Pakt stability - Nelze ustoupit velkým státům Jan Bureš Březen 2005 Pakt stability a růstu, který má být garantem fiskální disciplíny členů měnové unie, potřebuje změnu. Zásadním důvodem je fakt, že současná podoba pravidel postrádá nutnou kredibilitu. Po té co si dvě největší ekonomiky eurozóny Německo a Francie - vyzkoušely, že opakované překročení 3% limitů pro schodky veřejných rozpočtů ve skutečnosti nemusí nic znamenat, nabízí se otázka, kdo a proč by měl tedy Pakt stability a růstu respektovat? Následující policy brief se pokouší odpovědět na otázku, jakým směrem by se měla současná reforma vydat a jaké jsou reálné možnosti vyjednat všeobecně přijatelné řešení. Proč Pakt stability? Národní rozpočty jsou a musí být plně v pravomoci národních vlád. K rozhodování o jejich celkové velikosti a struktuře byly zplnomocněny národní vlády v Německu, Francii nebo Itálii v demokratických volbách občany oprávněnými voliči. Evropská komise by tedy neměla mít právo přikazovat členským státům kde a za co utratí peníze vybrané na daních od vlastních občanů nebo rozhodovat, zda si ten který stát půjčí a v budoucnosti bude své dluhy splácet. Za příliš vysoké schodky veřejných rozpočtů a vysoké veřejné zadlužení nesou totiž důsledky především národní vlády. Trestají je samy finanční trhy a to tím, že jim půjčí za vyšší cenu. Nezdravé veřejné finance snižují zemím jako Řecko nebo Itálie ratingové ohodnocení a úroky z emitovaných dluhopisů jsou pak vyšší než v případě Velké Británie nebo Irska. Pokud by se stav veřejných financí stal z jakéhokoliv důvodu neudržitelným a hrozilo by riziko platební neschopnosti země, požadovaný úrok roste rapidně rychle a měna prudce oslabuje. Zhoršený rating dopadá nejenom na vládu, ale na celé národní hospodářství. Za každých podmínek totiž platí, že firma v daném hospodářství má horší rating než vláda. Krize vládních financí tak negativně poznamená prakticky každý hospodářský subjekt v dané zemi. 1
Situace v měnové unii je jiná. Za příliš vysoké schodky a neudržitelné zadlužení do jisté míry nesou důsledky i ostatní členové Unie. Zvýšená nabídka dluhopisů jednoho státu může lehce odčerpat úspory ostatním, a tak zvýšit celkovou cenu kapitálu všem. Pokud se Evropská centrální banka rozhodne pod tlakem nedisciplinovaných zemí snížit úrokové sazby, dopad se negativně projeví v nárůstu inflace. Vysoký celkový deficit veřejných rozpočtů v eurozóně, který by byl spojen se schodkem zahraničního obchodu, pak působí na oslabení měny. Toto oslabení nesou negativně všichni členové bez rozdílu, ať mají veřejné finance v pořádku nebo ne. Hrozí zde tedy riziko černého pasažérství, kdy neukázněné země mohou zneužívat ukázněnosti ostatních. Pohled na rozpočtovou situaci členských zemí před vznikem fiskálních pravidel jasně ukazuje, že tato obava je oprávněná. Rozpočtová neukázněnost Itálie a Řecka se zlepšila právě pod tlakem nových rozpočtových pravidel. V měnové unii jsou tedy dostatečně kredibilní fiskální pravidla zapotřebí. Cesta k lepšímu Paktu? Jaké jsou hlavní problémy dnešní podoby Paktu stability a růstu a možné cesty reformy? Je třeba smířit se s faktem, že ideální fiskální pravidlo neexistuje. Přes všechny svoje nedostatky je základní pravidlo 3% a 60% HDP pro deficit a dluh správné a splňuje dvě klíčové charakteristiky, a to jednoduchost a transparentnost. Nejvážnějším nedostatkem dnešního stavu je ztráta kredibility pravidel, kterou nelze řešit výhradně jejich změkčením. Uvolnění musí být uvážené a hlavně musí jít ruku v ruce s odpolitizováním donucovací složky Paktu stability (Řízení při nadměrném deficitu). Dnešní podoba řízení při nadměrném deficitu dává možnost ministrům financí členských zemí (ECOFIN) v jakékoliv fázi řízení zastavit. Zvlášť ožehavá je tato možnost ve chvíli, kdy se od pouhých doporučení a slibů má schválit přechod k uvalení peněžitých