Trade promotion act. zpráva Výzkumné služby Kongresu. Martin Hammerbauer

Trade promotion act zpráva Výzkumné služby Kongresu Martin Hammerbauer

Úvod Trade promotion authority (TPA, dříve také fast-track) je pravomoc, kterou Kongres Spojených států dočasně uděluje prezidentovi USA pro usnadnění vyjednávání mezinárodních obchodních dohod. Kongres se prostřednictvím TPA dobrovolně vzdává pravomoci přidávat dodatky k návrhům dohod, které se zahraničními partnery tradičně vyjednává prezident, a omezuje se tak na pouhé schválení/neschválení prezidentem navrhovaného dokumentu. Výměnou za to je posílena vyjednávací pozice prezidenta USA, který může protistranám garantovat, že dokument, který společně sjednají, již nebude dále upravován či přepisován. TPA určuje i podmínky, za kterých prezidentova administrativa konzultuje jednání se zainteresovanými stranami (veřejnost, soukromý sektor, nevládní organizace) i časový limit, ve kterém musí Kongres rozhodnout. V současném volebním období čekají prezidenta Obamu klíčová jednání nad hned několika souhrnnými obchodními dohodami, a to sice Trans-Pacific Partnership (TPP),Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP),Trade in Services Agreement (TiSA) a multilaterální jednací kolo z Dauhá v rámci WTO. Prezident Obama proto požádal o znovuzavedení TPA v červenci roku 2013. 1. Mechanismus Článek 1 oddílu 8 Ústavy Spojených států amerických říká, že Kongres má pravomoc ukládat a vybírat daně, cla, dávky a poplatky a řídit obchod s cizími národy. i Vyjednávání mezinárodních smluv a dohod je dle článku 2 pravomocí prezidenta, reciproční obchodní dohody však vyžadují, aby k nim byl v Kongresu schválen návrh zákona, jelikož zpravidla upravují výši vybíraného cla a podmínky obchodu. ii V Kongresu jsou přitom mezinárodní obchodní dohody standardně posuzovány coby smlouvy ( treaties ), které pro implementaci zákona vyžadují dvoutřetinový souhlas Senátu. Vzhledem k obtížnosti získat v Senátu tak výrazný souhlas pro citlivé téma mění trade promotion autority nahlížení na tyto dokumenty ze smluv na kongresově-výkonné dohody ( congressional-executive agreements ), pro jejichž schválení stačí prostá většina v obou komorách. iii Pro Kongres znamená otázka TPA hledání rovnováhy mezi zjednodušením vyjednávacích procedur a uchováním kontroly nad obchodními záležitostmi. TPA proto uděluje na dobu určitou s možností prodloužení pro dokončení rozběhnutých vyjednávání. Stanovuje též cíle

vyjednávání a průběh komunikace s Kongresem, kterými podmiňuje urychlení legislativního procesu. Cíle vyjednávání bývají nejpalčivější částí dokumentu, protože předestírají celkového ducha nadcházejících dohod a dochází u nich ke střetu odlišných vizí republikánů a demokratů. Mohou se přitom nést od obecných (podpora domácího exportu) přes konkrétní (ochrana životního prostředí) až po úzce zaměřené na určité odvětví (ochrana domácích výrobců textilu). Prezident nejprve vyjedná a podepíše dohodu se zahraničním partnerem. Pokaždé, když se chystá zahájit vyjednávání či podepsat dohodu, musí Kongres s předstihem upozornit. Po podepsání následuje fáze připomínek tradičně začínající ve dvou rozpočtových výborech (Comittee for Ways and Means a Senate Finance Comittee), které dokument analyzují a mohou si vyžádat vysvětlení případných nejasností. iv Prezidentova administrativa v ní předloží Kongresu zprávu o tom, jak výsledné znění hájí předložené cíle a jaké změny v americkém právu jsou zapotřebí. V TPA také bývá specifikováno, kdy, s kým a jak musí prezidentova administrativa konzultovat svůj postup, což kromě Kongresu často bývají nevládní organizace a zástupci soukromého sektoru. V poslední fázi pak dokument prochází Kongresem, který na jejím základě změní zákon Spojených států. Dodrží-li administrativa podmínky zmíněné výše, dokument se bude schvalovat ve zrychleném, časově omezeném legislativním procesu (v roce 2002 musel všemi částmi Kongresu projít do 90 dní) a dohoda si zachová takové znění, jaké prezident USA

