SOCIÁLNÍ BYDLENÍ Bydlení má, vedle ekonomických aspektů, především významné aspekty sociální. Základem sociálních aspektů bydlení jsou tyto skutečnosti: bydlení je základní lidskou potřebou a samo o sobě slouží k saturování dalších potřeb; bydlení je důležitým prvkem, určujícím životní úroveň lidí. Z výše uvedených důvodů je bydlení řazeno k tzv. sociálním právům - právům na sdílení minimálního blahobytu (rozuměj minimální životní úrovně, obvyklé v dané společnosti). Právo na bydlení je nenárokové a nevymáhatelné; jeho naplňování je výrazem zodpovědnosti vlád za životní podmínky obyvatelstva. Právo na bydlení rozhodně nemůže být chápáno jako zákonné právo na zajištění obydlí. V právním kontextu je však jeho obsahem ochrana obydlí jakožto soukromého prostoru, ochrana před nezákonným vystěhováním a ochrana před diskriminací jakéhokoli typu 1. Konkrétní sociální aspekty bydlení mohou být nejrůznějším způsobem popisovány, klasifikovány apod., avšak jejich základem jsou tyto dvě stránky bydlení: celková dostupnost (přístupnost) bydlení - požadavek, aby byl k dispozici bytový fond, odpovídající svým rozsahem, kvalitou a rozmístěním potřebám obyvatelstva; finanční dostupnost bydlení - požadavek, aby ceny bydlení odpovídaly finančním možnostem obyvatelstva 2. Trvalé usilování o zajištění co největší míry celkové a finanční dostupnosti je důležité zvláště ve vztahu k sociálně slabším vrstvám obyvatelstva, tj. těm, které si na trhu s byty nedokáží samy zajistit adekvátní bydlení. Nástroje, jimiž stát intervenuje do trhu s byty lze rozdělit, z hlediska zacílení na určité skupiny obyvatelstva, na 2 druhy: univerzální nástroje - ty jsou zaměřeny na většinu domácností, bez konkrétního zacílení; selektivní nástroje - zaměřeny na úzkou, předem zvolenou skupinu obyvatelstva. Tyto selektivní neboli adresné nástroje jsou orientovány především na sociálně slabé vrstvy obyvatelstva 3. Lze (s určitým zjednodušením) konstatovat, že dvěma základními nástroji, prostřednictvím nichž lze pomoci sociálně slabším domácnostem v oblasti bydlení, jsou: sociální bydlení příspěvky na bydlení/ nájemné Oba nástroje jsou do určité míry, především v závislosti na podobě sociálního bydlení, kombinovatelné. Zásadní rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že: sociálního bydlení představuje především subvencování strany nabídky a je zaměřeno na zvýšení celkové dostupnosti bydlení, často dokonce na odstranění bytové nouze prostřednictvím snížení ceny bydlení (pro sociálně slabší vrstvy obyvatelstva), příspěvky na bydlení / nájemné představují podporu strany poptávky a jejich cílem je hlavně zlepšení finanční dostupnosti bydlení prostřednictvím zvýšení příjmů sociálně slabých domácností, nikoli zvýšení celkové nabídky bytů. 1) Sociální bydlení - snížení ceny bydlení pro sociálně slabší vrstvy obyvatelstva Snížení ceny bydlení pro sociálně slabší vrstvy obyvatelstva lze dosáhnout mnoha různými nástroji, uplatňovanými jak ve fázi pořízení obydlí, tak ve fázi užívání. V pořizovací fázi lze snížit cenu bydlení pro konečného uživatele především vhodným financováním (zvýhodněné půjčky, dotace...), využitím nejrůznějších daňových nástrojů, zainteresováním vhodných investorů, využitím vhodných pozemků, projektů a technologií, nepřekročením stanovených standardů apod. Ve fázi užívání lze snížení ceny bydlení pro konečné uživatele odvinout především od nízkých pořizovacích nákladů, ale lze využít i určitou regulaci ceny bydlení, tj. 1 Diskriminace podle rasy, pohlaví apod. v přístupu na trh s byty, v oblasti dědění apod. 2 Obě stránky bydlení nelze ve skutečnosti oddělit - prolínají se navzájem. 3 Existují i nástroje, které podporují nejvyšší příjmové vrstvy obyvatelstva - např. daňové úlevy vázané na úroky z úvěru na bydlení; v tomto případě se však nejedná o záměrné zacílení podpůrného nástroje, ale o důsledek zvoleného způsobu podpory, který je vnímán jako spíše negativní. 1
především nájemného. Finančně dostupné bydlení, vytvářené prostřednictvím výše uvedených nástrojů, je obvykle označováno jako sociální bydlení. 2) Příspěvky na bydlení - zvýšení příjmů sociálně slabých domácností Navýšení příjmů se děje prostřednictvím sociálních transferů, směřujících především od bohatých k chudým, popř. od bezdětných k rodinám s dětmi. Většina sociálních transferů nemá přímou vazbu na bydlení; existují však takové, které jsou přímo zacíleny na zvýšení disponibilních příjmů sociálně slabých domácností v souvislosti s bydlením. Jedná se o adresné sociální dávky, jejichž cílem je dosáhnout příznivého poměru mezi příjmy domácností a cenou bydlení, tj. snížit neúměrně vysokou zátěž domácnosti výdaji na bydlení, nebo umožnit domácnosti pořídit si bydlení, odpovídající jejím potřebám. Adresné sociální dávky tohoto typu jsou reprezentovány především příspěvky na bydlení, popř. na nájemné, označované v angličtině výrazem housing allowances 4, resp. rent allowances. 1. SOCIÁLNÍ BYDLENÍ Sociální bydlení patří ve sféře bydlení k velmi frekventovaným výrazům. Při bližším zkoumání je však patrné, že výklad jeho obsahu se nejen u nás, ale i v zahraničí velmi různí, což mimo jiné znamená, že zavádění a uplatňování sociálního bydlení v praxi není zcela jednoznačné a jednotné. My se budeme nejprve věnovat pojetí a uplatňování sociálního bydlení v zahraničí (konkrétně v zemích EU), poté srovnáme se situací v České republice. Ve většině evropských zemí kromě soukromého (ziskového) nájemního sektoru existuje také tzv. sektor neziskový (veřejný) označovaný často jako sociální bydlení. Takže jde vlastně o neziskový nájemní sektor. Ve vyspělých evropských státech se můžeme setkat s různými výklady a podobami sociálního bydlení, v závislosti na tom: jak je vymezena role státu ve sféře bydlení; do jaké míry stát přebírá zodpovědnost za řešení problémů v této oblasti, jaké jsou tradice bydlení na daném území; zda je zde tradičně prosazován model více sociální, či model více tržní, na jaké sociálně ekonomické úrovni se ten který stát nachází; jaká je životní úroveň obyvatelstva, sociálně ekonomická diferenciace společnosti apod., v jaké fázi vývoje se nachází oblast bydlení; s jakými hlavními problémy se potýká atd. Společným jmenovatelem sociálního bydlení je (bez ohledu na naznačené odlišnosti), že umožňuje poskytovat solidní bydlení, finančně méně náročné, než je bydlení ve vlastním rodinném domě či bytě nebo v soukromém nájemním sektoru a v jiných částech trhu s byty vůbec. Různá pojetí sociálního bydlení, s nimiž se můžeme ve vyspělých evropských zemích setkat, se liší především v následujících aspektech (které spolu vzájemně velmi úzce souvisí): 1. pro jak široké vrstvy obyvatelstva je sociální bydlení určeno, 2. jaký je rozsah a význam sociálního bydlení vzhledem k ostatním typům bydlení na trhu s byty, 3. jaký je charakter sociálního bydlení z hlediska typu držby a vlastnictví (kdo je vlastníkem), 4. jakým způsobem je sociální bydlení financováno, 5. jaká je podoba sociálního bydlení z hlediska typu výstavby, jaká je kvalita sociálního bydlení, 6. podle jakých kritérií jsou vybíráni uživatelé sociálního bydlení. 4 Vedle příspěvků na bydlení / nájemné, jimž je v textu věnována hlavní pozornost, bývají sociálně slabším domácnostem poskytovány v mnoha zemích i jiné adresné dávky zaměřené na pomoc v oblasti bydlení. Jedná se o dávky sociální pomoci (řečeno naší terminologií), tj. dávky poskytované na základě komplexního posouzení situace žadatele; tyto dávky jsou nenárokové a spadají do kompetence obcí. 2
