Regulace lobbingu v členských zemích EU

MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Regulace lobbingu v členských zemích EU Magisterská diplomová práce Michaela Winklerová Vedoucí práce: Doc. PhDr. Markéta Pitrová, Ph.D. UČO: 103127 Obor: EVS Imatrikulační ročník: 2007 Brno, 2008

Vyjádření o autorství práce: Prohlašuji, že jsem magisterskou práci na téma Regulace lobbingu v členských zemích EU zpracovala samostatně a uvedla veškeré použité prameny a literaturu. 2

Poděkování : Za vstřícnost při vzájemné spolupráci, za tolerantní přístup a za cenné rady při konzultacích chci poděkovat paní Doc. PhDr. Markétě Pitrové, Ph.D. Také děkuji svým rodičům a Petrovi za obrovskou trpělivost a podporu, kterou mi při psaní práce projevovali. 3

OBSAH: 1. ÚVOD... 5 2. PROBLEMATIKA LOBBINGU A JEHO REGULACE V EVROPSKÉ UNII... 8 2.1 DEFINICE LOBBINGU... 8 2.2 LOBBING V EU: HROZBA NEBO PŘÍNOS?... 9 2.3 STRUČNÉ DĚJINY LOBBINGU NA EVROPSKÉ ÚROVNI... 11 2.4 ZMĚNY V PROCESU A PODOBĚ LOBBY... 14 2.5 DŮVODY PRO REGULACI... 16 2.6 KOHO, KDE A JAK REGULOVAT?... 18 2.7 SOUČASNÁ PODOBA REGULACE LOBBINGU V EU... 21 2.7.1 Asociace profesionálních lobbistů... 21 2.7.2 Regulace lobbingu v Evropské komisi... 22 2.7.3 Regulace lobbingu v Evropském parlamentu... 26 2.8 ZÁVĚR KAPITOLY... 29 3. REGULACE LOBBINGU V ČLENSKÝCH ZEMÍCH EU... 33 3.1 LOBBING V ČLENSKÝCH ZEMÍ... 33 3.1.1 Odlišnosti v unijní a národní aréně... 34 3.2 LOBBING A JEHO REGULACE V ČLENSKÝCH ZEMÍCH... 36 3.3 REGULACE LOBBINGU V JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH ZEMÍCH EU... 38 3.3.1. Země bez úpravy lobbingu... 40 3.3.2 Země s regulovaným lobbingem... 54 3.3.2a Země s nepřímou formou regulace lobbingu... 55 3.3.2b Země s přímou formou regulace lobbingu... 70 4. ZÁVĚR... 76 5. POUŽITÁ LITERATURA A ELEKTRONICKÉ ZDROJE... 78 PŘÍLOHY... 83 4

1. ÚVOD Lobbing se stal v posledních letech silně medializovaným tématem. Přispěly k tomu především četné korupční kauzy, které v očích veřejnosti ještě zvýšily obecně rozšířené povědomí o nekalých praktikách lobbistů. Odborná a politická veřejnost se však na lobbing dívá jako na legitimní součást pluralitního demokratického systému, funguje-li správně a striktně rozlišuje lobbing jako právoplatné prosazování zájmů a korupci, která je s lobbingem často směšována. Správné fungování lobbingu má jistá nepsaná pravidla, která vycházejí z kulturního prostředí a konstitucionálního zázemí každé země a právě jejich neformalizovaná podoba způsobuje komplikace při snaze o uchopení či regulaci lobby. Bavíme-li se pak o reprezentaci zájmů na evropské úrovni, je potřeba více, než jen sloučení dosavadních zkušeností z jednotlivých zemí, které Evropskou unii tvoří. Evropské společenství představuje unikátní politický systém, v němž existuje také jedinečná politická aréna pro reprezentaci a obhajobu zájmů. Stejně jako na úrovni národní, také evropské instituce v posledních letech čelí zvýšenému tlaku zájmových organizací a profesionálních lobbistů, setkávají se s řadou propracovaných metod a specifických nástrojů, jejichž cílem je ovlivnit tvorbu politik a rozhodovací proces. Se zmíněným tlakem tedy přirozeně přichází také obezřetnost a snaha tyto dosud nekontrolované aktivity regulovat. Jak se však ukázalo na nesčetných debatách, najít vhodný způsob omezení aktivit zájmových skupin není snadný ani na evropské, ani na domácí úrovni. Důvodem jsou jak rozdílné cíle požadované regulace, tak především vůle příslušných institucí řešit regulaci komplexně a systematicky. V současnosti tak existuje sedmadvacet odlišných přístupů členských států EU a stejně tak několik rozdílných přístupů v rámci Unie samotné. Navíc až do této chvíle neexistoval žádný souborný výzkum, který by se současně věnoval regulaci lobbingu ve všech sedmadvaceti členských zemí EU. Ještě do jara 2008, téměř dvacet let po pádu komunistického režimu, neexistoval ani komplexní soubor analýz situace v postkomunistických zemích náležejících do Evropské Unie. Specifikace cílů Primárním cílem této práce je zjistit, zda jednotlivé země EU mají nebo nemají regulován lobbing, v jaké podobě, a zda regulace v daných zemích odpovídá nebo převyšuje regulaci v rámci EU. Tento cíl staví na hypotéze, že v případě Evropská unie versus národní 5

státy jsou to právě evropské instituce (myšleno především z pohledu Evropského parlamentu), které nepřímo nutí jednotlivé státy k přijetí konkrétních opatření k omezení aktivit lobbistických skupin. Záměrem práce je předložit analýzu situace regulace lobbingu ve všech sedmadvaceti zemích Evropské unie, a to včetně evropských institucí samotných. Mou ambicí není přinést vyčerpávající rozbor každé z členských zemí, ale spíše nastínit stav regulace v jednotlivých zemích, představit existující spektrum přístupů, zjistit, na čem je regulace založena, které země jsou s regulací dále a zda případně přijaté kroky splnily požadovaný účel. Druhotným cílem je také přivést čtenáře k zamyšlení nad tím, který z předložených způsobů je efektivnější a přináší pozitivní výsledky. Mým záměrem je pak sloučit dosud dostupné údaje s vlastním výzkumem, který buď potvrdí nebo vyvrátí stanovenou hypotézu. Metodologie Celá práce je rozdělena do dvou základních kapitol. První část se věnuje regulaci lobbingu na úrovni Evropské unie. Jednotlivé podkapitoly jsou nahlíženy v souvislosti s regulací lobbingu, důležitá je tedy definice, obecné představení přínosů a záporů lobbingu, stručná historie dokazující zvyšující se intenzitu a profesionalizaci lobbingu, změny v prostředí lobby, vedoucí k potřebě regulace a samotné důvody pro regulaci lobby. Druhý blok této části se pak věnuje hlavním adresátům lobbistických aktivit: Evropskému parlamentu a Evropské Komisi a jejich řešení regulace lobbingu. Celá tato kapitola má sloužit jako odrazový můstek pro analýzu situace v členských zemích, která je obsažena v další kapitole. Zde se věnuji regulaci v členských zemích obecně, společným či odlišným rysům jednotlivých států, odlišnostem unijní a národní arény, a následně jednotlivým zemím a konkrétním podobám regulace lobby. Jako nejvhodnější metodu vypracování této práce jsem zvolila spojení dostupných materiálů a analýz, ať už z pera Evropského parlamentu nebo jiných mezinárodních organizací a individuálních autorů, s primárními zdroji a především s výsledky vlastního výzkumu. Výzkum obnášel oslovení sedmadvaceti zemí prostřednictvím elektronické komunikace s dotazníkem, v němž jsem se ptala na existenci či neexistenci regulace lobby obecně, dále na existenci jednotlivých forem jako je legislativní úprava, nepřímá úprava lobby v podobě zvláštních bodů jednacího řádu, etického kodexu, zvláštního registru nebo zvláštních postupů při styku se zájmovými skupinami. Další dotazy se týkaly aktuální situace a případných debat and tímto tématem a samozřejmě nutných zdrojů podaných informací. 6

