Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva Diplomová práce Veřejnoprávní smlouvy Gabriela Svozilová 2007/2008 Čestné prohlášení: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Veřejnoprávní smlouvy zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny. Podpis:..
Poděkování: Na tomto místě ráda poděkovala vedoucímu své diplomové práce, doc. Judr. Petru Havlanovi, CSc., za jeho pomoc, rady, jakož i určitou volnost při zpracovávání této práce, a dále pak všem ostatním, kteří mě při jejím vzniku podporovali. 2
Obsah 1. Úvod 5 2. Veřejná správa..7 2.1. Vývoj veřejné správy..7 2.2. Rozdíl mezi správou veřejnou a soukromou..8 2.3. Formy činnosti veřejné správy..8 3. Historie veřejnoprávních smluv.10 3.1. Úprava veřejnoprávních smluv před druhou světovou válkou 10 3.2. Druhá polovina 20. století 11 4. Veřejnoprávní smlouvy dle nového správního řádu..13 4.1. Smlouva a veřejnoprávní smlouva.13 4.2. Uplatnění veřejnoprávních smluv...14 4.3. Veřejnoprávní smlouvy v užším a širším smyslu 15 4.4. Vztah správního řádu a zvláštních zákonů v oblasti úpravy veřejnoprávních smluv...16 4.5. Požadavky na uzavírání veřejnoprávních smluv...17 4.6. Ustanovení občanského zákoníku použitelné při postupu dle části páté správního řádu 18 5. Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy 21 5.1. Přezkum veřejnoprávní smlouvy 21 5.2. Zrušení veřejnoprávní smlouvy..22 5.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy a jeho dopad na třetí osoby 23 5.4. Postup po zrušení veřejnoprávní smlouvy 24 6. Uzavírání veřejnoprávních smluv...25 6.1. Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy...25 3
6.2. Podmínky pro uzavírání veřejnoprávních smluv..26 6.3. Souhlas třetích osob.27 7. Změna obsahu, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy, spory z veřejnoprávních smluv..28 7.1. Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy.28 7.2. Výpověď veřejnoprávní smlouvy 28 7.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy..29 7.4. Spory z veřejnoprávních smluv..30 8. Druhy veřejnoprávních smluv...32 8.1. Veřejnoprávní smlouvy koordinační..32 8.2. Jednotlivé základní typy veřejnoprávních smluv koordinačních 33 8.3. Veřejnoprávní smlouvy subordinační 38 8.4. Jednotlivé typy veřejnoprávních smluv subordinačních...39 8.5. Veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky dle 27 odst. 1 správního řádu.44 9. Komparace veřejnoprávních smluv dle českého právního řádu se zahraniční právní úpravou.45 9.1. Veřejnoprávní smlouvy dle německého správního řádu.45 9.2. Rakouská úprava veřejnoprávních smluv.47 9.3. Švýcarská úprava veřejnoprávních smluv...47 10. Závěr...48 11. Resumé 49 12. Použitá literatura 51 4
1. Úvod Veřejnoprávní smlouvy jsou institutem v dnešní době velmi aktuálním a diskutovaným, a to především díky nové obecné úpravě, kdy dostaly své místo v novém správním řádu, zákoně č. 500/2004 Sb. Je zřejmé, že tato úprava byla velice dlouho očekávána. Jinak si nedovedu vysvětlit, že bezprostředně po vstupu nového správního řádu v platnost, resp. od jeho účinnosti, nastal doslova rozmach v uzavírání veřejnoprávních smluv, ačkoliv tyto bylo možno uzavírat již v době minulé (důkazem je zájem právní vědy o veřejnoprávní smlouvy již za Rakouska Uherska). Až nový správní řád ovšem poskytl ucelenou úpravu a odstranil tak obavy z možných pochybností vyvolaných dosavadní nedokonalou právní úpravou. I přes dlouhou tradici nejen na našem území jsou veřejnoprávní smlouvy velice pokrokovým institutem. Důvodem je to, že se ve veřejné správě dostává do popředí konsens stran namísto autoritativního správního uvážení, které svou povahou vzbuzuje poněkud nedůvěru. Při úvahách nad volbou tématu diplomové práce pro mě hrála roli jednak výše uvedená skutečnost, že veřejnoprávní smlouvy jsou opravdu aktuálně probíranou problematikou, jednak zajímavost samotného institutu. Kromě důvodů osobních, tedy zájmem o veřejnou správu jako takovou, mě veřejnoprávní smlouvy zaujaly díky své výjimečné povaze. Kde jinde nalezneme hmotněprávní institut takové důležitosti v procesněprávním předpisu? Navíc už samo spojení smlouvy, jakožto tradičně soukromoprávního institutu, s veřejnou správou nelze ponechat bez povšimnutí. V rámci své diplomové práce se snažím o ucelený pohled na veřejnoprávní smlouvy v rámci aktuálně platných právních předpisů, jakož i pohled do úpravy více či méně minulé. K tomuto účelu požívám při zpracování práce metod jak výkladových, tak logických, přičemž nechybí ani metoda komparativní, a to ve dvou rovinách horizontální i vertikální. Práce je členěna do jednotlivých kapitol. Úvodní kapitola pojednává obecně o veřejné správě, neboť jsem uznala za vhodné pro dokonalé pochopení problematiky nastínit místo veřejnoprávních smluv v našem právním řádu. Následuje historický exkurs do úpravy veřejnoprávních smluv bezprostředně před účinností nového správního řádu, ale i do úpravy těchto smluv na počátku své existence na našem území. 5
Další kapitoly již patří do nejrozsáhlejší části práce, která se věnuje úpravě veřejnoprávních smluv ve světle aktuální právní úpravy. Nejprve se zabývám veřejnoprávními smlouvami v souvislosti s jejich novou právní úpravou ve správním řádu, snažím se o komparaci se smlouvou jako takovou z pohledu právní teorie za účelem zdůraznění specifik smluv veřejnoprávních a současně se zabývám jejich vztahem k úpravě v právních předpisech odlišných od správního řádu. Následuje otázka přezkumu veřejnoprávních smluv s právními předpisy, neboť smlouva, která je v tomto ohledu nevyhovující, musí být zrušena. Dále se věnuji postupu a jednotlivým situacím, které mohou nastat při uzavírání veřejnoprávní smlouvy. Již uzavřeným veřejnoprávním smlouvám náleží kapitola, která pojednává o jejich případné změně, výpovědi nebo zrušení. Poslední, a zároveň jedna z nejdůležitějších částí práce týkající se veřejnoprávních smluv dle dnešní právní úpravy, je zpracována z poněkud praktičtějšího pohledu na danou problematiku a vymezuje jednotlivé druhy veřejnoprávních smluv. Ve většině případů se jedná o výsledek spojení obecné úpravy ve správním řádu a úpravy dle zvláštního zákona. Výčet veřejnoprávních smluv zde není konečný, nicméně se snažím neopomenout žádnou z v praxi nejčastěji uzavíraných smluv. Závěrečná kapitola je věnována komparaci české úpravy veřejnoprávních smluv s úpravou zahraniční, a to nejen pro dokreslení dané problematiky, ale i z důvodu inspirace zahraniční právní úpravou při začleňování veřejnoprávních smluv do českého správního řádu. 6
