Ke "Kodexu práva životního prostředí" Shrnutí názorů EPS na současný stav a prozatímní výsledky projektu Ústavu pro ekopolitiku, o.p.s. a nadace One Europe Foundation Kodex životního prostředí a na možnosti environmentálních NNO ovlivnit výsledky tohoto projektu a jeho dopad pro právo životního prostředí v ČR Jak možná někteří či většina z vás ví, pracují členové pražského Ústavu pro ekopolitiku spolu s některými pedagogy z právnických fakult v Praze a v Brně a několika advokáty od podzimu 1999 na přípravě věcného záměru tzv. zákona o životním prostředí (dále Kodex ). Projekt financuje z 88% nizozemská vláda (skrze nadaci One Europe Foundation) a z 12 % Ministerstvo životního prostředí ČR. Na internetových stránkách www.kodexzp.cz je možné se dozvědět, co by mělo být obsahem tohoto připravovaného právního předpisu a v čem vidí jeho zpracovatelé hlavní smysl své práce. Mimo jiné se zde konstatuje, že české právo ochrany životního prostředí trpí roztříštěností a nedostatečnou propojeností jednotlivých složkových předpisů (zákon o ochraně ovzduší, o vodách, o ochraně přírody a krajiny atd.), nepřehledností a také zastaralostí některých předpisů. To vše ztěžuje uplatňování práva životního prostředí v praxi. Dále se zde mj. uvádí, že příprava Kodexu přispěje k harmonizaci našeho práva s právem EU. V současné době jsou zpracovány tři základní výstupy projektu všechny lze nalézt na výše uvedené internetové adrese. Jedná se jednak o Analýzu práva životního prostředí ČR a Analýzu zákonů o životním prostředí vybraných evropských států (což by měly být dva základní podkladové materiály pro vypracování věcného záměru Kodexu), a dále Pracovní návrh Obecné části Zákona o životním prostředí, jehož poslední verze je z března 2001. Základní představu o zamýšleném obsahu Kodexu je možné si učinit z návrhu struktury obecné a zvláštní části, které jsou připojeny na konci tohoto informačního dopisu. Stručně řečeno, jedná se o pokus shrnout buď takřka celé právo ochrany životního prostředí ČR, nebo jeho podstatnou část, do jediného obsáhlého předpisu s podobným postavením, jaké má např. obchodní zákoník v obchodním právu nebo trestní zákon v právu trestním. Obecná část tohoto zákona by měla nahradit mj. současný zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, zakotvit určité obecné pojmy a principy jednotně pro všechny oblasti práva ochrany životního prostředí (stejně tak kompetence některých orgánů, např. ČIŽP) a přispět k překonání výše zmiňovaných nedostatků, jimiž dle názoru zpracovatelů současné toto právní odvětví trpí. Zvláštní část by přitom měla nahradit ony výše zmiňované složkové předpisy. Předesílám, že autoři návrhu neměli alespoň v době, kdy byl zpracován připojený návrh struktury a kdy začali pracovat na návrhu obecné části zcela jasnou představu o tom, které složkové předpisy by měla zvláštní část Kodexu nahradit (nadpisy těch navržených kapitol zvláštní části, o nichž nebylo jasno, jsou v připojené struktuře uvedeny kurzívou). Tolik na úvod; těm, kteří proces přípravy Kodexu průběžně sledují a pro které nejsou tyto informace ničím novým, se omlouvám. Nyní již přejdu ke stručnému
shrnutí názorů Ekologického právního servisu na tyto tři dle našeho názoru podstatné okruhy otázek: 1. Je vhodné (samozřejmě z hlediska úsilí o co nejlepší budoucí právní úpravu ochrany životního prostředí v ČR), aby v dohledné době (v průběhu několika příštích let) MŽP vypracovalo návrh zákona o životním prostředí s výše naznačeným obsahem (tedy dle představ zpracovatelů věcného záměru Kodexu ), aby takový návrh byl předložen Parlamentu ČR a případně schválen jako zákon? 2. Jsou současné výstupy pracovní skupiny kolem Ústavu pro ekopolitiku, především Analýza práva životního prostředí ČR a Pracovní návrh Obecné části Zákona o životním prostředí, kvalitním podkladem pro další legislativní práce (ať už na Kodexu jako takovém, nebo obecněji na reformě práva životního prostředí v ČR viz dále)? 