Tato část výzkumu se ukázala jako nejtěžší. Na webových stránkách jednotlivých evropských parlamentů a vlád bylo potřeba vybrat správné adresy a osoby, které by mohly nebo měly o dané problematice něco vědět. Překvapilo mě, že valná většina odpovědí přišla v poměrně krátkém časovém odstupu od zaslaných otázek. V mnoha případech také přicházely odpovědi z několika úřadů jedné země zároveň, 1 což mi umožnilo odpovědi nejen porovnat, ale ve většině případů hlavně doplnit. Obeslala jsem celkem 24 zemí (kromě Velké Británie a Slovenska, ke kterým už jsem měla dostatek aktuálních podkladů, a České republiky), z nichž neodpovědělo šest zemí: Bulharsko, Irsko, Kypr, Malta, Rumunsko a Řecko. Návratnost mého dotazníku je tedy 75 procentní. Druhým problémem tohoto výzkumu je pochopitelně relevantnost odpovědí, někteří odesílatelé odpověděli jednou větou, jiní poskytly podrobný materiál včetně svého osobního stanoviska. Ráda bych však zdůraznila, že ačkoliv jsem tyto závěry ve své analýze, s přihlédnutí k jejich obsahové stránce, použila, vzhledem k různorodosti odesílatelů a jejich postavení v příslušných institucích jsem pro jistotu jako poznámku pod čarou uvedla jejich jméno, pozici a datum komunikace. Ve všech případech jsem pak kromě emailových odpovědí využívala webové stránky jednotlivých institucí a hledala informace sama. Kromě těchto obtíží s výzkumem se však vyskytly nečekané komplikace také se sekundární literaturou, a těmi byly především aktuálnost a originalita. Jak se v průběhu studia materiálů ukázalo, většina autorů, stejně jako institucí EU, které podobný výzkum zpracovávaly, se dosud zabývala pouze původními státy patnáctky. Poslední aktuální údaje byly navíc z roku 2003 nebo pozdější (bez data) na webu eulobby.net, který se spolu se studií Evropského parlamentu Lobbying in the European union: Current rules and practices z roku 2003 se stal patrně jediným zdrojem všech autorů. Podařilo se mi však najít poměrně aktuální studii Conora McGratha z května 2008, který se vůbec poprvé zabýval novými členskými zeměmi EU a jejich přístupem k regulaci lobby. Především s pomocí těchto zdrojů, analýz OECD a výzkumu jsem získala materiál, který poskytl základní údaje pro tuto práci. V průběhu svého výzkumu jsem zjistila, že téměř shodné dotazy,jaké obsahoval můj dotazník, zasílal v nedávné době, tentokrát i novým členským zemím, Evropský parlament. Dá se tak očekávat, že v brzké době by se mohl objevit vůbec první souborný dokument Evropského parlamentu, zahrnující všech sedmadvacet zemí Unie. V tuto chvíli je však tato diplomová práce vůbec první akademickou prací, která se o podobně soubornou analýzu pokouší. 1 Emailové dotazy jsem rozesílala na několik adres z jedné instituce či země současně a vkládala je do skrytých kopií, aby se nestalo, že při pohledu na seznam adresátů nakonec neodpoví nikdo. 7

2. PROBLEMATIKA LOBBINGU A JEHO REGULACE V EVROPSKÉ UNII 2.1 Definice lobbingu O lobbingu na všech úrovních - národní i nadnárodní, ve veřejné i soukromé sféře - se dnes hovoří s mnohem větší intenzitou, než kdykoliv dříve. Pozornost, která je v současnosti lobbingu 2 věnována, však vzešla spíše z jeho odtabuizování nebo lépe řečeno, samozřejmého začlenění pojmu do každodenního slovníku médií a politiků. Lobby není žádným novodobým fenoménem, jde o odvěkou snahu prosadit vlastní zájem specificky zvolenými prostředky, v různých podobách jej lze identifikovat dokonce v průběhu celých dějin. Změnu zaznamenali jen aktéři, prostředky a strategie. Nový jazykový výraz ovšem vnesl do společnosti také ne zcela korektní konotaci, která upírá prosazování zájmů jeho profesionální podobu a nezpochybnitelné právo na existenci. V této souvislosti se tedy objevují základní otázky: Je lobbing škodlivý nebo přínosný? A konkrétně: jde z pohledu nezávislosti evropských institucí a tvorbu evropské legislativy o hrozbu nebo profit? Je třeba tyto aktivity nějak regulovat? A jak? Na tyto otázky však nelze odpovědět bez prvotní definice pojmu lobbing, ta se ovšem liší jak geograficky, v závislosti na jednotlivých zemích a individuálních zkušenostech s managementem veřejných záležitostí, tak s individuálním přístupem jednotlivých autorů a v neposlední řadě i dotčených institucí. Podle Pavla Bratinky představuje lobbing takovou činnost, která se snaží ovlivnit rozhodnutí těch, jenž disponují legislativní nebo exekutivní mocí (Bratinka 2007). Vychází z názoru, že dopady takových rozhodnutí se projevují na širokých vrstvách obyvatelstva, lidé tedy mají právo říct původcům rozhodnutí svůj názor. Zpohledu metody se na lobbing odlišně dívá Rinus van Schendelen ve svém díle Jak lobbovat v Evropské unii, který do specifické definice pojmu lobbing zahrnuje především nestandardní, nebo podle jeho slov nekonvenční metody práce zájmových skupin, přičemž vychází ze souvislostí spojených s vývojem lobbingu hlavně v USA. Původní amatérské chování reprezentantů zájmových skupin se postupně rozvinulo v širší a rafinovanější soubor aktivit, sahajících od sbírání informací přes zajišťování masové publicity až k poskytování politické nebo i finanční podpory. Jde tedy o nejrůznější typy nekonvenčního jednání, 2 Jako synonymum lobby a lobbingu bývají používány další výrazy jako reprezentace zájmů, prosazování zájmů, management veřejných záležitostí ad. 8

