MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Analýza

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ Analýza Centrum pro studium demokracie a kultury Brno, září 2007

2 OBSAH EXECUTIVE SUMMARY 5 Meritorní otázky související s předsednictvím 6 České republiky v Evropské unii v oblasti 6 zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy) 6 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby 6 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění 7 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky 9 Otázka zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil 10 Závěr: problémy současné sociální politiky v Evropské unii 13 ÚVOD 15 MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM V TEORETICKÉ PERSPEKTIVĚ 16 Multiúrovňové vládnutí 17 Politický systém 19 Politický cyklus 21 Specifika Evropská unie 22 Předsednictví 23 Dobrá a špatná předsednictví 24 Poznámky 25 Použitá literatura 26 PROGRAMOVÉ DOKUMENTY PŘEDSEDNICTVÍ Z LET 2004 2007 28 Programové dokumenty předsednictví obecně 29 Programové dokumenty jednotlivých předsednictví v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí 30 Shrnutí 32 Poznámky 33 Použitá literatura 34 MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ (VYBRANÉ PROBLÉMY) 35 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby 36 Stávající stav 36 Směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby 36 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/34/EC ze dne 22. června 2000, kterou se mění směrnice Rady 93/104/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, aby se její oblast působnosti rozšířila na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti uvedené směrnice 40

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby 43 Navrhované změny 44 Zpráva Komise o stavu implementace směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby 44 Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a sociálním partnerům na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby 45 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby 47 Debata a její aktéři 49 Dosavadní průběh 49 Aktuální stav 53 Pozice České republiky 56 Shrnutí 59 Poznámky 60 Použitá literatura 62 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění 66 Stávající stav 66 Směrnice Rady 98/49/EC ze dne 29. června 1998 o ochraně nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění 66 Navrhované změny 70 První fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění 70 Druhá fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění 71 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění 72 Debata a její aktéři 75 Dosavadní průběh 75 Aktuální stav 79 Pozice České republiky 82 Shrnutí 84 Poznámky 86 Použitá literatura 88 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky 91 Stávající stav 91 Navrhované změny 92 Konzultace sociálních partnerů týkající se pracovních podmínek pro sezónní pracovníky 92 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky 93 3

Debata a její aktéři 96 Dosavadní průběh 96 Aktuální stav 99 Pozice České republiky 101 Shrnutí 103 Poznámky 104 Použitá literatura 105 Otázka zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil 107 Výchozí stav 108 Aktuální stav a možné změny 113 Debata a její aktéři 119 Postoje a zkušenosti členských států 119 Postoje institucí Evropské unie a zájmových skupin 127 Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 (pro období 1. května 2004 30. dubna 2006) 129 Pozice a podmínky České republiky 130 Pozice České republiky v souvislosti s předsednictvím 2009 136 Shrnutí 137 Poznámky 141 Použitá literatura 141 ZÁVĚR: PROBLÉMY SOUČASNÉ SOCIÁLNÍ POLITIKY V EVROPSKÉ UNII 143 Výchozí stav: Kokova zpráva a revize Lisabonské agendy 145 Aktuální stav 148 Debata a její aktéři 150 Komise 150 Další instituce Evropské unie a lobby 151 Diskuse o evropském sociálním modelu a koncept flexicurity 152 Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 27. června 2007 ohledně konceptu flexicurity 154 Sociální politika Evropské unie a problém migrace 155 Shrnutí 158 Poznámky 160 Použitá literatura 160 SEZNAMY 162 Seznam zkratek 163 Seznam boxů 164 Seznam příloh 165 4

