1 Veřejný zájem. Obsah kapitoly Studijní cíle Doba potřebná ke studiu Pojmy k zapamatování Druhý tematický blok se zaměřuje na představení problematiky veřejného zájmu a jeho vazby na veřejnou politiku. V průběhu studia tohoto bloku se seznámíte s tím, jak lze definovat veřejný zájem a jak je tato kategorie konkrétně aplikována do výkonu veřejné politiky na lokální, regionální, národní i nadnárodní úrovni. Zvláštní pozornost je v textu věnována implementaci veřejného zájmu do konkrétních procesů tvorby veřejných politik s ohledem na politický proces a priority jednotlivých politických stran. V průběhu studia tohoto bloku si rovněž představíme jednotlivé charakteristické znaky veřejného zájmu, které v praxi ovlivňují výsledný charakter veřejné politiky. Po úspěšném studiu toho tematického bloku budete schopni: charakterizovat veřejný zájem a definovat vztah mezi veřejným zájmem a veřejnou politikou představit hlavní role jednotlivých aktérů VeP v identifikaci a implementaci veřejného zájmu rozlišit jednotlivé znaky veřejného zájmu vymezit vazbu mezi veřejným zájmem a praktickým výkonem municipální, regionální nebo národní politiky. 2 HODINY studium výkladu a studium povinné literatury 2 HODINY zpracování otázek určených k rekapitulaci získaných znalostí Veřejný zájem, uplatňování veřejného zájmu, znaky veřejného zájmu, strukturace veřejného zájmu, politické strany, občanská společnost, společenský konsensus. Úvod V tomto tematickém bloku se seznámíme s definicí veřejného zájmu tak, jak s tímto pojmem pracuje obor Veřejná politika. Dozvíme se, jak se veřejný zájem liší od individuálního zájmu. Kapitola rovněž obsahuje základní informace o tom, jakým způsobem veřejný zájem vzniká, co jeho existenci podmiňuje a jak jsou veřejné zájmy jednotlivých společenství oficiálně vyjádřeny. Po úspěšném absolvování tohoto bloku budete umět kromě jiného charakterizovat veřejný zájem a definovat vztah mezi veřejným zájmem a politickými stranami, resp. politickým procesem. Rovněž se budete orientovat v jednotlivých charakteristických znacích veřejného zájmu. Výkladová část Vymezení pojmu veřejný zájem Termín veřejný zájem je do značné míry relativní, je spjat s etikou a kulturou jednotlivých společenství. V různých sociokulturních
2 prostředích může být vnímání toho co je veřejným zájmem značně rozdílné (např. vztah k osobnímu majetku, k veřejnému prostoru, k hranicím individuálních svobod apod.). Jeho chápání se odvozuje především od samotného chápání pojmu veřejný jako protikladu k pojmu soukromý. Definování těchto pojmů je významně sociálně determinováno a mění se v průběhu historického vývoje. Jak definuje Potůček (Veřejná politika, 2005: str. 15 a další) je pojem veřejný zájem velice úzce spjat s existencí veřejného sektoru. Jeho předpokladem je v tomto smyslu rovněž existence tržního hospodářství. V netržních systémech se zpravidla ani soukromý, ani veřejný zájem jasně nevydělují. Např. v našem reálném socialismu se veřejný zájem ztotožňoval se zájmem státu a komunistické strany a rozšiřoval se dokonce i na soukromý život člověka. Veřejný zájem může být chápán jako druh orientace politiky (a také občanů, jsou-li dostatečně informováni), který podporuje rozvoj společnosti a řešení jejích reálných společenských problémů. Veřejný zájem je v tomto smyslu v zájmu jednotlivců, kteří jsou členy veřejnosti. Veřejný zájem nemusí naplňovat přání a priority všech členů společnosti. Může být současně také proti té části jednotlivců či skupin, která má zájmy protikladné (např. členové určité kulturní subkultury). Společnost a veřejný zájem Jak již bylo zmíněno výše, jednoznačná definice toho co je veřejný zájem neexistuje. Jedná se zejména o obecný zájem společnosti, vztažený vždy k nějakému určitému objektu. Veřejný zájem nemá nadhistorickou platnost. Co je v jednom vztahu, časovém období, v určité kultuře veřejným