zaměřeného na dosažení požadovaných výsledků ze strany vlád (Schendelen 2004: 209-210). K dosažení požadovaného výsledku mohou všechny zájmové skupiny pochopitelně směřovat i prostřednictvím ústavně definovaných pravidel, standardních procedur a dalších konvenčních prostředků (Schendelen 2004: 211). Cílem této práce ale není popis metod, strategií a praxe lobbování, nýbrž porovnání snah o regulaci právě takových aktivit, které nesou pečeť nekonvenčnosti a nejsou formálně zachyceny v žádných dokumentech. Proto bude práce vycházet ze Schendelenovy definice lobbingu jako nekonvenčního jednání. 2.2 Lobbing v EU: hrozba nebo přínos? Abychom dokázali najít způsob, jak lobbing, respektive aktivity zájmových skupin 3 regulovat, je nutné zvážit přínos a potřebu jejich existence nejen v procesu utváření politik, ale především v procesu přijímání legislativy. V nejširším pojetí je možné lobbing chápat jako obousměrnou výměnu informací mezi zákonodárci a orgány s významnými rozhodovacími pravomocemi na jedné straně a zástupci prosazujícími skupinové zájmy (regionální, hospodářské, sociální, kulturní, atd.) na straně druhé. V tomto kontextu je lobbing odjakživa integrální součástí evropského rozhodovacího procesu a poskytuje mu potřebnou a uznávanou rovnováhu (Guéguen 2007: 94). Kromě obecně přijaté myšlenky, že je existence lobbingu potřebná pro zachování plurality a demokratického charakteru Evropské unie, jsou konzultace evropských institucí a vybraných zájmových skupin stanoveny také jako podmínka v primárním právu EU, konkrétně v Amsterodamské smlouvě. Ta udává Evropské komisi povinnost konzultovat legislativu v oblasti tzv. sociálního dialogu 4 a také s ohledem na dodržování zásady subsidiarity a proporcionality. 5 Evropský lobbing tedy není otázkou volby, ale podmínkou funkčnosti víceúrovňového byrokratického systému EU (Pitrová a Gala 2008: 104). Nejeden profesionální lobbista potvrdil, že prosadit cokoliv na národní úrovni je často náročnější, než na úrovni nadnárodní. Důvodem může být určitá zapouzdřenost národního byrokratického aparátu ve vlastní rozhodovací mašinérii. Nadnárodní, v tomto případě evropská reprezentace v sobě toto stigma národního konzervativního odkazu zavřených 3 Také definice pojmu zájmová skupina nebo prosazování zájmů se v odborné literatuře liší. Většina akademických prací vymezuje reprezentaci zájmů jako kolektivní činnost, kterou představují nátlakové nebo zájmové skupiny namísto individuálních zástupců, kteří mohou běžně své preference vyjádřit v průběhu lokálních, regionálních, národních nebo evropských voleb (Faibrass a Warleigh 2002: 1-2). 4 Čl. 138 a 139 Smlouvy o ES ve znění Amsterodamské smlouvy. 5 Čl. 9 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality v příloze Amsterodamské smlouvy. 9

dveří nenese. Naopak, z pocitu vlastní neschopnosti pojmout komplexně celou unijní agendu a spravovat ji co možná nejodborněji vítá Evropská unie informace zvenčí, které přinášejí řadu podnětů, cenných informací a velmi důležitou zpětnou vazbu. Za hrozbu je samozřejmě považován už samotný fakt, že vůbec existuje možnost ovlivnit rozhodování na tak vysoké úrovni jako je legislativní proces Evropské unie. Představa běžného Evropana o vzniku evropské legislativy v sobě nese podobu interního procesu v Bruselu, který mohou ovlivnit pouze aktéři uvnitř této struktury, kteří byli legitimně zvoleni ve volbách, a jenž lze fyzicky identifikovat. Neformální jednání reprezentantů konkrétních zájmů mimo stanovené struktury a pravidla vyvolávají okamžitě pocit neetického, nekalého jednání. Představitelé zájmových skupin, pracovníci PR agentur, advokáti, pracovníci managementu veřejných záležitostí, ti všichni jsou často obviňování z manipulace, korupčních praktik nebo skryté moci. Další mýtus, který panuje v souvislosti s lobbingem v EU staví na tom, že sílu ovlivnit legislativní proces ve svůj prospěch má pouze ten, kdo disponuje značnými finančními prostředky a dominantním postavením. Podstatou lobbingu je ovšem být slyšet a k tomu slouží kvalitní informace a řada nástrojů a propracovaných strategií, jak slyšení dosáhnout. Lobbing by však neměl být nikdy ztotožňován s konečným ovlivněním. Je pouze nekonvenční snahou o dosažení požadovaného výsledku nebo prosazení vlivu (Schendelen 2004: 211). I přes negativní vnímání práce lobbistických skupin veřejností, je jejich existence v prostředí utváření evropské agendy potřebná. Vliv jednotlivých skupin zájmu je velmi zřetelný v posledních desetiletích například na urychlení ekonomické integrace, která pod taktovkou samotných národních států a evropských institucí měla stále nezřetelné kontury. Prohloubení integrace vlivem aktivit zájmových skupin a různých asociací je patrný také v jiných oblastech, jako jsou sociální otázky, ochrana lidských práv, životního prostředí a mnoha dalších. Přínos lobby lze ovšem vidět i v jiném hodnotovém rámci. Do procesu utváření politik a rozhodování přispívají nejrůznější aktéři, pocházející z mnoha zemí, sektorů, regionů, sociálních a kulturních skupin apod. (Schendelen 2004: 290), na evropskou půdu se tak dostává řada nových témat, která se postupem času stávají stále specifičtější a reagují jak na důsledky jednotného trhu, tak i na globální vývoj ve světě. Evropští úředníci a politici nová témata i členy arény vítají, jelikož jejich činnost zvyšuje politickou váhu institucí i celé agendy Evropské unie (Lobbying in the European Union 2003: 31). 10