5 EXECUTIVE SUMMARY Předsednictví má čtyři základní funkce: (1) administrace a řízení práce Rady; (2) vytyčení politických priorit; (3) vyjednávání; (4) reprezentace Rady. Z hlediska meritorních otázek souvisejících s předsednictvím je klíčová především funkce vytyčení politických priorit. Za dobré předsednictví bývá označováno to, jež se dokázalo ujmout existujících problémů a posunout jejich politické řešení, nejčastěji směrem k finálnímu přijetí konkrétních legislativních norem, aniž by vyvíjelo aktivity, které by s tímto posláním byly v nesouladu. Dobré předsednictví sehrává v uvedeném kontextu nejčastěji roli tzv. brokera. Předsednictví, která mají dostatečný potenciál nehrát pouze roli brokera, je v současné EU minimum a zpravidla jde o ta, jichž se ujímají populačně velké a/nebo vlivné členské státy. Vytvořit programový dokument předsednictví ukládá Jednací řád Rady. Naposled byl revidován v roce 2006. V současnosti vypracovávají tři po sobě jdoucí předsednictví osmnáctiměsíční program. Šestiměsíční program předsednictví je často obecný a vychází převážně z dlouhodobějšího (v současnosti osmnáctiměsíčního) programu. Podoba a obsah programového dokumentu primárně závisejí na postavení příslušného předsednického státu v EU a na předcházejícím a navazujícím předsednictví. Předsednictví spolupracuje s Komisí a reflektuje dlouhodobé priority EU. Během finského předsednictví bylo dokončeno projednávání hned několika legislativních návrhů: rozhodnutí, jímž se zavádí program Společenství pro zaměstnanost a sociální solidaritu Progress, nařízení o vytvoření Evropského institutu pro rovné příležitosti a nařízení týkající se vytvoření a financování Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci. Mezi nejdůležitější projednávané návrhy v současnosti patří revize směrnice o pracovní době a směrnice týkající se zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Mezi obecná témata patří především otázka pracovní mobility a flexicurity.

Executive summary 6 Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby Návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, předložila Komise 22. září 2004. Od té doby je text předmětem legislativního procesu, jenž je výrazně komplikován fundamentálními neshodami zainteresovaných aktérů (zvláště v rámci Rady). Původní návrh je identifikovatelný pod označením COM(2004) 607 final, změněný pak pod označením COM(2005)246 final. Před přijetím platné směrnice 2003/88/EC byly přijaty směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC. Východiskem návrhu je tvrzení, že cílem normy má být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků v oblasti pracovní doby. Důsledkem takového přístupu je však nejen upozadění zájmů podniků (zaměstnavatelů), ale také omezení možnosti jednotlivých členských států přijmout vlastní národní opatření (ač nominálně návrh v obou případech garantuje opak). Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování. Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V tuto chvíli tomu však nic nenasvědčuje. Změna postavení EP v rámci institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni, zvýšení počtu členských států, rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou v Radě a rozsudek ve věci C-84/94, jenž potvrdil, že původní směrnice 93/104/EC je v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality, ve svém důsledku vedly k posílení neformálního tandemu Komise a EP (za faktické meritorní podpory ze strany ESD). Rada má poměrně obtížnou pozici: meritorně neprokazuje tendence k přijetí společného postoje a institucionálně je její postavení relativně slabé.

Executive summary 7 Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, a obsah původního a změněného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního ukotvení, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. Reálná situace v ČR je definována především tendencí plnit tzv. maastrichtská konvergenční kriteria k přijetí společné měny euro. Vzhledem k tomu, že akceptace společné měny má za následek umenšení počtu makroekonomických nástrojů každého nového členského státu, je obecně považováno za nezbytné, aby (alespoň) na národní úrovni existovaly flexibilní trhy práce, jež budou mít potenciál tuto ztrátu kompenzovat. Návrh na revizi směrnice 2003/88/EC je ovšem charakteristický spíše tím, že jednotlivé členské státy v jejich potenciální snaze v tomto směru omezuje. Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k revizi směrnice 2003/88/EC nacházejí v odlišné situaci. Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložila Komise 20. října 2005. Jedná se o zcela nový text, jenž je charakteristický svým potenciálem zasáhnout v důsledku poměrně výrazně do kompetencí jednotlivých členských států, popř. ovlivnit jejich volby v otázce probíhajících penzijních reforem. Návrh je identifikovatelný pod označením COM(2005)507 final. V současnosti je v platnosti směrnice 98/49/EC týkající se základní ochrany nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění. Předložený návrh má uvedenou normu meritorně doplnit. Východiskem návrhu je elementární význam mobility pracovníků ( trhy práce nekončí na hranicích členských států ) a potažmo i systémů penzijního připojištění. Komise nicméně pro návrh nepředložila přesvědčivé důkazy, nevyužila možnosti externích odborných konzultací (s výjimkou Penzijního fóra) a v porovnání s konzultacemi se sociálními partnery v textu zachovala prak-

