"Judikatura Evropského soudního dvora na úseku ochrany životního prostředí"

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta Lenka Kolafová "Judikatura Evropského soudního dvora na úseku ochrany životního prostředí" DIPLOMOVÁ PRÁCE Vedoucí diplomové práce: JUDr. Michal Sobotka, Ph.D. Katedra: Katedra práva životního prostředí Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 14. května 2009

Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem předloženou diplomovou práci vypracovala samostatně za použití zdrojů a literatury v ní uvedených. V Praze dne 14. května 2009 podpis 2

OBSAH Seznam zkratek 4 Úvod 5 1. Postavení a právní základy pro činnost ESD v rámci systémů orgánů ESD 7 1.1 Úvod 7 1.2 Právní zakotvení ESD 9 1.3 Založení Evropského soudního dvora 10 1.4 Organizace ESD 11 1.4.1 Soudci 12 1.4.2 Generální advokáti 13 1.5 Pravomoci a příslušnost ESD 13 1.5.1 Řízení před ESD obecně 14 1.6 Soud prvního stupně 15 1.7 Soud pro veřejnou službu 16 1.8 Vztah Soudního dvora a SPS 17 1.9 ESD a Lisabonská smlouva 17 2. Role ESD v oblasti ochrany životního prostředí 20 2.1 Základní oblasti rozhodovací činnosti ve vztahu k ochraně životního prostředí 22 2.2 Druhy řízení před ESD v oblasti ochrany životního prostředí 23 2.2.1 Řízení pro porušení Smlouvy 23 2.2.2 Řízení na neplatnost 26 2.2.3 Řízení o předběžné otázce 27 3. Judikatura ESD na vybraném úseku ochrany životního prostředí 31 3.1 Úvod do problematiky 31 3.2 Právní rámec 33 3.3 Pojem odpad 36 3.4 Přeprava odpadů 47 3.5 Obaly a volný pohyb zboží 51 3.6 Případy projednávané před ESD 56 3.7 Závěr 57 Shrnutí 59 Summary 59 Seznam literatury 61 3

SEZNAM ZKRATEK SES EU SVS ESD SESAE SEU SOO ES Smlouva o založení Evropského Společenství Evropská unie Soud pro veřejnou službu Evropský soudní dvůr Evropské společenství pro atomovou energii Smlouva o Evropské unii Směrnice 75/442/EHS o odpadech Evropská společenství 4

ÚVOD Téma diplomové práce je zajímavé z několika důvodů. Ochrana životního prostředí je v současné době jedním z komplexních témat práva a politiky. Například změna klimatu, problematika odpadů nebo úbytek biodiverzity patří bezpochyby mezi jedny z nejdiskutovanějších problémů současné doby. Následky, které s sebou tento fakt přináší, se odrážejí v hospodářské, sociální a ekologické politice států a v životě každého jednotlivce. Právo životního prostředí je i právem budoucích generací. Následky veškeré lidské činnosti se projeví nejen nyní (např. v okamžitém poškození či znečištění), ale i v průběhu příštích desetiletí (např. v nenávratném poklesu biodiverzity). Ochrana životního prostředí je součástí společné politiky ES. Dne 1. července 1987 vstoupil v platnost Jednotný evropský akt 1, který začlenil tématiku životního prostředí do komunitárního práva. 2 Tyto závazky platí od 1. května 2004 také pro Českou republiku. Zároveň též pro ČR vznikla povinnost respektovat závaznost rozhodnutí soudních orgánů Evropských společenství. Evropský soudní dvůr svou činností přispívá k dodržování a výkladu práva EU. Jeho judikatura je tedy relevantním prvkem, který nesmí být ze strany vnitrostátních orgánů opomíjen. První část této práce se věnuje postavení a právním základům pro činnost ESD v rámci orgánů ES, jeho organizaci a fungování. S fungováním evropského práva souvisí ucelený soudní systém, v jehož čele stojí Evropský soudní dvůr.podrobný historický vývoj a procesní pravidla by však přesahovala rámec této práce a proto se jedná pouze o stručný nástin. Ve druhé části se zaměřím na konkrétní oblasti ochrany životního prostředí, kterými se ESD v rámci své judikatury dosud zabýval. Jsou zde také identifikovány různé typy řízení a přesah do jiných oblastí (např. vliv právní úpravy životního prostředí na vnitřní trh). Třetí část je již zcela zaměřena na judikaturu ESD týkající se konkrétní oblasti ochrany životního prostředí, a to úseku odpadů. Vliv harmonizační politiky Společenství zasahuje nejen do oblasti ochrany životního prostředí, ale též do oblasti 1 Uveřejněn v Úředním věstníku L 169 ze dne 29. června 1987. 2 Čl. 174 a n. SES. 5

ochrany spotřebitele, vnitřního trhu, volného pohybu osob, atd. O to důležitější je věnovat se konkrétním rozhodnutím ESD. Odpady jsou produktem většiny lidských činností, příroda sama si je schopná poradit jen s některými z těchto vyprodukovaných odpadů. O velké procento z nich se musí postarat sám člověk. Aby nedošlo k poškození životního prostředí a ohrožení lidského zdraví nebo alespoň bylo minimalizováno takové riziko, je nutné, aby taková činnost byla důsledná a prováděná s vědomím odpovědnosti i vůči dalším generacím. Při prosazování evropských norem práva životního prostředí týkajících se odpadů je nutné mít stále na mysli velké rozdíly, které panují v přístupu k ochraně přírody a krajiny v jednotlivých členských státech EU. Také je nutné si uvědomit jaké jsou jejich individuální schopnosti a možnosti při vynucování dodržování daných norem. Nezřídka jsou to samy státní orgány, které mají problémy nejen s prosazováním, ale často i s implementací jednotlivých komunitárních předpisů v rámci odpadového hospodářství. V Evropě se každoročně vyprodukuje 1,8 miliard tun odpadu. Méně než jedna třetina je recyklována, některé členské státy vyvážejí na skládky až 90% svého odpadu, jiné státy pouze 10%. Většinu celkového objemu tvoří odpad z domácností, obchodních činností, průmyslu, zemědělství a stavebnictví. V roce 2004 vyprodukoval každý občan EU v průměru 520 kg odpadu a podle očekávání by se tento objem měl v roce 2020 zvětšit na 680 kg. 3 Důvodem je především narůstající konzumace finálních spotřebitelů. Považuji za důležité definovat v této kapitole pojem odpad, nastínit problematiku přepravy odpadů a dotknout se již zmiňovaného přesahu ochrany ŽP do jiných oblastí zde konkrétně obaly a volný pohyb zboží. Cílem této práce je představit základy pro fungování Evropského soudního dvora, poukázat na jeho vliv při ochraně životního prostředí a zejména shrnout vývoj jeho rozhodování v oblasti klasifikace materiálu jako odpadu a nastínit další možný vývoj právní úpravy této problematiky. 3 Viz. tisková zpráva Evropského parlamentu ze dne 17. 6. 2008, také na http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/064-31746-168-06-25-911- 20080616IPR31745-16-06-2008-2008-true/default_cs.htm. 6