Pro evropské instituce jsou lobbisté především nepostradatelným zdrojem informací, což platí zejména pro izolovanou administrativu generálních ředitelství Komise, která stojí u zrodu evropské legislativy. Zájmové skupiny mohou do systému EU přispívat konstruktivním a odpovědným způsobem a v rámci konkrétní problematiky přispět kvalitními analýzami, expertízami, výzkumy a souborem cenných informací. Evropská administrativa je sice rozsáhlá, ale neschopná nezávislého a samostatného působení, a to především z důvodů informační izolace. Lobbisté nejenže přinášejí potřebné informace, ale činí tak za cenově zvýhodněných podmínek (Pitrová a Gala 2008: 107). Unie totiž nedisponuje dostatečným lidským, časovým ani finančním potenciálem, aby odbornou práci v podobném rozsahu zvládla. Lobbistické skupiny tak v mnoha ohledech suplují práci evropských úředníků. Ve vzájemném vztahu úředníků a lobbistů tedy existuje jistá symbióza. Všichni úředníci jsou hladoví po spolehlivých informacích o reálném dění, jimiž je lobbistická skupina může nebo nemusí nasytit (Schendelen 2004: 214). Úředník, většinou zpravodaj Evropské komise pověřený přípravou legislativního návrhu, tak získává absolutní monopol na nejaktuálnější a profesionální informace ze širokého spektra dané problematiky, tím stoupá nejen jeho osobní kredit, ale také hodnota Komise (respektive konkrétního generální ředitelství) jako celku; tím se zvyšují kompetence, navyšuje se rozpočet, způsob přijímání do funkcí apod. Neopomenutelným přínosem pro evropské instituce je také fakt, že zájmové skupiny fungují jako mediátor mezi EU a občany, přinášejí totiž potřebnou zpětnou vazbu. Stejně jako konkrétní lobbisté, profesní organizace a svazy, nevládní organizace a různé spolky se ke slovu dostanou také zástupci regionů, konkrétních firem a sociálních a kulturních menšin. Lze tedy s nadsázkou říci, že díky prosazování zájmů dochází k vytvoření určité platformy, která otevírá debatu nad zvolenou problematikou z mnoha pohledů. Vyjednávací pozice aktérů se značně liší. Unie otevírá dveře silným a finančně zabezpečeným hráčům na poli průmyslu a zemědělství, stejně tak ale uměle udržuje při životě organizace, jejichž základna je malá a finančně slabá, ale u nichž ctí stejné právo na reprezentaci vlastních zájmů. 2.3 Stručné dějiny lobbingu na evropské úrovni Na schopnosti reprezentovat a prosazovat konkrétní zájem určité skupiny je postavena celá řada mezinárodních a regionálních organizací, národních vlád a parlamentů i uskupení regionálních samospráv jednotlivých zemí. V případě Evropského společenství jde o poměrně 11

mladý fenomén, jehož počátky jsou spojovány s ukončením eurosklerózy po Lucemburském kompromisu v 80. letech minulého století a především s přijetím Jednotného evropského aktu v roce 1986. Činnost široce organizovaných zájmů na evropské úrovni, např. v podobě evropských federací z oblasti průmyslu a zemědělství, je však známá již od založení Evropského společenství Římskou smlouvou. V první etapě utváření celní unie a především společné zemědělské politiky (CAP) byla spolupráce úředníků a odborníků dokonce naprostou samozřejmostí a v historii Společenství se v podobné míře už nikdy více neopakovala (Guéguen 2007: 13). Navzdory stagnaci evropské integrace v průběhu 70. let minulého století se činnost zájmových skupin nezastavila. V roce 1970 existovalo více jak 300 skupin s evropskou působností a do roku 1980 jejich počet vzrostl na 439 (Mazey a Richardson 2000: 5). I přes tato čísla však velká část aktérů využívala k prosazení svých cílů na evropské úrovni především národní kanály, k čemuž napomohl také Lucemburský kompromis, který národním vládám umožnil využít v případě legislativních návrhů veto. Veškeré snahy reprezentantů o prosazení vlastních cílů v evropském kontextu se tak soustředily na národní vlády a jejich schopnost argumentace v Radě, případně na udržování povědomí o vlastní existenci a odborných schopnostech. Přijetí Jednotného evropského aktu odblokovalo nejen statickou podobu evropské integrace, ale znamenalo její zásadní posun ve dvou rovinách: rozsah politik Společenství se rozšířil na oblasti, které byly dříve doménou národních vlád; a díky reformě rozhodovacího systému Společenství došlo k oslabení vlivu národních vlád v tvorbě politik Společenství (Mazey a Richardson 2000: 3). Článkem 6 zapojil Jednotný evropský akt do procesu rozhodování Evropský parlament, zavázal členské státy k dokončení společného trhu do roku 1992 a k realizaci měnové integrace (čl. 13, 20 JEA 1987), obnovil hlasování kvalifikovanou většinou v Radě (čl. 14, 16, 18 JEA 1987) a rozšířil agendu integrace do oblasti životního prostředí, vědy, rozvoje výzkumu a technologií, ekonomické a sociální koheze a regionální politiky (Mazey a Richardson 2000: 3, Pitrová a Gala 2008: 104). Během let 1989 1992 zažily techniky lobbingu doslova revoluci, když z původní formy diplomatické přešly na strategii proaktivní. Prudký rozvoj činnosti zaznamenaly zájmové skupiny hlavně v devadesátých letech s postupným přesunem pravomocí a suverenity z národních vlád na evropské instituce a současným zavedením rozhodování kvalifikovanou většinou v rámci jednotného trhu (Lobbying in the European Union 2007: 4, Mazey a Richardson 2000: 3). Paralelně s tímto postupujícím funkčním opatřením byl požadavek institucí na aktivity zájmových skupin v EU usnadněn otevřeností Evropské 12

komise a Evropského Parlamentu (COM 93/C1666/04) a finanční podporou zájmových organizací ze strany Evropské komise (Lobbying in the European Union 2007: 4). Rozvoji zájmových skupin napomohlo mimo jiné také nové rozložení sil a legislativních pravomocí v rámci evropských institucí, především mezi Evropskou komisí a Parlamentem 6, a vznik globální sítě, kdy kromě Komise vstoupil do rozhodovacího procesu také Evropský parlament, znásobil se počet expertních výborů, občanské společnosti (obchodní komory, NGO s) začaly investovat v Bruselu a akreditovaní novináři se stali důležitým a neopomenutelným nástrojem celého procesu (Guéguen 2007: 14). Snadnější přístup nátlakových skupin k institucím dokládají také jejich narůstající počet. Podle odhadů jednotlivých autorů se na přelomu 80. a 90. let na evropské scéně pohybovalo okolo 1 450 formálních zájmových skupin, 350 firem s kancelářemi evropských záležitostí a 267 právnických firem a společností s orientací na management veřejných záležitostí (Lobbying in the European Union 2007: 3). Stejná zpráva Davida Coena o situaci s lobby v EU zpracovaná pro Evropský parlament v roce 2007 uvádí, že roce 1992 v Bruselu působilo už na 3000 lobbistů (Lobbying in the European Union 2007: 6). Nárůst širokých evropských euroskupin však ne vždy přinesl požadované výsledky. Rozšiřování Evropské unie o nové členské státy přinášelo požadavky také na modifikaci lobbistických metod. Valná většina eurofederací nedokázala prosadit požadavky všech svých členů, ať už díky obrovské diverzitě zájmů uvnitř vlastní jednoty, nebo z důvodu špatné flexibility. Z proaktivních obchodních asociací devadesátých let se staly reaktivní nebo defensivní, z důvodu nedostatečné vize, financování nebo špatného vedení (Guéguen 2007: 15). Dopady společného trhu navíc rozpoutaly mezi reprezentacemi zájmových skupin silný konkurenční boj a s nárůstem národních asociací na počet 27 se ještě více rozmělnil společný zájem. Mnoho aktérů tak raději zvolilo přímou cestu k evropským institucím a limitovaný kanál nadnárodní evropské asociace rozšířilo o celou řadu nových strategií a přístupů. Tato metoda přinesla velký nárůst profesionálních lobbistů, ale také vyšší efekt. Zvyšující se počet konzultantů, lobbistů a právnických firem přirozeně doprovázely také propracovanější a sofistikovanější metody práce. Současná podoba profesionální lobby je tak pouze odrazem změn v procesu prosazování zájmů a zcela přirozeného konkurenčního boje jednotlivých zájmů. Aktuální počet lobbistů v EU je odhadován až na 15 000 (Guéguen 2007: 21). Činnost aktérů v prostředí unijní arény je tak pro mnohé z nich také výzvou k vytváření nových sítí a 6 Smlouva o Evropské unii 1992. 13