Executive summary 8 ticky pouze požadavek na řešení otázky přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní) úrovni jak ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, tak i s ohledem na migraci v rámci jednotlivých členských států, resp. v rámci různých systémů penzijního připojištění na národní úrovni. Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování, přičemž v Radě je vyžadována jednomyslnost. Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. (V daném případě je však i tato varianta možná.) Komise i EP podporují posilování pracovní mobility na evropské (unijní) úrovni, avšak každá z institucí podle vlastního teleologického výkladu. To činí rozhodování jednotlivých členských států (a potažmo Rady) velmi obtížným. Zatímco Komise nabízí meritorně koherentní řešení, avšak s tím, že omezuje akční rádius pro přijetí příslušných národních opatření, EP naopak návrh v určitých ohledech limituje věcně, nicméně z potenciální směrnice vytváří poměrně podrobnou preskriptivní normu. Jak pro Radu, tak i pro jednotlivé členské státy bylo patrně nejvýhodnější stažení návrhu z projednávání. Tato pravomoc však náleží Komisi. Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah doplňované směrnice 98/49/EC a obsah příslušného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního ukotvení, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. V rámci EU v současnosti není (v důsledku rozšíření v roce 2004 a 2007) garantován elementární volný pohyb pracovních sil. Bez praktické realizace této zásady (přestože uvedená opatření mají jen temporální charakter) přitom nelze kvalifikovaně zhodnotit potřebu přijetí zamýšlené směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nacházejí v zásadně odlišné situaci než ČR.

Executive summary 9 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky Návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky předložila Komise 20. března 2002. Jedná se o zcela nový text, jehož cílem je reagovat na zvyšující se význam sezónní práce v EU. Původní návrh je identifikovatelný pod označením COM(2002) 149 final, změněný pak pod označením COM(2002)701 final. Cílem výsledné směrnice má být vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky a flexibilního rámce pro zprostředkující agentury bez omezení vzniku a rozvoje malých a středních podniků. Komise nicméně pro návrh nepředložila přesvědčivé důkazy. Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování. Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. (V daném případě je však i tato varianta byť spíše hypoteticky možná.) Komise přijala všechny zásadní požadavky EP. Obecně lze říct, že upřednostnila meritum návrhu (resp. jeho teleologický výklad ve smyslu vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky ) a upozadila řešení otázky jeho akceptace v Radě. Vyšla z předpokladu, že Rada byla (zejména v důsledku zvýšení počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) v rámci legislativního procesu relativně oslabena ve prospěch EP, resp. neformálního tandemu EP a Komise (coby reprezentantů evropské (unijní) úrovně). Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah (změněného) návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního ukotvení, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky sice nenacházejí v zásadně odlišné situaci než ČR, nicméně jejich pozice může být s ohledem na politické propojení s revizí směrnice 2003/88/EC ovlivněna právě touto skutečností.

Executive summary 10 Otázka zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil Projekt evropské integrace, založený v ekonomické dimenzi od podpisu Římských smluv v roce 1957 na budování jednotného trhu, je definován čtyřmi svobodami : volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu, přičemž volný pohyb pracovních sil je jedním z hlavních pilířů svobody pohybu osob v rámci prostoru jednotného trhu Společenství. Novou dimenzi po stránce kvalitativní i kvantitativní získala tato otázka ve spojitosti s rozšířením EU v roce 2004, jež bylo spojeno s aplikací přechodného období na volný pohyb pracovních sil ve flexibilním tvaru 2+3+2 roky, uplatněným vůči novým členským státům. Bylo přitom aplikováno vůči osmi postkomunistickým státům v rámci tzv. EU-10 en bloc, navzdory jejich heterogenitě, pokud jde o ekonomickou úroveň i sociální návyky obyvatelstva a tradici pracovní migrace. Ihned po rozšíření jej využilo 12 z 15 starších členských států. Dle Přístupové smlouvy mohou členské státy EU-15 uplatňovat omezený přístup na své pracovní trhy až do roku 2011. 1. květen 2009 přitom představuje nejzazší datum, do kdy může členský stát zcela na základě vlastního rozhodnutí uplatňovat přechodné období na volný pohyb pracovních sil. Rozhodnutí o jeho pokračování závisí na posouzení Komise. Aplikace přechodného období na volný pohyb pracovních sil byla poprvé seriózně zvažována během druhé ( jižní ) vlny rozšiřování, kdy do Společenství vstupovalo Řecko (1981), následováno Španělskem a Portugalskem (1986). Smlouva o přistoupení podepsaná Řeckem nakonec stanovila přechodné období v délce trvání 7 let s možností, aby kterýkoli členský stát mohl přijmout specifická opatření pro případ problémů na svém pracovním trhu. Navzdory obavám po jižním rozšíření nenásledovalo žádné podstatné vychýlení dosavadních trendů interní migrace pracovních sil v rámci jednotného trhu ES. Míra interní migrace v rámci pracovního trhu ES nadále zůstávala poměrně nízká. Aplikace přechodného období po východním rozšíření : Do 1. května 2006 se mohli občané 8 nových členských států ucházet volně (tedy bez pracovního povolení) o práci pouze v 9 členských státech, které vstoupily do EU v roce 2004, a ve 3 starších členských státech: Irsku, Švédsku a Velké Británii.