1. POSTAVENÍ A PRÁVNÍ ZÁKLADY PRO ČINNOST ESD V RÁMCI SYSTÉMŮ ORGANŮ ES 1.1 ÚVOD Současné evropské právo je komplexní záležitostí. Pro účely této práce pojem evropského práva označuje právo Evropské unie ve své aktuální třípilířové struktuře. Vědomě ponecháme stranou systémy jiných regionálních organizací jako je např. Rada Evropy. Společná politika v oblasti ochrany životního prostředí spadá do oblasti prvního pilíře, tzn. především právo Evropského společenství či komunitární právo. Podle čl. 2 SES je posláním ES mimo jiné prováděním společných politik podporovat vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí. Ustanovení čl. 3 SES znovu explicitně vyjmenovává politiku v oblasti životního prostředí jako jednu z činností ES. Konkrétní podrobnosti realizace této společné politiky upravuje hlava XIX SES. Obecně se pramenem práva rozumějí formy, v nichž je obsaženo objektivní právo. Tím jsou v systému komunitárního práva myšleny zejména právní normy a do jisté míry i akty aplikace práva. V konkrétním případě jde zaprvé o primární právo, do kterého řadíme zakládací smlouvy, smlouvy o přistoupení a obecné právní zásady komunitárního práva. Zadruhé jde o sekundární právo ES, pod které lze podle čl. 249 SES podřadit: - nařízení, která jsou závazná a platná v celém svém obsahu ve všech členských státech a která musejí orgány členských států, správní úřady a soudy jsou povinny od okamžiku platnosti nařízení aplikovat, - směrnice, jejichž podstata spočívá v tom, že je určena lhůta, do kdy musí být jejich obsah implementován do vnitrostátního právního řádu, - rozhodnutí, - doporučení a stanoviska, která ovšem nejsou právně závazná. Co se týče úpravy ochrany životního prostředí lze jako příklady nařízení uvést: nařízení Komise (ES) č. 669/2008 kterým se doplňuje příloha IC nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 o přepravě odpadů 4, nařízení Evropského 4 Úř. věst. L 188, 16.07.2008, str. 7. 7

parlamentu a Rady (ES) č. 1272/2008 o klasifikaci, označování a balení látek a směsí 5 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 689/2008 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek. 6 Jako příklady směrnic: směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 o odpadech 7, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu 8, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/68/ES ze dne 24. září 2008 o pozemní přepravě nebezpečných věcí (Text s významem pro EHP). 9 Příklady rozhodnutí ve smyslu čl. 249 SES: Rozhodnutí Rady 2006/871/ES o uzavření Dohody o ochraně africko-euroasijských stěhovavých vodních ptáků jménem Evropského společenství 10, Rozhodnutí Komise 2007/58/ES o uzavření Dohody mezi vládou Japonska a Evropským společenstvím pro atomovou energii o spolupráci při mírovém využívání jaderné energie 11, Rozhodnutí Komise 2006/10/ES o dočasném zákazu uvádění na trh v Řecku osiva hybridních kukuřic s genetickou modifikací. 12 A jako příklady doporučení a stanovisek: doporučení Komise ze dne 18. června 2007 týkající se pokynů pro umístění zvířat používaných pro pokusné a jiné vědecké účely a péči o ně (K(2007) 2525) 13 a stanovisko Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin, k návrhu směrnice Rady, kterou se zřizuje rámec Společenství pro jadernou bezpečnost. 14 Zvláštní roli v systému pramenů komunitárního práva hraje tzv. soudcovské právo. Obdobně jako národní soudy má také ESD za hlavní úkol nalézat právo, tedy aplikovat psané a nepsané právní normy na konkrétní případ. K činnosti ESD však patří 5 Úř. věst. L 353, 31.12.2008, s.1. 6 Úř. věst. L 204, 31.07.2008, s.1. 7 Úř. věst. L 312, 22.11.2008, s.3. 8 Úř. věst. L 152, 11.06.2008, s.1. 9 Úř. věst. L 260, 30.09.2008, s.13. 10 2006/871/ES: Rozhodnutí Rady ze dne 18. července 2005 o uzavření Dohody o ochraně africkoeuroasijských stěhovavých vodních ptáků jménem Evropského společenství, Úř. věst. L 345, 08.12.2006, s.24. 11 2007/58/ES: Rozhodnutí Komise ze dne 28. srpna 2006 o uzavření Dohody mezi vládou Japonska a Evropským společenstvím pro atomovou energii o spolupráci při mírovém využívání jaderné energie, Úř. věst. L 032, 06.02.2007, s.64. 12 2006/10/ES: Rozhodnutí Komise ze dne 10. ledna 2006 o dočasném zákazu uvádění na trh v Řecku osiva hybridních kukuřic s genetickou modifikací MON 810 zapsaných ve Společném katalogu odrůd druhů zemědělských rostlin podle směrnice 2002/53/ES (oznámeno pod číslem K(2005) 5964, Úř. věst. L 007, 12.01.2006, s.27. 13 Úř. věst. L 197, 30.07.2007, s.1. 14 Přístupné na stránkách http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=- //EP//NONSGML+COMPARL+PE-420.059+02+DOC+WORD+V0//CS&language=CS. 8

do významné míry také vyplňování mezer v právu podaným výkladem komunitárních pravidel podle čl. 220 SES, tedy dotváření komunitárního práva. Závaznost rozsudků ESD je na jedné straně omezena na vztah mezi konkrétními účastníky řízení (inter partes), a z tohoto hlediska ESD nelze připisovat obecně normativní či normotvornou funkci. Precedens jako takový není považován za pramen komunitárního práva. Na druhé straně však význam konkrétních výroků ESD úzký rámec vztahu mezi účastníky řízení často přesahuje (např. v řízení o žalobě o neplatnost podle čl. 230 SES, kdy je rozhodnutí soudu závazné pro třetí subjekty včetně zákonodárce). V praxi rozhodnutí ESD požívají vysoké autority a jak ESD tak i SPS zpravidla navazují na svoji rozhodovací praxi z důvodu právní jistoty. 15 Přestože rozsudky nemají obecnou normativní funkci a neexistuje psané pravidlo o jejich závaznosti, je nutné mít na zřeteli, že fakticky zavazují všechny subjekty, které se v budoucnu ocitnou v obdobné situaci. Rozsudky působí silou své přesvědčivosti a jsou vnitrostátními soudy brány jako vodítko v podobných případech. 1.2 PRÁVNÍ ZAKOTVENÍ ESD V rámci EU existují v souladu se smlouvou z Nice tři centrální soudní tělesa: Evropský soudní dvůr (ESD), Soud prvního stupně (SPS) a Soud pro veřejnou službu EU (SVS), který byl zřízen Radou v souladu s oprávněním podle čl. 225a SES jako jedna z komor Soudu prvního stupně. Evropskému soudnímu dvoru a Soudu prvního stupně náleží úkoly kontroly zákonnosti jednání společenství, ochrany práv jednotlivce a plní i úkoly spočívající v dotváření práva. Dva prvně zmíněné soudy naplňují pojem "soudy Společenství" v institucionálním smyslu. 16 Do soudního systému Společenství je v širším smyslu možné z hlediska funkční příslušnosti počítat i národní soudy, pokud jsou příslušné k zajišťování účinnosti komunitárního práva. 17 Právně je Soudní dvůr zakotven v čl. 7 odst. 1 SES, který ho řadí mezi základní orgány společenství. Podrobnější úprava se pak nachází v části páté SES (čl. 220 240 SES). Hned první ustanovení obsahuje předmět činnosti Soudního dvora, tedy 15 Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R., Evropské právo. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 223 225 a 233 245. 16 Zacker, C.; Wernicke, S., Examinatorium evropského práva. Carl Heymanns Verlag KG. 3. přepracované vydání, str. 50. 17 Outlá, V. a kol. Právo Evropské unie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006, str. 65. 9