ad 1) Pro jak široké vrstvy obyvatelstva je sociální bydlení určeno. Toto je jedna ze základních otázek nejen sociálního bydlení, ale celkové bytové politiky, neboť odpověď na ni současně říká, do jaké míry je stát ochoten a schopen napomáhat domácnostem při zajišťování odpovídajícího bydlení. V zemích, kde je prosazován více tržní přístup ke sféře bydlení, je obvykle pomoc v podobě sociálního bydlení zaměřena jen na úzkou, skutečně nejslabší vrstvu obyvatelstva. Naopak tam, kde kladou důraz na sociální aspekt této problematiky a zdůrazňují zodpovědnost veřejných subjektů, bývá koncepce sociálního bydlení širší; východiskem je názor, že je třeba pomoci při zajišťování vhodného bydlení co nejširším vrstvám obyvatelstva. Takto uvedená pojetí je třeba chápat jako krajní meze spektra, v němž se přístupy jednotlivých zemí pohybují. Jako příklad užšího pojetí můžeme uvést sociální nájemní sektor v Belgii; příkladem širšího pojetí pak může být bydlení poskytované bytovými asociacemi v Nizozemí nebo nájemní sektor severských zemí (např. Švédsko). Bez ohledu na různé přístupy však platí, že pomoc je vždy zaměřena na znevýhodněné skupiny obyvatelstva (cílené skupiny), jejichž dočasně nebo trvale ztížená ekonomická situace je spojena s některými fázemi životního nebo rodinného cyklu, se zdravotními problémy apod. Z tohoto pohledu se sociální pomoc (nejen ve sféře bydlení) obvykle týká mladých rodin s dětmi, mládeže, důchodců a lidí se zdravotním postižením, příslušníky různých minoritních skupin obyvatelstva (např. imigranty) a všechny domácnosti s nízkými příjmy. ad2) Jaký je rozsah a význam sociálního bydlení vzhledem k ostatním druhům bydlení. Tato otázka velmi úzce souvisí s pojetím sociálního bydlení a se skladbou trhu s byty vůbec, tedy s rozsahem a významem základních forem bydlení (domy a byty ve vlastnictví uživatelů, soukromý nájemní sektor, neziskový nájemní sektor); promítá se v ní však i míra angažovanosti státu ve vztahu k sociálnímu aspektu bydlení. Je zřejmé, že rozsáhlý bytový fond je obvykle spojen se snahou státu podporovat bydlení co nejširších vrstev obyvatelstva, zatímco malý, spíše izolovaný neziskový nájemní sektor je logickým doplňkem takové bytové politiky, která bývá označována jako reziduální (užší programy zaměřené na domácnosti s nižšími příjmy). Např. v již zmíněné Belgii je trh s byty tvořen z velké míry bytovým fondem ve vlastnictví uživatelů a soukromým nájemním sektorem, zatímco sociální bydlení tvoří na trhu s byty pouhých 7 %. Oproti tomu v Nizozemí tzv. neziskový nájemní sektor, provozovaný bytovými asociacemi a obcemi, a chápaný jako sociální bydlení, tvoří plných 44 % bytového fondu. ad3) Jaký je charakter sociálního bydlení z hlediska držby a vlastnictví. Vyjdeme-li z předpokladu, že smyslem sociálního bydlení je poskytnout uživatelům finančně méně náročné bydlení, pak je zřejmé, že půjde převážně o nájemní sektor (kde uživatel nepotřebuje finanční částku, nezbytnou k pořízení nemovitosti). Výdaje domácností na bydlení jsou zde dány především výší nájemného (včetně cen služeb). Pro sociální bydlení je charakteristické, že nájemné zde nemá tržní charakter, ale odvíjí se především od výše provozních nákladů nebo dokonce od výše příjmů uživatelů (sociální nájemné nižší než předešlé). Takovéto stanovování nájemného mimo jiné znamená, že provozované nájemní bydlení nepřináší svému majiteli téměř či vůbec žádný zisk a že v některých případech musí být provoz dokonce subvencován z veřejných prostředků. Tento stav není pochopitelně nijak přitažlivý pro soukromé vlastníky, pro něž je provozování nájemního bydlení podnikáním, od něhož očekávají zisk. Z toho vyplývá, že vlastníky a provozovateli sociálního bydlení jsou nejčastěji subjekty, které si mohou dovolit podnikat na trhu s byty neziskově (nebo jen s minimálním ziskem), a které svou činnost chápou spíše jako sociální službu než podnikání v nejvlastnějším slova smyslu. Sem se řadí především obce (popř. v některých zemích i stát), které poskytují sociální bydlení v rámci své bytové politiky, čímž napomáhají řešit na svém území bytové problémy. Ve vztahu k obcím hovoříme o tzv. veřejném nájemním sektoru. Vedle nich hrají velmi významnou roli nejrůznější neziskové (veřejně prospěšné) organizace, jejichž cílem je poskytovat kvalitní, finančně dostupné bydlení (s přiměřeným, nejčastěji ekonomickým nájemným) a rovnovážným způsobem hospodařit (často se státní podporou) se svým majetkem. Mají určité celostátní zastřešení a regionální působnost. Na rozdíl od bytových asociací, které jsou obvykle spojeny s příslušnou obcí, pouze ojediněle dosahují větší teritoriální působnosti. Tyto asociace opět pracují na neziskovém principu. Dále sem patří bytová družstva, která pouze doplňují převažující klasický sociální nájemní fond a fungují rovněž na neziskovém principu a různé charitativní organizace, spolky, odborové, zaměstnavatelské nebo církevní organizace atd. Sociální bydlení však může být poskytováno i v soukromém nájemním sektoru podnikatelským subjektem; je to tehdy, využívá-li majitel při výstavbě nebo provozu tohoto bydlení veřejné prostředky, které ho zavazují provozovat toto bydlení po určitou předem stanovenou dobu jako bydlení sociální, s nákladovým, a nikoli tržním nájemním (př. Německo). Využití určitého objemu veřejných prostředků při pořízení nemovitosti (zvýhodněné půjčky, subvence apod.) je také základem pro zařazení domů či bytů ve vlastnictví uživatelů nebo různých družstevních forem bydlení do 3
