INTEGRACE REGULACE A DOHLEDU FINANČNÍHO TRHU Naďa Blahová Klíčová slova: Regulace, dohled, stabilita, banka, finanční trh, pojišťovna Key words: Regulation, supervision, stability, bank, financial market, insurance company Úvod Diskuse nad vhodností uspořádání regulace a dohledu finančního trhu je obecně motivována snahou o dosažení výkonného finančního systému, a to jak z pohledu makroekonomické stability, tak také z pohledu mikroekonomické funkčnosti. Přijaté výsledné řešení je vždy ovlivněno jak ekonomickými, tak také politickými faktory. Neexistuje patrně jedno univerzální řešení, které by se dalo uplatnit v jakékoli zemi bez ohledu na její výchozí situaci regulace a dohledu, strukturu finančního trhu a historické zkušenosti. 1. Možnosti institucionálního uspořádání Regulace a dohled finančního trhu mohou být institucionálně uspořádány dvěma základními způsoby, někdy se v této souvislosti hovoří o dvou modelech institucionálního uspořádání regulace a dohledu finančního trhu. První způsob koresponduje s typologií tržních selhání. Ve světě ale převažuje druhý způsob, který vychází ze sektorového uspořádání finančního trhu. V rámci těchto dvou způsobů uspořádání potom existuje možnost úplného nebo částečného oddělení regulace a dohledu vymezených sektorů respektive typů tržního selhání, nebo jejich plně integrovaná podoba, která oba výchozí způsoby uspořádání vlastně spojuje. Funkcionální model Finanční teorie rozlišuje čtyři základní typy tržního selhání: asymetrii informací zneužití trhů systémové riziko zneužití dominantního postavení. Se čtyřmi základními typy tržního selhání korespondují čtyři oblasti regulace a dohledu finančního trhu: 1. V souvislosti s asymetrií informací jde o regulaci a dohled obezřetného podnikání finančních subjektů. U bank se sleduje především individuální rizikový profil a kapitálová přiměřenost, angažovanost, likvidita a klasifikace pohledávek. U pojišťoven se především sleduje solventnost, technické rezervy a jejich ocenění, kvótování aktiv. Řízení rizik je akcentováno na pasívní straně
bilance. U subjektů obchodujících na kapitálovém trhu se regulace a dohled zaměřují mimo jiné na řízení tržních rizik, přiměřenost kapitálu, korektnost provádění správy aktiv klientů, správnost vnitřních procesů souvisejících se sjednáváním, účtováním a vypořádáním finančních transakcí. 2. Pro tržní selhání typu zneužití trhů se obvykle finanční trhy člení na trhy kapitálové a trhy přepážkové. Pokud jde o organizovaný kapitálový trh, je cílem jeho regulace co nejvíce se přiblížit stavu, který odpovídá teorie efektivního finančního trhu, podle níž neexistuje informační asymetrie a ke změnám cen dochází pouze v souvislosti s novými informacemi. Zneužití souvisí s využíváním neveřejných informací nebo naopak uváděním nepravdivých informací a tedy s manipulací s trhem. U přepážkových trhů regulace sleduje korektnost uzavírání kontraktů s finančními nástroji a dodržování smluvních podmínek. Ke zneužití dochází klamáním klienta pomocí nepravdivých nebo neúplných informací ve fázi nabízení finančních produktů nebo při jejich obchodování. Obecně lze říci, že hlavní snahou je ochrana spotřebitele. 3. Systémové riziko označuje situaci, kdy selhání jednoho finančního subjektu (nejčastěji banky), způsobí ohrožení finančního systému jako celku nebo jeho významné části. Projevem bývá hromadná platební neschopnost. Regulace a dohled jsou zde zaměřeny na soustavné monitorování stability finančního systému jako celku. Významnou a nezastupitelnou roli při zvládání tohoto typu tržního selhání hraje centrální banka v potenciální roli věřitele poslední instance. Systémové riziko má velmi blízký vztah k finanční stabilitě, která úzce souvisí se stabilitou měnovou, kde je role centrální banky jako vrcholného subjektu nezastupitelná. 4. Možnost zneužití dominantního postavení na trhu je jednoznačně vyšší u takového uspořádání trhu, kdy je bráněno vstupu na něj stanovováním vstupních podmínek a udělováním licencí k výkonu činností. Regulace a dohled nad konkurenčním prostředím je většinou svěřena antimonopolnímu úřadu, který funguje pro celý trh ve smyslu národního hospodářství. Jde o vhodné řešení minimálně z toho důvodu, že by subjekty, které tvoří tzv. pravidla autorizace a udělují povolení k činnosti, měly být odlišné od subjektu, který kontroluje konkurenční prostředí a projevy spojené s jeho významným porušováním. Mezi hlavní projevy zneužití dominantního postavení na finančním trhu patří například nízká elasticita poptávky vůči zvyšování poplatků a provizí. Sektorový model Finanční trh je pro potřeby regulace a dohledu obvykle členěn na tři základní sektory: bankovnictví pojišťovnictví kapitálové trhy. Mezi takto vymezenými finančními sektory nelze určit jasné hranice a to především díky projevům globalizace, existenci strukturovaných finančních nástrojů a fungování nadnárodních finančních konglomerátů. Přesto lze provést komparaci regulace a dohledu jednotlivých sektorů z hlediska stanovených cílů a uplatňovaných principů.