zajišťování dodržování komunitárního práva při výkladu a provádění smlouvy. 18 Další ustanovení vymezují spory a druhy řízení. K primárnímu právu patří také čl. 136 160 EURATOM, čl. 46 SEU 19, a již zmíněné Protokoly o statutu Soudu. Detailní úprava řízení je pak předmětem Jednacího řádu 20, který byl přijat na základě čl. 223 SES. 21 1.3 ZALOŽENÍ EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA Vznik Soudního dvora 22 byl zakotven již ve Smlouvě o ESUO z roku 1952. 23 Podle článku 31 bylo jeho úkolem " zajišťování a dodržování práva při výkladu a provádění této smlouvy a prováděcích předpisů." Podle tehdy nepsaného pravidla byl soud složen vždy z jednoho soudce za každou členskou zemi. Ve stejném dokumentu byl zakotven i Soud prvního stupně 24, tento soud byl ale zřízen až v roce 1988. Ke smlouvě byl připojen Protokol o statutu Soudního dvora, který stanovil soudcům povinnosti a omezení týkající se výkonu funkce soudce. 25 Protokol má váhu primárního práva a je základní procesní normou, která upravuje průběh řízení. V roce 1957 byly přijaty Smlouvy o EHS a EURATOM, které rozšířily druhy možných žalob a stanovily, že Soudní dvůr má nadále sloužit jako nezávislý orgán pro všechna tři společenství. Právní zakotvení Soudního dvora tedy bylo upraveno již od samého počátku v zakládacích smlouvách. Činnost Soudního dvora byla slavnostně zahájena dne 7. října 1958. 26 Jednotný evropský akt a Maastrichtská smlouva přinesly jen omezený počet změn, týkajících se zejména složení SPS a redefinice působení ESD v rámci EU, zejména s ohledem na přijetí třípilířové struktury EU (podle Maastrichtské smlouvy 18 Čl. 220 odst. 1 SES. 19 Jde o modifikaci pravomoci v procedurální oblasti. 20 Jednací řád Evropského soudního dvora (dok. L 176 ze 4. 7. 1991 ve znění pozdějších změn a doplňků). 21 Karzel, D., Evropský soudní dvůr. Praktický průvodce. Praha:ASPI, a. s., 2006, str. 92. 22 Oficiální název není jednoznačný. Tento orgán je možné nalézt v různých dokumentech pod označením "Soud", "Soudní dvůr", "Soudní dvůr evropských společenství". Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R., Evropské právo. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 170. 23 Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli. Kapitola IV, články 31 45. 24 Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli, čl. 32d. 25 Fiala, P., Pitrová, M., Evropská unie. 1. vyd. Brno : Centrum pro studii demokracie a kultury, 2003, str. 339. 26 Ibidem str.47. 10

platné od 1. listopadu 1993 27 ). Po přijetí Amsterodamské smlouvy, kdy došlo k některým přesunům mezi pilíři, byla úloha ESD opět konkretizována (např. právo rozhodnout o předběžných otázkách týkajících se oblasti justice a policie). 28 Smlouva z Nice (platná od 1. února 2003) poskytla Radě Evropské unie možnost vytvořit svým rozhodnutím soudní sbor příslušný rozhodovat v prvním stupni o některých věcech ve zvláštních oblastech 29, toto oprávnění je zakotveno v článku 225a SES. Rada této pravomoci využila a v roce 2004 zřídila při Soudu prvního stupně Soud pro veřejnou službu Evropské unie. 30 1.4 ORGANIZACE ESD Evropský soudní dvůr je složen ze soudců, generálních advokátů a dalších zaměstnanců. ESD zasedá v senátech tvořených třemi nebo pěti soudci, ve Velkém senátu tvořeném třinácti soudci, výjimečně pak jako Plénum, má-li za to že jde o věc mimořádného významu, například odvolání člena Evropské komise. 31 ESD zasedá nepřetržitě, soudní prázdniny se stanoví s ohledem na úřední potřeby 32, platně pak rozhoduje pouze v lichém počtu soudců. 33 Fungování ESD upravuje kromě Smluv Protokol o Statutu Soudu, Procesní řád 34 a jednotlivé Jednací řády. Součástí struktury ESD jsou kabinety soudců, které pomáhají s vedením agendy. Každý soudce i generální advokát má k dispozici zpravidla tři referendáře (s právnickým vzděláním), jeden pochází ze země původu soudce, ostatní jsou francouzští rodilí mluvčí. Ke struktuře ESD též patří administrativní část, tisková a informační služba, ředitelství simultánních překladů a knihovna. 35 27 První pilíř tvoří Smlouva o ES, druhý pilíř Společná zahraniční a bezpečnostní politika a třetí pilíř je oblast Justice a vnitra.pitrová, M., Institucionální strukrura Evropské unie. Mezinárodní politologický ústav. Masarykova univerzita. Brno, 1999, str. 18. 28 Fiala, P., Pitrová, M., Evropská unie. 1. vyd. Brno : Centrum pro studii demokracie a kultury, 2003, str. 340 342. 29 Text Smlovy z Nice je přístupný na http://www.euroskop.cz/gallery/2/765-nice.pdf. 30 Miloslav Havlín, Soud pro veřejnou službu nový soudní orgán EU. Přístupné na stránkách http://www.euractiv.cz/evropske-pravo/analyza/soud-pro-veejnou-slubu--nov-soudn-orgn-eu. 31 Zacker, C.; Wernicke, S., Examinatorium evropského práva. Carl Heymanns Verlag KG. 3. přepracované vydání, str. 51. Čl. 16 Statutu Soudního dvora. Tento text je přístupný v platném znění na stránce http://curia.europa.eu/cs/instit/txtdocfr/txtsenvigueur/statut.pdf. 32 Čl. 15 Statutu ESD. 33 Čl. 17 Statutu ESD. 34 Svoboda, P., Úvod do evropského práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 95. 35 Karzel, D., Evropský soudní dvůr. Praktický průvodce. Praha:ASPI, a. s., 2006, str. 112 116. 11