Executive summary 11 Ze jmenovaných tří států pouze Švédsko zavedlo již od počátku zcela liberální podmínky pro pracovníky z nových členských zemí, princip rovného zacházení zde byl aplikován v plném rozsahu. Vedle zmíněných omezení v oblasti volného pohybu pracovních sil Rakousko (v některých profesích) a Německo uplatnily vůči občanům EU-8 specifická omezení také v oblasti volného pohybu služeb a uznávání kvalifikací a diplomů. K 1. květnu 2006 zrušily uplatňování přechodného období na volný pohyb pracovních sil vůči novým členským zemím (vyjma Malty a Kypru) další čtyři státy EU-15: Řecko, Španělsko, Portugalsko a Finsko (ze zemí EHP pak Island). Úmysl zavést flexibilnější režim umožňující občanům nových členských států snadnější přístup na jejich pracovní trh navíc indikovaly další státy Belgie, Francie, Itálie a Lucembursko. V roce 2006 dále zcela zpřístupnila pracovní trh Itálie a od května 2007 i Nizozemsko. Omezení restrikcí, které nepředstavuje úplnou aplikaci principu volného pohybu pracovních sil, zvolila Francie, od listopadu 2007 ji ohlásilo Německo, prozatím nemá zcela konkrétní obrysy další postup Rakouska. Vývoj v otázce zrušení či zachování přechodných období na volný pohyb pracovních sil vstoupil do další fáze s rozšířením o Bulharsko a Rumunsko. Také v jejich případě má přechodné období tři části ve formátu 2+3+2 roky a podobné podmínky, které se týkají přechodu mezi jednotlivými fázemi. Členské státy se rozdělily na (1) ty, které své pracovní trhy otevřely bez omezení (Česká republika, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Kypr, Finsko a Švédsko); (2) ty, které je otevřely jen v některých sektorech a/nebo uplatňují jiná omezení (Francie, Maďarsko, Španělsko, Řecko, Itálie, Malta a Velká Británie); (3) ty, které i nadále počítají s požadavkem pracovních povolení (Německo, Portugalsko, Irsko, Rakousko, Dánsko, Belgie, Lucembursko a Nizozemsko). Maďarsko se jako jediné ze zemí, jež do EU vstoupily v roce 2004, rozhodlo uplatnit přechodné období vůči Rumunsku a Bulharsku. Do debaty o postupném zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil se s postupným ukončováním jednotlivých etap přechodného období zapojovaly (1) jednotlivé instituce EU; (2) členské státy, jichž se týkalo buďto uplatnění přechodného období, případně rozhodnutí, zda jej nadále uplatnit; (3) další aktéři typu lobby.