strategií a iniciaci nových nekonvenčních způsobů chování k dosažení většího efektu. A právě podobné snahy vedou instituce EU k záměrům regulovat jednání lobbistů, coby poskytovatelů různých informací a služeb i chování adresátů v podobě zaměstnanců institucí. 2.4 Změny v procesu a podobě lobby Přestože lze prosazování vlivu a konkrétních zájmů v politickém rozhodovacím procesu považovat za historickou záležitost, není lobby zcela statickým procesem. V kontextu Evropské unie musel lobbing, stejně jako jednotlivé politiky (policy), instituce (polity) a stranický systém ve své praktické podobě (politics), reagovat na nově vzniklé podněty, výzvy a příležitosti spojené s prohlubováním integrace a rozšiřováním Evropského společenství. Vůbec prvním jasným signálem, že se s reprezentací zájmových skupin v Evropské unii skutečně počítá je jejich formální začlenění do rozhodovacího procesu, které přinesla Amsterodamská smlouva z roku 1999 7 v podobě povinnosti evropských institucí konzultovat legislativní návrhy s vybranými zájmovými skupinami tzv. sociálního dialogu. Devadesátá léta minulého století se nesla ve znamení dopadů Jednotného evropského aktu a společného trhu, jehož pravidla otevřely dveře také zájmových organizacím. Institucionalizace lobbingu je tak nejen potvrzením jejich silného postavení v rámci unijní struktury, ale zároveň nejvýznamnějším důkazem potřeby jejich existence pro vyváženost systému a nutnosti vstupů z vnějšího prostředí. Evropské zájmové skupiny jsou důležitým zdrojem informací ve vývoji a implementaci unijní veřejné politiky a potenciálním zdrojem legitimity tvůrců politik (Lobbying in the European Union 2007: 9). Změny v procesu lobby jsou znát nejen na akceptaci tohoto jevu jako zcela legitimního nástroje pro rozvoj Společenství, ale také na metodách, které zájmové skupiny praktikují a na podstatě a podobě lobbistických skupin samotných. Jednou ze základních změn, které se na nátlakových skupinách projevily, byl posun od celoevropských federací a velkých sektorových uskupení k individuálním a přímým formám prosazování zájmů. Důvodem je pochopitelně efektivita, vyplývající ze struktury obou forem reprezentace. Kromě postojů jednotlivých zájmových skupin a způsobu jejich vazeb na členy rozhodovacího systému hrají totiž pro předurčení role zájmových skupin v procesu utváření 7 Amsterodamská smlouva byla podepsána 2. října 1997 a v platnost vstoupila 1. května 1999. 14

politiky podstatný význam také jejich institucionální podoba a struktura (Mazey a Richardson 2000: 9). Individuální zájmy se mohou v prostředí širokých nadnárodních asociací jen ztěží prosadit, protože prioritou takových uskupení je nalezení konsensu napříč zájmy všech členů skupiny. Výsledkem jsou těžkopádné nástroje, vágní cíle a nekompetentní rozhodovací orgány neschopné okamžité reakce. Přímá forma prosazování a nátlaku si tedy vyžádala novou strukturální podobu, která je schopna flexibilně reagovat na dění uvnitř i vně unijní arény, a to zcela podle konkrétních potřeb jednotlivce. Tento požadavek s sebou přináší ovšem další změnu v procesu lobby, a to v práci a metodách. Agenda Evropské unie, stejně jako její institucionální struktura, vyžadují ze strany zájmových skupin značnou dávku znalostí a zkušeností. Řada aktérů se tak musela profesionalizovat a postupem času vyzrála v sofistikované účastníky arény, kteří mají často mnohem větší znalosti a povědomí o meziinstitucionálních odlišnostech než úředníci, které lobbují. Výsledkem je fakt, že zájmové organizace EU mají nyní jedinečný přístup a znalosti víceúrovňové struktury vládnutí a lobbují početnými politickými hlasy (Lobbying in the European Union 2007: 4). Právě přizpůsobení se víceúrovňové struktuře vládnutí v EU je jednou z nejviditelnějších změn v přístupu nátlakových organizací. Mnohaúrovňový rozhodovací systém jim umožňuje využít více přístupových kanálů, čímž mohou zvýšit svůj vliv. Právě z pohledu efektivity mají zájmové skupiny příležitost vytěžit z víceúrovňové struktury EU více než politické strany (Ladrech 2005: 317). Stejně jako poskytuje řadu výhod, vyžaduje víceúrovňová struktura EU mnohem propracovanější strategie a odbornější styl práce zájmových skupin. Rozdělení politik do tří pilířů a tomu odpovídající kompetence jednotlivých evropských institucí a národních vlád, monopol na legislativní iniciativu a možnost Evropské komise operovat pomocí tzv. soft law společně s institutem předsednictví EU zanáší do legislativního procesu a iniciativních procedur řadu nepřehledných impulsů (Pitrová a Gala 2008: 106), ve kterých se musí lobbistické organizace zorientovat a přizpůsobit jim svou strategii. Změna se dotkla také témat, kterými se zájmové skupiny zabývaly. Jejich pozornost se začala odpoutávat od ryze celoevropských témat a potřeb a soustředila se např. na konkrétní sektorové problémy nebo dopady jednotného trhu v konkrétním regionu. Vždy však bylo primárním cílem povýšit tato témata na úroveň evropskou. Na politickém trhu, kde se mnoho vyvážených zájmů pokoušelo ovlivnit otevřený politický systém, byla největší pozornost věnována těm aktérům, kteří dokázali vybudovat evropskou identitu skrze evropské aliance s konkurenčními firmami anebo solidárními vazbami se sociálními zájmy (Lobbying in the 15