Lucemburk. Sídlem Soudního dvora, Soudu prvního stupně a Soudu pro veřejnou službu je 1.4.1 SOUDCI Evropský soudní dvůr je podle čl. 221 SES tvořen z jednoho soudce z každého členského státu dnes tedy z 27 soudců. 36 Jsou jmenováni vzájemnou dohodou vlád členských států na dobu šesti let. Znovuzvolení je možné a bývá praktikováno zejména kvůli zachování kontinuity judikatury. 37 Soudci jsou schvalováni Radou, pro jejich zvolení je nutno dosáhnout jednomyslného souhlasu. 38 Soudci jsou vybíráni z kandidátů, kteří poskytují záruky nezávislosti a splňují požadavky na nejvyšší soudní funkce ve své zemi nebo jsou uznávanými znalci práva. Každé tři roky dochází k obměně části soudců. Ze svého středu volí soudci na dobu tří let svého předsedu, i zde je možná opětovná volba 39 (čl. 223 SES). Předseda může podle čl. 242 243 a 256 SES nařídit odklad výkonu komunitárních aktů, prozatímní opatření či odložit výkon rozhodnutí Soudu. 40 Podmínkou pro jmenování je státní příslušnost členského státu. Soudci jsou neodvolatelní, nadáni imunitou (nestíhatelností), během trvání funkce však může být zrušena Soudem zasedajícím v plénu. Zásadně nemohou vykonávat další ať již placená nebo neplacená povolání. Velmi důležitým momentem je zákaz účasti při rozhodování ve věci, ve které byli dříve zainteresováni jako úředníci, poradci, právní zástupci některé strany nebo již dříve o věci rozhodovali v jiném řízení 41, podle článku 18 Statutu ESD pak takový soudce tuto skutečnost sdělí předsedovi. Funkce soudce končí kromě předvídaných pravidelných obměn a smrti též odstoupením. 42 36 Za ČR je to od 11. května 2004 Jiří Malenovský. 37 Schweitzer, M., Europarecht: das Recht der Europäischen Union ; das Recht der Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EG, EAG) ; mit Schwerpunkt EG / von Michael Schweizer und Waldemar Hummer. 5., neubearb. und erw. Aufl. Neuwied ; Kristel ; Berlin : Luchterhand, 1996, str.77. 38 Fiala, P., Pitrová, M., Evropská unie. 1. vyd. Brno : Centrum pro studii demokracie a kultury, 2003, str. 342. 39 Od roku 2003 je jím Vassilios Skouris. 40 Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R., Evropské právo. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 171. 41 Ibidem, str. 170. 42 Čl. 5 Statutu ESD. 12

1.4.2 GENERÁLNÍ ADVOKÁTI Generální advokáti jsou v počtu 8 členů (jejich počet může Rada jednomyslných rozhodnutím na žádost Soudního dvora zvýšit 43 ) jmenováni za stejných podmínek a stejným způsobem jako soudci ESD na funkční období šesti let. Co se týká jejich státní příslušnosti, platí nepsané pravidlo, že pět z nich pochází ze zemí "velké pětky" (tzv. stálí GA jsou z Francie, Velké Británie, Německa, Španělska a Itálie), zbylá místa jsou obsazována na základě principu rotace mezi ostatní členské státy. 44 Generální advokáti byli vytvořeni podle francouzských "Commissaires du Gouvernement" u Státní rady. Mají postavení rovnoprávných členů Soudního dvora. Jejich úkolem je při zachování nestrannosti vypracovat nestranný a nezávislý závěrečný návrh, který tvoří základ pro rozhodování soudců. 45 Jedná se o dobrozdání, které předloží příslušný generální advokát na konci ústního přelíčení, které shrnuje skutkovou podstatu případu, obsahuje detailní analýzu právního stavu a je uzavřen odůvodněným konečným návrhem. ESD se pak ve výsledku zpravidla přidržuje vysloveného návrhu, není však vyloučeno, aby rozhodl jinak, jelikož není návrhem vázán. Tyto návrhy jsou spolu s rozsudky zveřejňovány a přispívají ke kontinuitě soudního rozhodování. 46 Jejich závěry jsou považovány jako produkt jednoho člověka za vnitřně jednotnější než rozsudky ESD, které jsou v zásadě vždy kompromisem několika soudců. Stanoviska jsou též vyžadována v momentě, kdy by Soud měl vydat posudek k návrhům mezinárodních smluv, jež ES uzavírá se třetím státem. 47 Generální advokáti mohou též zaujmout stanovisko, které předchází vydání opatření upravující řízení. 48 1.5 PRAVOMOCI A PŘÍSLUŠNOST ESD ESD je nadán pravomocí zajišťovat dodržování povinností plynoucích ze zakládacích dokumentů pomocí institutů soudní povahy. Takováto dikce ovšem na 43 Čl. 222 SES. 44 Karzel, D., Evropský soudní dvůr. Praktický průvodce. Praha:ASPI, a. s., 2006, str. 104. 45 Zacker, C.; Wernicke, S., Examinatorium evropského práva. Carl Heymanns Verlag KG. 3. přepracované vydání, str. 51. 46 Koenig, C., Haratsch A., Europarecht. Thübingen: Mohr Siebeck, Vierte Auflage 2003, str. 79. 47 Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R., Evropské právo. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 171. 48 Zacker, C.; Wernicke, S., Examinatorium evropského práva. Carl Heymanns Verlag KG. 3. přepracované vydání, str. 51. 13

druhé straně znamená také v tomto smyslu omezení na výklad a aplikaci SES. 49 ESD je příslušný k rozhodování v následujících věcech: a) řízení o předběžné otázce (čl. 234 SES), b) řízení o porušení smlouvy (čl. 226 SES), c) žaloba na neplatnost právního aktu a žaloba na nečinnost (čl. 230 SES), d) rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutí SPS. ESD má rovněž na základě SES rovněž oprávnění vydávat posudky o slučitelnosti zamýšlené mezinárodní smlouvy s ustanoveními SES. 50 V tomto případě se ESD v této činnosti podobá českému 51 a například německému Ústavnímu soudu. 52 Jurisdikci je možné považovat za poměrně širokou. ESD jsou propůjčeny pravomoci, které bývají v kontinentálním právním systému rozděleny mezi více institucí (v ČR jde například o Vrchní soud a Nejvyšší správní soud). 53 Ke změně situace došlo po zřízení SPS, kdy je tento soud oprávněn rozhodovat o jemu svěřených záležitostech. ESD rozhoduje v těchto případech jako odvolací soud. 54 1.5.1 ŘÍZENÍ PŘED ESD OBECNĚ Podle článku 20 Statutu ESD se řízení skládá ze dvou částí: písemná část a ústní část řízení, přičemž písemná část je základní a nejdůležitější fáze před Soudním dvorem. Řízení před Soudním dvorem se zahajuje doručením návrhu na zahájení řízení soudní kanceláři, jejím základním úkolem je evidence soudních písemností a vedení administrativy před a v průběhu soudního řízení. Je také prostředníkem komunikace mezi účastníky navzájem a účastníky a Soudním dvorem. Specifikem řízení je nutnost zastoupení účastníka řízení (ať již fyzické nebo právnické osoby) advokátem. V článku 37 Statutu ESD je výslovně upraven institut vedlejšího účastníka. Podle úpravy ve Smlouvě lze rozlišovat privilegované a neprivilegované vedlejší účastníky. K první skupině patří členské státy a orgány Společenství, které jsou oprávněny kdykoliv bez udání důvodu přistoupit do již zahájeného řízení. Druhou 49 Simon, D., Komunitární právní řád. Praha: ASPI, a. s., 2005, str. 495. 50 Karzel, D., Evropský soudní dvůr. Praktický průvodce. Praha:ASPI, a. s., 2006. str. 92. 51 Čl. 82 odst. 2 Ústavy ČR. Tato možnost byla Ústavním soudem využita při posuzování Lisabonské smlouvy. 52 Brown, Neville L.; Kennedy, T., The Court of Justice of the European Communities. London: Sweet & Maxwell 2000, Fifth edition, str. 112. 53 Brown, Neville L.; Kennedy, T., The Court of Justice of the European Communities. London: Sweet & Maxwell 2000, Fifth edition.. str. 111. 54 Ibidem. 14