3. Jaký by měl být v souvislosti s odpověďmi na předchozí dvě otázky způsob reakce nevládních environmentálních organizací na stav prací na Kodexu? Měly by se do nich nějak zapojit, a pokud ano, jakým způsobem a za jakých podmínek jako spolutvůrci, připomínková místa, oponenti? Ad 1.) Domníváme se, že myšlenka přijmout v nejbližších několika letech (přinejmenším v příštích pěti, ale to je minimální odhad) zákon o životním prostředí podobného rozsahu, jaký si představují řešitelé projektu Kodex životního prostředí, je především velmi nerealistická. Pokud by se to však přesto stalo, mohlo by to být pro české právo ochrany životního prostředí a tím i pro životní prostředí jako takové potencionálně dost nebezpečné. Základní důvody, proč není v uvedené době vhodné a v podstatě ani možné takovýto zákon přijímat, jsou tyto: České právo ochrany životního prostředí je opravdu velmi různorodým, nepřehledným a komplikovaným právním odvětvím. Z části je to skutečně chyba, na jejímž odstranění (neprovázanost jednotlivých dílčích předpisů, nejasné a nedostatečně propracované základní instituty, nesourodě vymezené koncepce jednotlivých orgánů atd.) je třeba usilovně pracovat. Z části to však je a ještě dlouhou dobu bude prakticky neovlivnitelná skutečnost, daná samotným předmětem tohoto právního odvětví tedy životním prostředím, jeho komplikovanou vnitřní strukturou, a (možná především) složitými vztahy, vznikajícími při rozmanitých typech interakcí mezi člověkem (společností) a přírodou. Zpracování normativní úpravy takto složité oblasti do nějaké formálně ucelené podoby typu Kodexu nutně vyžaduje mnoho času a mnoho práce velkého množství lidí a musí se dít postupně, na základě znalostí problémů praxe a jejích přirozených potřeb. Pokus vymyslet takovouto úpravu (nebo i jen její návrh) v relativně úzké skupině lidí a hlavně naráz, bez postupných dílčích kroků, nemá takřka žádnou šanci na úspěch (myšlen je skutečný úspěch, tj. kvalitní právní úprava ochrany životního prostředí).
V současné době probíhá, a ještě několik let probíhat bude, proces přibližování českého práva, tedy i práva ochrany ŽP, normám EU. Prakticky veškeré složkové předpisy z této oblasti tedy jsou či v blízké budoucnosti budou často velmi podstatným způsobem novelizovány, či nahrazovány zcela novými; vznikají i zákony, které dosud v našem právním řádu vůbec neexistovaly (typickým příkladem je zákon o integrované prevenci a omezování znečištění IPPC) Tyto zákony jsou buď teprve připravovány či schvalovány, nebo jsou účinné po velmi krátkou dobu. Je dle našeho názoru naprosto nezbytné, aby tyto jednotlivé zákony v praxi nejméně několik let fungovaly, aby v té době byly analyzovány jejich dopady - především samozřejmě chyby, nedomyšlenosti atd. - a aby jednotlivé dysfunkce byly postupně odstraňovány (např. i dílčími integracemi) Teprve poté by bylo podle našeho názoru možné uvažovat o formální integraci jednotlivých předpisů do Kodexu. Není možné uvažovat o integraci práva ochrany životního prostředí izolovaně, bez zohlednění stavu právní úpravy dalších souvisejících oblastí za nejzávažnější lze v tomto smyslu považovat právní úpravu územního plánování, stavebního práva, správního řízení a správního soudnictví. O všech těchto oblastech platí do jisté míry totéž, co bylo v předchozím odstavci řečeno o právu ochrany životního prostředí. Navíc nejsou zdaleka vyjasněny ani základní kompetenční otázky (na úrovni ústředních správních úřadů) v mnoha oblastech, které by dle návrhu měl Kodex upravovat. Toto jsou tedy základní důvody, svědčící dle našeho názoru o nevhodnosti přijímání Kodexu v blízké budoucnosti. Co se týká našeho přesvědčení o potenciální nebezpečnosti takového počinu, to je dáno jednak tím, že přijímat zákony nevhodné je samo o sobě nebezpečné. Kromě toho však