zájmem, v jiné jím vůbec být nemusí (např. zajištění minimálních standardů bydlení a kvality života pro obyvatele v industrializačním období versus ochrana přírodního a kulturního dědictví v postmoderních společnostech). Ve vybraných publikacích se můžeme setkat s vymezením veřejného zájmu jako sumy či souboru individuálních zájmů. Tímto pojetím někteří autoři nesouhlasí, neboť poukazují na skutečnost, že je jen obtížně zjistitelné jaké jsou diference mezi individuálními zájmy jednotlivce a tím, co je v jejich zájmu. Veřejný zájem je obecný zájem společnosti, tj. týká se společnosti jako celku, a to i v případě, když si tento zájem uvědomuje relativní menšina z celkové populace (Aktuálním případem v ČR je např. otázka integrace romské komunity do většinové společnosti, popř. nastavení dlouhodobých mechanismů integrace cizinců do ekonomických i sociálních struktur české společnosti). Tato situace nastává především v těch případech, kdy není veřejný zájem dostatečně včas a detailně identifikován nebo v situacích, kdy o jednotlivých problémech nemají občané a další aktéři VeP dost
3 informací a znalostí. Významnou roli v identifikaci těchto zájmů sehrávají občanské iniciativy, popř. různé typy neziskových organizací. V následujícím výkladu budeme vycházet z toho, že veřejný zájem je takový druh orientace politiky, který podporuje rozvoj společnosti a řešení jejich reálných problémů. Je v tomto smyslu v zájmu jednotlivců, kteří jsou členy veřejnosti. Může být za této situace také proti té části jednotlivců či skupin, která má zájmy protikladné. To však ještě neznamená, že se nutně v praktické veřejné politice politické strany a jejich vládní reprezentanti na lokální, regionální, národní i nadnárodní úrovni budou primárně orientovat na ty veřejné zájmy, které vyjadřuje podstatná část jednotlivců volič, tedy většina. Pokud celý proces tvorby a realizace veřejné politiky funguje adekvátně demokraticky a efektivně, potřeby a priority menšin budou rovněž v rámci realizace konkrétní VeP respektovány. Veřejný zájem se v tomto smyslu často stává polem sociálního a politického vyjednávání, někdy i konfliktu. Zde pak vystupuje významná role veřejné správy na všech stupních řízení při zjišťování veřejného zájmu, prezentaci hlavních cílů VeP před veřejností, rozhodování o prioritách a volbě adekvátních prostředků realizace zjištěných veřejných zájmů. V moderních demokratických zemích se veřejný zájem identifikuje a realizuje na základě dlouhodobého dialogu mezi jednotlivými aktéry VeP a jeho implementace do veřejné politiky je výsledkem vzájemného kompromisu a konsensu. Při poruchách selhání demokratických způsobů rozhodování a v totalitních a autoritářských systémech může dojít k neadekvátnímu vyjádření veřejných zájmů, dokonce mohou být podsouvány (např. populistickou politikou) zájmy jednotlivců či úzkých skupin jako veřejné (např. současný rozvoj neonacionalistických hnutí ve vyspělých zemích Evropy). Vazba mezi veřejným zájmem a veřejnou politikou Veřejný zájem je nedílnou součástí veřejné politiky. VeP je nástrojem jeho identifikace, jeho hodnocení, stanovení preferencí jeho výběru jako předmětu veřejné politiky, metod jeho řešení a naplnění. Realizace a cíle jakékoliv veřejné politiky by měly primárně vycházet z identifikovaného veřejného zájmu společnosti (např. základní potřeby společnosti v oblasti vzdělávání v konceptu Vzdělávací politiky na úrovni státu i územních samospráv blíže k tématu viz Potůček (Veřejná politika, 2005, kap. 10, 11 a 12). Veřejný zájem je východiskem VeP a jeho realizace je jedním z kritérií účinnosti veřejné politiky. Je také orientačním vodítkem pro definování objektů působení veřejné politiky. Základním smyslem