sociálního bydlení. Skutečnost, že bydlení ve vlastnictví může mít sociální charakter, souvisí s širším pojetím sociálního bydlení, které se neorientuje jen na nejslabší vrstvy obyvatelstva. ad4) Jakým způsobem je sociální bydlení financováno. Právě ve způsobu financování výstavby a provozu tkví jak podstata, tak odlišnosti různých pojetí sociálního bydlení. V zásadě lze říci, že existují dva základní způsoby financování výstavby. V prvním případě jsou prostředky získány na volném peněžním (kapitálovém) trhu a stát (obec či příp. jiný subjekt) může přispět ke snížení nákladů na výstavbu, modernizaci apod. pouze prostřednictvím subvencování úroků, jednorázovou subvencí apod. Ve druhém případě pocházejí finance převážně z veřejných zdrojů. Mezi těmito základními variantami existuje větší počet dalších možností financování, jejichž podstata však vždy spočívá v různém poměru mezi financemi z veřejných prostředků a z volného kapitálového trhu. Kompromisní formou je např. postup, kdy vládní fond pro bydlení získává co nejvýhodněji půjčky na kapitálovém trhu na velké splátky a obratem poskytuje výhodné půjčky těm, kdo realizují sociální bytovou výstavbu; půjčky jsou do jisté míry subvencované. Poskytnutí veřejných prostředků na výstavbu je v některý zemích chápáno jako základní znak sociálního bydlení. Každá země má obvykle k dispozici více forem finanční podpory sociálního bydlení, z nichž každá je určena pro specifické účely, jak je např. výstavba pro invalidní občany, bydlení na venkově atd. V rámci sociálního bydlení se pro financování provozu velice často uplatňuje tzv. ekonomické neboli nákladové nájemné, které umožňuje hradit celý provoz včetně údržby, ale neposkytuje majiteli žádný, nebo jen minimální zisk. V některých případech je v tomto typu nájemního bydlení uplatňováno nájemné sociální, které se pohybuje pod úrovní celkových nákladů a může být stanoveno individuálně, podle příjmové situace každé konkrétní domácnosti. Ke stanovení takovéhoto typu nájemného je ovšem nezbytné znát maximální možnou míru zátěže domácnosti prostřednictvím výdajů na bydlení. Provoz sociálního bydlení, které je ve vlastnictví uživatelů, není nijak zvýhodněn, neboť každý vlastník musí svými výdaji na bydlení pokrýt náklad na běžný provoz a údržbu (finanční pomoc se týká pouze pořizovacích nákladů). ad5) Jaká je podoba sociálního bydlení z hlediska typu výstavby, jaká je kvalita sociálního bydlení. Sociální bytovou výstavbu tvoří především vícebytové domy. V některých případech se však jedná také o rodinné domy (tradiční, či různé soustředěné formy rodinné výstavby). Kvalita sociálního bydlení i pravidla, jimiž se sociální bytová výstavba řídí, se často liší od ostatního bytového fondu. Jedná se především o omezení maximální velikosti bytů a o udržení nákladů na výstavbu pod určitým limitem s tím, že nadstandardní řešení nejsou přípustná. V důsledku těchto omezení je sociální bytová výstavba obvykle o něco skromnější než výstavba ostatní. Je tomu tak proto, že sociální bydlení je vždy alespoň částečně financováno z veřejných prostředků, u nichž je žádoucí, aby byly vynaloženy efektivně, k účelu, ke kterému byly určeny (tzn. že by tyto prostředky neměly být užívány k výstavbě nadstandardního bydlení). Druhým důvodem je snaha zachovat princip, podle něhož by si každý měl vyhledat bydlení odpovídající nejen jeho potřebám, ale také finančním možnostem. Skutečnost je však mnohdy taková, že např. neziskové organizace, provozující sociální nájemní sektor, poskytují kvalitnější bydlení než např. soukromý nájemní sektor, protože disponují novějším bytovým fondem, nebo proto, že uplatňované ekonomické nástroje pro ně utváří výhodnější podmínky. Smyslem definování kvality sociálního bydlení je udržet standard sociálního bydlení v určitých mezích tak, aby se z něj nestalo nadstandardní, luxusní bydlení, a současně, aby z důvodů ušetření finančních prostředků nebylo handicapovaným domácnostem poskytováno nekvalitní, nedůstojné, substandardní bydlení. ad 6) Podle jakých kritérií jsou vybíráni uživatelé sociálního bydlení. Základní alokační mechanismus pro výběr uživatelů sociálního nájemního bydlení je ve většině zemí v zásadě upraven na centrální úrovni, přičemž jeho praktická realizace spadá výlučně do pravomoci obcí nebo jednotlivých nezávislých provozovatelů sociálního bydlení. Tato otázka je řešena mimo jiné v závislosti na tom, jaká koncepce sociálního bydlení je v dané zemi uplatňována. a) V případě široké koncepce sociálního bydlení, kdy pod pojmem sociální bydlení rozumíme standardní bydlení pro nejširší vrstvy obyvatelstva, a tvoří-li toto bydlení značnou část bytového fondu, nebývá obvykle příjmové ani žádné jiné kritérium užíváno, takže v tzv. sociálním nájemním sektoru může bydlet kdokoli (př. Švédsko). b) Opačná situace nastává tehdy, je-li aplikováno úzké pojetí sociálního bydlení, tedy takové, kdy rozsahem velmi malý sociální bytový fond je určen skutečně jen nejchudším skupinám obyvatelstva. V takovém případě bývá zcela jednoznačně stanovena příjmová hranice, jejíž překročení neumožňuje domácnostem získat byt v rámci sociálního nájemního sektoru. Příjem domácnosti však nemusí být prověřován jen při uzavírání nájemní smlouvy, ale také průběžně. Tak je tomu např. v Belgii, kde je příjem domácnosti neustále sledován, a dojde-li k jeho zvýšení nad stanovený limit, musí domácnost sociální sektor neprodleně opustit. Smyslem těchto opatření je zajistit co nejefektivnější využití tohoto typu bydlení ke stanoveným účelům. Zde je však nutno podotknout, 4
že všechny systémy založené na průběžném sledování příjmů domácností jsou dosti náročné na administrativu a informační systém. Kromě příjmu, který je samozřejmě hlavním kritériem, mohou být využita kritéria další: status žadatele v oblasti bydlení (zda je nájemníkem, bez vlastního bydlení, v nuceném soužití atd.), trvalé bydliště (přidělení sociálního bytu obvykle podléhá nutnosti mít buď po nějaké období nebo v aktuální chvíli podání žádosti trvalé bydliště na území příslušné obce), skladba domácnosti, fáze životního cyklu, zdravotní situace uchazeče, národnost (v Itálii nejsou cizinci oprávněni požadovat přidělení sociálního bytu) apod.; v tomto smyslu jsou v mnoha zemích upřednostňovány rodiny s malými dětmi, lidé v důchodovém věku, zdravotně postižení lidé apod. Posledním důležitým kritériem ovlivňujícím přidělení sociálního bytu je snaha obcí i státu o dosažení maximální přiměřenosti přiděleného bytu aktuální sociální potřebnosti žadatele. Kritériem přiměřenosti přiděleného bytu není pouze velikost bytu odpovídající velikosti domácnosti žadatele, ale