vyjednal. To poskytuje zahraničním partnerům jistou garanci, je totiž nepravděpodobné, že by při jednání s prezidentem vyložili na stůl svou nejlepší nabídku, kdyby věděli, že i tu může ještě Kongres upravit. Obrázek č. 1: Časový harmonogram TPA v roce 2002 v Mechanismus zde uvedený se vztahuje na tradiční podobu TPA, krom jejího přijetí/nepřijetí však Kongres v zásadě disponuje 2 dalšími možnostmi, jak s prezidentovou žádostí naložit. S ohledem na množství rodících se obchodních dohod totiž může udělit TPA pouze pro konkrétní jednání, např. otrans-pacific Partnership nebo pro soubor několika dohod. Jednání o ostatních dohodách by poté probíhala standardním procesem v režim utreaties, tedy smluv. Druhou možností pak je udělení permanentní TPA, čímž by však Kongres některé své kompetence postoupil nadobro. 2. Vývoj 2.1 Cesta k TPA Po Velké hospodářské krizi na přelomu 30. let minulého století tlačili američtí producenti na politiky, aby je ochránili před přílivem levné produkce ze zahraničí. V červnu roku 1930 byl proto přijat Smoot-Hawley Tariff Act, který plošně zvedal cla ve všech odvětvích ekonomiky a zahájil období největšího protekcionismu USA ve 20. století. Vysoká cla ovšem vedla k recipročním opatřením od zahraničních partnerů, a kombinace oboustranných obchodních bariér vedla k drastickému omezení obchodního styku mezi lety 1929 a 1934 se objem světového obchodu zmenšil až o 66 %. vi Tyto katastrofální důsledky se staly milníkem, který přiměl vládu USA zavrhnout protekcionismus jako nefunkční. V roce 1934 tedy došlo k obratu s přijetím zákona Reciprocal Trade Agreements Act. Skrze něj poskytoval Kongres prezidentovi dočasnou pravomoc k vyjednávání mezinárodních cel s možností zavádět je proklamačně ta však platila jen a pouze pro snižování cel v určeném rozsahu. Jedním z důvodů, proč Kongres tuto pravomoc přenesl na prezidenta bylo, že mandát kongresmanů závisí na podpoře v daném regionu, z nichž některé stále silně obhajovaly protekcionistickou politiku. Tento postup se osvědčil; vznikla mezinárodní

smlouva General Agreement on Tariffs and Trade (předchůdce World Trade Organization), v jejím rámci pak byla vyjednána řada multilaterálních snížení celních bariér. Prezidentovi byla tato pravomoc prodlužována několik desítek let. K rozporu mezi Kongresem a prezidentovou administrativu došlo až v šedesátých letech, kdy prezident Kennedy v šestém kole multilaterálních vyjednávání pod GATT vyjednal i dvě podmínky, které se cla netýkaly American Selling Price a antidumpingová pravidla. Mezi kongresmany ale převládal názor, že přijetím necelních podmínek prezident překročil své pravomoci, které mu byly původně uděleny pouze za účelem snížení cel. Kongres tak zabránil implementaci těchto bodů do legislativy USA. Jelikož však byly celní restrikce sníženy již v minulých vyjednávacích kolech, světová debata se nyní přesunula k necelním záležitostem, a bylo jasné, že se musí přizpůsobit i povaha přenášení pravomocí na prezidenta. 2.2 Fast-track neboli trade promotion authority Před sedmým kolem multilaterálních vyjednávání požádal prezident Nixon o pravomoc, která by mu umožňovala zavádět proklamačně nejen celní, ale i necelní podmínky multilaterálních dohod. Kongres sice nesouhlasil, po jednání s prezidentovou administrativou však zavedl v roce 1974 Trade Act, který prezidentovi na 5 let propůjčoval pravomoc k vyjednávání celních i necelních podmínek. Sliboval také urychlení legislativního procesu v Kongresu, pokud s ním prezident bude konzultovat svůj postup. Tehdy vešla tato pravomoc ve známost jako fast-track authority a od trade promotion authority, jak ji dnes známe, se prakticky lišila jen jménem. Prezidentovi byla bez větších problémů prodlužována až do roku 1994 a v tomto období bylo vyjednáno mnoho obchodních dohod, včetně North American Free Trade Agreement (NAFTA), zóny volného obchodu s Izraelem a několika multilaterálních dohod v rámci GATT. Po roce 1994 však došlo k rozepřím mezi republikány a demokraty. Republikáni nejprve nechtěli schválit pravomoc před tzv. midterm elections, poté se neshodli na prioritách TPA. vii Následně předložili Comittee for Ways and Means návrh, který dle návrhu demokratů upřednostňoval zájmy firem před pracovními podmínkami a životním prostředím. S touto formulací nesouhlasil ani samotný prezident a TPA tak Billu Clintonovi prodloužena nebyla. Během jeho období proběhlo ještě několik dalších pokusů o obnovení TPA, především kvůli