4 uplatnění veřejného zájmu ve VeP je přijetí osobní odpovědnosti každého jednotlivce společnosti za věci obecné, resp. veřejné (týká se především demokratických režimů). Předpokladem je, že všichni členové společnosti vezmou při svém chování a rozhodování v potaz potřeby společného dobra, tj. celé společnosti na úkor vlastních individuálních zájmů, jejichž naplnění může být v rozporu s celkovými potřebami společnosti (např. zpřístupnění pozemků za účelem vybudování dopravní, technické nebo sociální infrastruktury nebo odvod části příjmů ve prospěch zabezpečení obrany státu, zajištění kvality života sociálně potřebným jednotlivcům apod.). Blíže se s tímto problémem můžete seznámit v publikaci Potůček, Veřejná politika, 2005, kap. 5. Potůček ve své publikaci (Potůček, Veřejná politika, 2005, kap. 2, str. 47-27) zohledňuje roli různých aktérů v procesu identifikace, rozhodování a implementace veřejného zájmu do VeP. Jak je ve výše uvedené publikaci zdůrazněno, politické strany vyjadřují ve svých programech zájmy těch voličů, o jejichž hlasy usilují (např. finanční náklady zdravotní péče jako jeden z aktuálních veřejných zájmů v ČR). Poslanci jednotlivých stran, které obstály v politické konkurenci, navrhují následně zákony, podle nichž je možno tyto věci veřejného zájmu realizovat. Vedle politických stran jsou to i různé zájmové organizace, občanská sdružení i různé skupinové lobby, žádají, aby ta či ona věc byla uznána a realizována jako obecný zájem společnosti či významné skupiny občanů (např. vyšší bezpečnostní standardy u jednotlivých výrobků a služeb jako obecný zájem ochrany spotřebitele). Blíže se s otázkami participace občanské společnosti na identifikaci a implementaci veřejného zájmu seznámíme v druhé části kurzu, především v tematickém bloku 7 a 8. Předmětem veřejné politiky se stávají veřejné zájmy jen tehdy, jsou-li jako veřejné uznány. To znamená, že dostanou ve veřejné politice náležitou preferenci. Vzniká tu složitý vztah mezi tím, co se veřejně uznává, a tím, co zůstává latentním veřejným zájmem. Lidé jej vyjadřují např. ve výzkumech veřejného mínění, v iniciativách, peticích nebo referendech (např. upozornění na vybrané ekologické problémy, kulturní otázky apod.). Proto má mimořádný význam analýza veřejných zájmů a podmínek jejich realizace (protože někdy nejsou odmítány jako takové, ale pouze jejich řešení se odkládá pro nedostatek prostředků apod.). K této problematice se vrátíme hned v následujícím tematickém bloku, který je zaměřen mimo jiné i na metody zjišťování veřejného zájmu. Základní znaky veřejného zájmu Jak již bylo zmíněno výše, veřejný zájem se ve vazbě na VeP zaměřuje na to, aby byly ekonomicky racionálně a sociálně spravedlivě zabezpečeny a rozděleny veřejné statky a služby, které nejsou spotřebovávány jednotlivcem, ale společností jako celkem. Tyto statky a služby zpravidla spotřebovává veřejnost jako celek
5 nebo její jednotlivé specifické sociální skupiny (senioři, handicapovaní, dlouhodobě nezaměstnaní apod.). Blíže k tématu si nastudujte kap. 3, publikace Potůček a kol., Veřejná politika, 2005. Veřejný zájem v sobě zahrnuje: potřeby, které se týkají jednotlivých společenských kategorií (různých sociálních skupin či celé společnosti), hodnoty, na jejichž uskutečnění společnost, resp. její různé sociální skupiny, aspiruje (např. zdravotní situace nebo míra vzdělání jednotlivých národů, atraktivní region nebo obec). Jedná se o hodnoty a potřeby společnosti, které považuje za prioritní a preferenční z hlediska jejího dalšího vývoje. obranu před ohrožením těchto potřeb a hodnot. Veřejný zájem je diferencovaný z hlediska času, místa, objektu i zdroje vzniku. Jednotlivé obce a města se mohou ve svých rozhodováních lišit právě díky diferencovaným a lokálně podmíněným veřejných zájmů místních společenství. Stejné rozdíly nalezneme i na úrovni regionů či států. Z hlediska dlouhodobých priorit veřejného zájmu rozlišujeme veřejné zájmy: krátkodobé: definovatelné a zjistitelné na podkladě sociálních problémů, napětí, společenských poruch