zvláště poměr příjmu žadatele k aktuální výši nájmu v určitém sociálním bytě. Snahou je, aby domácnosti s nižšími příjmy získaly byt s nižší cenou nájemného a naopak. Splnění centrálním zákonem nebo obcemi stanovených kritérií je pouze prvním krokem k zařazení uchazeče na listinu čekatelů; jedná se o minimální nutnou podmínku. Poté do hry obvykle vstupují různá bodování sociální potřebnosti žadatelů a vytvoření prioritní škály pro jednotlivé žadatele. Prioritními kritérii nejrůznějších bodovacích systémů sociální potřebnosti jsou pak zvláště aktuální bytový problém žadatele a příslušnost k některé obcemi nebo státem definovaným cílovým skupinám obyvatel (bezdomovci, svobodné matky..). Byt je pak přidělen tomu žadateli, který jednoduše dosáhne nejvíce bodů sociální potřebnosti; vždy podle předem definovaných a jasně publikovaných kritérií. Tento systém obodování míry sociální potřebnosti žadatelů vyplývá buď ze zákonných nebo vyhláškových ustanovení centrálních orgánů, nebo je v souladu s centrální bytovou politikou vytvářen obcí, popřípadě je předmětem dohody mezi obcí a nezávislými bytovými asociacemi. Možnost zcela samostatného výběru uživatele sociálního bytu samotným nezávislým provozovatelem je tak omezena ve prospěch objektivnějších hledisek při přidělování. Dalším faktorem vstupujícím do alokace sociálních bytů je tzv. rezervace sociálních bytů určitými veřejnými orgány (obcemi) nebo i neveřejnými aktéry (podniky). Příslušný orgán nebo organizace má obvykle zákonem upravené právo rezervovat určitou kvótu nově postavených nebo uvolněných sociálních bytů pro přidělení jím zvolených kandidátů. Rezervace určitého počtu sociálních bytů se vyskytuje v systémech, kde provozovatelem sociálních bytů není přímo obec, nýbrž nezávislé bytové asociace nebo neziskové organizace. Kvóty jsou obvykle stanoveny zákonem, nebo vyplývají ze vzájemných dohod mezi obcemi a bytovými asociacemi. V Dánsku je např. zákonem rezervována kvóta 25 % uprázdněných nebo nově postavených bytů pro obce, v Itálii 15 %, ve Velké Británii 50 %.. c) Mezi krajními možnostmi, spojenými s velmi úzkým a naopak velmi širokým pojetím sociálního bydlení, se nachází různá variantní řešení. Např. ve Francii, kde je koncepce sociálního bydlení poměrně široká, je příjmový limit uplatňován pouze při uzavírání nájemní smlouvy, což znamená, že domácnosti tu mohou zůstat i v případě, že se jejich příjem zvedne na průměrnou či dokonce nadprůměrnou úroveň. V Německu, kde je také uplatňováno širší pojetí sociálního bydlení, je příjem domácnosti bydlící v sociálním bytě sledován trvale; překročení stanoveného limitu však není řešeno nuceným opuštěním sociálního sektoru, ale zvýšením nájemného prostřednictvím příplatků, které jsou úměrné aktuálnímu příjmu domácnosti. Každý z uvedených příkladů řešení je spojen s určitými problémy. Příliš široké pojetí, nijak neomezující možnost užívání sociálního bydlení, je málo efektivní, protože jeho prostřednictvím jsou podporovány domácnosti, které pomoc ve skutečnosti vůbec nepotřebují. Tuto variantu lze navíc úspěšně uplatnit jen v podmínkách nasycené poptávky, kdy nehrozí, že skutečně potřebné domácnosti budou z trhu s byty vytlačeny (v důsledku vysokých cen bydlení plynoucích z nedostatečné nabídky bytů). Neefektivnost finančních prostředků vložených do sociálního bydlení je patrná také v případě, kdy je příjmový limit uplatňován jen při uzavírání nájemní smlouvy; postupně vzniká situace, kdy sociální sektor je z velké části obsazen domácnostmi, kterým vzrostly příjmy, ale které nejsou nuceny jej opustit; úroveň nájemného tedy již neodpovídá jejich aktuální situaci a mohli by tudíž příplatkem k nájmu přispět vyšší měrou na pokrytí nutných nákladů na udržení kvality stávajících bytů či domů; výsledkem je nedostatek bytů pro nejslabší příjmové skupiny obyvatelstva, které jsou v této situaci odkázány na soukromý nájemní sektor, případně jiné dražší způsoby bydlení. V některých zemích se sociální přiměřenost proto sleduje i v průběhu nájemního poměru. Byla tedy přijata zákonná opatření, na základě kterých může být pronajímatelem jednostranně zvýšen nájem v sociálním bytě, pokud domácnost přesáhne určitou stanovenou úroveň svých příjmů nebo je nájemník nucen zaplatit speciální daň za nadbytečně užívaný prostor (pokud se po změně velikosti domácnosti odmítne přestěhovat do menšího), nebo již samotná nájemní smlouva obsahuje klauzuli o povinnosti přestěhovat se, pokud dojde ke změně podmínek u nájemníka. 5
Negativními rysy sektoru sociálního nájemního bydlení jsou rovněž velmi nízká mobilita domácností a časté případy zneužití jak ze strany provozovatelů, tak ze strany nájemníků. Nájemníci užívající sociální byt profitují z nízkých nájmů v době, kdy řada daleko potřebnějších domácností je nucena vyhledávat své bydlení na volném trhu, časté je nezákonné podnajímání sociálních bytů, ojediněle také držba. Zneužití ze strany provozovatelů umožňuje v některých zemích nedostatečně transparentní a neobjektivní bodovací systém pro určení sociální potřebnosti domácnosti. Úzké pojetí sociálního bydlení má také své negativní stránky - rostoucí sociální exkluze. Důsledné a průběžné uplatňování výběrového principu vede totiž k tomu, že v sociálním nájemním sektoru dochází ke koncentraci nejchudších vrstev obyvatelstva. V důsledku takovéto segregace vznikají často ghetta, jejichž život je často provázen procesem celkového (jak společenského, tak stavebního či ekonomického) úpadku; ghetta sociálních bytů jsou tvořená převážně domácnostmi imigrantů (Francie, Německo) nebo příjmově nejslabšími domácnostmi (Británie). Politika příspěvku na bydlení je pouze částečným řešením. Německo se to snaží řešit modelem neustále se přesouvajícího sociálního bydlení; sociálním je byt pouze po určité období a po uplynutí smlouvou stanovené lhůty, během které se nájem průběžně zvyšuje o stanovený koeficient, je provozovatel sociálního bytu oprávněn zvýšit nájem na běžnou tržní úroveň. Pozn. Zcela novým elementem bytové politiky zemí EU se v 80. letech stala privatizace sociálních nájemních bytů do vlastnictví jejich současných nájemníků. Cílem tohoto kroku bylo: podpořit vlastnický sektor bydlení dát možnost i příjmově slabším domácnostem stát se vlastníky svého bydlení snížit finanční zatížení veřejných rozpočtů (zvláště rozpočtů obcí) při správě sociálního nájemního bydlení a nově definovat roli obcí jako kontrolních a nikoliv výkonných mechanismů ve sféře sociálního bydlení, vytvořit prostředek k dosažení sociálního mixu, tj. zabránit prohlubování