2. Veřejná správa Veřejnoprávní smlouvy, které jsou předmětem této diplomové práce, jsou jednou z forem činnosti veřejné správy. Proto jsem se rozhodla pro zařazení kapitoly pojednávající obecně o veřejné správě na začátek práce. Veřejnou správou rozumíme obecně, tedy ve společnosti organizované ve stát, správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu. Její realizace je projevem výkonné moci ve státě. Touto mocí je nadán jednak stát jako takový, jednak jí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí. Výše uvedené pojetí veřejné správy je pojetím funkčním, resp. materiálním, tedy z hlediska výkonu veřejné správy jakožto podzákonné a nařizovací činnosti správních orgánů. V organizačním pojetí znamená veřejná správa orgány veřejné správy, tedy správní orgány. Veřejná správa představuje výkon veřejné moci, tj. schopnost autoritativně rozhodnout o právech a povinnostech subjektů. Pro veřejnou správu je typický vztah nadřízenosti a podřízenosti. Dále je však třeba rozlišovat, ve které situaci vystupuje veřejná správa ve své činnosti z mocenské pozice a ve které zabezpečuje služby veřejnosti bez mocenské nadřazenosti. Veřejnou správu rozdělil velmi výstižně ve své publikaci J. Hoetzel. Veřejnou správu dělil na správu vrchnostenskou a nevrchnostenskou podle toho, zda stát či jiný subjekt vystupuje jako subjekt práva, který má pravomoc udílet občanovi jednostranné příkazy a zákazy tímto určovat, co je či není právem. 1 Veřejnou moc můžeme rozdělit na moc státní a na zbývající veřejnou moc, která je v příslušném rozsahu státem svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí. Od státní moci je tato moc odvozena, neboť v ní má základ, obě vykazují určité společné znaky a nesmí být vzájemně v rozporu. V praxi se jedná především o subjekty územní samosprávy. 2.1. Vývoj veřejné správy Pojem veřejná správa znalo, v obecnějším významu, již právo římské, a také jeho slovní základ (administratio rei publicae) se později stalo východiskem pro vyjádření tohoto pojmu v příslušných jazycích (l administration publique, public 1 Srov. Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934, s.12 7
administration či administracja publiczna). To našlo svůj výraz i v češtině, kde se někdy alternativně, či případně samostatně, ve smyslu slova správní (v rovině veřejné správy) používá výraz administrativní. 2 Veřejná správa prošla v minulosti jistým vývojem. Původně se členila na správu vnitřní, vojenskou, finanční, zahraniční a justiční, přičemž souhrnně byla nazývána policií (až do období tzv. policejního státu, který policií nazýval pouze vnitřní správu, později se pojem policii dále zúžil). Toto členění veřejné správy je nadále zachováno v zemích kontinentálně evropského typu právní kultury. 2.2. Rozdíl mezi správou veřejnou a soukromou Rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou je spatřován především v tom, jaký zájem je jejím výkonem sledován, zda veřejný či soukromý. Veřejná správa je správou veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a je realizována subjekty, které ji vykonávají jako právem uloženou povinnost z titulu postavení veřejnoprávních subjektů. Kromě veřejného zájmu je třeba dbát při výkonu veřejné správy dalších zásad a principů, jako například právní jistoty, předvídatelnosti, transparentnosti, kontinuity atd. 3 Naproti tomu v soukromé správě jde o zájem soukromý, který znamená správu soukromých záležitostí soukromými osobami sledující vlastní zájem, které se řídí vlastní vůlí. Na výkonu veřejné správy se za určitých okolností mohou podílet také subjekty náležející do soukromoprávní sféry. Tato činnost nadále náleží do oblasti veřejné správy a musí být tedy vykonávána ve veřejném zájmu a její výkon se řídí příslušnými právními podmínkami. Zapojení soukromoprávních subjektů do výkonu veřejné správy nastává v případě, že subjekt veřejné správy přenechá výkon veřejné služby soukromoprávnímu subjektu, pakliže je toto z povahy věci možné. 2.3. Formy činnosti veřejné správy Formami činnosti veřejné správy rozumíme cílené zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy do jejího vnějšího projevu, zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy od požadavku a představy výsledku ve výsledek sám. 4 2 Cit. Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon správního práva. Ostrava: Jiří Motloch - Sagit, 2002, str.575 3 Více Průcha, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2006 4 Cit. Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, str. 49 8
Členění forem činnosti veřejné správy: a) podle toho, zda vyvolávají bezprostřední právní důsledky (formy právní), nebo tyto důsledky nevyvolávají (formy neprávní, resp. organizační) b) podle toho, zda z hlediska svých adresátů směřují vně organizačního systému veřejné správy (vnější formy činnosti) či dovnitř (vnitřní formy činnosti) 5 Další dělení: abstraktní (normativní) či konkrétní (individuální) formu činnosti jednostranné a dvoustranné, resp. vícestranné formy realizace Konkrétně jsou formy realizace veřejné správy členěny na správní akty, veřejnoprávní smlouvy a faktické úkony. Všechny tyto formy lze dále členit dle výše uvedených kritérií. Jednou z nejvýznamnějších a nejvyužívanějších forem činnosti veřejné správy jsou správní akty, v nichž se nejvýrazněji projevuje nejen veřejně mocenský charakter veřejné správy, ale i výkonná, podzákonná a nařizovací povaha její činnosti. Základní dělení správních aktů spočívá v tom, zda jsou výsledkem normotvorné činnosti správních orgánů (normativní správní akt, též nařízení), nebo výsledkem aplikace práva (individuální správní akt, též rozhodnutí). Směřuje-li správní akt dovnitř organizačního systému veřejné správy, dělí se na interní normativní akty (též služební instrukce) a na individuální služební akty (též služební pokyny). Veřejnoprávní smlouvy jsou předmětem této práce a jejich význam a využití je tedy zřejmý z dalšího textu. Faktické úkony (např. bezprostřední zákrok, faktický pokyn, použití donucovacích prostředků, exekuční úkon) mají pro adresáty činnosti veřejné správy přímé důsledky. Nalézají uplatnění především v situacích, kdy z důvodu naléhavosti nelze postupovat cestou vydání individuálního správního aktu, anebo jsou prostředkem k vynucení již existující povinnosti. Faktické úkony se však mohou uplatňovat pouze v zákonném rámci. 5 Rozhodující význam mají vnější formy činnosti veřejné správy, přičemž vnitřní formy mají vůči nim postavení podpůrné, avšak nezastupitelné. 9