Pokud vyjdeme z teoretického vymezení typů tržního selhání, které jsou uvedeny výše, lze potvrdit, že společným cílem regulace a dohledu bankovnictví, pojišťovnictví i kapitálových trhů je systémová stabilita a ochrana před zneužitím trhů. Všechny tři uvedené sektory disponují na nadnárodní úrovni Základními principy regulace. Jsou koncipovány s různou mírou důkladnosti. Za nejpropracovanější lze pokládat principy vztahující se k sektoru bankovnictví, na opačném konci stojí principy aplikované na sektor pojišťovnictví. Tyto Core Principles je možno použít ke komparaci a nalezení společných charakteristik a postupů, ale také odlišností, které jsou typické pro regulaci a dohled jednotlivých sektorů. Po uplatnění dohledu nad finančními konglomeráty je v současné době postavení regulovaných subjektů příslušejících k jednotlivým sektorům finančního trhu v mnoha ohledech rovnocenné. Původní pojetí akcentovalo především potřebu konsolidovaného dohledu ve vztahu k bankám. U pojišťoven naopak potřeba konsolidovaného dohledu nebyla vnímána jako nezbytná. Souvisí to mimo jiné s rozdílnou vazbou těchto sektorů na systémové riziko. Zatímco u bank je hrozba systémového rizika a s ním spojené potenciální makroekonomické nerovnováhy vnímána jako enormní, mezi pojišťovnami a makroekonomickým vývojem tak silná vazba není. Kapitálový trh je potom vysoce senzitivní ke změnám tržních faktorů a makroekonomických veličin. Rozdíly je možno najít rovněž v řízení rizik. Jednoznačně nejvyšší míra požadavků ze strany regulátora je uplatňována v této oblasti vůči bankám. I banky samy disponují vysoce sofistikovanými modely na měření a řízení rizik. Zatímco banky koncentrují svou pozornost při řízení rizik na aktivní straně své bilance s tím, že v mnoha ohledech řídí bilanci ve vztahu k podstupovaným rizikům jako celek, pojišťovny vnímají nejcitlivěji rizika spojená s pasívní stranou své bilance a významné je pro oceňování technických rezerv. I pro pojišťovny ale platí nutnost přijímání obezřetných rozhodnutí při alokaci aktiv. U obchodníků s cennými papíry, kteří podstupují obdobná rizika jako banky, jednoznačně převažuje řízení rizik tržních. Principy upravující řízení rizik v pojišťovnictví a na kapitálových trzích jsou pojímány obecně. Společnými prvky všech tří sektorů jsou základní nástroje používané k omezování rizik stanovení minimálních kapitálových požadavků, soustavy limitů, uplatňování vhodných oceňovacích postupů. Shodný postoj nezaujímají tři sledované Základní principy regulace ani vůči otázkám nápravných opatření a pokut. Publikování přijatých nápravných opatření a sankcí se jeví jako žádoucí pouze na kapitálových trzích. Při integrovaném provádění regulace a dohledu bude třeba rozdílné postoje přehodnotit a zvážit potřebnou míru transparentnosti. Pokud by všechny regulované subjekty finančního trhu podléhaly v tomto ohledu stejným pravidlům a byly vystaveny tlaku možného zveřejnění svých nedostatků, bylo by možno takové postupy vnímat spíše pozitivně. Pro regulované subjekty by šlo o vysokou motivaci k dodržování uplatňovaných postupů a veřejnost by se rozhodovala na základě potřebných informací. 2. Integrační procesy evropských finančních trhů S integračními snahami v rámci finančního trhu jednotlivých zemí souvisí integrační procesy na úrovni evropských finančních trhů. Evropská unie nedisponuje plně integrovaným jednotným trhem finančních produktů a služeb. Při integračních snahách je ovšem třeba postupovat tak, aby cílová institucionální infrastruktura nevhodně neomezovala pohyb kapitálu, investování na kapitálových trzích a provádění platebního styku. Jako výsledný efekt integrace se naopak očekává podpora hospodářského růstu, vyšší likvidita trhu, vyšší