sociální segregace a vytváření ghett sociálních nájemních bytů určených pouze pro příjmově nejslabší domácnosti Hodnocení privatizace sociálních bytů je rozporné, obecně však převažuje mínění, že politika privatizace sociálních bytů byla v zásadě správná. Ačkoliv vyšší zisk z prodeje bytů měly přirozeně domácnosti s vyššími nebo středními příjmy nebo domácnosti obývající lukrativní lokality, které byly zprivatizovány nejrychleji a sociální exkluzi se rovněž zabránit nepodařilo (bohatší domácnosti své byty zprivatizovaly, příjmově slabší zůstaly v nájemním sektoru). První a v největším rozsahu proběhla privatizace ve Velké Británii. V ostatních zemích neprobíhá privatizace v tak rozsáhlé míře, ale i tak se nechaly politikou prodeje VB významně inspirovat. Mimo Dánsko a dva belgické regiony tak probíhá politika privatizace ve všech zemích EU. Ve všech zemích EU, které uplatňují politiku prodeje sociálních nájemních bytů dosavadním nájemníkům ať již jako součást centrální bytové politiky nebo pouze jako možnost otevírající se pro provozovatele sociálního bydlení, existuje v zásadě podobný způsob prodeje: je určena tržní cena bytu, od níž může být odečtena určitá část, rabat, který může být plošný nebo pohyblivý v závislosti na stáří bytu (nikoliv, bohužel, v závislosti na příjmové situaci domácnosti); výše rabatu je např. v Británii mezi 40 až 70 %, v Irsku 40 %, Itálii 10 % apod. Pro koupi bytu lze v Británii využít speciálních nízkoúročených úvěrů, ve Švédsku či Lucembursku jsou však byty prodávány ze běžnou tržní cenu (to výrazně snižuje význam i rozsah samotné privatizace). S politikou prodeje nájemních bytů souvisí jedna významná skutečnost: její aplikace nebo naopak odráží obvykle politické složení aktuální vlády. Obecně je možné říci, že konzervativní a liberální vlády politiku prodeje do vlastnictví propagují, zatímco levicové vlády se jí brání. Proto i osud další privatizace sociálních nájemních bytů závisí do velké míry na tom, která ze stran uspěje v příštích volbách. Z výše uvedeného je zřejmé, že podat jednoznačnou definici sociálního bydlení či vůbec sjednotit názory na tento jev je velmi obtížné. Na tuto skutečnost upozorňuje také M. Lujanen z Finska, který z mnoha rozdílných názorů na problematiku sociálního bydlení vyvozuje tři základní pojetí, vycházející z typu vlastníka a ze způsobu financování, s nimiž se lze v evropském kontextu setkat: v nejužším slova smyslu je sociální bydlení ztotožňováno s veřejným nájemním sektorem, jímž se rozumí nájemní bytový fond, který je ve vlastnictví obcí (či jiných veřejnoprávních subjektů), v širším slova smyslu zahrnuje sociální bydlení i nájemní bytový fond, vlastněný neziskovými organizacemi (tj. soukromoprávními subjekty) a různé formy družstevního bydlení, široce pojatá definice sociálního bydlení, odvíjející se od způsobu financování, chápe sociální bydlení jako jakékoliv bydlení, k jehož výstavbě či provozu bylo v nějaké míře použito veřejných prostředků (tj. i bydlení v individuálním vlastnictví uživatelů, je-li podporováno přímou státní subvencí). 6
Tři uvedené typy sociálního bydlení představují ovšem zase jen jeden z pokusů, jak blíže vymezit tento typ bydlení. Jako příklad jiného přístupu lze uvést pojetí M. Harloa z Velké Británie, který rozlišuje dva základní modely sociálního bydlení, odvozené především ze vztahu mezi celkovým sociálně ekonomickým vývojem společnosti (včetně politických tendencí) a sférou bydlení: model masového sociálního bydlení, charakterizovaný rozsáhlými programy sociálního nájemního bydlení, které je určeno pro relativně široké vrstvy populace. Tento model je dle autora spojen s nestabilními obdobími společenského vývoje a s vysokou mírou zásahů státu do sféry bydlení. reziduální model, který je charakterizován užšími programy, zaměřenými na domácnosti s nižšími příjmy. Aplikován je v dobách zvýrazněné role soukromého sektoru ve sféře bydlení a v období snižování rozpočtových výdajů do sféry bydlení. Je patrné, že podobných přístupů by bylo možné nalézt více, v závislosti na zvolených kritériích klasifikace. V bytové politice evropských zemí se tedy nejeví nic složitějšího než snaha definovat sociální bydlení. A pokud se nějaká definice objeví, je buď příliš široká nebo se stává předmětem kritiky jiných teoretiků. V převážné míře se sociálním bydlení rozumí sektor nájemního bydlení, kterým se snaží veřejné orgány státu nebo obcí zajistit všeobecnou rovnováhu na trhu s nájemním bydlením a umožnit těm sociálně potřebným skupinám obyvatel, které si ze sociálních či jiných důvodů nemohou zajistit bydlení na volném trhu, důstojné a vyhovující bydlení pro jejich domácnosti. (nebo sektor sociálního bydlení je neziskový sektor může být veřejný a je určen především pro příjmově slabší vrstvy populace, které by si nemohly dovolit obstarat bydlení na volném trhu) Zde je nutno ještě poznamenat, že Evropská unie nemá společnou sociální politiku bydlení; ta zůstává v pravomocích jednotlivých zemí. Přesto téměř v každé zemi EU najdeme sektor nájemního bydlení nazývaný sociální bydlení výjimkou je Řecko!! Zahraniční praxe tedy ukazuje, že jednostranný pohled na sociální bydlení soustředěný pouze na samotnou výstavbu sociálních bytů vede v mnoha případech k problémům, jejichž odstranění je velmi nákladné. Uvědomění si těchto problémů je jedním z významných momentů, které stály u zrodu příspěvků na bydlení, tj. adresných sociálních dávek, které zvyšují příjmovou úroveň sociálně potřebných domácností a umožňují jim tak zajistit si odpovídající bydlení. Situace v ČR Situace v České republice 90. let - regulace nájmů, které se pohybují několikanásobně pod hodnotou jejich tržního ekvivalentu a neodpovídají dosud ani výše definovanému ekonomickému nájemnému, je téměř plošná bez ohledu na příjem domácnosti a na typ nájemního bydlení (regulace soukromých nájemních bytů); s jedinou výjimkou vyloučení regulace u uvolněných bytů. Tento fakt má samozřejmě svůj vliv na rostoucí neuspokojenou poptávku po bytech, zvláště sociálních. Co bychom však mohli nazvat sektorem sociálního bydlení? Obecní a státní nájemní byty? Podle údajů censu z roku 1991 27 % bytového fondu tvořily nájemní byty ve vlastnictví státu nebo obcí. Privatizace obecních bytů, zahájená v roce 1994, vedla ke snížení tohoto podílu na cca 17 % v roce 2001, což odpovídá mírně nadprůměrnému zastoupení sociálního sektoru v bytovém fondu zemí EU. Jsou však skutečně domácnosti, které tyto byty obývají, příjmově nejslabší? Na základě výzkumu (viz studie Luxe..) lze prokázat, že v