3. Historie veřejnoprávních smluv V nedávné minulosti obsahoval úpravu veřejnoprávních smluv 6 v dnešním pojetí zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a to od novely č. 313/2002 Sb., s účinností od 12. 7. 2002, a to ve svém 66c až 66e. Tato úprava byla v souvislosti s novým správním řádem zrušena 7 a nahrazena odkazem na obecnou úpravu veřejnoprávních smluv ve správním řádu. Historie veřejnoprávních smluv na našem území však sahá až do období Rakouska - Uherska. I přes tak dlouhé období své existence je však nový správní řád, tedy zákon č. 500/2004 Sb., prvním právním předpisem obsahujícím jejich ucelenou obecnou úpravu. Nicméně to neznamená, že by byl tento institut v minulosti nevyužit. 3.1. Úprava veřejnoprávních smluv před druhou světovou válkou V období Rakouska - Uherska již bylo rozlišováno mezi smlouvou klasickou, tedy soukromoprávní, a smlouvou veřejnoprávní. Právní úprava téměř chyběla, avšak s uzavřením veřejnoprávní smlouvy se počítalo, neboť ze soudních rozhodnutí z této doby vyplývá nemožnost úředně rozhodnout věc, která byla předmětem takové smlouvy. Dnešní právní teorie má snahu navázat na období předválečné, kdy byla otázka veřejnoprávních smluv velmi diskutována. Byly řešeny názorové rozpory, zda vůbec existuje možnost veřejnoprávní smlouvu uzavřít. Odpůrci veřejnoprávních smluv zastávali názor, že stát, jako subjekt vrchnostenské moci, nemůže s občanem uzavírat dohody ohledně toho, jakým způsobem nad ním bude vykonávat moc. Dále byla řešena otázka, zda smlouva, jako institut, který staví subjekty do rovného postavení, může být využita v oblasti veřejného práva. Sporů však postupně ubývalo a ke konci první republiky již byly veřejnoprávní smlouvy většinou právních teoretiků uznávány. Jejich odlišnost od smluv soukromoprávních judikoval například v roce 1924 Nejvyšší správní soud: Za 6 Dříve v naší teorii i praxi nazývaných správními dohodami či dohodami správně právního charakteru. 7 Článkem I. zákona č. 501/2004 Sb. kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím nového správního řádu. 10
smlouvu veřejnoprávní lze považovat jen takovou smlouvu, při které dohodou stran má býti na místě dispozitivního právního předpisu určitý poměr a mající povahu veřejnoprávní, nastoupiti případná úprava jiná 8. Velmi významným právním teoretikem této doby byl prof. Jiří Hoetzel, který řadil veřejnoprávní smlouvy mezi správní akty. To odůvodňoval předpokladem, že veřejné právo se nesnaží upravovat všechny vztahy pouze normami kogentními, ale také pomocí norem dispozitivních. Tedy norem, jejichž účinek nastává až v případě, že zúčastněné osoby se nedohodnou o předmětu jednání samy. Dle této teorie je výhradní použití kogentních norem nevhodné díky skutečnosti, že zákon může jen obtížně upravit všechny podrobnosti a situace, které mohou nastat, proto je třeba nabídnout také jiná řešení než ta, která jsou výslovně předvídaná zákonem. 9 Hoetzel rozlišuje veřejnoprávní smlouvy dle subjektů, které je uzavírají (veřejnoprávní smlouvy mezi státem a občanem, kterými stát jedná s občanem jako právně rovnocenný, mezi veřejnoprávními svazy a to tehdy, když tyto osoby činí dohody o uspořádání věcí, které tvoří součást jejich veřejnoprávní působnosti, a veřejnoprávní smlouvy mezi soukromými osobami). V teorii veřejnoprávních smluv jde dále a zamýšlí se nad využitelností soukromoprávní úpravy na veřejnoprávní smlouvy. Definuje předpoklady vzniku veřejnoprávní smlouvy, a sice souhlasný projev vůle alespoň dvou stran s tím, že projevy jsou právně rovnocenné, projevy stran se dějí ve vzájemném vztahu, ve vzájemné korespondenci, tj. jeden projev se učiní v očekávání souhlasného projevu druhého, právní následky smlouvy se týkají smluvních stran samých a těmito následky smlouvy se zakládá, mění nebo ruší vztah veřejného práva. 3.2. Druhá polovina 20. století V sedmdesátých letech dvacátého století se vyslovil J. Fara 10, že šlo hlavně o možnost uplatnění tehdejších prostředků tzv. všeobecného dozoru prokuratury proti projevu vůle správního orgánu směřujícího k uzavření smlouvy, nebo v takovém případě měl prokurátor uplatnit svá procesní oprávnění až v rámci občanského soudního řízení. Projev vůle správního orgánu byl tehdy často chápán zjednodušeně 8 Boh A 3595/24 K povaze veřejnoprávních smluv. 9 Srov. Hoetzel, J. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1929, s. 43 10 Fara, J. Přichází v úvahu prokurátorský protest proti správnímu aktu obsahujícímu smluvní projev?. Správní právo 6/1972, str. 335 a násl. 11
jen jako občanskoprávní úkon podle 34 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, v tehdejším znění z roku 1972. Projev vůle správního orgánu směřující k uzavření smlouvy byl tehdy součástí výkonu státní správy, což nebylo bráno často v úvahu, stejně jako skutečnost, že tehdejší právní řád pro takovýto projev vůle nevyžadoval formu správního rozhodnutí. Jak správně zhodnotil tehdejší právní stav J. Fara, napadení protestem prokurátora nepřicházelo pochopitelně v úvahu, neboť šlo o poměr občanskoprávní, o němž byl v pochybnostech oprávněn rozhodovat jen příslušný soud. Proces úvah uvnitř státní správy nabyl tedy občanskoprávního charakteru tehdy, kdy byl již v rámci státní správy ukončen proces úvah a kdy jejich výsledek, který byl aktem správy, se stal i právním úkonem způsobilým zavázat stát jakožto samostatný občanskoprávní subjekt (srov. 34 tamtéž). Samotný pozdější zásah do vadného opatření státní správy nemohl již mít na platnost smlouvy vliv, poněvadž šlo již o právní skutečnost nastalou až po perfekci smluvního vztahu, který poté šlo zrušit jen za podmínek stanovených občanským zákoníkem. 11 V praxi byly smlouvy často uzavírány národními výbory, a to smlouvy o sdružení prostředků se státní či jinou socialistickou organizací. Platilo, že byla-li účastníkem smlouvy (v tehdejší terminologii správní dohody ) takzvaná jiná socialistická organizace, vykonával vůči ní správní orgán (národní výbor) státní správu (princip subordinační). Další možností uplatnění veřejnoprávní smlouvy byla dohoda dvou národních výborů o společném užití prostředků. V tomto případě šlo v podstatě o smlouvu koordinační. 11 Cit. Rys, R. Veřejnoprávní smlouvy v teorii a praxi. Veřejná správa, 2006, č. 33, dostupné z www.mvcr.cz/casopisy.html 12
