1. medzinárodná internetová konferencia MLADÁ VEDA VŠEMVS 2012 Vysoká škola ekonómie a manaţmentu verejnej správy v Bratislave ALTERNATIVNÍ ZDROJE FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU (PPP PROJEKTY A JEJICH ANALÝZA) MELICHAR ONDŘEJ 1 Abstract Partnerství veřejného a soukromého sektoru představuje jednu z moţností, jak překonat rozpor mezi dostupnými veřejnými prostředky a náklady na realizaci zvoleného projektu. Podstatou partnerství veřejného a soukromého sektoru je zapojení soukromých prostředků, respektive subjektů do financování veřejných projektů. Počátky partnerství veřejného a soukromého sektoru je moţné najít v 80. letech 20. století ve Velké Británii. Postupně se myšlenka partnerství veřejného a soukromého sektoru rozšířila do celého světa. Dnes jsou v rámci PPP projektů budovány například státní střední školy (Velká Británie) nebo dálnice (Polsko, Finsko). JEL klasifikace H40 1 ÚVOD Partnerství veřejného a soukromého sektoru se uplatňuje v těch případech, kdy dostupné veřejné prostředky neodpovídají nákladům na realizaci daného projektu. Nedostatek finančních zdrojů je překonán zapojením soukromých subjektů do financování veřejných projektů. Partnerství veřejného a soukromého sektoru umoţňuje realizaci potřebných projektů i v dobách zhoršené hospodářské situace a přestavuje tak alternativu k vydávání speciálních dluhopisů. Počátky PPP je moţné najít ve Velké Británii v 80. letech 20. století. V té době byla ministerskou předsedkyní Margaret Thatcherová, která se musela vypořádat s celou řadou problémů, např. s rostoucí inflací, strukturálními potíţemi a celkovým poklesem 1 Ing. Ondřej Melichar, Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy univerzity, Lipová 41a, 602 000 Brno, 99758@mail.muni.cz
ekonomické úrovně. V rámci řady přijatých a provedených reforem došlo k vytvoření konceptu PPP. K výraznému rozšíření PPP však v 80. letech nedošlo. Změna nastala ve Velké Británii aţ v roce 1992, kdy vznikl program Public Finance Initiative (PFI). Public Finance Initiative představuje vládní program zaměřený na vyuţívání soukromých zdrojů při poskytování veřejných investic a sluţeb. V roce 1992 s tímto programem přišli britští konzervativci. Cílem bylo vyřešit nedostatek investic v řadě oborů britské ekonomiky. Program byl reálně spuštěn v roce 1997 a je moţné jej povaţovat za úspěšný. V letech 2005-2006 se PFI projekty podílely na celkových investicích do veřejných sluţeb z 10-15 %. Partnerství veřejného a soukromého sektoru je jedním z nástrojů hospodářské politiky a jeho pouţití je závislé na politické a ekonomické orientaci vlády, které mohou podstatně ovlivnit úspěšnost realizace konkrétního PPP projektu. Politická a ekonomická orientace vlády je zvláště výrazným faktorem ovlivňujícím partnerství veřejného a soukromého sektoru, protoţe délka realizace PPP projektů se pohybuje v řádu desítek let, naproti tomu politický cyklus trvá jen několik let. Dalším nezbytným předpokladem úspěšné realizace je stabilní, detailní a jasná právní úprava PPP projektů. Tento poţadavek je moţné opět zdůvodnit délkou trvání PPP projektů. 