či funkčních potřeb společnosti a jejich podstatných částí, např. státu, dlouhodobé: založeny spíše na hodnotách, o něž společnost usiluje a případném ohrožení těchto hodnot. Ty se na první pohled nejeví, musí být výsledkem hlubší analýzy (např. odborných analýz, dlouhodobých výzkumných šetření apod.) střednědobé: jsou směsí a prolínáním obou výše zmíněných. V praxi se může stát a stává, že krátkodobý veřejný zájem, který má řešit nějaký sociální problém, se stává chronickým, tedy dlouhodobým proto, že nebyl včas účinně řešen a přerůstá ve veřejný zájem strategické povahy. Příkladem může být kriminalita a ohrožení bezpečnosti občanů ve vybraných městech městských čtvrtích (např. centrum Prahy), vyloučení některých skupin obyvatelstva z pracovního trhu (dlouhodobě nezaměstnaní ve strukturálně postižených regionech ČR a další). V odborné literatuře (např. Potůček a kol., Veřejné politiky, kap. 1, 10, 11 a 12 a další kap.) se můžeme setkat i s tzv. sektorovým pojetím veřejné politiky, tj. situací, kdy jsou jednotlivé veřejné zájmy kategorizovány podle jednotlivých oblastí, kterých se týkají (např. zdravotní politika, sociální politika, bezpečnostní politika, politika rozvoje venkova apod.). Tento přístup můžeme chápat jako tzv. užší pojetí VeP (viz TB1), kdy obecná veřejná politika určuje celkovou koncepci rozvoje obce, regionu, státu či nadnárodní jednotky v řešení obecných veřejných záležitostí (např. koncepce zahraničních vztahů, hospodářské nebo regionální politiky, koncepce obecných cílů
6 rozvoje daného územního celku) a jednotlivé druhy veřejné politiky se zabývají dílčími veřejnými zájmy jako je školství (vzdělávací politika), zdravotnictví (zdravotnická politika), sociální oblasti (sociální politika, rodinná politika, bytová politika), hospodaření s veřejnými prostředky (daňová politika), ochrana kulturního dědictví (kulturní politika), zemědělství (zemědělská politika) a další. Souhrnně lze říci, že realizace dílčích veřejných zájmů prostřednictvím jednotlivých sektorových politik je spojena s vydělením jednotlivých podřazených druhů veřejných politik z obecné VeP jako celku. Tyto jednotlivé sektorové VeP nejsou v praktickém řízení od sebe vzájemně odděleny. Naopak velmi často se stává, že některý veřejný zájem lze zabezpečovat jen koordinací několika sektorových oblastí politiky, např. problémy nezaměstnanosti koordinací politiky vzdělávací a politiky sociální, problémy ekologie koordinací environmentální politiky a politiky rozvoje území atd. Významnou roli v koordinaci jednotlivých sektorových politik při zabezpečování obecného veřejného zájmu sehrává veřejná správa a její rozhodovací i výkonných orgány. Politické strany a veřejný zájem Jak jsme již zmínili výše v textu, identifikace a realizace veřejného zájmu v konkrétní veřejné politice závisí mimo jiné i na schopnostech a charakteristikách jednotlivých aktérů VeP vstupovat do jednotlivých fází rozhodovacího procesu. V demokratických společnostech mají zvláštní roli ve formulaci a prosazování veřejných zájmů jednotlivé politické strany. Zvítězí-li ve volbách, vysílají své představitele na rozhodující pozice v zastupitelstvu, popř. ve vládě na obecní, regionální nebo národní úrovni (popř. na nadnárodní úrovni v podobě např. společných evropských institucí). Jsou to právě představitelé politických stran, kdo má konečnou rozhodovací pravomoc v definování cílů a priorit veřejné politiky, přestože proces VeP je vždy otevřen širšímu spektru aktérů od občanů, přes občanské iniciativy až po odborníky a experty na vybrané otázky VeP. Proces uplatňování veřejného zájmu ve VeP je do určité míry také ovlivněn ideovými orientacemi jednotlivých politických stran. Tato hlediska nám říkají, jak budou jednotlivé strany převážně přistupovat k řešení veřejných zájmů a k výběru problémů i hledisek, jež budou ve VeP preferovat. Přestože ve vyspělých demokratických zemích dochází stále častěji k realizaci politiky tzv. středu, neboli politiky třetí cesty, kdy se v jednotlivých rozhodnutích do značné míry ztrácí čistě levicové či pravicové orientace, je charakter VeP stále ještě do určité míry ovlivněn ideovým zaměřením dominantních politických stran. Mezi dominantní politické směry, které mají svoje nezastupitelné postavení ve vyspělých demokratických zemích, patří:
7 konzervativní strany důraz je kladen především na tradici a tradiční národní nebo regionální hodnoty, specifický je vztah k majetku a individuálním zájmům a potřebám jednotlivců, křesťanské strany jejich zastoupení je v evropské politice stejně významné jako u konzervativních stran, mezi hlavní principy patří důraz na zachování tradičních rodinných hodnot i zabezpečení základních sociálních podmínek života jednotlivců nebo různých sociálních skupin, sociálně demokratické strany- hlavní důraz je kladen na sociální spravedlnost a snižování rozdílů v ekonomickém postavení jednotlivých skupin společnosti liberální strany základní důraz je kladen na zajištění volného fungování trhu a tržních mechanismů a na minimalizaci státu a státních intervencí v jednotlivých složkách života jednotlivců a podnikatelského sektoru, další levicové strany, mezi které v západní Evropě počítáme různé socialistické strany, komunistické strany i strany zelených jejich hlavní principy spočívají na podpoře změn tradičních sociálních struktur s cílem zajistit více rovnostářské rozdělování bohatství ve společnosti a zajištění sociální rovnosti a stejných příležitostí prostřednictvím ochrany sociálně slabých vrstev, extrémní pravicové strany jedná se o různé formy ideologií a premis založených na xenofobii a rasismu. Rozdílné nároky a priority jednotlivých politických stran v realizaci VeP a veřejného zájmu jsou kromě jiného patrné v jednotlivých programech politických stran. Programy, jež strany vypracovávají pro daná volební období, v sobě zahrnují aplikaci jednotlivých výše zmíněných ideových přístupů a kombinují je s aktuálními zájmy a aktuálně vnímanými problémy společnosti. Veřejné zájmy jsou v těchto programech cíleně upravovány s ohledem na možnosti a specifickou politickou sílu jednotlivých stran i s ohledem na předpoklady koaliční spolupráce ve volených orgánech. Program politické strany je v tomto smyslu indikačním znakem toho, co by politická strana dělala, kdyby mohla a někdy i chtěla. Na základě mnoha výzkumných šetření je zřejmé, že stejně významným indikačním znakem schopnosti politických strana ovlivňovat veřejnou politiku a prosazovat veřejné zájmy je intenzita a kvalita účasti lidí na jejich činnosti a především míra a intenzita občanské kontroly. Politická stana však věnuje voličům a společností reflektovaným veřejným zájmům intenzivní pozornost zejména před volbami, neboť právě voliči a jejich preference vytvářejí faktickou politickou pozici strany. Voličská základna strany ve volbách vlastně měří legitimitu, důvěryhodnost, kterou má a se kterou může jako s vyjádřením poměru k politické síle jiných politických partnerů disponovat. Reprezentativní měření legitimity politických stran probíhají i v
8 období mezi volbami a jejich analýzy mívají orientační význam pro posuzování pozice politických stran. (U nás např. výzkumy STEM, Factum, IVVM aj. výzkumy veřejného mínění). Jejich informace o složení stoupenců stran, zejména pak jejich názory na důležité problémy veřejného zájmu, ukazují, jak daná strana splňuje očekávání svých voličů, pokud jde o její veřejně politické působení. Jedním z důležitých indikátorů připravenosti politických stran koncipovat a řídit veřejnou politiku či nějakou z jejich oblastí je, jak jsou s to identifikovat naléhavé veřejné zájmy, do jaké míry s nimi ztotožní svou politiku (tedy vyjdou za rámec svých stranických zájmů o moc, či vnitrostranických zájmů, absorbujících