4. Veřejnoprávní smlouvy dle nového správního řádu K rozhodnutí upravit souhrnně a obecně veřejnoprávní smlouvy vedl zákonodárce nedostatek jakékoliv obecné úpravy, který byl vzhledem k narůstajícímu počtu uzavíraných veřejnoprávních smluv vycházejících ze zákonných ustanoveních, které s jednotlivými formami těchto smluv počítají, neodkladně řešitelný 12. Místo dostaly v novém správním řádu, tedy zákoně č. 500/2004 Sb., s účinností od 1.1.2006, který byl vzhledem k mezerám v právní úpravě, v důsledku společenských změn a stručnosti správního řádu z roku 1967 dlouhou dobu očekávaným a připravovaným právním předpisem 13. K zařazení veřejnoprávních smluv do části páté nového správního řádu vedla skutečnost, že jejich účinky jsou srovnatelné s ostatními správními akty. Mohlo by být ovšem namítáno, že řada ustanovení této části je svou povahou hmotněprávní, tedy k zařazení do správního řádu poněkud nevhodná. Vzhledem k již výše zmiňované podobnosti účinků veřejnoprávních smluv a správních aktů jsem však toho názoru, že by bylo jen velmi obtížné nalézt lepší řešení. Jak již bylo uvedeno, komplexní úprava veřejnoprávních smluv je obsažena v části páté správního řádu. Při postupu dle této části se však obdobně použijí také ustanovení části první (zejména základní zásady činnosti správních orgánů) a přiměřeně ustanovení části druhé (obecná ustanovení o správním řízení) 14. U veřejnoprávních smluv se dle 182 odst. 2 správního řádu uplatní tzv. nepravá retroaktivita, což znamená, že ustanovením nového správního řádu, které se týká veřejnoprávních smluv, se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé před účinností tohoto zákona, přičemž vznik těchto smluv a nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují dle dosavadních právních předpisů. 4.1. Smlouva a veřejnoprávní smlouva Obecně je smlouva (též dohoda) dvoustranný nebo vícestranný právní úkon. Vzniká souhlasným projevem vůle smluvních stran (konsensem). Tím se liší od jiných 12 Dočasným řešením bylo přijetí pozměňovacího návrhu Senátu k novele obecního zřízení, tedy ustanovení 66c až 66e zařazená do zákona o obcích zákonem č. 313/2002 Sb. s účinností od 1. 1. 2002. 13 Více Ondračková, V. Reforma správního řízení v České republice IN Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2004 14 viz. obecné ustanovení dle 170 správního řádu 13
forem právního jednání, tj. jednostranných právních úkonů a konstitutivních aktů aplikace práva. V právu soukromém jsou smlouvy nejčastější a nejvýznamnější právní skutečností, na základě nichž v rámci právních norem vznikají, mění se a zanikají subjektivní práva a právní povinnosti. Dispozitivní právní normy zde vytvářejí prostor smluvní autonomie právních subjektů. Smlouvy jsou důležitými právními skutečnostmi rovněž v mezinárodním právu a určitou roli hrají i ve vnitrostátním veřejném právu. Normativní právní smlouvy jsou významným pramenem mezinárodního i vnitrostátního práva. 15 Zákon, tedy správní řád, ve svém 159 odst. 1 definuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Veřejnoprávní smlouva je tedy primárně založena na smluvním konsensu stran, stejně jako smlouva soukromoprávní, resp. občanskoprávní. Konsensem rozumíme jednostranné, vzájemně adresované, obsahově shodné a v zásadě svobodné projevy vůle dvou nebo více stran. Její vrchnostenský ráz je ovšem dán okolností, že se obsah veřejnoprávní smlouvy týká výkonu veřejné moci. Mezi veřejnoprávními smlouvami a smlouvami soukromoprávními nevede pojmově žádná ostrá hranice, stejně jako obecně nevede tato hranice mezi veřejným a soukromým právem. Důkazem je ustanovení 170 správního řádu, které stanoví subsidiární použití občanského zákoníku pro veřejnoprávní smlouvy. 4.2. Uplatnění veřejnoprávních smluv Jak již bylo uvedeno výše, správní řád vymezuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva 16. Svou povahou jsou veřejnoprávní smlouvy tedy konstitutivní. Prostřednictvím veřejnoprávních smluv pak dochází k přesunům působnosti a pravomoci subjektů veřejné správy nebo k úpravě jejich výkonu. Mohou se stát nástrojem zapojování jiných subjektů do plnění úkolů veřejné správy. Dle P. Průchy 17 jsou veřejnoprávní smlouvy určitou atypickou formou realizace veřejné správy, která mimo jiné plyne z mocenské podstaty veřejné správy a administrativně právní metody regulace příslušných mocenských vztahů. 15 Cit Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Heslo: Smlouva. Praha: C. H. Beck, 2001 16 159 odst. 1 správního řádu 17 Srov. Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 155 14
Veřejnoprávní smlouvy jsou samozřejmě institutem tradičním, což vyplývá již z předchozí kapitoly. V současné době však jejich význam narůstá, jsou často označovány za jakýsi novodobý fenomén či institut progresivní, moderní a pokrokový, který má jistě svou budoucnost a uplatnění. V našem správním právu hledají veřejnoprávní smlouvy stále své místo, ačkoliv se i přes svou poměrně krátkodobou existenci 18 staly institutem často upřednostňovaným. Důvodem je především poměrná mladost jeho existence v ucelené podobě. Ačkoliv již v minulosti existovala možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy, zůstala často nevyužita, přičemž nedokonalost legislativní úpravy nepřispívala k popularizaci tohoto institutu. Stále však ve využití početně převládají správní akty. Domnívám se však, že v budoucnosti by tomu mohlo být v určitých oblastech naopak, a to pro nepřehlédnutelné přednosti veřejnoprávních smluv. Jsou totiž moderní formou činnosti demokratické veřejné správy, která má být službou veřejnosti. Jejich největším přínosem je možnost nahradit kogentní právní normy nebo vrchnostenský právní akt dobrovolnou spoluprácí za účelem dosažení cílů a úkolů veřejné správy v mezích dispozitivních ustanovení zákona. Právě tam, kde nalézají své místo dispozitivní normy správního práva, nalézají svůj prostor i veřejnoprávní dohody, kterým pokud je to vzhledem k podstatě věci vhodné by měla být dána přednost před jednostranným správním uvážením 19. 4.3. Veřejnoprávní smlouvy v užším a širším smyslu Z uvedené zákonné definice zdánlivě vyplývá, že mezi veřejnoprávní smlouvy uzavírané dle správního řádu můžeme řadit také právní vztahy vznikající v rámci práva ústavního, trestního a občanského procesního, vzhledem k jejich příslušnosti k veřejnému právu. V 159 odst. 1 je však myšleno právem veřejným v souvislosti s veřejnoprávními smlouvami výhradně právo správní. V nejširším smyslu by sem bylo možné zařadit také oblast práva sociálního zabezpečení, finančního nebo práva životního prostředí. I když tedy budeme uvažovat jen o právu správním, i zde je třeba rozlišit výklad 159 odst. 1 na správní právo v užším smyslu a správní právo v širším smyslu. 18 Myšleno v komplexní úpravě tak, jak jsou obsaženy v novém správním řádu. 19 Cit. Černý, P. a kol. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. Praga: Linde, 2006, s. 319 15