2 DEFINICE PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU Přesto, ţe je partnerství veřejného a soukromého sektoru relativně nový a v České republice neznámy pojem, existuje celá řada definic tohoto vztahu. Jak uvádí Ostříţek 2, společným rysem nejrůznějších definic partnerství veřejného a soukromého sektoru je, ţe se jedná o spolupráci veřejného a soukromého sektoru, která byla navázána za účelem výstavby, renovace, údrţby a správy veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejných sluţeb. Jako projekty, které je moţné a vhodné realizovat v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru, jsou uváděny například 3 : provoz nemocnic, provoz škol, provoz vodovodů a kanalizací, výstavba a provoz obecních bytů, výstavba a provoz plaveckých bazénů. Účastníky PPP projektů jsou zadavatelé a konsorcia, která projekty realizují. Zadavateli jsou subjekty, které jsou odpovědní za nakládání s veřejnými prostředky. K zadavatelům patří 4 : 2 OSTŘÍŢEK, J. Public Private Partnership: příležitosti a výzva. 2007. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007. 284 s. ISBN 9788071797449, str. 2. 3 Internetové stránky PFI [online]. [cit. 2012-4-5]. Dostupné z <http://www.pfi.cz/ppp/index.php/>. 4 STŘELIČKA, J. PPP projekty v ČR zatím ztěžuje legislativa i další překážky [online]. [cit. 2012-4-5]. Dostupné z <http://www.silnice-zeleznice.cz/clanek/ppp-projekty-v-cr-zatim-ztezuje-legislativa-i-dalsi-
stát, organizační sloţky státu, příspěvkové organizace, kraje, města. Za účelem realizace PPP projektů vznikají konsorcia, která jsou tvořena poskytovateli sluţeb. Poskytovateli sluţeb mohou být developerské společnosti, investoři nebo stavební společnosti. Tato konsorcia financují, budují a provozují příslušná zařízení na základě dlouhodobé smlouvy s konkrétním subjektem veřejného sektoru. Sloţení konsorcia musí odpovídat nejen finančním poţadavkům projektu, ale také poţadavkům na odbornost. 3 Výhody a nevýhody PPP Mezi výhody, které můţe spolupráce veřejného a soukromého sektoru přinést, patří především 5 : mobilizace soukromého kapitálu. Tato výhodou je podstatou PPP projektů a spočívá v zapojení soukromého kapitálu. rychlejší realizace. Vzhledem k tomu, ţe konsorcium realizují PPP projekt dostává platbu aţ za poskytované sluţby, je v PPP projektu implicitně obsaţen poţadavek rychlé realizace. snížení nákladů po dobu životnosti projektu. snížení nákladů po dobu životnosti projektu. Tato výhoda je principiálně obdobná rychlosti realizace a souvisí se snahou konsorcia maximalizovat svůj zisk. lepší rozložení rizika. V PPP projektech je riziko přenášeno na tu stranu, které je schopná riziko zvládnout lépe. Za tuto stranu bývá povaţován soukromý sektor, který má s realizací velkých projektů. Na soukromý sektor však nejsou přenášena všechna rizika, některá lépe zvládne veřejný sektor (např. inflační riziko). motivace ke zvýšení/zlepšení výkonů. K plné úhradě plateb dochází aţ v okamţiku, kdy jsou sluţby poskytovány průběţně a bezezbytku. zvyšování výkonů. Kvalita sluţeb poskytovaných v rámci PPP projektů je často vyšší neţ v případě sluţeb poskytovaných pouze veřejným sektorem. posilování veřejného řízení. Pokud je zodpovědnost za poskytování veřejných sluţeb přenesena na konsorcium, dochází k intenzivnějšímu zapojení dodavatele do procesu poskytování veřejných sluţeb. prekazky>. 5 OSTŘÍŢEK, J. Public Private Partnership: příležitosti a výzva. 2007. 1. vyd. Praha: C. H. Beck. 284 s. ISBN 9788071797449, str. 36-40.