zde je ještě jeden důvod: Pokud by se stalo, že by zákon o životním prostředí takového věcného rozsahu, jaký navrhují zpracovatelé projektu, byl v nejbližší době (opět myslím nejméně několik příštích let) byl předložen českému Parlamentu, mohlo by to skončit také naprostou katastrofou pro celé právo ochrany životního prostředí ČR. Vzpomeňme, co současná opozičněsmluvní většina (ale nejen ona) nedávno udělala s poměrně kvalitním návrhem zákona o EIA. A tady by se českým poslancům předložilo prakticky celé toto právní odvětví včetně např. základních principů účasti veřejnosti, pravomocí jednotlivých orgánů atd. pro veškeré oblasti právní ochrany ŽP aby si s ním mohli udělat, co za dobré uznají. Myslíme si, že by to bylo riziko hraničící s neakceptovatelným hazardem. Ad.2) Domníváme se, že výše zmíněné prozatímní výstupy projektu Kodex práva životního prostředí jsou jako podklady pro další práce na celkové reformě (a postupné integraci) práva ochrany ŽP v mnoha směrech nevyhovující. Co se týče Analýzy práva životního prostředí ČR, jde z větší části o popis stávající právní úpravy, navíc v mnoha případech rychle zastarávající (EIA). Skutečná analýza praktických nedostatků a problémů fungování jednotlivých předpisů, jejich vzájemných vazeb i vazeb na právní předpisy souvisejících odvětví (viz výše) i na sociální prostředí a okolnosti, v nichž tyto předpisy reálně fungují, není dostatečná. (Totéž v míře ještě větší platí i pro analýzu vybraných zahraničních právních úprav.)
Samotný Pracovní návrh Obecné části Zákona o životním prostředí pak kromě základních systémových nedostatků, které logicky vyplývají z toho, co bylo řečeno ad 1), obsahuje množství dílčích sporných míst a problémů, na jejichž podrobný rozbor zde není místo. Obecně řečeno, jednotlivé kapitoly jsou značně rozdílné jak co do rozsahu a podrobnosti zpracování, tak co do kvality. Mnohé obsahují řadu podnětných a užitečných návrhů; některé jsou natolik stručné a obecné, že si prakticky o názoru autorů na reálnou podobu budoucí právní úpravy nelze udělat jasnou představu; a některé nápady jsou naprosto neakceptovatelné v tomto směru je nutno zcela jednoznačně na prvním místě uvést nápad integrovat proces EIA s povolovacími řízeními tím způsobem, že by se převedl do kompetence povolujících orgánů tedy vesměs stavebních úřadů a tím jej prakticky po materiální stránce zlikvidovat. Podrobnější připomínky EPS k Pracovnímu návrhu Obecné části Zákona o životním prostředí (k verzi z března 2001) budou v nejbližších dnech zaslány Ministerstvu životního prostředí ČR a zároveň zveřejněny na internetových stránkách EPS (www.i-eps.cz). Ad.3) Na základě výše uvedeného se nabízí několik možností, jak by environmentální NNO mohly a měly na dosavadní průběh prací na Kodexu a jejich současné výsledky zareagovat. Nejjednodušší je nereagovat vůbec; v tom případě ovšem hrozí, že návrh i když to není pravděpodobné by mohl napáchat škody naznačené ad 1). Druhá možnost je, vystoupit s naprosto odsuzujícími a tvrdě kritickými připomínkami a pokusit se tak celou věc smést se stolu. Dále je možné si představit množství dílčích způsobů, jak aktivně vstoupit do procesu přípravy Kodexu a pokusit se jej co nejvíce vylepšovat tato varianta se samozřejmě nabízí zejména těm, kteří se na současné výsledky projektu dívají méně kriticky než my. Náš návrh je ještě o něco jiný. Vychází z následujících myšlenek a skutečností. Přes všechny uvedené výhrady mají zpracovatelé Kodexu v obecné rovině v mnoha věcech pravdu, když mluví o nedostatcích současné právní úpravy ochrany ŽP v ČR (jiná věc je, že tyto nedostatky dle našeho názoru nedostatečně analyzují). Tyto nedostatky samozřejmě je třeba odstraňovat, a to mimo jiné postupnou dílčí integrací nebo sbližováním a propojováním jednotlivých vzájemně souvisejících právních institutů (odpovědnost za škody na ŽP, forma účasti orgánů