V případě užšího výkladu je třeba zohlednit kontext celého správního řádu, který se vztahuje jen na veřejnou správu, která má povahu veřejné moci, jak vyplývá z 1 správního řádu. V tom případě by tedy veřejnoprávní smlouvy podle správního řádu mohly být uzavírány pouze mezi subjekty veřejné správy v souvislosti s výkonem veřejné správy, která má povahu veřejné moci. Širším způsobem výkladu můžeme veřejnoprávní smlouvy tak, jak je upravuje správní řád, považovat za ustanovení rozšiřující působnost správního řádu (vyjádřenou ve svém 1). Mezi veřejnoprávní smlouvy spadající pod právo správní řadíme také smlouvy mimo výkon vrchnostenské působnosti veřejné správy 20. Na místě je přiklonit se spíše k extenzivnějšímu výkladu rozsahu působnosti páté části, a tedy zařazovat mezi veřejnoprávní smlouvy, které se budou řídit úpravou obsaženou ve správním řádu, v zásadě jakékoliv smlouvy (dvoustranné nebo vícestranné právní úkony), které zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Důvodem pro příklon k tomuto pojetí je mimo jiné skutečnost, že kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v 160 až 162 správního řádu na smlouvy koordinační ( 160 správního řádu), subordinační ( 161 správního řádu) a smlouvy mezi účastníky správního řízení ( 162 správního řádu), není vyčerpávající, ale vypočítává jen nejobvyklejší typy veřejnoprávních smluv 21. 4.4. Vztah správního řádu a zvláštních zákonů v oblasti úpravy veřejnoprávních smluv Vzhledem k existenci řady úprav veřejnoprávních smluv ve zvláštních zákonech je třeba zmínit, že vzhledem k ustanovení 1 odst. 2 správního řádu, které stanoví přednost zvláštního zákona před úpravou ve správním řádu. Z tohoto vyplývá, že zvláštní zákony mohou pochopitelně upravit i jiné druhy veřejnoprávních smluv, a to i ty, které nelze podřadit přímo pod žádné z ustanovení 160 až 162 správního řádu. Řešením je v tomto případě přednostní aplikace zvláštního zákona, ovšem pouze v té části právní úpravy, kterou obsahuje, přičemž neupravenou část nahradí obecná úprava veřejnoprávních smluv dle správního řádu. 22 20 Např. veřejnoprávní smlouvy o poskytování finančních prostředků z veřejných rozpočtů za účelem plnění veřejných úkolů. 21 Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 908 22 Jednotlivé zvláštní zákony upravující veřejnoprávní smlouvy budou podrobněji rozvedeny v části věnované jednotlivým druhům veřejnoprávních smluv. 16
Konkrétně by měly zvláštní zákony upravovat především povinné obsahové náležitosti smlouvy, neboť správní řád tyto nestanoví. Má se tedy za to, že dané náležitosti upraví jednotlivé zvláštní právní předpisy. Zatím není tento předpoklad v praxi příliš naplňován, díky čemuž vnikají pochybnosti, zda v daném případě skutečně o veřejnoprávní smlouvu jde, či naopak se jedná o pouze méně formální dohodu. 4.5. Požadavky na uzavírání veřejnoprávních smluv Následující požadavky stanoví správní řád shodně pro všechny druhy veřejnoprávních smluv. a) soulad veřejnoprávní smlouvy se zákony a ostatními právními předpisy, zákaz jejich obcházení 23 ( 159 odst. 2 správního řádu) b) soulad s veřejným zájmem ( 159 odst. 2 správního řádu) Veřejný zájem není tímto ustanovením definován. Odkaz na veřejný zájem má tedy v tomto případě (stejně jako v 2 odst. 4) do jisté míry charakter stanovení obecných mezí správního uvážení pro správní orgán, který s uzavřením veřejnoprávní smlouvy vyslovuje souhlas (srov. 160 odst. 5, 162 odst. 1), resp. který přezkoumává soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ( 165), a to správního uvážení, které je limitováno konkrétními veřejnými zájmy vyjádřenými ve zvláštních zákonech (zájem na ochraně přírody, zájem na ochraně veřejného zdraví, zájem na výstavbě obecně prospěšných staveb atd.), tzn.veřejnými zájmy, které se zřídka mohou dostávat do vzájemných kolizí 24. Při posuzování souladu s veřejným právem ovšem nesmí správní orgány jednat účelově a musí mít na paměti zásadu legitimního očekávání 25. Soulad s veřejným zájmem lze spatřovat především v tom, že veřejnoprávní smlouva bude v podstatě obecně prospěšná, resp. prospěšná pro výraznou většinu osob v daném území či v rámci jiného celku. 26 c) uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán (myšleno subjekt veřejné správy), nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a musí sledovat plnění úkolů veřejné správy ( 159 odst. 3) 23 Veřejnoprávní smlouva nesmí být contra legem ani in fraudem legis. 24 Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 910 25 Zásada legitimního očekávání dle 2 odst. 4 správního řádu znamená povinnost správního orgánu dbát, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. 26 Cit. Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy IN Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: Aspi, 2006, s. 376 17
Tyto podmínky se do určité míry odvíjejí od základních zásad činnosti správních orgánů které jsou obsaženy v části první, hlavě druhé správního řádu, jsou v podstatě jejich konkrétnějším zpracováním. Příkladem je důvěryhodnost veřejné správy, která vyplývá ze zásady, že veřejná správa je službou veřejnosti. Účelnost je pak třeba hodnotit zejména z hlediska zájmů veřejné správy, s ohledem na efektivnost plnění úkolů. d) posuzování veřejnoprávní smlouvy vždy podle svého skutečného obsahu Primárně jde o to, označit smlouvu jako veřejnoprávní podle toho, jaký má být její obsah podle příslušného právního předpisu, a to i když není přímo jako veřejnoprávní smlouva nazvána. Rozhodující je, zda splňuje podmínky veřejnoprávnosti (viz výše), tedy zda její obsah upravuje práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Konkrétní smlouvu, označenou jako veřejnoprávní, je pak dále třeba posoudit dle svého skutečného obsahu, zejména je nutné zkoumat, zda se nejedná o obcházení právních předpisů. Správní orgán posuzující smlouvu se vždy musí zabývat skutečným účelem, který smlouva sleduje. Je-li zjištěno obcházení zákona, je nutné smlouvu zrušit. e) institut přezkoumání zákonnosti veřejnoprávní smlouvy 27 f) pravidla pro uzavírání veřejnoprávních smluv, jakož i pro jejich změnu, výpověď nebo zrušení 28 g) požadavek písemné formy veřejnoprávní smlouvy - 164 správního řádu Projevy vůle všech smluvních stran veřejnoprávní smlouvy je nutné učinit na stejné listině. h) příslušnost správních orgánů k řešení sporů 29 i) Odkaz na ostatní části správního řádu, vymezení jejich použití a přiměřené použití občanského zákoníku 27 Viz podrobněji následující kapitola pojednávající o přezkoumání veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. 28 Viz kapitola 5. 29 Viz kapitola 6. 18