umožnění kreativních a inovativních řešení. V PPP projektech jsou detailně definovány poţadované výstupy, naproti tomu vstupy a technologie nejsou tak precizně vymezeny. To vede k tomu, ţe konsorcium má dostatečný prostor pro vytvoření a pouţití nových řešení. přilákání většího počtu zájemců o realizaci projektu. S růstem počtu a velikosti projektů dochází k nárůstu zájmu ze strany soukromých investorů. Nárůst počtu zájemců o realizaci vede k intenzivnější konkurenci na straně nabídky a veřejný sektor díky tomu získá lepší podmínky. přístup k dovednostem, zkušenostem a technologiím. Předpokládá se, ţe soukromý sektor má k dispozici adekvátní dovednosti, zkušenosti a moderní technologie. S PPP projekty však souvisí také celá řada nevýhod 6 : vyšší cena PPP projektů. Vyšší cena PPP projektů je dána tím, ţe soukromý sektor se snaţí dosáhnout zisku, o který je nutné zvýšit cenu PPP projektů. konflikt kvality a zisku. Tato nevýhoda je zaloţena na předpokladu, ţe snaha o dosaţení zisku povede soukromý sektor ke snaze sníţit kvalitu sluţeb a tím ušetřit náklady. Řešením je smluvně přesně upravit poţadovanou kvalitu a stanovit sankce za její nedodrţení. morální hazard. Morální hazard souvisí se vztahem principál-agent a snahou obou subjektů získat mimořádné výhody. U PPP projektů je moţné setkat se s morálním hazardem především u politiků, kteří jsou k tomuto chování zvláště ochotní. privátní sektor nemá odpovědnost vůči veřejnosti. V souvislosti s touto nevýhodou je třeba opět připomenout smluvní základ PPP projektů a smluvně danou specifikaci výstupů. omezená dispozice s majetkem. Veřejný sektor má po dobu platnosti smlouvy omezené moţnosti jak disponovat s vybudovanými kapacitami. 6 OSTŘÍŢEK, J. Public Private Partnership: příležitosti a výzva. 2007. 1. vyd. Praha: C. H. Beck,. 284 s. ISBN 9788071797449, str. 41-44.
4 ZÁVĚR PPP projekty představují zajímavou alternativu získávání finančních prostředků na financování veřejných potřeb. Jejich podstatou je vytvoření spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Přesto, ţe oba tyto subjekty vstupují do projektu s rozdílnou motivací, je moţné dosáhnout díky smluvnímu zajištění parametrů projektu odpovídajících výsledků. Kromě toho, ţe PPP projekty umoţňují financovat projekty, na které veřejný sektor nemá dostatek prostředků, souvisí s realizací projektů celá řada nevýhod. K základním nevýhodám je třeba přiřadit velké poţadavky na odbornost, a to jak na straně zadavatele, tak na straně realizátora projektu. Vzhledem k tomu, ţe PPP projekty jsou koncipovány na dobu řádově desítek let, je potřeba věnovat zvýšenou pozornost kaţdému detailu, především pak cash-flow na straně zadavatele. V podmínkách České republiky je pouţití PPP projektů teprve v počátcích a jeho dosavadní vývojové tendence se ubírají jiným směrem neţ je tomu ve světě, kde většina PPP projektů souvisí s budováním infrastruktury. Pokud jde o právní úpravu PPP projektů, je moţné ji povaţovat (i přes některé výše uvedené nedostatky) za dostatečnou a vhodnou. Jinými slovy- právní úprava PPP projektů není překáţkou jejich rozvoji. Význam PPP projektů pro Českou republiku dokládá usnesení vlády České republiky, ve kterém vláda deklaruje zájem na rozvoji PPP projektů. V návaznosti na usnesení vlády České republiky bylo zaloţeno PPP Centrum, které se zabývá implementací PPP projektů. LITERATURA [1] Internetové stránky Ministertva financí České republiky [online]. [cit. 2012-4-5]. Dostupné z <http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/pub_priv_part.html>. [2] Internetové stránky PFI [online]. [cit. 2012-4-5]. Dostupné z <http://www.pfi.cz/ppp/index.php/>. [3] Internetové stránky PPP Centra [online]. [cit. 2012-4-5]. Dostupné z <http:/http://www.pppcentrum.cz/>. [4] OSTŘÍŢEK, J. Public Private Partnership: příležitosti a výzva. 2007. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007. 284 s. ISBN 9788071797449. [5] STŘELIČKA, J. PPP projekty v ČR zatím ztěžuje legislativa i další překážky [online]. [cit. 2012-4-5]. Dostupné z <http://www.silnice-zeleznice.cz/clanek/ppp-projekty-v-cr-
zatim-ztezuje-legislativa-i-dalsi-prekazky>.