European Union 2007: 7). Koaliční potenciál a odbornost lobbistických skupin byl a zůstává stále jedním z požadavků na úspěšný a efektivní management veřejných záležitostí. Jak už bylo uvedeno výše, profesionalizace zájmových reprezentací v kontextu regulace lobbingu je skutečně zásadní; veřejné a soukromé nátlakové organizace vyvinuly nové přímé formy lobbistických strategií, kolektivní způsoby jednání a zcela politické advokátní aliance. Jejich schopnost přizpůsobit svou odbornost a know-how aktuální situaci v EU, a to jak po stránce tématické (jednotlivé problematiky), tak po stránce strukturální (znalost unijního prostředí), je pro evropské instituce patrně největší hrozbou, která zvedla vlnu snah o regulaci podobných aktivit. Ve chvíli, kdy je pro evropského úředníka ztěží rozpoznatelný seriózní záměr konkrétní skupiny, jeho kancelář je nepřetržitě atakována různými stranami jednoho problému a každý postoj je snadno podpořen řadou analýz a odborných výzkumů, je jeho primárním zájmem dát těmto aktivitám jasný řád, ve kterém by se zorientoval především on sám. 2.5 Důvody pro regulaci Je to tedy obava z vlastní neschopnosti reagovat stejně flexibilně a se stejnou razancí na tlaky zájmových skupin nebo jde pouze o snahu vytvořit klidné prostředí pro práci s jasně stanovenými pravidly, co vede evropské instituce k vytváření různých kodexů chování a regulace jednání lobbistů? Veřejné a soukromé zájmy mají v demokratickém politickém procesu legitimní a důležitou roli (Lobbying in the European Union 2007: 3). A je to právě Evropská unie, která díky rozsáhlé agendě a silnému byrokratickému aparátu potřebuje kromě hlasů představitelů národních vlád, jenž tvoří část její vlastní struktury, slyšet také názory zástupců odlišných, v porovnání se státními menšinových zájmů. Současné analýzy různých autorů i Evropského parlamentu odhadují počet lobbistických skupin pracujících přímo v Bruselu na 3 000 subjektů, které v úhrnu zaměstnávají 13 000 (Pitrová a Gala 2008: 105) až 15 000 lidí (Guéguen 2007: 21). Tato čísla však ani zdaleka neodpovídají skutečnosti. Mnoho zaměstnanců evropských asociací, obchodních komor, ale také jednotlivých společností pracuje např. na zkrácený úvazek nebo jako odborní poradci a jejich počty tak nejsou zahrnuty do celkového součtu. Naopak, velká část lidí ze zmíněných patnácti tisíc nevykonává konkrétní činnost lobbisty jako takovou, 16

zabývají se sběrem informací, monitoringem, zpracováváním analýz, administrativní a logistickou činností a jejich práce vytváří zázemí pro konkrétní lobbistické aktivity vybraných jedinců. V evropské aréně se tak denně setkává zhruba patnáct tisíc úředníků s téměř dvaceti tisíci lobbisty (Evropská komise 2001), není tedy divu, že mezi nimi vznikl určitý vztah závislosti, založený na vzájemné potřebě výměny informací. Stejně jako počtu lobbistů je důležité věnovat pozornost i jejich podobě, respektive měnící se struktuře. Rozvoj lobbingu v EU za poslední roky totiž neznamenal nárůst tradičních zájmových organizací jako jsou obchodní komory nebo nevládní organizace (NGO), ale individuálních lobbistů jako jsou společnosti a advokátní firmy. Ještě v roce 2000 existovalo zhruba 2 600 profesionálních lobbistů, kteří měli své kanceláře přímo v Bruselu. Celou třetinu z nich tvořily evropské obchodní federace, pětinu obchodní konzultanti, další část představovaly společnosti, evropské NGO a národní obchodní a zaměstnanecké organizace každá 10 %, dalších 5 % regionální zástupci a stejný poměr mezinárodní organizace a konečně 1 % svých zástupců měly think thanky (Lobbying in the European Union 2003: 3). Současné odhady mluví o tom, že 40 % všech zájmových reprezentací u Evropské komise a Parlamentu dnes tvoří individuální aktéři (firmy 24 %, think tanky 4 %, zástupci vlád nebo regionů 11 %, právnické firmy, PR agentury ad.) na úkor organizací zájmových skupin (Lobbying in the European Union 2007: 5). Množství lobbistů, jejich struktura a vliv na rozhodování evropských institucí vede v posledních letech k debatám o regulaci a stanovení jakéhosi rámce pro nekonvenční nátlakové aktivity. Po určitých normách chování volají nejen evropské instituce, ale také sami lobbisté. Důvodem je především neustále se zvyšující počet reprezentantů z řad zájmových skupin, způsob jejich práce a potřeba lépe se zorientovat v nepřehledném a těžko čitelném prostředí unijní arény. Výsledkem takových debat má být konkurenceschopnější prostředí elitářského pluralismu 8, kde bude přístup ke členům rozhodovacího procesu restriktivní a lépe konkurenceschopný (Lobbying in the European Union 2007: 4), přesto i nadále otevřený vzájemné výměně informací. Je tedy nutné, aby formalizací a prohloubením pravidel chování v Unii nedošlo ke zpřetrhání těchto kanálů a ztrátě důvěryhodnosti politického procesu (Lobbying in the European Union 2007: 3). 8 Elitářský pluralismus je lobbistický systém, ve kterém přístup k politickým fórům a výborům je obecně limitován počtem politických hráčů, pro které je členství konkurenční, ale ze strategických důvodů žádoucí. Jako taková může Evropská unie požadovat určitá pravidla chování a restrikce pro změnu přístupu (Lobbying in the European Union 2007: 4). 17

2.6 Koho, kde a jak regulovat? Uvažujeme-li o nutnosti regulace prosazování zájmů, je nutné si nejprve uvědomit, koho je potřeba regulovat a kde tento člověk, skupina, orgán své aktivity realizuje nejčastěji? Pokud budeme znát jasnou odpověď na tyto dvě otázky, vyvstane také řešení na otázku jak lobbing regulovat. V rovnici vzájemných vazeb na straně odesílatele mohou jako lobbistické skupiny figurovat občanská sdružení, firmy, obchodní asociace a všechny ostatní organizace, které spoluvytvářejí občanskou společnost (Schendelen 2004: 210). Jejich řady dále rozšiřují eurofederace, národní obchodní komory, korporace, právní kanceláře, konzultanti evropských záležitostí, evropské obchodní svazy, PR agentury, jednotlivé složky vlády, regionální zástupci, nevládní organizace (NGO) nebo think thanky. Na úrovni EU se může jako lobbistická skupina chovat generální ředitelství Komise, parlamentní meziskupina nebo pracovní skupina Rady. Tito představitelé a úředníci EU tak vlastně v lobbistickém procesu fungují jako adresáti a odesílatelé a díky této dvojí roli mají nejvýhodnější pozici (Schendelen 2004: 211). Ve výčtu potenciálních lobbistů však nelze opomenout ani média, nositele téměř neomezené moci a schopnosti manipulovat. S ohledem na to, jak variabilní je skupina zájmů, kterou je třeba začlenit do uměle vytvořeného schématu pravidel, vznikají na druhé straně obavy z toho, že regulace může v extrémní míře způsobit kolaps uvnitř systému a porušení demokratických principů. Existuje vůbec forma regulace, která by odpovídala současným požadavkům a přitom se vztahovala zároveň na soukromé firmy, nadnárodní obchodní asociace a vybrané úředníky Komise? Lze vůbec regulovat všechny aktéry současně? Všichni tito lidé jsou pro svou práci často podezřívání z korupce, nekalých praktik a poskytování dezinformací. Důvodem obav jsou však spíše metody a nástroje, které lobbisté k prosazování svého vlivu a dosažení cílů účelové vynalézají. Otázka regulace lobby se tedy vztahuje spíše k postupům, než ke konkrétním osobám. Seznam takových činností, jež by byly považovány za legální či nelegální, vyjma jasných forem úplatkářství, není nikde sepsán. Proto také nelze aktivity nátlakových organizací jasně označit jako standardní či nestandardní, a tudíž pro ně vytvořit i jasné mantinely. Podle Schendelenovy teorie musí mít jednání k prosazení vlivu v sobě prvek nekonvenčnosti, vymykající se standardním vzorům přípustného či podporovaného chování. Je potřeba si ale uvědomit, že v současné době nebo 18