skupinu tvoří fyzické a právnické osoby, kteří na rozdíl od privilegovaných účastníků mohou vstoupit do zahájeného řízení jen tehdy, jestliže prokáží svůj oprávněný zájem na výsledku sporu. Vedlejší účastenství dále znamená pouze podporu třetí stranou, která není bezprostředním účastníkem ve vztahu k hlavní procesní straně. Na rozdíl od států a orgánů se mohou fyzické a právnické osoby podle SES účastnit řízení za podmínky, že jde o řízení zahájené přímými žalobami. Vyloučeno je vedlejší účastenství v řízení o předběžné otázce a v řízení o vydání posudku ESD. 55 Ústní řízení následuje po písemném a je považováno za jeho doplněk. Ve většině případů je veřejné. Po jeho zahájení přijde na řadu vystoupení soudce zpravodaje, který přednese svou zprávu o jednání. Po přednesu řečí zástupců účastníků řízení přichází přednes stanoviska generálního advokáta, který se vyjadřuje ke všem návrhům soudce zpravodaje. Poté následuje konečná fáze, jíž je porada soudců a příprava rozhodnutí, což je fáze neveřejná. Pracovním jazykem Soudu je francouzština. Soudní dvůr rozhoduje buď rozsudkem nebo usnesením. Rozsudky a usnesení se publikují ve Sbírce rozhodnutí Soudního dvora, která je vydávána ve všech úředních jazycích. 56 1.6 SOUD PRVÍHO STUPNĚ Důvodem vzniku SPS bylo ulehčení přílišnému soudnímu nápadu u Soudního dvora. 57 Jeho příslušnost a pravomoc je upravena v čl. 225 SES ve spojení s čl. 220 SES. SPS je věcně příslušný pro žaloby na neplatnost právních aktů a žaloby na nečinnost (čl. 230 a 232 SES), žaloby na náhradu škody (čl. 235 ve spojení s 288 SES) a jako rozhodčí soud (čl. 238 SES) za předpokladu, že byly žaloby přeneseny na soudní senát (který může být jednomyslně zřízen Radou podle čl. 225a SES). SPS je také podle čl. 225 odst. 3 oprávněn rozhodovat o předběžné otázce. Řízení v této věci může SPS 55 Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R., Evropské právo. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 346 a 347. 56 Viz podrobněji Karzel, D., Evropský soudní dvůr. Praktický průvodce. Praha:ASPI, a. s., 2006, str. 108 152. 57 Rozhodnutí Rady 88/591 o zřízení Soudu prvního stupně Evropských společenství, ze dne 24. října 1988. Toto rozhodnutí bylo později zrušeno čl. 10 Smlouvy z Nice. Od té doby je SPS právně zakotven jen v primárním právu ES. Koenig, C., Haratsch A., Europarecht. Thübingen: Mohr Siebeck, Vierte Auflage 2003, str. 79. 15

sám postoupit Soudnímu dvoru má-li za to, že případ vyžaduje zásadní rozhodnutí, které by mělo vliv na jednotu komunitárního práva. 58 Organizace SPS je zakotvena v čl. 224 SES, kde je garantováno složení z "nejméně" jednoho soudce z každého členského státu. 59 Na rozdíl od Soudního dvora tedy není stanoven přesný počet soudců. Soudci jsou voleni na 6 let a podléhají stejnému způsobu tříleté obměny jako soudci Soudního dvora. SPS se liší od Soudního dvora i tím, že u něj nepůsobí generální advokáti. U jednotlivých případů se této funkce může ad hoc ujmout některý ze soudců. Ze svého středu si soudci volí na funkční období tří let svého předsedu. 60 SPS zasedá zásadně v senátech tvořených třemi nebo pěti soudci, v případech stanovených jednacím řádem může zasedat i v plénu. 61 1.7 SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU Při Soudu prvního stupně byl zřízen rozhodnutím Rady EU ze dne 2. listopadu 2004 62 zvláštní soud pro spory zaměstnanců vyplývající z veřejné služby s názvem Soud pro veřejnou službu Evropské unie. Věcná působnost zahrnuje pravomoc rozhodovat v prvním stupni spory mezi ES a jejich zaměstnanci, která vyplývá z čl. 236 SES a čl. 152 EURATOM, včetně sporů mezi institucemi nebo subjekty a jejich zaměstnanci, které náležejí do jurisdikce ESD. Soud se skládá ze sedmi soudců jmenovaných Radou na období šesti let. Technickou a administrativní podporu poskytují útvary ESD a Soudu prvního stupně. Z hlediska předmětu této práce však není tento orgán relevantní. 63 58 Zacker, C.; Wernicke, S., Examinatorium evropského práva. Carl Heymanns Verlag KG. 3. přepracované vydání, str. 52. 59 V roce 2008 měl 28 členů. Za ČR je členkou Irena Pelikánová. Přesné složení lze nalézt na http://curia.europa.eu/cs/instit/presentationfr/index_tpi.htm. 60 Fiala, P., Pitrová, M., Evropská unie. 1. vyd. Brno : Centrum pro studii demokracie a kultury, 2003, str. 344. 61 Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R., Evropské právo. 3. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str. 174. 62 Úřední věstník Evropské unie L 333 ze dne 9. listopadu 2004. 63 Havlín, Miloslav, "Soud pro veřejnou službu EU zahájil činnost", dostupné na stránkách http://pravniradce.ihned.cz/c4-10006880-17891520-f00000_d-soud-pro-verejnou-sluzbu-eu-zahajilcinnost. 16

1.8 VZTAH SOUDNÍHO DVORA A SPS Soudní dvůr a Soud prvního stupně nestojí ve zcela rovnovážném postavení. Nicméně autorita Soudního dvora je zvýrazněna pravomocí kontrolovat v případech typově shodné věci rozhodnutí Soudu prvního stupně formou řízení o opravných prostředcích. Dobrým příkladem takové situace je v ochraně životního prostředí případ T-585/83 a k němu Soudním dvorem učiněné rozhodnutí C-321/95 P Stichting Greenpeace Council. Soudní dvůr zde potvrdil rozhodnutí Soudu prvního stupně ohledně práva nevládních organizací dovolávat se svých práv přímo před Soudním dvorem. Ve výjimečných případech je také možné obrátit se na Soudní dvůr s žádostí o přezkum rozhodnutí SPS o opravném prostředku proti rozhodnutí Soudu pro veřejnou službu. 64 1.9 ESD A LISABONSKÁ SMLOUVA Evropská unie se v posledních letech musela vyrovnávat s růstem počtu členských států a z toho plynoucím větším soudním nápadem a širší jazykovou rozmanitostí. Vstup Lisabonské smlouvy 65 v platnost by mělo na soudnictví v rámci EU značný vliv. První oblast, které by se byť nepatrně dotkla, by byla struktura, velikost a složení soudních orgánů evropského soudního systému. I po rozšíření EU má být v ESD a SPS zastoupen každý členský stát. Jmenovací proces je však v současné době nepříliš transparentní. Novinkou má být proto vznik specializovaného výboru posuzujícího vhodnost kandidátů na funkce soudců a generálních advokátů. Pravomoc tohoto výboru bude ovšem jen poradní, konečné slovo bude mít při výběru dotčený členský stát. Soudní dvůr bude po Lisabonu na vrcholu soudní struktury EU a bude u něj zachován princip "jeden stát = jeden soudce". Soud prvního stupně má být přejmenován na 64 Karzel, D., Evropský soudní dvůr. Praktický průvodce. Praha:ASPI, a. s., 2006, str. 273-275. 65 Lisabonskou smlouvou se na žádost senátorů ODS zabýval již i Ústavní soud ČR. Ve svém rozhodnutí (nález Pl. ÚS 19/08) uvedl, že předmětné části nejsou v rozporu s ústavním pořádkem. Viz zpráva CTK ze dne 1. 12. 2008, přístupná na stránkách http://www.ctk.cz/sluzby/slovni_zpravodajstvi/vseobecne/index_view.php?id=347332. Dne 18. 2. 2009 vyslovila Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy. 17