jejich energii). V tomto kontextu záleží také na tom, zda si politická stana cílevědomě připraví ze svých stranických elit odborníky pro veřejnou politiku či resortní oblast, ve které má šance působit. To platí i pro opoziční politické strany, které nemohou vyčerpat své úsilí pouhou kritikou vládnoucích stran a jedou tzv. vládě po krku, ale musí vypracovat vlastní program řešení veřejných zájmů, který by voliči i případní koaliční partneři uznali. Jinak jim hrozí role chronické opozice, která zvyšuje nebezpečí rozpadu příslušné politické strany. Politická volba je de facto vyjádřením veřejnosti, jaký veřejný zájem by měl být jednotlivými politickými stranami podporován. Při realizaci veřejných politik je však nutné, aby jednotlivé politické strany a jejich představitelé vycházeli i z dalších odborných analýz definujících veřejný zájem společnosti, neboť výsledky voleb nemusí být vždy relevantní z hlediska skutečných dlouhodobých veřejných zájmů. Důvodem je jednak dobrovolné či nedobrovolné vyloučení části populace z voleb a volebního mechanismu (nedobrovolné vyloučení se týká např. osob do 18. let věku, dlouhodobě žijících cizinců, příslušníků etnických menšin apod.) a jednak tzv. informační asymetrie, kdy veřejnost není vždy schopna zcela objektivně a adekvátně posoudit aktuální socio-ekonomické problémy, které se jí týkají. Shrnutí Tento tematický blok distančního kurzu je zaměřen na otázky veřejného zájmu a jeho uplatnění v praktických veřejných politikách. Po absolvování tohoto bloku byste měli mít praktické znalosti týkající se vazeb mezi veřejnou politikou a veřejným zájmem, který je v tomto kurzu chápán jako vyjádření individuálních zájmů, jejichž realizaci vyžaduje většina voličů příslušného území (obec, region, stát, popř. nadnárodní celek). Seznámili jsme se se základními charakteristickými znaky veřejného zájmu, mezi něž patří zejména: silná vazba veřejného zájmu na potřeby a rozdělování veřejných statků a služeb a aspirace na hodnoty společnosti a potřeby občanů, které oni považují za prioritní. Ukázali jsme si, že veřejný zájem je složen z různých segmentů, které pak
9 obecný veřejný zájem rozkládají do prvků a dílčích veřejných politik (např. zdravotnictví, obrana, vzdělání, sociální apod.). Seznámili jsme se s tím, že veřejný zájem je v různých historických a kulturních kontextech chápán různě a aby se stal součástí veřejných politik, musí být také veřejně uznán. Uplatňování veřejných zájmů ve veřejné politice se odehrává jako sled na sebe vázaných a zpětně podmiňovaných fází procesu VeP těmto jednotlivým etapám se budeme věnovat v následujícím tematickém bloku (TB3). Kontrolní otázky a úkoly 1. Vymezte pojem veřejný zájem; vysvětlete, jak se liší veřejný zájem od individuálních zájmů. 2. Kteří aktéři se podílejí na definování veřejného zájmu? Jsou některé skupiny vyloučeny? 3. Představte, jak je veřejný zájem uplatňován v politickém procesu. 4. Vymezte základní znaky veřejného zájmu. Ukažte na příkladech rozdíly mezi dlouhodobým a krátkodobým veřejným zájmem. 5. V čem spočívá místní a nadčasová podmíněnost veřejného zájmu? Ukažte na příkladech. Seznam použitých zkratek VEP Veřejná politika VZ veřejný zájem Studijní literatura Povinná literatura: Potůček M., a kol., Veřejná politika. SLON, Praha 2005. Kapitola 5. Doporučená a rozšiřující literatura: Halásek D., Rutteová L., Veřejná politika. VŠB Technická univerzita Ostrava, Ekonomická fakulta, 2006. Kap. 3 a 4. Malý, I., Pavlík, M., Tvorba a realizace programů veřejné politiky. Brno, Masarykova univerzita, 2007. 108 str. Nekola, M., Veselý A., Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. SLON, Praha 2008. 407 Str. Potůček M., a kol., Veřejná politika. SLON, Praha 2005. Kapitola 2, 9, 10, 11. Říha M., Veřejný zájem. Společnost pro trvale udržitelný rozvoj. Dostupné na: http://www.stuz.cz/view.php?cisloclanku=2006031101