konkurenceschopnost a také vyšší stabilita finančních trhů. Konkrétní podoba výsledného řešení je uvedena v Akčním plánu pro jednotný trh finančních služeb z roku 1999. Plán je koncipován do 42 opatření, která zahrnují tyto hlavní oblasti: trhy pro malé a střední podniky a drobné investory trhy pro banky, nebankovní finanční subjekty a významné nefinanční korporace postupy samotné regulace a dohledu makroekonomické a institucionální předpoklady jednotného trhu. Pokud budeme posuzovat dohledové funkce Evropské centrální banky, je zřejmé, že výkon dohledu je i v podmínkách měnové unie zcela v kompetenci národních orgánů. Tradičně platí zásada územní příslušnosti a zásada věcné příslušnosti. Pokud národní dohledy respektují zásadu územní příslušnosti, měly by vykonávat své funkce jen na území příslušného státu. Při aplikaci by ale nutně docházelo k rozporu s podmínkami jednotného vnitřního trhu. Různé organizační jednotky téhož subjektu by mohly být dohlíženy na základě různých postupů. Při respektování zásady věcné příslušnosti narazíme v evropském prostoru na různá uspořádání regulace a dohledu v jednotlivých státech. V řadě zemí ještě nedošlo k úplné integraci. Je ovšem patrná tendence vyčleňování dohledu z centrální banky do samostatného nezávislého orgánu dohledu. 3. Uplatňované přístupy dohledu Nejsilnějším ekonomickým argumentem pro integraci regulace a dohledu finančního trhu je možnost uplatnění efektivního dohledu nad finančními celky. V současné době jsou vytvořeny základní předpoklady pro tři přístupy dohledu: dohled nad regulovanými osobami na individuálním základě dohled nad regulovanými osobami na konsolidovaném základě dohled nad finančními konglomeráty. Efektivní provádění dohledu na všech třech úrovních jednoznačně podporuje integraci dozoru na finančním trhem. Vyjdeme z příkladu banky a jejího případného začlenění do finanční skupiny s tím, že obdobný přístup lze aplikovat i na ostatní regulované subjekty. Dohled nad regulovanými osobami na individuálním základě je historicky nejstarší. Jeho význam se nesnižuje, přestože se v současné době nejedná o přístup výlučný. Cílem přístupu je ověřit aktuální finanční pozici regulovaného subjektu, v případě banky jde především o posouzení systémů, vnitřních procesů, řízení aktiv a pasív, řízení rizik, vnitřní kontroly, ověření správnosti vykazování pro potřeby dohledu. Dohled na konsolidovaném základě byl aplikován s cílem možnosti posouzení rizik, která pro banky vyplývají nejen z provádění jejich vlastní činnosti, ale i z jejich začlenění do tzv. konsolidačního celku. Důvodem je posoudit vzájemné vztahy mezi subjekty, které jsou součástí konsolidačního celku a bankou a identifikovat rizika v rámci celé finanční skupiny, která by mohla ohrozit banku jako člena finanční skupiny. Hospodářské výsledky jednotlivých členů sledované finanční skupiny se mohou vzájemně ovlivňovat a to oběma směry pozitivně i negativně. Pokud je aplikován konsolidovaný dohled, sleduje se konsolidační celek, jehož je banka součástí s tím, že nejde o náhradu dohledu na individuálním základě ani o dohled všech subjektů konsolidačního celku.