Tribunál a je zde garantováno zastoupení každého členského státu. Nařízením Rady a Evropského parlamentu mohou být zřizovány nižší specializované soudy (komory). Jurisdikce ESD se dnes plně vztahuje na agendu I. pilíře, omezeně na agendu III. pilíře (vyloučení žaloby pro porušení Smlouvy a žaloby na nečinnost). 66 Záležitosti II. pilíře jsou plně vyňaty. Lisabonská smlouva redukuje třípilířovou strukturu, dojde přirozeně k extenzi příslušnosti ESD v trestních věcech. Účinným nástrojem komunikace mezi národními soudy a ESD je institut předběžné otázky. Členské státy nesmějí být v jejím využívání nijak omezovány. V oblasti soudní a policejní spolupráce v trestních věcech je v současné době zaveden tzv. "opt-in" systém. To znamená, že ESD může na předběžnou otázku odpovědět, až po prohlášení členského státu o přijetí jurisdikce v této oblasti (ČR tuto jurisdikci přijala). Lisabonská smlouva ruší různé režimy tohoto institutu a expanduje do všech oblastí EU (kromě zmíněné Společné zahraniční a bezpečnostní politiky). Lisabonská smlouva stanoví, že soudy EU mají na předběžné otázky odpovídat v "co nejkratší lhůtě", což může mít značně pozitivní vliv zejména na osoby nacházející se ve vazbě či v jiném podobném zařízení omezujícím ji v pohybu. Nicméně přesnější lhůty ale stanoveny nejsou, což podle mého názoru není nejlepší řešení. Bude tedy zřejmě nutné počkat si na výklad tohoto pojmu Evropským soudním dvorem. Co se týká žaloby na neplatnost, zamýšlí ji Lisabonská smlouva revidovat ve dvou směrech. Zaprvé bude ESD dána možnost přezkoumat rozhodnutí v oblasti III. pilíře, zadruhé bude rozšířen okruh osob s aktivní legitimací i na neprivilegované subjekty, tedy na subjekty odlišné od členského státu, Rady, EK nebo EP, kteří v současnosti musejí prokázat, že se jich napadaná norma bezprostředně a osobně dotýká. Do budoucna by měl postačit bezprostřední dopad na žalujícího. Tato situace by ale již dnes mohla být řešena zejména judikaturou ESD a SPS. Dojde také k rozšíření katalogu norem podléhajících přezkumu o akty ER a jiných institucí EU s právním účinkem vůči třetím osobám. Další změnou je expanze institutu dozorčí žaloby na oblast III. pilíře. V řízení pro porušování staršího rozsudku ESD by již EK nemusela vypracovávat odůvodněné stanovisko, ale stačilo by jí dát prostor členskému státu k vyjádření. Opět ale nejsou určena kritéria pro ukládání sankce, ani se zde neřeší situace, kdy by členský stát odmítl 66 K výkladu třípilířové struktury viz. pozn. č. 27. 18

sankci uhradit. 67 Posílený sankční režim by byl zaveden v případě opožděné nebo neúplné notifikace vnitrostátních opatření implementujících směrnice. 68 Podle Šlosarčíka je uvedených změn již nyní bez Lisabonské smlouvy možno dosáhnout, například zmíněnou judikaturou ESD, změnou Jednacího řádu či využívání možnosti "opt-in" vícero členskými státy. 69 67 Šlosarčík, Ivo, Reforma soudního systému EU podle Lisabonské smlouvy a bez ní, Jurisprudence 6/2008. 68 Viz obecně k problematice implementace směrnic Král, R. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR, C. H. Beck, Praha, 2002. 69 Šlosarčík, Ivo, Reforma soudního systému EU podle Lisabonské smlouvy a bez ní, Jurisprudence 6/2008. 19

2. ROLE ESD V OBLASTI OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Ochrana životního prostředí patří mezi evropské zájmy. Již v roce 1985 ESD poprvé stanovil, že ochrana životního prostředí je jedním ze základních cílů Evropských společenství a že jde o obecný zájem ES, nikoliv jen jednotlivých členských států. V daném případě předložil francouzský soud v říjnu 1983 Evropskému soudnímu dvoru dvě předběžné otázky týkající se interpretace a platnosti směrnice Rady 75/439/EHS o odpadních olejích. Francouzský soud potřeboval objasnit, zda vnitrostátní právní úprava byla slučitelná s danou směrnicí. ESD využil této příležitosti, aby jasně konstatoval, že předmětná směrnice musí být interpretována z perspektivy ochrany životního prostředí, která je jedna z klíčových cílů ES. Podle ESD z ustanovení směrnice vyplývá, že vnitrostátní omezující opatření musejí být vzhledem k těmto cílům přiměřená a nediskriminační. 70 Evropská unie nemá žádné všezahrnující pravomoci pro otázky životního prostředí. To je zřejmé z článků 3, 5 a 174 SES, které se zmiňují o přispívání politiky Společenství v oblasti životního prostředí k ochraně životního prostředí. Pravomoci jsou rozděleny mezi Společenství a členské státy jak Společenství, tak i členské státy jsou příslušné k ochraně životního prostředí. Smlouva o založení Evropského společenství jasně stanoví kdy a za jakých podmínek je činná Evropská unie. Pokud není určitá otázka řešena na úrovni Společenství, jsou ke stanovení opatření chránících životní prostředí příslušné členské státy. Tato opatření však musejí být přiměřená a při jejich vytváření musejí členské státy dbát samozřejmě na to, aby dodržovaly mantinely, které jsou stanoveny SES. Původní Smlouva o EHS neobsahovala žádná ustanovení o ochraně životního prostředí. Až s jejími změnami v průběhu let 1987 až 1993 byly Společenství přiděleny úkoly v souvislosti se zavedením opatření v rámci ochrany životního prostředí. Tyto změny se také odrazily v sekundárním právu, v roce 1988 se ESD vyslovil v tom smyslu, že ochrana volně žijících druhů ptáků je společným evropským dědictvím. Případ průmyslové havárie Seveso 71 byl podnětem pro Společenství k vypracování a k uspíšení přijetí dříve neakceptované směrnice o prevenci závažných 70 Rozsudek ESD 240/83, ze dne 7. února 1983, A.D.B.H.U. 71 Dne 10. 7. 1976 došlo v italském městě Seveso k výbuchu v továrně na výrobu herbicidů. Do ovzduší se dostaly dva kilogramy dioxinu, jímž byla zamořena plocha okolo 2000 ha. 20