neshodám nad prioritami vyjednávání ale žádný neuspěl, což dodnes svědčí o klíčové roli formulace cílů. Pravomoc byla, nyní pod oficiálním názvem trade promotion authority, obnovena až v roce 2002 za prezidentování George W. Bushe. Ani tehdy se však diskuse neobešla bez problémů okolo životního prostředí a pracovních standardů, které nebyly ve finálním návrhu označeny jako závazné body. To vedlo ke vzniku druhé verze dokumentu, která pracovní standardy a benefity zahrnovala. Obě verze ale zejména Sněmovna považovala za notně kontroverzní, proto byl vytvořen kompromis mezi oběma návrhy, jež i tak mezi poslanci prošel jen těsnou většinou 215-212. Ač byl návrh formálně označen jako bipartijní, pro hlasovalo jen 25 demokratů značný posun oproti 102 hlasům, které v roce 1993 podpořily dohodu NAFTA a další známka polarizace Kongresu. viii Pod touto pravomocí pak bylo vyjednáno a schváleno celkem 11 obchodních dohod, z toho 4 byly schváleny až po faktickém vypršení této pravomoci 1. 7. 2007. ix Obrázek č. 2: Vybraná hlasování v letech 1991 až 2002

2.3 Žádost prezidenta Obamy Prezident Barack Obama byl kritizován zato, že o znovuudělení pravomoci nepožádal již během svého prvního volebního období. Oficiální žádost přednesl Kongresu až 30. července roku 2013. Svůj apel na kongresmany pak zopakoval při Zprávě o stavu Unie na začátku roku 2015, připomněl, že 95 % světových spotřebitelů žije mimo USA, a zdůraznil, že chce lobbovat za ochranu amerických pracovníků a spravedlivost chystaných dohod. x 3. Nadcházející dohody První rodící se dohodou je Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP, nebo také TAFTA), dohoda o volném obchodu mezi USA a Evropskou unií. Tato navrhovaná dohoda, která by se stala největší bilaterální obchodní smlouvou všech dob, má také významný politický přesah, neboť oba partneři sdílejí stejné hodnoty a dá se očekávat, že jejich pakt by vychýlil těžiště světové rovnováhy ve prospěch západní civilizace. EU a USA dohromady tvoří téměř 60% světového HDP, z Evropské unie pak do Spojených států míří přes 16% jejího vývozu, což v této kategorii dělá z USA jejího nejvýznamnějšího partnera. xi Spojené státy si zase coby největší světový zemědělský exportér slibují větší konkurenceschopnost před evropskými producenty, kteří jsou v rámci EU zvýhodněni před americkými zemědělci o dovozní clo. Oba partneři pak mají rozdílné pohledy např. na záležitosti okolo geneticky modifikovaných potravin, práv duševního vlastnictví a frakování, tj. těžbu břidličného a zemního plynu pomocí vytváření puklin v půdě. Trans-Pacific Partnership je navrhovaná dohoda 12 zemí, jež omývá Tichý oceán. Patří k nim Austrálie, Brunej, Čile, Japonsko, Kanada, Malajsie, Mexiko, Nový Zéland, Peru, Singapur, Spojené státy americké a Vietnam. Dohoda by měla krom stávajících partnerů usnadnit obchod s rychle se rozvíjejícími, dynamickými ekonomikami. Klade si za cíl zefektivnit obchod mezi partnerskými zeměmi, snížit obchodní bariéry a zpřístupnit investice. Pro Spojené státy je také příležitostí, jak rozšířit působnost svých pracovní a obchodní standardů, stejně tak jako prosazovat ochranu životního prostředí. Souhrnně do států TPP v roce 2013 mířilo 44 %