Executive summary 12 Instituce EU od počátku vystupovaly jako obhájci otevření pracovních trhů v rámci Unie. Tuto pozici zastávala především Komise a také Evropský parlament. Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 představuje prozatím nejkomplexnější oficiální dokument Komise shrnující argumentaci o tom, že otevření pracovních trhů v rámci rozšířené EU přináší spíše pozitivní než negativní ekonomické efekty. ČR dosud jednala vůči členským státům, jež uplatnily přechodné období na volný pohyb pracovních sil, převážně z pozice státu, který se pokouší přesvědčit o neoprávněnosti užití tohoto přechodného období ve svém konkrétním případě. Mohla přitom užít argumentů souvisejících s určitými socio-ekonomickými specifiky, které se týkají nejen otázky pracovní mobility a návyků s nimi souvisejícími v konkrétním českém kontextu (historická tradice ekonomické migrace, demografické aspekty apod.). V rámci nadcházejícího předsednictvím bude ČR v souvislosti s otázkou přechodných období na volný pohyb pracovních sil obhajovat nejen vlastní pozici, ale en bloc také pozici dalších států, které čelí přetrvávajícím restrikcím. Poměrně výhodná je skutečnost, že po českém předsednictví následuje předsednictví Švédska, které od počátku náleželo mezi nejliberálnější státy z hlediska otázky volného pohybu pracovních sil; prakticky tuto otázku neřešilo jako politický problém a svoji pozici nezměnilo ani po rozšíření EU o Bulharsko a Rumunsko. Problematičtější je postup Francie, která upřednostňuje systém regulace prostřednictvím kvót a zpřístupnění pouze některých, potřebných odvětví, z hlediska vlastních socioekonomických výhod. V této souvislosti by měla ČR spolupracovat především s Komisí a dalšími nadnárodními institucemi, které vystupují coby obhájci aplikace principu volného pohybu pracovních sil. Komise bude v otázce prodloužení přechodného období o další dva roky posledním arbitrem, EP může působit jako nástroj politického tlaku, spolu s organizovanými zájmy či nevládními organizacemi.

Executive summary 13 Závěr: problémy současné sociální politiky v Evropské unii Evropská sociální politika v posledních dvou desetiletích expandovala do nových dimenzí. Tato tendence je výsledkem nejen reformního dění na poli primárního práva počínaje Jednotným evropským aktem, přes Maastrichtskou smlouvu až po návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, ale také výsledkem nelegislativních iniciativ a dokumentů vytyčujících základní směry legislativního a také politického vývoje EU (především Lisabonská agenda a její revize). Současná legislativní aktivita na poli sociální politiky je výsledkem revize Lisabonské agendy z let 2005 2006, k níž zásadní impulz poskytla zpráva pracovní skupiny Wima Koka zveřejněná 3. listopadu 2004. V dialogu s Evropskou radou, Evropským parlamentem a lobbyistickými skupinami neuspěl počáteční návrh předsedy Komise Barrosa na posílení ekonomické dimenze Lisabonské agendy na úkor jejího sociálního a environmentálního pilíře. Revize Lisabonské strategie zachovala její původní cíle a doplnila je povinností členských států dodržovat tříleté závazky národních rozvojových (reformních) programů (strategií). Období 2008 2009 bude proto zároveň obdobím další střednědobé revize a evaluace Lisabonské agendy z hlediska plnění národních rozvojových plánů ze strany jednotlivých členských států. U příležitosti zahájení nového finančního období pro roky 2007 2013 Komise prezentovala deset nových priorit týkajících se především oblastí ekonomického růstu a vytváření nových pracovních příležitostí. V současnosti se politická debata na poli sociální politiky EU soustřeďuje především na otázku reformy evropského sociálního modelu. 27. června 2007 Komise prezentovala Sdělení Radě Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ohledně konceptu flexicurity. Obhajovala v něm možnost propojení vysoké vysokou úrovně sociální ochrany a flexibilního pracovního trhu. Lze očekávat, že diskuse o konceptu flexicurity a reformě evropského sociálního modelu bude pokračovat i během českého předsednictví. Zatímco ve švédském případě se koncept flexicurity převzatý ze severských modelů sociálního státu setkává se sympatiemi, Sarkozyho Francie se vyjadřuje více rezervovaně;

Executive summary 14 lze poukázat i na obtíže přenositelnosti modelu flexicurity do jiného sociálně-ekonomického kontextu (původně byl model aplikován v Dánsku). Problematika sociální politiky se stále častěji propojuje s tématem legální migrace, především v souvislosti s plány Komise na vyšší harmonizaci evropské politiky v této oblasti (v kontrastu s plány na boj proti migraci legální). Z významných legislativních návrhů a iniciativ v této oblasti lze zmínit iniciativy komisaře Frattiniho dotýkající se také oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti. Z pozice ČR je třeba zdůraznit, že problém nelegální migrace ze třetích zemí prozatím nepředstavuje otázku podobně palčivou, jako je tomu v zemích západní a jižní Evropy (situace Francie, právě v kontrastu se situací Švédska a ČR, i když tendence Sarkozyho vlády postupují i ve směru řešení problému nelegální migrace na úrovni národní). ČR bude pravděpodobně hájit především princip rovného přístupu k občanům EU na pracovních trzích Unie (vzhledem k existujícím omezením volného pohybu pracovních sil). Přestože jsou jejímu postoji blízké programy pozitivní podpory legální migrace ze třetích zemí, stejně jako boj s nelegálním zaměstnáváním, měla by se ohradit proti pokusům o doplnění případné harmonizace oblasti legální i nelegální migrace kvótními schématy či dalšími mechanismy sdílení břemene v této oblasti.