ČR je typ bydlení, který domácnost obývá, zcela nezávislý na celkových příjmech domácnosti, a to jak pro případ, kdy do srovnání zaneseme i domácnosti bydlící v rodinných domcích, tak pro případ, kdy pracujeme pouze s bytovými domácnostmi. Podíl bohatých i chudých domácností je tedy v jednotlivých typech bydlení srovnatelný, rozdíl je pouze ve výsadním postavení družstevních bytů, které obývají příjmově nejsilnější domácnosti. V ČR tedy neexistuje transparentně definovaný sociální sektor bydlení a faktická nesociálnost obecních bytů, které by tento sektor v souladu s evropskou tradicí měly nejspíše vytvářet, má pro nebydlící domácnosti fatální následky. Čekací doba na přidělení bytu, a to i při splnění sociálních kritérií pro přidělení, může v Praze (i jiných městech) být i otázkou mnoha let. V praxi se tak stává, že v určité MČ nezíská zájemce sociální byt nikdy a v jiné MČ (jen o pár ulic vedle) byt získá zájemce, který nemusí být zdaleka v tak zoufalé bytové situaci. Přidělování uvolněných obecních bytů je však velmi ojedinělé (nájemníci se snaží byty držet) a obvykle se provádí pouze ve zcela nezbytných případech. Řešení?????? deregulace nájemného ve spojení se sociálními příspěvky na bydlení 7
2. PŘÍSPĚVKY NA BYDLENÍ Nestačí-li sektor sociálního bydlení pokrýt veškerou potřebu nízkopříjmových domácností, stává se, že tyto domácnosti vyhledávají nájemní bydlení i v privátním nájemním sektoru, kde je nájemné vyšší. Prostřednictvím příspěvků na bydlení pak stát nebo obec může pomoci těmto domácnostem ke snížení jejich výdajů na bydlení. Příspěvek na bydlení je adresným příspěvkem vypláceným z veřejných rozpočtů (státu a obcí) příjmově slabším a středně příjmově slabým domácnostem na pokrytí nezbytných výdajů spojených s bydlením (převážně na pokrytí čistého nájemného). Příspěvky na bydlení / nájemné jsou adresné sociální dávky, mající při splnění zákonných podmínek nárokový charakter; systém těchto dávek je celostátně platný (s případnými regionálními odchylkami) a může být součástí systému sociálního zabezpečení. Tato specifikace je důležitá, protože kromě systému příspěvků na bydlení / nájemné se můžeme v mnoha evropských zemích setkat i s jinými sociálními adresnými dávkami, které zmírňují zátěž domácností výdaji na bydlení. Nejčastěji se jedná o nejrůznější dávky sociální pomoci, které nemívají nárokový charakter a spadají plně do kompetence místní správy. Oba typy sociálních dávek mohou existovat vedle sebe, tzn. že domácnost může pobírat při splnění stanovených kritérií příspěvek na bydlení / nájemné a v odůvodněných případech může získat i dávku sociální pomoci; tak je tomu např. ve Finsku či v Německu a v mnoha dalších zemích. Jsou však země, kde neexistuje standardní nárokový systém příspěvků na bydlení / nájemné, ale pouze dávky sociální pomoci; zde je pak pomoc sociálně slabším vrstvám obyvatelstva často řešena prostřednictvím úzce vymezeného sociálního bydlení, často s nájemným, které se odvíjí od příjmu nájemníka. Příkladem takové země je Belgie, Itálie či Švýcarsko. V Evropě existují i země, kde neexistuje žádná sociální pomoc tohoto typu - tak je tomu např. v Turecku. Příspěvky na bydlení / nájemné jsou přímé individuální subvence orientované na spotřebitelskou sféru (do oblasti poptávky). Jejich cílem je překlenout mezeru mezi požadovanou cenou bydlení (výší nájemného) a částkou, kterou si domácnost může dovolit na bydlení věnovat. Výsledkem jejich využití je tedy úprava poměru mezi příjmy domácnosti a jejími výdaji na bydlení. Tento typ subvencí je v mnoha vyspělých evropských zemích využíván více jak 20 let; se značným nárůstem významu příspěvků na bydlení je spojeno především období, kdy hlavním problémem přestala být bytová nouze a stala se jím finanční dostupnost bydlení - zvláště pro slabší sociální vrstvy obyvatelstva. Příspěvky na bydlení se rozšířily v souvislosti se změněnými podmínkami v celé společnosti, ve sféře bydlení a v bytové politice. Systémy příspěvků na bydlení / nájemné prokázaly ve výše uvedeném kontextu, zvláště ve srovnání s plošnými a objektovými subvencemi, své značné výhody: příspěvky jsou výhodnější než většina plošných subvencí, neboť většinou nevytváří dlouhodobé rozpočtové závazky; jejich výhodou je adresnost - příspěvky jsou poskytovány jen potřebným, bez ohledu na to, kde bydlí; jejich poskytování umožňuje majitelům nájemních domů normálně hospodařit s bytovým fondem, i v případě že jeho nájemníci patří k sociálně slabším vrstvám společnosti; jsou pružné - jejich vyplácení může rychle reagovat jak na změnu finanční situace jednotlivých domácností, tak na rozsáhlejší změny životní úrovně ve společnosti; Záporné rysy příspěvků na bydlení: Vyplácení příspěvků může zapříčinit zvýšenou poptávku na trhu s byty, neboť se jejich prostřednictvím zvyšuje koupěschopnost obyvatelstva. Tato zvýšená poptávka může vést po nějaké době ke zvýšení cen bydlení, které může eliminovat jejich kladný efekt. Značnou nevýhodou je velká administrativní náročnost celého systému. Systém musí být založen na přesné a důkladné evidenci bytového fondu a příjmů obyvatelstva, a musí být zabezpečen proti různým machinacím a podvodům. Podmínkou zavedení příspěvkového systému je proto fungující daňová soustava, registr bytů a obyvatelstva a efektivní centrální i místní správa. Problémy mohou být spojeny také s nutnou koordinací s celkovým systémem sociálního zabezpečení na jedné straně a s ostatními podpůrnými opatřeními ve sféře bydlení na druhé straně 12). 8
Nedostatkem může být protistimulační efekt, vznikající tehdy, když konstrukce dávky nenutí její příjemce hledat si odpovídající bydlení nebo jej odrazuje od zvýšení příjmu. Pokud není výše příspěvku omezena nebo spojena s určitou regulací nájemného, může jejich poskytování způsobit, že majitelé bytových domů budou "beztrestně" zvyšovat nájemné, aniž by to vyvolalo mobilitu obyvatelstva směrem k nalezení finančně dostupného bydlení. Mimo Itálii a Španělsko je příspěvek na bydlení zaveden ve všech zemích EU, v Belgii je pouze součástí pomoci domácnostem obývajícím sociální nájemní sektor, kde je výše nájmů určována podle výše příjmů domácnosti. V některých zemích je příspěvek vyplácen jen domácnostem v nájemním sektoru bydlení (VB, NL), v některých je vyplácen i domácnostem vstupujícím do vlastnického sektoru a splácejícím hypotéční úvěry (Francie) a v některých zemích není nárokování příspěvku omezeno pro žádnou domácnost a může být teoreticky vyplácen i domácnostem bydlícím ve vlastním, které již hypoteční úvěry splatily (Finsko). Podíl domácností pobírajících příspěvek na bydlení tedy není všude stejný: ve Francii jej pobírá 27 % všech domácností, v Holandsku 14 % a v Německu pouze 8 %. Vzhledem k tomu, že ve většině zemí se příspěvek omezuje na nájemní sektor bydlení, důležitý je zvláště podíl těch domácností, které žijí v nájemním sektoru a pobírají příspěvek: ve Finsku je podíl 61 %, Francii 59 %, Velké Británii 58 %, Nizozemí 26 % a Německu 12 %. Německý a holandský systém se tak jeví jako nejpřísnější. V této souvislosti je pak užitečný údajem rovněž průměrná míra pokrytí výdajů domácností na nájemné příspěvkem na bydlení: zatímco ve VB pokrývá příspěvek na bydlení průměrně 90 % výdajů na nájemné oprávněných domácností (!), v Německu pouze 34 % a v Nizozemí dokonce průměrně jen 31 % jejích výdajů. Znamená to, že průměrná britská domácnost pobírající hradí pouze 10 % svých výdajů na nájemné ze svého, zatímco průměrná holandská domácnost pobírající příspěvek hradí ze svých zdrojů 69 % svých výdajů na nájemné. V ČR příspěvek na bydlení (zvláště z důvodu jeho způsobu výpočtu) pobírá pouze 3,6 % domácností. Při modelování příspěvku se v zásadě odlišují dva základní přístupy: kontinentální a britský. Kontinentální model Kontinentální model při výpočtu příspěvku na bydlení vychází z následujících principů: 1. princip minimální výdajů. Předpokládá se, že domácnost je schopna platit vždy alespoň část celkových výdajů na bydlení, resp. část výdajů na nájemné. Příspěvek proto v žádném případě nepokrývá celkovou sumu těchto výdajů; 2. princip marginálních výdajů. Vyšší úroveň výdajů, resp. zvýšení výdajů na bydlení není nikdy plně kompenzováno. Existuje vždy určitá maximální hranice výdajů (určená vždy s ohledem na velikost domácnosti a případně i velikost bydliště dané domácnosti), nad kterou se další výdaje již nezapočítávají do nároku na příspěvek; 3. princip normativní míry zatížení. Normativní míra zatížení je definována jako minimální poměr mezi výdaji na bydlení a celkovými příjmy nárokující domácnosti; je tabulkově specifikována obvykle pro každou příjmovou kategorii a pro různou velikost domácnosti. ad 1) princip minimálních výdajů - i domácnosti nedosahující žádného příjmu musí hradit určitou část výdajů na bydlení ze svého. Toto absolutní minimum je v některých zemích relativně nízké (Francie), v některých zemích naopak relativně vysoké (NL). V této souvislosti pak hrají důležitou roli dávky sociální pomoci (pro zajištění životního minima), při jejichž vyplácení je brána v úvahu aktuální příjmová situace domácnosti. Dávky sociální pomoci mohou domácnostem bez příjmu uhradit v rámci zajištění životního minima veškeré výdaje na bydlení. ad 2) princip marginálních výdajů - tento princip zvyšuje (oproti předchozímu) participaci samotné domácnosti pro případ, že výdaje domácnosti přesahují tarifně stanovené maximální výdaje. Tyto tarify jsou určeny tak, aby odrážely zvláště velikost domácnosti, resp. velikost bydliště nebo stáří bytu. Mimo pojmu maximální výdaje pracuje model ještě s výdaji standardními (normálními), tj. určitá limitní úroveň výdajů, nad kterou se sice další výdaje do základu započítávají, ale míra participace samotné domácnosti se prudce zvedá. Příspěvek je tak vypočítáván: příspěvek = míra participace * (skutečné výdaje < maximální úroveň výdajů - výdaje standardní) Míra participace znamená tarifně určenou normativní míru zatížení domácnosti výdaji na bydlení pro případ vyšších než standardních výdajů (přičemž skutečné výdaje překračující standardní musí být nižší než maximální pro přiznání příspěvku). Překročí-li výše skutečného nájemného stanovenou maximální úroveň, jsou každá další marka, gulden nebo frank nad tento limit plně hrazeny z vlastních zdrojů domácnosti a míra kompenzace příspěvkem na bydlení je tudíž nulová. Principem marginálních výdajů jsou tak domácnosti motivovány 9
vyhledávat jejím poměrům co nejpřiměřenější bydlení, jelikož vyšší nájem by si pak bez ohledu na tarifní míru zatížení musely buď částečně nebo zcela hradit ze svých vlastních zdrojů. ad 3) princip normativní míry zatížení - normativní míra zatížení je ve všech evropských zemích užívajících kontinentální model příspěvku na bydlení definována jako minimální vlastní spoluúčast samotné nárokující domácnosti na splácení jejích výdajů na bydlení; je určena jako procentní poměr výdajů na bydlení k celkovým příjmům příslušné domácnosti (odráží tak minimální míru zatížení jednotlivých domácností). Ve všech uvažovaných zemích je stanovena tak, aby se její úroveň s růstem celkových příjmů domácnosti buď zvyšovala nebo zůstala na stejné úrovni - příjmově silnější domácnosti tak mají předpokládanou standardní nebo minimální míru zatížení vyšší nebo stejnou nežli příjmově slabší domácnosti, které jsou tak systémem zvýhodněny. Zároveň je míra zatížení obvykle definována zvlášť pro různou velikost domácností, čímž jsou zvýhodněny vícečlenné domácnosti. Z uvedeného vyplývá, že tarifní ukotvení normativní míry zatížení pro jednotlivé kategorie výdajů na bydlení, příjmově kategorie a kategorie velikosti domácností je záležitost více než složitá. Britský model Zatímco kontinentální model výpočtu příspěvku na bydlení počítá vždy s tím, že určitou minimální část výdajů na bydlení si musí domácnost zaplatit ze svého i v případě, že nedosahuje žádných příjmů (princip minimálních výdajů), nájemné britské domácnosti pobírající tzv. income support (mající příjem pod úrovní minimálního příjmu), je plně hrazeno z příspěvku na bydlení. Domácnostem jsou tak příspěvkem pokryty veškeré výdaje na bydlení až do momentu, kdy příjem domácnosti dosáhne úrovně minimálního příjmu. Ani druhý princip kontinentálního modelu (princip marginálních nákladů), ještě donedávna v britském prostředí neplatil. Míra participace domácnosti se nezvedala se zvýšením nájmu nad standardní úroveň. V praxi to znamenalo, že jakékoliv zvýšení nájmu nárokující domácnosti bylo plně hrazeno zvýšením příspěvku na bydlení a míra zatížení domácnosti výdaji na bydlení zůstávala stále stejná! Prvním limitujícím faktorem pro neuvážené zvyšování nájemného (ze kterého profitoval pouze příslušný provozovatel nájemního bydlení) se stal od roku 1995 institut tzv. rent officer (kontrolor nájemného) - nezávislá kontrola s působností v rámci obce, která dohlížela na to, aby úroveň nájmů odpovídala aktuálním poměrům na trhu v dané oblasti s přihlédnutím k velikosti bytu a domácnosti. Domácnosti však byly i nadále systémem jen minimálně motivovány k vyhledávání levnějšího a jejich poměrům dostupnějšího