; nakupování činností; kde to bude vhodné, zavést konkurenci pomocí optimálního regulačního rámce Velmi důležitým prvkem je zavedení veřejné zakázky na poskytování služeb (PSC), která je často klíčovou podmínkou pro financování půjčky. Veřejná zakázka na poskytování služeb definuje práva a závazky mezi městem a společností poskytující veřejnou dopravu a zejména pravidla pro placení služeb dopravní společnosti, která tyto služby poskytuje. Veřejná zakázka na poskytování služeb by také měla zahrnovat rezervu na kapitálové investice. Veřejná zakázka na poskytování služeb bude definovat množství a kvalitu služeb, které bude dopravní společnost poskytovat za placení těchto služeb příslušným městem. Součástí veřejné zakázky na poskytování služeb by mohly být pobídky a sankce. Veřejná zakázka na poskytování služeb by se mohla týkat veřejného dopravce nebo soukromého dopravce. (Viz obr. 1). Obrázek 1: Zásady veřejné zakázky na poskytování služeb Půjčka Dopravní společnost EBRD Platby podle Veřejné zakázky na poskytování služeb Cestující Městská správa Smlouva o podpoře/záruka Příjem z jízdného
Struktury financování EBRD EBRD nabízí tři hlavní struktury financování týkající se projektů veřejné dopravy: půjčky podnikům, půjčky městům a obcím a záruky plnění. V případě půjček podnikům je vypůjčovatelem dopravní společnost, veřejná nebo soukromá (viz také obr. 1). Veřejná zakázka na poskytování služeb, včetně plateb za finanční služby městskou správou nebo dopravní správou dopravní společnosti, je základem. Dopravní společnost by měla být schopna splácet půjčku EBRD platbami za výkony, které obdrží podle veřejné zakázky na služby. V podstatě je půjčka garantována komunální zárukou, ta však závisí na úvěrovém riziku. Půjčce podniku je dávána přednost před půjčkou městu, protože tak je společnost pro veřejnou dopravu odpovědná za své vlastní investice. Dále komunální půjčky nejsou nejlepší půjčky komunálnímu klientovi (bez záruky ústřední vlády), které by mohly být používány k financování například obnovy tramvajových tratí, systémů řízení dopravy, systémů prodeje jízdenek, renovování dep včetně vybavení dílen, prodloužení tratí a časem k obnově vozového parku atd. EBRD může také financovat buď nakupování (out-sourcing) dodávek autobusů a jejich údržbu (smluvní pronájem nebo leasing), nebo zadávání autobusové dopravy soukromým dopravcům. Poslední strukturou financování je záruka plnění ze strany EBRD daná soukromému dopravci, která zajišťuje smluvní platební závazky klienta (např. města či obce). To motivuje soukromé společnosti (například dopravce nebo leasingové společnosti) k zahájení podnikání a ke snižování cen v důsledku snížení rizika. Splatnost půjčky EBRD závisí na době trvání financování aktiva a na finančním trhu v konkrétní zemi. Doba odkladu v plnění závazku odpovídá době potřebné pro implementaci projektu. Rozpětí půjčky je založeno na úvěrovém riziku klienta, tržních cenách a projektovém riziku. Technická spolupráce Banka také pomáhá se spolufinancováním investic ze strukturálních fondů EU a s mobilizováním grantových fondů technické spolupráce pro vývoj projektů veřejné dopravy a restrukturalizace. Avšak podmínkou pro technickou spolupráci je, že projekt musí být komerčně životaschopný a podporovat přechod na tržní hospodářství. EBRD nefinancuje všeobecné dopravní studie, které přímo nesouvisí s jejím vlastním zapojením do projektu. Kontakt Guido Bruggeman Odborník pro městskou dopravu EBRD One Exchange Square London EC2A 2JN United Kingdom Tel: +44 20 7338 7292 bruggemg@ebrd.com
Některé příklady veřejné dopravy financované EBRD Bělehrad V r. 2001 byla sjednána půjčka EBRD ve výši 20 milionů pro město Bělehrad. Půjčka byla použita na nákup 109 autobusů, zařízení pro údržbu autobusů a renovování autobusových dílen. Součástí projektu bylo také zlepšení tramvajové infrastruktury (tratí a napájení proudem). Dalších 15 milionů bylo poskytnuto japonskou a švýcarskou vládou. Poradci, financovaní prostřednictvím svěřeneckých fondů EBRD, pomáhali městu s přípravou programu prioritních investic a s opatřováním zboží, které mělo být zakoupeno. Poskytovali také poradenskou činnost ohledně restrukturalizace městské dopravní společnosti GSP Bělehrad. Kromě toho pomáhali městu při vypracování regulačního a institucionálního rámce pro veřejnou dopravu. Od 1. ledna 2003 město zřídilo dopravní úřad, který koordinuje a reguluje veřejné a soukromé dopravce v Bělehradě. Nakonec byl pro město Bělehrad vytvořen projekt Credit Enhancement. Sofie V r. 2002 EBRD podepsala s městem Sofií dohodu o půjčce na nákup nových autobusů a trolejbusů a na renovování tramvají. Objem půjčky je 35 milionů. Kromě toho město získalo grant od nizozemské vlády ve výši 2,5 milionů na nový systém prodeje jízdenek. Poradci poskytovali městu poradenské služby ohledně privatizace hlavní dílny pro tramvaje a autobusy. Pro všech osm dep dopravní společnosti byl vypracován Akční plán na ochranu životního prostředí za účelem snížení znečištění, zlepšení zdraví a bezpečnosti. V současné době město připravuje veřejné mezinárodní nabídkové řízení na koncesi na provozování zhruba 100 150 autobusů v Sofii za pomoci poradců financovaných z fondů technické spolupráce EBRD. Gdaňsk V Gdaňsku EBRD financuje nové autobusy, obnovu tramvajových tratí a renovování tramvají (půjčka ve výši 12 milionů ). Evropská komise dala k dispozici navíc 1,5 milionu na smluvní poradce pro restrukturalizaci veřejné dopravy v Gdaňsku. Důležitým krokem bude transformace dopravní společnosti z městské rozpočtové společnosti na společnost s ručením omezeným doprovázená smlouvou o veřejné dopravě. Obchodní plán pro novou společnost je v etapě přípravy. Půjčky podnikům V současné době EBRD zkoumá financování projektů v Tallinu, Vilniusu, Kaunasu, Krakově a Dubrovníku na základě půjček dopravním společnostem. Podmínkou pro financování půjčky bude vypracování smlouvy o veřejné dopravě. Název originálu: Financing Public Transport Projects in Eastern Europe and Russia Zdroj: Conference on implementing sustainable urban policies in Russia and other CIS countries, 30 September 1 October 2004 Překlad: Lidmila Zrzavecká Korektura: ODIS