ochrany životního prostředí v povolovacích řízeních, kompetence kontrolních orgánů hlavně ČIŽP atd.). Dále o tom už autoři návrhu Kodexu příliš nemluví v praxi bude při novelizacích stávajících složkových předpisů a přijímání nových (zejména v souvislosti s přibližováním k právu EU) docházet k mnoha zmatkům a konfliktům různých zájmů, které se budou promítat do legislativního procesu i do konečného znění nově přijatých zákonů. Bude to jednak způsobeno zmatky a omyly, které nastávají vždy. Kromě toho je ale takřka nepochybné, že se různé znečišťovatelské, betonářské a stavební lobby (a jejich lidé v Parlamentu) budou snažit ovlivnit podobu jednotlivých nových zákonů tak, aby co nejméně ohrožovaly jejich zájmy tedy aby pokud možno neumožňovaly důslednou ochrany přírody a
efektivní účast veřejnosti při ní (viz nová EIA). Na tohle všechno bychom měli být připraveni. Především samozřejmě musíme - jako doposud hasit největší hrozby (typu v minulosti několikrát opakovaných útoků na 70 zákona o ochraně přírody a krajiny); můžeme se ale také pokoušet o vlastní, pro ochranu přírody a účast veřejnosti naopak příznivé návrhy. (Samozřejmě lze na to namítnout, že to je práce, práce, na niž není čas a která se pravděpodobně nezhodnotí. Pak nezbývá než hájit dosavadní stav a Kodex dle v současné podobě, stavu a době odmítnout). A konečně v projektu, jehož má být věcný záměr Kodexu výstupem, je jako jeden z základních principů uvedeno, že na jeho zpracování se mají významně podílet také zástupci nevládních organizací. V tomto směru by měl být projekt také veden, a dle vyjádření holandského partnera (One Europe Foundation) je to eminentním zájmem nizozemské vlády. To samozřejmě samo o sobě neznamená, že se proto NNO musejí podílet na něčem, s čím by jinak vůbec nesouhlasily, jenom aby zachránily cizí projekt. Znamená to ale, že je zde možnost začít se systematičtěji věnovat formování vlastních představ a návrhů na budoucí podobu práva ochrany ŽP v ČR, a to za podpory holandské nadace (tedy s určitým zázemím, které by zde jinak nebylo, pokud bychom to chtěli dělat sami). Z těchto důvodů zastává EPS názor, že by alespoň některé environmentální NNO měly vyjádřit svá stanoviska k výsledkům projektu Kodex, a že bychom se kromě toho mohli pokusit společně zamyslet nad vlastními alternativními návrhy do budoucna samozřejmě v rámci svých omezených možností. Základní hrubá představa je taková, že by se během příštího přibližně 1 roku mohly ty organizace, které to považují za přínosné a pro sebe možné, podílet jednak na oponentuře dalších výstupů projektu Kodex životního prostředí, a kromě toho by se mohly pokusit o vlastní, pokud možno velmi prakticky zaměřenou oponentní analýzu k Analýze práva životního prostředí ČR, kterou vypracovala a z níž vychází skupina pracující na Kodexu. Šlo by v první řadě o to poukázat na věci, které v této Analýze chybí a bez nichž skutečnou reformu práva ochrany ŽP nelze dělat; až kdyby někomu zbyly síly, mohlo by dále jít o dílčí zpracování některých částí vlastní ucelené analýzy a případně i z ní vycházejících legislativních návrhů. To vše formou více či méně intenzivní emailové komunikace (buď přes lobbying, nebo na novém listu), a cca dvou (během toho roku) osobních jednodenních setkání nad předem domluvenými dílčími tématy. O organizační stránku by se staral Zelený kruh (tam je již teď možné obdržet podrobnější představy o to, jak by to probíhalo) a o koordinaci obsahovou část (podklady ke schůzkám, shromažďování připomínek jednotlivých nevládek, případně jejich přeformulování do právního jazyka a redakci konečného výstupu EPS (spolu s Ateliérem pro životní prostředí - JUDr. P. Kužvart a další pokud by měli zájem ). Toť naše základní zpráva o Kodexu a náš obecný návrh, co s tím. Čekáme na jakékoliv reakce (zasílejte prosím na Zelený Kruh). Za Ekologický právní servis Pavel Černý, EPS Brno