bydlení. Proto od 1.1.1996 vstoupilo v platnost další opatření, podle kterého je růst nájemného nad úroveň tzv. referenčního nájemného, určovaného kontrolorem nájemného, příspěvkem hrazeno jen z 50 %. Dosud však v britském modelu neexistuje ustanovení maximální úrovně nájemného, nad kterou by všechny další výdaje byly plně hrazeny samotnou domácností. Nejvýznamnější rozdíl mezi kontinentálním a britským modelem však spočívá ve zcela jiné logice určení normativní míry zatížení. Kontinentální model výpočtu příspěvku se opírá o princip normativní míry zatížení (tarifně stanoveného minimálního zatížení samotných domácností výdaji na bydlení vždy pro jednotlivé kategorie velikosti domácnosti a příjmové kategorie). Stanovení těchto tarifů je poměrně složité, jelikož pro každou příjmovou kategorii i velikost domácnosti je míra zatížení definována jinak. Britský model je naopak daleko přímočařejší: normativní míru zatížení nahradila tzv. míra regrese. Míra regrese je definována jako míra snižování výplaty příspěvku a zvyšování participace domácnosti v závislosti na výši jejích příjmů a zvláště pak na vzdálenosti mezi úrovní jejích skutečných příjmů a úrovní příjmů minimálních. Míra regrese je stanovena pevným koeficientem, který je v současné době 65 %. Pro případ, kdy příjem domácnosti nepřekračuje úroveň minimálního příjmu, je jí z příspěvku na bydlení plně hrazeno celé nájemné. Jakmile se však příjem domácnosti zvýší o jednu libru nad minimální příjem, musí domácnosti z této vydělané libry 0,65 libry věnovat na nájemné a zbytek je nadále kryt příspěvkem. Míra zatížení tak prudce stoupá, jelikož se jí na základě poměrně vysoko stanovené míry regrese na úrovni 65 % s růstem příjmů prudce zvedají vlastní výdaje na nájemné. Britský model výpočtu příspěvku vychází z tradiční principu sociální spravedlnosti: nejchudším domácnostem je plně hrazeno celé nájemné, ale jakmile se příjem domácnosti zvýší nad úroveň minimálních příjmů potřebných k zajištění základních životních potřeb, výše příspěvku se rychle snižuje a míra participace samotné domácnosti se prudce zvyšuje. Mimo základní rozdíl mezi způsobem výpočtu příspěvku v zemích kontinentální Evropy a ve Velké Británii existuje rovněž mnoho dalších specifik jednotlivých systémů: Systém příspěvků na bydlení / nájemné je zaveden ve většině vyspělých evropských zemí; jsou ale i výjimky, kde systém platí jen omezeně nebo není zaveden (např. Belgie, Itálie a Švýcarsko). V těchto zemích je však obvykle možné dostat nenárokovou dávku sociální pomoci, či využít sociální bydlení v úzkém slova smyslu, kde se výše nájemného odvíjí od příjmu domácnosti. 10
Příspěvkové systémy se liší podle toho, ke kterému typu bydlení se vztahují. V některých zemích jsou příspěvky poskytovány nájemníkům, družstevníkům i lidem, kteří bydlí "ve svém" (např. SRN, Francie či Rakousko). Naopak např. v Holandsku či Dánsku je tato pomoc poskytována jen nájemníkům. Volba jednoho z výše uvedených přístupů se odvíjí od funkce jednotlivých forem bydlení na trhu s byty, od podoby sociálního bydlení a celé nájemní politiky a hlavně od podoby ostatních podpor, které jsou do oblasti bydlení poskytovány. v mnoha zemích se mimo aktuální roční či měsíční příjem domácnosti bere v úvahu rovněž majetek domácnosti (Finsko, Německo, Nizozemí, VB), ve VB existuje jednotný systém vyplácení příspěvků, naopak ve Francii vedle sebe koexistují tři rozdílné příspěvky na bydlení (pro mladé lidi, rodiny s dětmi, rodiny v sociálním nájemním sektoru), v některých zemích jsou upřednostňovány vícečlenné domácnosti, resp. rodiny s dětmi (Francie, Německo, VB), v NL je však velikost domácnosti rozlišena pouze na jednočlennou či vícečlennou, v některých zemích jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty pouze výdaje na čisté nájemné (Německo), v jiných do určitého stanoveného limitu i výdaje za topení (Francie), rozdílná je i definice domácností jako oprávněného žadatele příspěvku na bydlení - např. v NL je domácnost definována jako společenství osob žijících po dobu 6 měsíců pod stejnou střechou, v Německu z důvodu existence mnoha domácností netvořících rodinu jsou příspěvky na bydlení vypláceny jednotlivým členům domácnosti v závislosti na jejich individuálních příjmech (předpoklad, že se všichni podílejí na výdajích domácnosti rovnoměrně), v některých zemích jsou do základu pro výpočet příspěvku započítávány hrubé příjmy domácností (VB), v jiných pouze disponibilní příjmy očištěné od daní a splátek pojištění (Finsko, Německo, Nizozemí), obvykle jsou do základu započítávány rovněž příjmy ze sociálních transferů, v některých zemích je příspěvek vyplácen měsíčně (Finsko, Francie, Německo), v jiných trimestrálně (Nizozemí) a v některých může být vyplácen i týdně (VB). financování příspěvku je zajišťováno buď pouze ze státního rozpočtu (Nizozemí), nebo z části z rozpočtu nižších samosprávných celků (Německo, 50 %) nebo z části z fondů zaměstnavatelů (Francie) nebo z části z prostředků rozpočtů obcí (VB, Finsko), rozdílný je i způsob sledování změn ve výdajích nebo příjmech domácnosti, které slouží jako základ pro výpočet příspěvku. Nejvíce adaptivní systém na případné změny je zřejmě ve VB, kde všechny změny dotýkající se oprávnění pobírat příspěvek musí být okamžitě hlášeny a výše příspěvku je modifikována hned následující pondělí po tomto oznámení. Ve Finsku se změny projeví v následujícím měsíci, ve většině ostatních zemí až následující rok. Příspěvek je ve všech zemích poskytován po omezenou dobu - nejčastěji od 1 roku do cca 5 let. Příspěvek na bydlení v ČR - charakteristika současně poskytovaných Sociálních příspěvků k částečné úhradě nákladů na bydlení: Příspěvek na bydlení (viz referát, resp. www.mpsv.cz) + doplatek na bydlení (viz zákon č. 111/2006 Sb., o hmotné nouzi) Literatura: 1. Valentová, Barvík, Zajícová: Sociální bydlení (zahraniční zkušenosti), nadace ABF, nakladatelství ARCH, Praha 1994 2. Valentová, Fousek, Kohout, Sobotková, Zajícová: Příspěvky na bydlení (zkušenosti z vybraných evropských zemí), nadace ABF, nakladatelství ARCH, Praha 1993 3. Valentová, B.: Sociální aspekty bydlení, MMR 1999, www.mmr.cz 4. Lux M., Burdová P.: Výdaje na bydlení, sociální bydlení a napětí na trhu s bydlením (mezinárodní komparace a polistopadový vývoj v ČR), studie Národohospodářského ústavu J. Hlávky č. 2/2000, Praha, http://seb.soc.cas.cz/publikace_download/hlavka1.htm 5. Koncepce bytové politiky, MMR 1999 www.mmr.cz 6. Příspěvek na bydlení na stránkách MPSV (www.mpsv.cz) - http://portal.mpsv.cz/soc/ssp/ 11