v konkrétní aréně se může nestandardní postup stát za nějaký čas nebo v jiné aréně naprosto běžným (Schendelen 2004: 211). Kromě otázky koho regulovat, je podstatné také kde? Pro určení všech přístupových kanálů, jenž lobbisté pro ovlivnění legislativního procesu využívají, je nutná podrobná analýza chování nátlakových skupin v široké a spletité aréně Evropské unie. Pro účely této práce však lze místa přístupu lobbistů k jednotlivým institucím a jejím pomocným orgánům malinko zjednodušit. Podle Daniela Guéguena rozeznává Unie lobbing na třech úrovních. Za prvé, jako součást poradních skupin, které napomáhají udržení rovnováhy rozhodovacího procesu v EU. Neméně podstatnou úrovní je dále otevřená spolupráce lobbistů s Evropským parlamentem prostřednictvím akreditace. A za třetí se hovoří o běžné součásti každodenní práce evropských institucí, které nepřijmou rozhodnutí, aniž by se k němu nejprve nevyjádřili zástupci nejvíce dotčených skupin, jako jsou výrobci, spotřebitelé a svazy (Guéguen 2007: 95). Na základě těchto specifikovaných kanálů lze také jasně označit místo případné regulace lobbistů. S odkazem na nekonvenční a nestandardní jednání však existuje rozmanitá škála dalších možností, jak mohou lobbisté proniknout do systému, a ty už nikde popsány nejsou. Hovořit lze jak o institucích a úrovních, tak pochopitelně o konkrétních místech (neoficiální prostory EU, soukromé kanceláře lobbistů, kavárny v Bruselu nebo motoresty na dálnicích kdekoliv v Evropě, to vše označováno jako šedá zóna lobbingu). Guéguen však ve svém rozdělení opomíjí jeden velice důležitý fakt, řada zájmových skupin se při své práci zaměřuje na různé stupně v rámci víceúrovňového rozhodovacího systému, tedy i na domácí aktéry jako jsou národní vlády nebo regionální zástupci či národní asociace, kteří mají vliv na utváření evropských politik a rozhodovací proces v EU. Je-li možné lobbovat na všech stupních spolurozhodovacího systému, je nutné na všech úrovních lobbing také regulovat? A může vůbec Evropská unie zasahovat do způsobu regulace na národní úrovni nebo je tato záležitost čistě v kompetenci domácích vlád? Půjde v tomto Unie národním státům příkladem nebo se jimi nechá inspirovat? Sám Evropský parlament rozeznává aktivity lobbistů a nátlakových skupin ve čtyřech kategoriích: - poskytování služeb, což představuje zajištění specifických (často exkluzivních) služeb klientům; - realizace lobbingu, tedy snaha o ovlivnění rozhodovacích procesů z vnějšku (např. setkáním s úředníky Komise nebo účastí na veřejných slyšeních); 19

- zajištěním rozhodnutí, tedy snahou o ovlivnění rozhodovacích procesů zevnitř (např. přímou účastí na rozhodovacím procesu expertních výborů, které vybírají návrhy); - zajištění implementace, což v praxi znamená účast na implementaci politiky (převzetím činnosti managementu v programu implementace) (Lobbying in the European Union 2003: 3). Opět vyvstává otázka, zda by se měla regulace dotknout všech jmenovaných kategorií nebo jen těch, které mají přímou vazbu na tvorbu politik a rozhodovací proces, respektive na evropské instituce. Zda také zvolit dobrovolnou nebo povinnou formu, zavazující v konkrétních bodech a vynutitelnou nebo jen odkazující na určitá pravidla chování. Jak ukazuje jen tato stručná analýza základních kamenů, důležitých pro uchopení regulace lobbingu, hlubší zamyšlení podněcuje další a další otázky, na které je třeba si odpovědět. Regulace lobbingu může pro legislativní proces EU znamenat hladký průběh a snadnější orientaci v unijní aréně pro všechny. Současně však může zamezit mnoha organizacím se do debaty vůbec zapojit a jejich témata a zájmy tak z dané problematiky a priory vyloučit. Obavy z korupce, metody a množství lobbistů, znepřehledňující unijní arénu pro instituce i jednotlivé zástupce nátlakových skupin a veřejnost, jsou hlavními důvody, proč se stala potřeba transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu jedním z klíčových témat posledních let. Transparentnost je požadována jako prostředek prevence proti politickému zneužití moci a jako způsob, jak učinit rozhodující osoby odpovědnější za požadavky veřejnosti. Legitimita politických institucí je silnější, pokud transparentnost přispívá k civilizovanějšímu chování elit (Hogan, Murphy a Chair 2008: 8). Osobně se domnívám, že je potřeba jistou část omezení lobby přenést také na pracovníky a úředníky Evropské unie, např. v podobě pravidel o střetu zájmů nebo závazného kodexu chování a odpovědnosti, jak to udělaly některé národní státy nebo Evropský parlament. Má-li úředník Komise obavy z přílišného a neomezeného tlaku ze strany lobbistů, pak by měly existovat prostředky, jak podobným tlakům čelit. Existuje-li takto různorodá skladba lobbistů a takové množství kanálů, jejichž prostřednictvím vstupují do systému se snahou ovlivnit podobu politik a legislativní proces, jak lze potom najít jednotný způsob jejich regulace? Při přípravě podobných pravidel jednání by měla Unie vycházet především z praxe samotných zájmových skupin. Nelze vytvořit kompaktní a celistvý seznam všech možných způsobů, jakými lze z pozice lobbisty prosazovat svůj vliv. Patrně ani neexistuje způsob, který by v konečném důsledku dokázal postihnout všechny aktivity, metody a všechny typy 20