havárií. 72 Harmonizace trhu s výrobky vedla mino jiné k vydání směrnice o obalových odpadech. 73 Komunitární právo je na rozdíl od vnitrostátních právních řádů autonomní, představuje vlastní právní řád se stejným výkladem pojmů. V určitých případech se může stát, že spolu bude vnitrostátní právo a právo komunitární kolidovat. V takové situaci má přednost právo komunitární, jak vyplývá z klíčového případu Costa Enel z roku 1964. 74 Toto pravidlo platí dodnes. Přednost komunitárního práva ovšem sama o sobě neznamená, že vnitrostátní předpisy jednotlivých členských států se stanou neúčinnými nebo nicotnými. Vnitrostátní pravidlo se v takovém případě stane pouze nepoužitelným. Je ponecháno na členském státu, jak do vnitrostátního práva vtáhne povinnosti plynoucí z přednosti komunitárního práva. Článek 249 ve spojení s článkem 211 SES požaduje od členských států provedení komunitárních norem týkajících se ochrany životního prostředí dvojím způsobem. Zaprvé je nutné transponovat do vnitrostátního právního řádu směrnice a adaptovat nařízení, zadruhé je nutné takto transponované předpisy i náležitě v praxi používat. Náležité a obsahově správné převzetí komunitárního předpisu je formalizovaný postup. Z důvodu právní jistoty a čistoty je obzvláště v úseku ochrany životního prostředí nutné, aby byly takovéto transpoziční předpisy také v právní praxi správně používány. Důležitým momentem je kontrola provádění zmíněných předpisů. Tato kontrola je v komunitárním právu svěřena Komisi. 75 Komise od členských států obdrží schválené texty předpisů, které provádějí různé směrnice o životním prostředí. 76 Tím si může vytvořit představu o tom, jak jsou závazky plynoucí z komunitárních předpisů prováděny ve vnitrostátním právu. Komise, která má také na starost dozor nad skutečným vykonáváním těchto závazků, nemá žádné vhodné prostředky, aby za tímto účelem potřebné skutečnosti sama zjistila. Ročně se před Komisi dostane na 500 stížností, které se týkají otázek životního prostředí a souvisejí se špatným užitím komunitárního práva v oblasti životního prostředí. Zhruba 10% vede k zahájení řízení před Evropským soudním dvorem podle čl. 226 SES. V případě, že Komise dojde k přesvědčení, že závazky plynoucí z komunitárního práva nejsou v daném členském státě 72 Směrnice Rady 82/501/EHS ze dne 24. června 1982 o nebezpečí závažných havárií při určitých průmyslových činnostech (SEVESO) byla nahrazena Směrnicí Rady 96/82/ES o kontrole nebezpečnosti závažných havárií s nebezpečnými látkami (SEVESO II). 73 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince 1994 o obalech a obalových odpadech. 74 Rozsudek ESD 6/1964 z 15. července 1964. 75 Čl. 211 SES. 76 Postup se týká samozřejmě jakékoliv směrnice, nejen předpisů v oblasti práva životního prostředí. 21

náležitě plněny, musí usilovat o to, aby takové porušení bylo odstraněno. 77 Komise má k takovému účelu jediný prostředek, a to zahájení řízení pro porušení smlouvy podle článku 226 SES. 78 2.1 ZÁKLADNÍ OBLASTI ROZHODOVACÍ ČINNOSTI ESD VE VZTAHU K OCHRANĚ ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Ve své publikaci z roku 2002 Ludwig Krämer vymezil řadu oblastí, které zásadním způsobem ovlivňuje judikatura ESD. Zatímco v řadě rozsudků ESD řešil obecné právní otázky jako například problematiku právního zmocnění v oblasti společné politiky životního prostředí, souvislosti mezi principem společného trhu a ochranou životního prostředí či souvislosti mezi politikou v oblasti životního prostředí a trestním právem, lze další rozhodovací činnost členit podle konkrétních úseků ochrany životního prostředí, kterých se rozsudky týkají. Krämer ve své publikaci uvádí celkem 6 takových úseků a to konkrétně horizontální otázky životního prostředí (Horizontale Umweltfragen), voda a ovzduší (Wasser und Luft), výrobky a hluk ("Produkte und Lärm"), ochrana přírody (Naturschutz), odpadové hospodářství (Abfallbewirtschaftung) a procedurální otázky (Verfahrensfragen). 79 V některých souvislostech je složité oddělit otázky týkající se právní ochrany životního prostředí od jiných oblastí komunitárního práva. To platí obzvlášť tam, kde se prolínají problémy ochrany životního prostředí a obecné otázky vnitřního trhu ES, či zdravotnictví. Podrobná analýza všech oblastí by zdaleka překročila rámec této práce. V následujícím textu se tedy zaměřím na představení jednotlivých řízení, jejich statistiku v určitém časovém období a zaměřím se obecně na rozhodovací činnost ESD v oblasti odpadů. Problematika odpadů se týká nejen samotného životního prostředí, ale má vliv např. i na ekonomické vztahy mezi jednotlivými členskými státy a chování spotřebitelů. 77 Krämer, Ludwig, Europäisches Umweltrecht in der Rechtssprechung des EuGH : dargestellt anhand von 50 Urteilen. Wien : Verl. Österreich, 2002, str. 25 32. 78 Viz dále. 79 Krämer, Ludwig, Europäisches Umweltrecht in der Rechtssprechung des EuGH : dargestellt anhand von 50 Urteilen. Wien : Verl. Österreich, 2002, str. 3 10. 22

2.2 DRUHY ŘÍZENÍ PŘED ESD V OBLASTI OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Jak už bylo stručně zmíněno v podkapitole 1.5, pravomoci ESD se vztahují na taxativně vyjmenované druhy řízení. V oblasti ochrany životního prostředí se ESD zdaleka nejčastěji zabývá žalobami EK na členské státy porušující své závazky z komunitárního práva. Jde o řízení upravené zejména v čl. 226-228 SES. Dále řešil ESD případy žaloby na neplatnost komunitárních právních aktů podle čl. 230 SES. Významným nástrojem je také řízení o předběžné otázce. 2.2.1 ŘÍZENÍ PRO PORUŠENÍ SMLOUVY Žaloba na porušení Smlouvy je upravena v čl. 226 až 228 SES. Předmětem porušení je nejen právo primární, ale i právo sekundární a rozhodnutí ESD. Porušení závazku může být důsledkem konání i opomenutí, které je přičitatelné členskému státu, ať už ho ve skutečnosti zapříčinil jakýkoliv jeho orgán (včetně soudů). Jde o stav objektivní a není zde v zásadě možná ani liberace. Členský stát nicméně může dokázat absenci takového porušení. Aktivně legitimována k podání žaloby je Komise a členské státy, ty však tuto žalobu nevyužívají z politických důvodů 80. Řízení podle čl. 226 a 227 SES je základní úpravou. Subsidiárně se k němu ve zvláštních případech 81 použijí zjednodušená obdobná řízení, která vedou rychleji k rozhodnutí. V předsoudní fázi nejprve Komise zašle členskému státu upozornění, v němž mu stanoví lhůtu ke splnění závazku. Poté následuje odůvodněné stanovisko, kterým je Komise vázána co do rozsahu v případě podání žaloby k ESD. Jen zhruba 10% předsoudních fází vede k podání žaloby. Rozhodnutí ESD o porušení má pouze deklaratorní účinky, zůstává na odpovědnosti vnitrostátních orgánů, jaké důsledky z něj vyvodí. Důležitý je také výklad komunitárního práva, který ESD v rozsudku podává. Pokud se členský stát rozsudku nepodřídí, může Komise zahájit nové řízení, jehož smyslem je potvrdit původní 80 Je nepochybné, že by takové podání mělo závažné diplomatické následky, které by se jistě promítly nejen do bilaterálních vztahů mezi státem žalujícím a žalovaným. V praxi je tedy mezistátní žaloba výjimečná (např. 141/78 Francie proti Velké Británii). 81 Čl. 88 SES, čl. 95 SES, čl 298/2 SES. 23