4.6. Ustanovení občanského zákoníku 30 použitelné při postupu dle části páté správního řádu Jak již bylo uvedeno, zákonem je kromě taxativně vymezených výjimek stanoveno přiměřené použití občanského zákoníku na ustanovení o veřejnoprávních smlouvách. 31 Půjde především o ustanovení upravující závazkové vztahy. Výslovně vyloučeno z aplikace občanského zákoníku jsou ustanovení o neplatnosti a odporovatelnosti právních úkonů (zejm. 38-41a, 49a, 42a občanského zákoníku), o odstoupení od smlouvy ( 48 a 49 občanského zákoníku), o změně v osobě dlužníka nebo věřitele ( 524 a násl. občanského zákoníku), nejdeli o právní nástupnictví, a ustanovení o započtení ( 580 a 581 občanského zákoníku). V daném případě bude třeba vždy posuzovat, zda nestanoví veřejnoprávní norma úpravu odchylnou od občanského zákoníku. Ačkoliv se zákon zmiňuje jen o správním řádu, je třeba dát přednost i jiné veřejnoprávní úpravě před občanským zákoníkem, pokud danou problematiku upravuje. Bude též záležet, o jaký typ veřejnoprávní smlouvy půjde. Dle mého názoru není aplikace občanského zákoníku dle 170 správního řádu zcela jednoznačná, čímž může utrpět právní jistota stran veřejnoprávních smluv, jakož i třetích osob. Konkrétně se uplatní například následující ustanovení občanského zákoníku: a) 43a odst. 3 a 4 občanského zákoníku Otázka návrhu na uzavření smlouvy není správním řádem upravena a uplatní se občanskoprávní úprava zejména o možnosti odvolání návrhu smlouvy (návrh může být odvolán před okamžikem uzavření smlouvy, jestliže odvolání dojde osobě, které je určeno, dříve, než tato osoba odeslala přijetí návrhu, přičemž toto není možné během lhůty, která je v něm stanovena pro přijetí, ledaže z jeho obsahu vyplývá právo jej odvolat i před uplynutím této lhůty nebo je-li v něm vyjádřena neodvolatelnost). b) 43c občanského zákoníku 30 Zákon č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů 31 Vyloučit ovšem nemůžeme ani použití jiné soukromoprávní úpravy, jako například obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů), viz Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy IN Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: Aspi, 2006, s. 377 19
Přijetí návrhu na uzavření smlouvy, a to včasným prohlášením osobou, které byl návrh určen, přičemž účinnost tohoto prohlášení nabývá účinnosti okamžikem dojití navrhovateli. Případné pozdní přijetí má účinky včasného přijetí pouze pokud s tím navrhovatel vyjádří souhlas, o kterém vyrozumí osobu, které byl návrh určen. Účinky včasného přijetí má také přijetí pozdní pokud je způsobeno okolnostmi, které nemohou být ovlivněny. c) 44 odst. 2 občanského zákoníku Pokud přijetí návrhu obsahuje dodatky, výhrady, omezení nebo jiné změny, považuje se za odmítnutí návrhu a zároveň za návrh nový. d) 559 občanského zákoníku Zánik závazků splněním dluhu, jestliže je splacen řádně a včas. e) 578 občanského zákoníku U smluv uzavřených na dobu určitou je jejich zánik ztotožněn s okamžikem uplynutí doby, na kterou byly omezeny. Z obecných zásad uzavírání smluv vyjádřených v občanském zákoníku je též třeba vyjít při stanovování obsahových a formálních náležitostí smlouvy, neboť kromě stanovení formy (písemné) správní řád tuto problematiku neupravuje. Smlouva by tak měla obsahovat označení smluvních stran, vymezení vzájemných práv a povinností, způsob ukončení právního vztahu (s ohledem na 166 odst. 2). Je možné též užití podmínek dle 36 občanského zákoníku. Náležitosti smlouvy můžou také stanovit zvláštní předpisy 32. 32 Srov. Např. 78 odst. 4 zákona č. 182/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, resp. 16 vyhlášky č. 503/2006 Sb. 20
5. Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy Jak již bylo uvedeno v předchozí kapitole, jednou z podmínek, kterou je třeba dodržet při uzavírání veřejnoprávní smlouvy, je její soulad s právními předpisy. Zákon tuto podmínku upravuje ve svém 165. 5.1. Přezkum veřejnoprávní smlouvy Právními předpisy jsou pro účely správního řádu myšleny jednak právní předpisy dle 2 odst. 1 správního řádu, tedy jako legislativní zkratka, jednak také mezinárodní smlouvy náležející k našemu právnímu řádu dle čl. 10 Ústavy ČR. Soulad s právními předpisy lze zkoumat z moci úřední. Podnět k provedení přezkumného řízení může dát ta strana veřejnoprávní smlouvy, která není správním orgánem, a to v subjektivní lhůtě třiceti dnů, tedy do 30 dnů ode dne, kdy se o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděla. Tato lhůta má spíše jen pořádkovou povahu a obecně z ní nelze vyvozovat právní důsledky. Tento podnět se podává u toho správního orgánu, který je k přezkumnému řízení věcně příslušný, tedy dle 165 odst. 5 správního řádu u veřejnoprávních smluv uzavřených dle 160 nebo 161 (veřejnoprávní smlouvy koordinační nebo subordinační) je to orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy ( 169 odst. 1) a u veřejnoprávních smluv dle 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Dojde-li k chybnému podání, tedy orgánu nepříslušnému, má tento orgán povinnost postoupit podnět ke správnímu orgánu příslušnému, což je uvedeno jednak výslovně v 42 správního řádu, jednak vyplývá obecně z principu spolupráce správních orgánů dle 8 odst. 2 správního řádu. Z 42 také stanoví obecnou povinnost správních orgánů přijímat jakékoliv podněty k zahájení řízení z moci úřední, což vzhledem k možnosti zahájit přezkumné řízení z moci úřední znamená, že podnět podaný osobou zákonem nepředpokládanou neznamená, že se jím správní orgán nebude zabývat. 21