lobbistických skupin tak, aby některou neznevýhodnil. Vytvoření jakéhosi rámce na bázi povinnosti, nikoliv jen dobrovolné participace, je však stále naléhavější. 2.7 Současná podoba regulace lobbingu v EU Aby dokázala lobbistická skupina vytvořit správnou a efektivní strategii musí dobře znát pravidla a prostředí unijní arény. Nejde jen o formálně stanovené kroky a konzultace, ale také o nepsané zvyklosti té či oné instituce, jejich divizí, pracovních skupin, vzájemných závislostí a vazeb, jejichž znalost umožní rozšířit kanály přístupu k institucím a jednotlivým úředníkům, stejně jako zvyšuje šance na úspěch. Následující část se bude věnovat nejznámějším organizacemi spojeným s aktivitami regulujícími činnost prosazování zájmů, které stojí mimo institucionální strukturu EU, a těmi jsou asociace profesionálních lobbistů, a dvěma institucím, jejichž podíl na přípravě evropské legislativy je nejmarkantnější, a tudíž vzbuzuje také největší zájem lobbistů - Evropské komisi a Evropskému parlamentu. Cílem je stručně představit současnou podobu regulace reprezentace zájmů u těchto institucí tak, aby se dala následně konfrontovat se situací v národních státech. 2.7.1 Asociace profesionálních lobbistů Profesionální lobbisté operující v Bruselu jsou sdruženi v mnoha dobrovolných sdruženích a asociacích. Mezi nejznámější patří Society of European Affairs Proffesionals (SEAP), European Public Affairs Consultancies Association (EPACA) a Association of Accredited Lobbyists to the European Parliament (AAELP). SEAP 9 byla založená jako nezisková organizace v roce 1997. Za cíl si klade podporu otevřenosti, transparentnosti a etických standardů ve vztazích mezi odborníky na evropské záležitosti (profesionálními lobbisty) a institucemi EU, jako i jinými relevantními aktéry. Členství v SEAP je individuální, dobrovolné a otevřené všem lobbistům, kteří se zavážou dodržovat etický kodex sdružení. Chování svých členů se snaží SEAP monitorovat, v případě porušení kodexu musí viník rezignovat na členství nebo ho organizace vyloučí sama. Vyloučení z asociace lobbistů považuje SEAP za dostatečný postih, neboť ztrát důvěryhodnosti a poškozená reputace firmy jsou téměř jistým koncem kariéry v oblasti 9 Oficiální stránky SEAP na http://www.seap.eu.org. 21

lobbingu. SEAP byla jedním z aktivních účastníků debaty nad připravovanou Iniciativou pro transparentnost a např. k povinnému registru zájmů zaslala Komisi řadu podnětných připomínek. Naopak EPACA 10 sdružuje konzultační společnosti zabývající se lobbingem u evropských institucích. Založena byla v roce 2005 podepsáním etického kodexu, staví na samoregulačním mechanismu a ve své struktuře má také výbor pro disciplinární konání. V současnosti se EPACA skládá z 34 společnosti, které poskytují služby v oblasti public affairs. Mezi její členy patří nejznámější bruselské lobbistické firmy. AALEP je zastřešující organizací pro lobbisty akreditované u Evropského parlamentu. Usiluje o reprezentaci záležitostí svých členů u EP, zlepšení image lobbistické profese a působí jako důvěryhodný zdroj referencí pro ty, jenž hledají reprezentaci na parlamentní úrovni. Členy AALEP mohou být pouze subjekty akreditované u Evropského parlamentu, a podle míry zájmu zainteresovanosti se existují tři druhy členství (effective, supporting, associate). Stejně jako u předchozích asociací i zde lze člena, který nedodržuje pravidla asociace, vyloučit. Všechny uvedené organizace fungují na principu dobrovolnosti a chování svých členů regulují pomocí vlastních kodexu. Samoregulace tak hraje v procesu lobby podle nich pozitivní roli. Stejný názor zastává také řada jiných profesionálních lobbistů. Jako jedny z hlavních výhod jsou často předkládány výchovné dopady kodexů a především lepší informovanost veřejnosti o práci lobbistů, a tím také lepší reputace. Za nevýhody samoregulace jsou považovány často vágní podoby kodexů, jejich neúčinnost v případě závažných a komplikovaných případů, ale také jejich samoúčelnost pro potřeby dané profese. 2.7.2 Regulace lobbingu v Evropské komisi Pro vyvážený poměr vynaloženého úsilí a očekávaného zisku je prvním cílem lobbistů Evropská komise. Po přijetí Jednotného evropského aktu a opětovného zavedení hlasování kvalifikovanou většinou v Radě obchodní sféra zjistila, že zhruba 80 % regulačních pravidel a standardů, týkajících se jednotného trhu, vzešlo z Evropské komise. Jako důsledek změnily obchodní zájmy své reaktivní a destruktivní strategie zaměřené na členské státy a veto v Radě ministrů na proaktivnější unijní strategie (Lobbying in the European Union 2007: 6). Důvodem je především monopol Komise na legislativní iniciativu a příležitost ovlivnit již 10 Oficiální stránky EPACA na http://www.epaca.org. 22

samotný počátek procesu vytváření legislativy a nikoliv její pouhá blokace (Pitrová a Gala 2008: 106), jak je tomu kupříkladu v Radě. Atraktivitu Evropské komise však nezvyšuje jen monopolní postavení v rámci legislativní iniciativy, ale také fakt, že kontakty zájmových skupin s úředníky Komise jsou z hlediska smluv zcela legální a také vítané (Pitrová a Gala 2008: 106). Do devadesátých let však nebyla spolupráce lobbistů s Komisi nijak kontrolována. Se stále narůstajícím počtem lobbistů působících v Bruselu, několika kauzami dotýkajícími se také nepřípustného chování komisařů, ale především s postavením Komise jako instituce, na níž je pozornost lobbistů zaměřena především a přitom bez větších pravidel, musela Komise hledat cesty, jak vytvořit jasný rámec vzájemné spolupráce, aniž by přišla o cenný zdroj informací. Nelze si nevšimnout, že přístup Komise k regulaci metod prosazování zájmů byl po celá léta značně neochotný a velmi odlišný od snah Evropského parlamentu. Zatímco Parlament zvolil způsob určité regulace svých kontaktů zvnějšku, Komise hledala především způsob, jak povzbudit samoregulaci mezi zájmovými skupinami navzájem a pokračovat ve své politice otevřených dveří vůči vstupům třetích stran (Lobbying in the European Union 2003: 38), čímž přenesla odpovědnost za dodržování pravidel výhradně na lobbistické skupiny. Vůbec první pokus o formulaci pravidel komunikace s aktéry prosazování zájmů představoval dokument s názvem Otevřený a strukturovaný dialog mezi Komisí a zvláštními zájmovými skupinami (Evropská komise 1992), který vydala Komise v roce 1992. V tomto dokumentu také poprvé veřejně konstatovala závislost legislativního iniciátora na reprezentantech zájmů ve společném trhu. Vzhledem k charakteru dokumentu však zůstala většina skupinových aktérů tímto kodexem nepokryta (Pitrová a Gala 2008: 107-108). Jednou z událostí, která přispěla k tlaku na transparentnost jednání bylo obvinění Komise Jacquese Santera ze špatného nakládání se svěřenými prostředky v roce 1999 a několik případů údajného střetu zájmů jednotlivých komisařů. Snaha o nápravu zpřehlednění finančních toků a zavedení odpovědnosti v rámci týmu komisařů se projevila také na systému vedení konzultací a pravidlech unijního lobbingu. Nová komise pod vedením Romana Prodiho přijala v červenci 2001 Bílou knihu o evropském vládnutí 11, v níž definovala základní principy evropského vládnutí jako otevřenost, odpovědnost, účastenství, efektivita a koherence (COM (2001) 428 final: 8). V dokumentu kladla důraz mimo jiné na prohlubování vazeb s nevládními organizacemi a 11 Bílá kniha o evropském vládnutí COM (2001) 428 final byla přijata 25. července 2001. 23