rozhodnutí a stanovit sankci. 82 V případě, že se Komise rozhodne toto učinit, navrhne ESD v souladu s ustanovením čl. 228 odst. 2 uložení paušální částky nebo penále. V této oblasti je Komise nadána velmi širokou pravomocí a není tak ani dána hraniční částka takové sankce. Podle Neubauera to nevede k právní jistotě účastníků a předvídatelnosti rozhodovací činnosti. 83 Podle mého názoru je však úprava takové pravomoci Komise v pořádku, neboť nejistota a hrozba vysoké finanční pokuty bude pro stát silně motivující k tomu, aby se řídil již prvním rozsudkem konstatujícím porušení Smlouvy. Je také vhodné připomenout, že Komise vydává sdělení, ve kterých jsou specifikována kritéria ukládání sankce a že se ESD návrhem Komise ohledně výše sankce nemusí řídit. Sankce uložené podle čl. 228 SES jsou příjmem Společenství. V takovýto závěr v oblasti životního prostředí vyústil například případ C 387/97 Komise proti Řecku a C-278/01 Komise v. Španělsko. 84 Mezi lety 1992 až 1994 bylo vydáno celkem 33 rozsudků ESD v oblasti ochrany životního prostředí, z toho bylo 14 rozsudků podle čl. 226 (ex 169) SES. Toto číslo naznačuje důležitost postavení Komise jako strážkyně základních smluv Společenství také v rámci práva životního prostředí. Ve zmíněném období dosahuje průměrná délka trvání daného řízení čtyři a půl roku. Do tohoto průměru byly započítány jak případy nesprávné nebo chybějící notifikace vnitrostátního opatření, které transponuje daný komunitární předpis, tak i případy nesprávného použití předpisů práva životního prostředí. Je vhodné připomenout, že řízení u ESD v této otázce předchází řízení mezi Komisí a členským státem a na tento časový úsek připadají dvě třetiny zmíněné doby. Z 33 případů se jedenáct týká problematiky odpadu. 85 V období od roku 1995 do roku 1998 se celkový počet rozhodnutí zvýšil přibližně o sedmdesát procent na číslo 56. Podle článku 226 SES (ex 169) jich bylo vydáno třicet. V oblasti odpadového hospodářství se počet rozhodnutí zvýšil o pouhé dvě rozhodnutí. Tři případy 86 se týkaly směrnice 91/156, která novelizovala směrnici 75/442 o odpadech a směrnice 89/369 o předcházení znečišťování ovzduší z nových spaloven komunálního odpadu. Podle Krämera je jedním z nejdůležitějších rozhodnutí tohoto období rozsudek C-422/92 Komise v. Německo. Jeho hlavní částí je potvrzení toho, že podle práva 82 Svoboda, P., Úvod do evropského práva, C. H. Beck, 1. vydání, 2004, str. 98 až 100. 83 Neubauer, Jindřich, Sankce za nerespektování rozsudku ESD o porušení práva ES, Jurisprudence, 2/2009, str. 9. 84 Ibidem. 85 Ludwig Krämer, Europäische Grundrechte Zeitschrift, "Die Rechtssprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zum Umweltrecht 1992 bis 1994", 1995, str. 45 a n. 86 C-160/95 Komise v. Řecko, C-107/96 Komise v. Spanělsko, C-223/96 Komise v. Francie. 24

Společenství se se znovupoužitelnými odpady musí nakládat jako s odpady a že podléhají ustanovením komunitárního práva o odpadech. Toto rozhodnutí ale například neodradilo italského zákonodárce od toho, aby vydal řadu zákonů, které vyústily v roce 1996 dokonce v zákon, ve kterých byl pojmově i právně oddělen pojem "odpad" a "zbytek" ten byl vyňat z právní úpravy odpadu. ESD však v roce 1997 potvrdil závěry dřívějšího rozsudku o nakládání se znovupoužitelnými odpady. 87 Postupem času počet rozhodnutí přibývá. V letech 1998 a 1999 jich bylo celkem 37. Z čehož má největší podíl Německo se třiceti případy. Doba trvání řízení se započítáním procesu formálního upozornění a odůvodněného stanoviska se pohybuje okolo pěti let, což je velmi dlouho a v porovnání s předchozími léty se tato doba významně zvýšila. V tomto období je také rozhodováno ve velmi důležitých případech týkajících se odpadů, které měly podstatný vliv na odpadové hospodářství Společenství. Případ C-365/97 (Komise v. Itálie) se týkal výkladu čl. 4 a 8 směrnice 75/442 o odpadech. V části italské Neapole byl svážen a skládkován odpad bez povolení. Na základě stížností byly skládky odstraněny, přesto Komise předložila věc ESD. V daném případě došel ESD k závěru, že zmíněný čl. 4 88 nemá jen programový charakter, ale že jednotlivým osobám z něj také plynou práva. ESD také rozhodl, že v dané lokalitě jde o nelegální skládky odpadu a že provozovatelé takových skládek jsou majiteli zde odloženého odpadu a mají povinnosti podle čl. 8 zmíněné směrnice. 89 Oplocení nelegálních skládek a zahájení trestního řízení nebylo podle ESD dostačujícím opatřením. 87 Ludwig Krämer, Europäische Grundrechte Zeitschrift, "Die Rechtssprechung der EG-Gerichte zum Umweltrecht1995 bis 1997", 1998, str. 309 a n. 88 Článek 4 Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že odpady budou odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez poškozování životního prostředí, zejména: - bez ohrožení vod, ovzduší, půdy, rostlin a živočichů, - bez obtěžování hlukem nebo zápachem, - bez nepříznivého ovlivňování krajiny nebo míst zvláštního zájmu. 89 Článek 8 Pro dosažení souladu s opatřeními podle článku 4 musí každé zařízení nebo podnik, které zpracovávají, uskladňují nebo skládkují odpady v zájmu třetích stran, obdržet povolení od příslušného orgánu uvedeného v článku 5, které se týká zejména: - druhů a množství zpracovávaných odpadů, - obecných technických požadavků, - bezpečnostních opatření, která je třeba přijmout, - údajů předkládaných na požádání příslušného orgánu o původu, určení a zpracování odpadů a také o druhu a množství těchto odpadů. 25