Na základě podnětu podaného příslušnému správnímu úřadu se vztahuje s ohledem na zásadu legality a souladu s veřejným zájmem povinnost přezkumné řízení provést. Soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy se posuzuje podle právního stavu a skutkových okolností v době uzavření smlouvy a nelze tedy přihlížet ke skutkovým a právním skutečnostem, které nastaly až po uzavření smlouvy, jelikož je třeba chránit dobrou víru smluvních stran. Jediná situace, kdy je možno zrušit veřejnoprávní smlouvu, která se tedy do rozporu s právními předpisy dostala až po svém uzavření, může nastat, pokud jedna ze smluvních stran podá písemný návrh na její zrušení ( 167 odst. 1 písm. c) a ostatní strany s tímto vysloví souhlas. Jestliže k uzavření takové smlouvy nebyl třeba souhlas správního orgánu, smlouva zaniká dnem doručení souhlasu straně, která návrh podala. V opačném případě je navíc třeba souhlasu správního orgánu. Na veřejnoprávní smlouvy uzavírané dle správního řádu se neuplatní aplikace ustanovení občanského zákoníku o neplatnosti právních úkonů, neboť je tato otázka z podpůrné občanskoprávní aplikace výslovně vyloučena ustanovením 170 správního řádu. Důvodem je to, že o neplatnosti se u veřejnoprávních smluv v podstatě neuvažuje. Jejich vady řeší přezkoumání zákonnosti. Navíc ke zrušení veřejnoprávních smluv dochází i z mnoha důvodů, které občanský zákoník jako důvod neplatnosti právního úkonu neobsahuje. S ohledem na to, a zejména pak s ohledem na skutečnost, že veřejnoprávní smlouvy jsou svým charakterem do jisté míry zvláštním druhem správních aktů, musí zákon obsahovat právní úpravu, která zajistí, že při jejich uzavírání, jakož i během celé doby, na kterou je veřejnoprávní smlouva uzavřena a vyvolává zamýšlené právní účinky, bude dodržena zásada legality (viz 2 odst. 1 správního řádu), resp. zásada ochrany veřejného zájmu ( 2 odst. 4) 33. 5.2. Zrušení veřejnoprávní smlouvy ( 165 odst. 2 správního rádu) V případě, že správní orgán po provedeném přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy zjistí rozpor s právními předpisy, je mu dána zákonná povinnost takovou smlouvu zrušit. Proti rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy je možno podat odvolání, popřípadě rozklad. Pravomocné 33 Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 936 22
rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy již nelze přezkoumat ( 94 odst. 2 ve spojení s 97 správního řádu). V úvahu však následně přichází obnova řízení ( 100), nové rozhodnutí ( 101) nebo soudní přezkum na základě správní žaloby (dle soudního řádu správního 34 ). Při obdobném použití ustanovení o přezkumném řízení dle správního řádu (což je umožněno 165 odst. 7), konkrétně 94 odst. 4 a 5, je povinnost zrušení veřejnoprávní smlouvy zmírněna, jelikož zákon stanoví, že jestliže správní orgán dojde po zahájení přezkumného řízení k závěru, že smlouva sice byla uzavřena v rozporu z právními předpisy, avšak újma, která by zrušením či změnou smlouvy vznikla některé ze smluvních stran, která nabyla práva z této smlouvy v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k újmě, která v důsledku porušení právního předpisu vznikla veřejnoprávní smlouvou jiné smluvní straně nebo veřejnému zájmu, řízení usnesením zastaví. 35 Zákon tímto šetří práva nabytá v dobré víře 36, stejně jako oprávněné zájmy osob, kterých se činnost správního orgánu v konkrétním případě týká, přičemž může zasahovat do těchto práv jen z podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. 37 V praxi je velmi obvyklý případ rozporu s právními předpisy jen některých ustanovení veřejnoprávní smlouvy. Zde záleží, zda nezákonné ustanovení je oddělitelné od ustanovení ostatních dané smlouvy. Jestliže z povahy smlouvy, jejího obsahu nebo okolností, za nichž byla uzavřena vyplývá, že to není možné, je třeba smlouvu zrušit jako celek. V opačném případě správní orgán zruší pouze vadné ustanovení. Petr Kolman 38 rozlišuje tzv. kontrakty sevřené povahy, u kterých. invalidní části smlouvy nelze oddělit a kontrakty volnějšího charakteru, s možností amputace vadného ustanovení. Případné vadné ustanovení ve smlouvě není možno korigovat úpravou veřejnoprávní smlouvy v rámci přezkumného řízení. 34 Zákon č 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů 35 Viz 94 odst. 4 správního řádu 36 Viz tamtéž, odst. 5 37 zásada ochrany víry dotčených osob dává přednost subjektivnímu právu před ochranou objektivního práva, čímž je ochrana veřejného zájmu 38 Kolman, P. Veřejnoprávní smlouvy (vybrané otázky). Správní právo, 2007, ročník 40., č. 4 5., s. 260 23
5.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy a jeho dopad na třetí osoby Správní řád ve svém 165 odst. 4 stanoví, že zrušení veřejnoprávních smluv uzavřených podle 160 nebo 161 anebo zrušení jejich ustanovení se nedotýká úkonů učiněných vůči třetím osobám smluvní stranou při výkonu působnosti převzaté od jiné smluvní strany na základě této veřejnoprávní smlouvy. To znamená, že právní vztahy, které již na základě veřejnoprávní smlouvy v době před jejím zrušením vznikly, existují i po právní moci či předběžné vykonatelnosti rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy (případně její části). 5.4. Postup po zrušení veřejnoprávní smlouvy Po právní moci (či předběžné vykonatelnosti) rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy, případně její části, přechází ze zákona působnost, kterou zrušená veřejnoprávní smlouva převzala, zpět na správní orgán, který byl příslušný vykonávat tuto působnost pře uzavřením veřejnoprávní smlouvy, popřípadě na správní orgán, na který v důsledku změny okolností rozhodných pro její určení mezitím příslušnost přešla. Jde tedy svým způsobem o uvedení v předešlý stav. Dojde-li v důsledku nové právní úpravy v době od uzavření veřejnoprávní smlouvy do jejího zrušení ke změně příslušnosti správních orgánů, převzatá působnost ze zrušené smlouvy přechází na nově příslušné správní orgány podle úpravy účinné v době zrušení veřejnoprávní smlouvy. 24