15 ÚVOD Předmětem předkládaného textu je analýza vybraných meritorních otázek souvisejících s předsednictvím ČR v EU v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí. Jejím cílem je popsat stávající stav relevantní (aktuálně projednávané) agendy na evropské (unijní) úrovni a představit navrhované změny včetně pozic relevantních aktérů obé s ambicí nabídnout podklad pro zformování pozice ČR coby členského státu, který bude EU v první polovině roku 2009 předsedat. Předpokladem takového způsobu zkoumání je akceptace konceptu tzv. multiúrovňového vládnutí a teorie politického systému (včetně tzv. politického cyklu coby jeho dynamické součásti). Zároveň je třeba zohlednit i specifický způsob fungování EU (odlišný od způsobu fungování jejích členských států). Uvedeným otázkám se věnuje kapitola Meritorní otázky související s předsednictvím v teoretické perspektivě. V kapitole Programové dokumenty předsednictví z let 2004 2007 jsou shrnuty nejdůležitější body předsednictví v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí od roku 2004, kdy se ČR stala členem EU, a tedy přímým aktérem negociací na evropské (unijní) úrovni. Z uvedené báze vychází nejobsáhlejší (vnitřně podrobně strukturovaná) kapitola této analýzy Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy), jež se věnuje problematice návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění, návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky a otázce zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil. Získané poznatky jsou shrnuty v kapitole Executive summary, na konci každé z podkapitol kapitoly Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy) a v závěrečné syntéze.

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM V TEORETICKÉ PERSPEKTIVĚ

Teoretická perspektiva Předpokladem jakéhokoli zkoumání je akceptace základních východisek (konceptů, metod), jejichž aplikace krom samotného teoretického ukotvení dané materie nabídne i vhodný explikační rámec pro další uvažování o celé problematice. V případě této analýzy, resp. meritorních otázek souvisejících s institutem předsednictví, jsou takovými východisky koncept tzv. multiúrovňového vládnutí a teorie politického systému (včetně tzv. politického cyklu coby jeho dynamické součásti), 1 obé s přihlédnutím k samotné EU, resp. k jejímu specifickému způsobu fungování (odlišného od fungování členských států EU). Kombinace konceptu multiúrovňového vládnutí a pojetí Kombinace konceptu multiúrovňového vládnutí a pojetí EU jako dynamicky se rozvíjejícího politického systému ukazuje na komplikovanost ukotvení meritorních otázek v rámci takto definovaného (výzkumného) pole a současně poukazuje i na limity, které z toho vyplývají pro institut předsednictví, resp. členský stát, který se jej na šest měsíců ujímá. 17 Východiska: multiúrovňové vládnutí, politický systém, politický cyklus EU jako dynamicky se rozvíjejícího politického systému nejenže ukazuje na komplikovanost ukotvení meritorních otázek v rámci takto definovaného (výzkumného) pole, ale současně poukazuje i na limity, které z toho vyplývají pro institut předsednictví, resp. členský stát, který se jej na šest měsíců ujímá. Multiúrovňové vládnutí Multiúrovňové vládnutí je konceptem, který se pokouší nalézt cestu mezi dvěma krajními, v současnosti již nedostatečnými teoretickými pozicemi intergovernmentalismu a neofunkcionalismu, resp. mezi tzv. mezivládním a supranacionálním (nadnárodním) přístupem k evropské integraci (srov. např. George 1996: 35 56; Pitrová 2002). Žádná z těchto pozic totiž již není schopna nabídnout vhodné vodítko ani pro deskripci a analýzu současných problémů, ani pro predikci jejich možného budoucího vývoje. Jak intergovernmentalismus, tak neofunkcionalismus jsou spjaty s jinou, výrazně starší fází vývoje oboru evropských studií i evropské integrace samotné.