veškerého amerického exportu, což z nich vývozní destinaci USA číslo 1. Co se zemědělských produktů týče, vývozy do zemí TPP pak dosáhly dokonce 85 %. xii Na trh služeb se zaměřuje Trade in Services Agreement (TiSA). Jde o dohodu 23 členů WTO zodpovědných za 75 % světového obchodu se službami (Evropská unie se počítá jako jeden člen). xiii Trh služeb tvoří tři čtvrtiny HDP Spojených států a 4 z 5 pracovních míst v zemi. TiSA se zaměřuje např. na zefektivnění pravidel v oblasti finančních a telefonních služeb, usnadnění toku internetových dat a e-shopů. Cílem je, aby pracovník v jedné zemi mohl bez překážek nabízet své služby v zemi druhé, např. kanadský konzultant klientovi v Evropě. Každá země si přitom může zvolit, zda vůbec a v jakém rozsahu otevře trh určitých služeb pracovníkům z ostatních zemích dohody, čímž může chránit svá tzv. infant industry, tedy vznikající odvětví. V rámci WTO je pak rozjednáno vyjednávací v pořadí již deváté kolo multilaterálních jednání, které bylo zahájeno v katarském městě Douhá v listopadu roku 2001, které se také nazývá Doha Development Agenda. Zaměřuje se na snížení obchodních bariér a revizi obchodních pravidel, a to zejména v rozvojových zemích. Klíčovými oblastmi je zefektivnění importů a exportů, přičemž se odhaduje, že snížení obchodních nákladů o 1 % by zvýšilo celosvětové příjmy až o 40 miliard amerických dolarů, z čehož by 65 % bylo právě v rozvojových zemích. xiv 4. Kontroverze Ve Spojených státech je řada organizací, které s navrhovanou pravomocí nesouhlasí ať už kvůli omezení diskuse nebo výhradám k mezinárodním obchodním dohodám obecně. Na stránkách www.stopfasttrack.com je uvedeno více než 100 firem a odborových a neziskových organizací, které z různých důvodů TPA odporují. Suverénně nejvíce obav přitom obestírá dohodu TPP. Odborové organizace jako AFL-CIO, IATSE a další se i po zkušenostech s NAFTA obávají především ztráty pracovních míst, poklesu mezd a přesunu výroby do zemí s levnou pracovní silou, a proto místo TPA upřednostňují důkladný rozbor všech dokumentů. xv xvi Electrionic Frontier Foundation, OpenMedia, Amnesty International a další zase nechtějí zkrácený proces pro podezření, že bude do dohody propašováno větší sdílení dat uživatelů firmami a

omezení svobody na internetu ve jménu práv intelektuálního vlastnictví. Také varují před tím, že by vydavatelské firmy mohly snáze a ve větším rozsahu pokutovat běžné uživatele internetu a kompenzovat si tak snižující se zisky. xvii Intelektuální vlastnictví vůbec patří mezi hlavní sporné body. Přední politický ekonom Robert Reich např. poukazuje na to, že z dohod bude prosperovat především nejbohatší 1 % populace a vidí za nimi snahu donutit zbytek světa přistoupit na americký systém autorského a patentového práva. xviii V lednu 2015 dále sepsalo 44 organizací zabývajících se ochranou životního prostředí dopis Kongres, ve kterém apelují na zamítnutí této pravomoci, zejména kvůli možné netransparentnosti při vyjednávání TPP. xix Nesouhlas s TPA pak v 50 státech (převážně s republikánským zastoupením) vyjádřila bipartajní organizace National Conference of State Legislatures (NCSL), která pomáhá optimalizovat státní legislativu. Důvodem je v některých dohodách avizovaný systém právního vypořádání mezi investorem a státem (tzv. investor-state dispute settlement ), díky kterému by firmy mohly vymáhat po státech neomezenou náhradu ušlého budoucího zisku, který by nerealizovaly v důsledku opatření jednotlivých států. xx A závěrem - při každém hlasování o TPA leží před kongresmany otázka, zda jsou vůbec ochotni svěřit svoji pravomoc do rukou prezidentovi s odlišnou stranickou příslušností. 5. Zdroje: 1. DEVEREAUX, Charan, LAWRENCE, Robert Z., WATKINS, Michael D., Case Studies in Us Trade Negotiation, Volume 1, Peterson Institute, 2006, ISBN 0-88132-362-4. 2. FERGUSON, Ian F. Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 23.1.2015, dostupné online na <http://fas.org/sgp/crs/misc/rl33743.pdf>. 3. SEK, Lenore. Trade Promotion Authority (Fast-Track Authority for Trade Agreements): Background and Developments in the 107th Congress, Congressional Research Service, 14.1.2003, dostupné online na <http://fpc.state.gov/documents/organization/16806.pdf>.