Dohled na konsolidovaném základě vychází z doporučení Basilejského výboru z roku 1975, lze jej rovněž nalézt v Základních principech efektivního bankovního dohledu z roku 1997 a figuruje v příslušných Direktivách Evropských společenství (první zmínka pochází z roku 1983). V České republice se tato koncepce objevila v roce 1999, ale až po novelizaci zákona o bankách v roce 2002 došlo k rozšíření z konsolidovaného dohledu bankovních skupin i na konsolidovaný dohled skupin, které mají formu finančních nebo smíšených holdingů. Před aplikací dohledu na konsolidovaném základě byly patrné významné snahy spojené s tzv. regulatorní arbitráží, kdy docházelo k převádění některých aktivit do neregulovaných nebo méně regulovaných společností a to především ve snaze zlepšit vykazovanou strukturu klasifikovaných pohledávek a ukazatel kapitálové přiměřenosti. Přesto ani tento přístup zcela neeliminoval rizika vyplývající z existence některých typů uspořádání finančních skupin. Snahou o důslednější řešení je uplatnění tzv. doplňkového dohledu nad finančními konglomeráty, které ovšem nenahrazuje předchozí uplatňované přístupy. Dohled nad finančními konglomeráty je reakcí na směrnice Evropských společenství a týká se ve srovnání s dohledem na konsolidovaném základě širšího okruhu subjektů. Ve finančních konglomerátech působí jako regulované subjekty: banky osoby, které v rámci svého podnikání vydávají elektronické peněžní prostředky spořitelní a úvěrní družstva pojišťovny zajišťovny obchodníci s cennými papíry. V souvislosti s existencí finančních konglomerátů, které působí většinou na nadnárodní úrovni, existuje hrozba vysoké koncentrace rizik možné ztráty. Osoby působící ve finančním konglomerátu jsou vystaveny úvěrovému riziku, investičnímu riziku, pojistnému riziku, tržním rizikům, operačnímu riziku a jiným rizikům i jejich vzájemné kombinaci. Operace, které s sebou rizika přinášejí, se týkají nejen obchodování se subjekty stojícími vně finančního konglomerátu, ale také operací v rámci těchto celků. Základní rámec pro aplikaci dohledu nad finančními konglomeráty vymezuje v České republice zákon o dopňkovém dozoru nad regulovanými subjekty v těchto konglomerátech. Po vstupu České republiky do Evropské unie je třeba pohlížet na všechny tři uvedené přístupy dohledu přes princip jednotné licence a institut domovského a hostitelského orgánu dohledu. Závěr V současné době je v České republice velice aktuální problematika uspořádání regulace a dohledu finančního trhu. Neexistuje univerzální řešení této otázky, ale existují určité zkušenosti s řešením této problematiky v řadě vyspělých zemí, známe teoretická východiska možných uspořádání. Příspěvek se soustředil na vybrané problémy procesu integrace regulace a dohledu nad finančním trhem. Zabýval se možným uspořádáním ve vazbě na jednotlivé typy tržního selhání a s nimi korespondující čtyři oblasti regulace a dohledu. Dále vycházel z jednotlivých sektorů finančního trhu a zabýval se institucionálním uspořádáním jemu odpovídajícím. V této souvislosti poukázal na jednotící prvky, ale i rozdíly v přístupu k jednotlivým sektorům. Integrační tendence je třeba sledovat nejen na národních úrovních,
ale také v rámci evropských finančních trhů, což je další rozměr zkoumané problematiky. Silným argumentem svědčícím pro integraci je existence nadnárodních finančních konglomerátů. Příspěvek uvádí tři možné přístupy regulace a dohledu, poukazuje na jejich nezastupitelnost a opodstatněnost. Použitá literatura: (1) BLAHOVÁ, N.: Dohled nad bankami na konsolidovaném základě, In Asztalos, O. (ed.): Rozvoj finanční a účetní teorie a její aplikace v praxi z interdisciplinárního hlediska. Praha: VŠE FFÚ, 2000 (2) CARMICHAEL, J.: Experiences with Integrated Regulation, www.apra.gov.au/policy (3) LLEWELLYN, d.: The Economic Rationale for Financial Regulation, FSA, Occasional Paper No. 1, 1999 (4) TOMÁŠEK, M.: Evropské měnové právo, Praha, C. K. Beck, 2004 Summary: My contribution is focused on actual issue regarding regulation institunational arrangement and financial market supervision. Theoretical assumptions of variant sdutions are presented as well. Three different appraches of regulation and supervision are shown. Strong argument of integration financial groups supervision, is described too. Kontakt: Ing. Naďa Blahová, Ph.D. Katedra měnové teorie a politiky Fakulta financí a účetnictví Vysoká škola ekonomická, nám. W. Churchilla 4, 130 67 Praha 3 tel.: 224 095 168, e-mail: blahova@vse.cz