Teoretická perspektiva 18 Základní myšlenkou, jíž se multiúrovňové vládnutí liší od intergovernmentalismu na straně jedné a neofunkcionalismu na straně druhé, je pojetí politické autority jako statku sdíleného několika úrovněmi organizace vlády (srov. např. Císař 2002: 54). Teoreticky si lze představit nekonečné množství takovýchto úrovní, nicméně v praktické rovině se hovoří nejčastěji o úrovni globální, evropské (unijní), národní, regionální a lokální. Klíčové přitom není ani tak to, že politickou autoritou nedisponuje jen jedna úroveň, ale to, že své dominantní postavení ztrácí úroveň národní. Politická autorita: sdílený statek Schéma: Multiúrovňové vládnutí Jednotlivé úrovně lze z důvodu relativní institucionální autonomie chápat jako svébytné aktéry, kteří spolu vzájemně interagují. Mezi jednotlivými úrovněmi se vytvářejí multikauzální vztahy a (alespoň v teoretické rovině) žádná z nich jednoznačně nedominuje. Multiúrovňové vládnutí negeneruje představu o tom, že národní rovina je a bude do budoucna bezvýznamná, avšak ani nepodceňuje reálně existující supranacionalizující tendence. Přestože koncept multiúrovňového vládnutí bývá často kritizován za svou statičnost (a tudíž omezenou schopnost praktické explikace; srov. např. Marks 1993), 2 z hlediska této analýzy je podstatné, že

Teoretická perspektiva 19 v základních rysech nastiňuje charakter prostředí, v jehož rámci dochází k politickému řešení konkrétních problémů, resp. meritorních otázek, a to s limity, které z toho pro institut předsednictví, resp. členský stát, který se jej na šest měsíců ujímá, vyplývají. 3 Politický systém Teorie politického systému je druhým z východisek této analýzy a současně prvkem, který doplňuje základní statický explikační rámec (vymezený konceptem multiúrovňového vládnutí) o dynamické prvky. Klasická teorie politického systému (srov. např. Berg-Schlosser, Stammen 2000: 161 219; Hix 2005; Říchová 2006) je založena na předpokladu, že politický systém sestává ze čtyř základních elementů: 1. Existuje nejen stabilní a jasně definovaný soubor institucí pro kolektivní rozhodování, ale i pravidla řídící vztahy mezi těmito institucemi a v rámci nich. 2. Občané a sociální skupiny usilují o dosažení svých politických cílů skrze politický systém, a to buď přímo nebo prostřednictvím intermediárních organizací (zájmových skupin nebo politických stran). 3. Kolektivní rozhodnutí politického systému mají významný dopad na distribuci ekonomických zdrojů a alokaci sociálních a politických hodnot v rámci celého systému. 4. Existuje neustálá interakce (zpětná vazba, feedback ) mezi politickými výstupy a novými požadavky na systém, novými rozhodnutími atd. (srov. např. Hix 2005: 2) Národní i evropskou (unijní) úroveň lze považovat za svébytné politické systémy, neboť obě dvě všechny uvedené prvky standardně obsahují. Jejich vzájemné vazby ovšem zároveň vytvářejí situaci, kdy národní úroveň (resp. každý členský stát) současně reprezentuje i subsystém úrovně evropské (unijní). 4 Prvky politického systému

Teoretická perspektiva 20 Schéma: Politický systém Evropské unie (základní schéma) Zdroj: Hix 2005: 6 (zjednodušeno) Z hlediska institutu předsednictví a meritorních otázek, které s ním souvisejí, to má ten význam, že evropská (unijní) úroveň v určující míře ovlivňuje úroveň národní, resp. členský stát, který se institutu předsednictví na šest měsíců ujímá. 5 Úvahy o politickém systému v tomto pojetí vycházejí z předpokladu, že evropská integrace v sobě zahrnuje dva vzájemně propojené procesy na jedné straně dochází k delegaci politických kompetencí na evropskou (unijní) úroveň (samotná integrace) a na straně druhé k vytváření nové struktury politických institucí s exekutivní, legislativní i judikativní pravomocí (europeizace) (srov. např. Dančák, Fiala, Hloušek 2005: 20; Hix, Goetz 2000: 3 9).