6. Uzavírání veřejnoprávních smluv Postup při uzavírání veřejnoprávních smluv je upraven v 163 a 164 správního řádu. Již na první pohled je zřejmá podobnost úpravy s občanským zákoníkem s tím rozdílem, že úprava uzavírání veřejnoprávních smluv vykazuje větší míru kogentnosti než u smluv soukromoprávních. 6.1. Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy Projev vůle navrhovatele veřejnoprávní smlouvy směřující k uzavření veřejnoprávní smlouvy, tedy návrh na uzavření smlouvy, který je určen jedné nebo více určitým osobám (fyzickým či právnickým 39 ), musí splňovat určité náležitosti, aby byl za návrh na uzavření smlouvy považován. Předně musí splňovat podmínku formy, která je stanovena písemná 40. Dále je třeba, aby byl návrh dostatečně určitý a musí z něj vyplývat vůle toho, kdo návrh činí, být návrhem v případě jeho akceptace vázán. Obsahové a formální náležitosti můžeme v podstatě dovodit z ustanovení 37 správního řádu, tedy z náležitostí podání, přičemž jeho přiměřené použití je umožněno ustanovením 170 správního řádu. Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy působí od doby, kdy dojde osobě, které je určen. Z povahy věci nelze v tomto případě aplikovat ustanovení o doručování dle správního řádu. Navrhovatel může návrh, a to i neodvolatelný, zrušit, ovšem podmínkou je, že projev jeho vůle, v obligatorně písemné podobě, dojde osobě, které je určen, dříve nebo alespoň současně s návrhem na uzavření smlouvy. 163 odst. 3 zákon taxativně vymezuje důvody zániku návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy přímo ze zákona (tedy ne z vůle navrhovatele jako v předchozím odstavci). Zánikem návrhu přestane být navrhovatel svým návrhem vázán. Důvody jsou následující: a) marné uplynutí lhůty pro přijetí (akceptační lhůty), která byla v návrhu určena pokud není návrh v této lhůtě přijat, tedy pokud přijetí nedojde navrhovateli v určené lhůtě 41. 39 Je-li adresátem návrhu veřejnoprávní smlouvy stát či jiné veřejnoprávní korporace, za něž budou jednat příslušné orgány, je třeba specifikovat, kterému orgánu je návrh určen. 40 Za písemnou formu se nepovažuje návrh učiněný ústně do protokolu, zatímco elektronická podoba návrhu, podepsaná zaručeným elektronickým podpisem, je akceptovatelná. 41 Pokud byl návrh adresován více osobám, zanikne také, pokud ve stanovené lhůtě neprojeví svou vůli přijmout všechny osoby, kterým byl návrh určen. 25
b) Nebyla-li výše uvedená lhůta pro přijetí stanovena, zaniká návrh uplynutím doby přiměřené, přičemž je třeba přihlédnout k povaze navrhované veřejnoprávní smlouvy a k rychlosti prostředků, které navrhovatel smlouvy použil pro zaslání návrhu smlouvy. c) Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy zaniká dojitím odmítnutí návrhu navrhovateli Zájemci mohou být k předložení návrhu smlouvy nebo k přijetí návrhu smlouvy vyzváni způsobem uvedeným v 146 odst. 2 správního řádu, přičemž v takovém případě pak platí ustanovení části třetí o řízení formou výběru obdobně. Z povahy věci vyplývá, že tento postup může být uplatněn pouze ze strany správního orgánu, který vyzve zájemce k předložení návrhu smlouvy nebo k přijetí návrhu smlouvy. Výzvu, včetně kritérií hodnocení podaných návrhů, pravidel postupu a lhůty pro podávání návrhů, je třeba vyhlásit způsobem dle 25 a zároveň prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků. Po uplynutí stanovené lhůty se změna návrhů již nepřipouští. 6.2. Podmínky pro uzavírání veřejnoprávních smluv 164 specifikuje formální náležitosti veřejnoprávní smlouvy. Předně stanoví obligatorně písemnou formu veřejnoprávní smlouvy, přičemž projevy vůle všech smluvních stran musí být na téže listině. Dále zákon počítá se dvěmi možnostmi při uzavírání smlouvy. První se týká situace, kdy jsou všechny smluvní strany současně přítomny. V tom případě je veřejnoprávní smlouva uzavřena okamžikem připojení podpisu poslední smluvní strany. Druhá situace nastává, pokud všechny strany nejsou současně přítomny. Veřejnoprávní smlouva je pak uzavřena až okamžikem,kdy je návrh smlouvy opatřený podpisy ostatních osob, kterým byl určen, doručen navrhovateli smlouvy. Zvláštní úprava patří uzavírání veřejnoprávní smlouvy, která je podmíněna souhlasem správního orgánu 42. Tento souhlas je vydáván ve formě správního rozhodnutí a platí pro něj tedy příslušná ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Udělení souhlasu není možné před okamžikem podepsání návrhu smlouvy všemi stranami. Pokud je souhlas s uzavřením veřejnoprávní smlouvy udělen, je daná smlouva uzavřena dnem, kdy rozhodnutí o udělení souhlasu nabude právní 42 Podmínka souhlasu příslušného správního orgánu je stanovena například obecně v 160 odst. 5 a 162 správního řádu, konkrétně pak např. v 63 a 66a zákona o obcích a 3a zákona o obecní policii. 26
moci. Pro správní orgán udělující souhlas platí povinnost zveřejnění veřejnoprávní smlouvy na své úřední desce, a to minimálně po dobu 15 dnů. V souvislosti s ustanovením 16 správního řádu je dále upraveno uzavírání veřejnoprávních smluv týkajících se národnostních menšin 43. Takové smlouvy, které jsou vyhotoveny v jazyce národnostní menšiny, je třeba, a to na náklady správního orgánu, v případě, že překlad vyžaduje, přeložit do českého jazyka. 6.3. Souhlas třetích osob Ustanovení 168 správního řádu stanoví, že veřejnoprávní smlouva (netýká se smluv uzavřených dle 160 správního řádu, veřejnoprávních smluv koordinačních 44 ), která se přímo dotýká práv nebo povinností třetí osoby, nabývá účinnosti teprve v okamžiku, kdy s ní tato osoba vysloví souhlas, a to v písemné formě. Význam tohoto ustanovení spočívá v ochraně osob, jejichž práva by mohla být zkrácena, neboť veřejnoprávní smlouva za určitých podmínek nahrazuje správní rozhodnutí a tyto osoby by mohly mít postavení účastníků dle 27 odst. 2 a 3 správního řádu a je tedy třeba zaručit uplatnění stanoviska, což by jim při správním řízení bylo umožněno. Bez souhlasu dotčených osob by mohlo dojít o obcházení jejich zájmů a účelovému omezování jejich procesních práv jako účastníků řízení a není proto možné takovou veřejnoprávní smlouvu vůbec uzavřít. Jedinou možností, jak uzavřít veřejnoprávní smlouvu, aniž by s ní třetí osoby vyjádřily souhlas, je rozhodnutí správního orgánu ve správním řízení, a to namísto veřejnoprávní smlouvy, přičemž správní orgán využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy. 43 V 16 odst. 4 je uvedeno: Občan České republiky příslušející k národnostní menšině, která tradičně a dlouhodobě žije na území České republiky, má před správním orgánem právo činit podání a jednat v jazyce své národnostní menšiny. Nemá-li správní orgán úřední osobu znalou jazyka národnostní menšiny, obstará si tento občan tlumočníka zapsaného v seznamu tlumočníků. Náklady tlumočení a náklady na pořízení překladu v tomto případě nese správní orgán. Stejný je postup i v případě veřejnoprávních smluv, které jsou vyhotoveny v jazyce národnostní menšiny, Ty je pak třeba přeložit do českého jazyka. 44 Ty se v mnoha případech svými účinky blíží právním předpisům, jsou tedy normativními smlouvami a získávání souhlasu všech dotčených osob je jen těžko představitelný. 27