4. SMITH, Jane M., SHEDD, Daniel T., MURRILL, Daniel J., Why Certain Trade Agreements Are Approved as Congressional-Executive Agreements Rather Than Treaties, Congressional Research Service, 15.4.2013, dostupné online na <http://fas.org/sgp/crs/misc/97-896.pdf>. 5. ZIMÁKOVÁ, Andrea. Příčiny neúspěchu Celoamerické zóny volného obchodu [diplomová práce]. Praha: Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, 2008. 6. BAUCUS, Max, DAUSTER, William D., Trade Promotion Authority Annotated, Committee on Finance, United States Senate, únor 2007, dostupné online na <http://www.finance.senate.gov/library/prints/download/?id=b39f3342-e229-4e30-a7cb- 9f3ce754bd8e>. i The Constitution of the United States of America, 1776, Article I., Section 8., vlastní překlad. ii The Constitution of the United States of America, 1776, Article II., Section 2., vlastní překlad. iii SMITH, Jane M., SHEDD, Daniel T., MURRILL, Daniel J., Why Certain Trade Agreements Are Approved as Congressional-Executive Agreements Rather Than Treaties, Congressional Research Service, 15.4.2013, dostupné online na <http://fas.org/sgp/crs/misc/97-896.pdf>. iv FERGUSON, Ian F., Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 23.1.2015, s.14, dostupné online na <http://fas.org/sgp/crs/misc/rl33743.pdf>. v FERGUSON, Ian F., 2015, s.21, [online] vi Smoot Hawley Tarriff[online].U.S. Department of State, [cit. 19.3.2015], url: <http://future.state.gov/when/timeline/1921_timeline/smoot_tariff.html>. vii DEVEREAUX, Charan, LAWRENCE, Robert Z., WATKINS, Michael D., Case Studies in Us Trade Negotiation, Volume 1, Peterson Institute 2006, s. 201. viii DEVEREAUX, LAWRENCE, WATKINS, 2006, s. 232. ix SMITH, Carolyn C., Trade Promotion Authority and Fast-Track Negotiating Authority for Trade Agreements: Major Votes, Congressional Research Service, 12.1.2011, dostupné online na <http://fas.org/sgp/crs/misc/rs21004.pdf>. x Remarks by the President in State of the Union Address January 20, 2015[online]. The White House, Office of the Press Secretary, [cit. 21.3.2015], dostupné online na

<https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/01/20/remarks-president-state-union-addressjanuary-20-2015>. xi Trade in goods, by main world traders[online]. Eurostat, [cit. 23.3.2015], dostupné online na <http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshtableaction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tet00018&langu age=en>. xii Overview of the Trans Pacific Partnership [online]. Office of the United States Trade Representative, [cit. 23.3.2015], dostupné online na <https://ustr.gov/tpp/overview-of-the-tpp>. xiii Trade in Services Agreement: Supporting U.S. Jobs Through Services Exports[online]. Office of the United States Trade Representative, [cit. 23.3.2015], dostupné online na <https://ustr.gov/tisa>. xiv Doha Development Agenda [online]. European Commission, [cit. 23.3.2015], dostupné online na <http://ec.europa.eu/trade/policy/eu-and-wto/doha-development-agenda/>. xv Stop Fast Track[online]. The International Alliance of Theatrical Stage Employees [cit. 24.3.2015], dostupné online na <http://iatse.net/stop-fast-track>. xvi Fast Track Legislation[online]. The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations [cit. 24.3.2015], dostupné online na<http://www.aflcio.org/issues/trade/fast-track- Legislation>. xvii TPP: A fast track to Internet censorship?[online]. OpenMedia [cit. 24.3.2015], dostupné online na <https://openmedia.org/blog/tpp-fast-track-internet-censorship>. xviii How Trade Deals Boost the Top 1% and Bust the Rest[online]. Robert Reich [cit. 25.3.2015], dostupné online na <http://robertreich.org/post/111210323485>. xix Environmental Groups Denounce Fast Track Trade Process[online]. Campaign for America s Future [cit. 25.3.2015], dostupné online na <http://ourfuture.org/20150122/environmental-groups-denouncefast-track-trade-process>. xx WALLACH, Lori. 'Trade' Deal Would Elevate Corporations to Equal Status With Nation States. The Huffington Post[online]. 23.1.2014 [25.3.2015], url: <http://www.huffingtonpost.com/lori-wallach/tradedeal-would-elevate_b_4143626.html>.