sankcí na konkrétní členskou zemi. Peněžní transfery mezi zeměmi jsou politicky velice citlivé téma, kde panuje spíše postup vyjednávání něco za něco. Tak je to i s případnými pokutami za nedodržení Paktu. Je dosti nemyslitelné, aby současně ministři financí přiklepli Německu pokutu za porušení Paktu a na druhé straně požadovali navýšení jeho čistých odvodů do společného rozpočtu v letech 2007-2013. Pokuta jako poslední donucovací možnost se stala předmětem politického způsobu uvažování něco za něco. Její zásadní role je ale zcela jiná, a to dodávat Pravidlům dostatečnou důvěryhodnost. 2
Smysluplnou reformou by bylo rozumné rozšíření výjimek, jejich přesná definice a zautomatizování sankční procedury přenesením pravomocí z Rady na Komisi. Rozšíření výjimek by mělo umožnit členským zemím i ve speciálních případech nespadnout pod povolenou hranici pro deficit a zadlužení, na druhou stranu zautomatizování procedury dodá pravidlům dostatečnou vážnost a politickou nestrannost. Navazující otázkou je, o jakých výjimkách lze uvažovat? Existují v zásadě 2 typy. Jedny ulehčují členským zemím pravidla tím, že vynechávají pro účely posouzení určité typy výdajů z kalkulace deficitu. Druhé dovolují za určitých podmínek, obyčejně špatná hospodářská situace, pravidla porušit. V otázce první skupiny výjimek vypuštění výdajů - by bylo více než rozumné zohlednit 2 skupiny výdajů. První jsou čisté příspěvky do společného rozpočtu EU. V případě, že má stát problémy s udržením vlastní rozpočtové rovnováhy a hledá doma úspory kde může, je špatné žádat po něm, aby domácí veřejné výdaje snižoval ještě o příspěvky do společné evropské kasy. Kupříkladu Německo při problémech s dodržením Paktu stability a růstu v roce 2002 mělo čisté příspěvky do společného rozpočtu přesahující 5 miliard eur. Tyto výdaje by měly být vypuštěny také proto, že i když mohou negativně působit na veřejné finance země, nejedná se o případ výše zmiňovaného černého pasažérství, ba naopak prospěch z nich mají země ostatní. Tato skupina výdajů má navíc velice přesné vymezení, a proto by její vypuštění nemělo působit problémy. Druhou závažnější skupinou výdajů, která by měla být vypuštěna, jsou náklady na reformy související se stárnutím populace. Stárnutí populace je trend, který je v dnešní době dobře předvídatelný a jeho velmi negativní dopady jsou dobře známé. Nezbytné reformy penzijních a zdravotních systémů častokrát vyžadují v krátkém a středním časovém horizontu po vládách vysoké náklady. Vyšší schodkovost veřejných financí je nicméně častokrát jedinou cestou k dlouhodobé finanční udržitelnosti veřejných financí. V dnešní podobě pravidla Paktu stability členské země od takovýchto reforem spíše odrazují. Zadlužením za účelem reformy se členské země vystavují riziku sankčního řízení. Pokud bychom ale chtěli tuto skupinu výdajů vyřadit, je nutné vymezit přesně její definici. To je úkol dosti nelehký, protože rozlišení běžných transferů domácnostem od transformačních nákladů přechodu jednoho systému na druhý je složité. Situaci dále neulehčuje poměrně velká rozmanitost různých typů penzijních systémů v jednotlivých členských zemích. V každém případě je vždy nutné mít na paměti, že vypustit lze pouze přesně definovatelné náklady. Přesně z tohoto důvodu nelze uvažovat o vypuštění některých dalších výdajů. Těžko si lze totiž představit společnou definici prorůstových výdajů, stejně jako jsou prakticky 3
neuchopitelné výdaje německého rozpočtu spojené se sjednocením Německa. Vyloučení německých výdajů na sjednocení by bez nadsázky znamenalo zrušení Paktu. Otevřely by se tak dveře neomezeným možnostem kreativního účetnictví, protože skutečně nikdo přesně neví, co lze a co ne započítat do nákladů na sjednocení Německa. Ve druhé skupině výjimek naopak prostor pro uvolnění existuje. Řízení při nadměrném deficitu se spouští pouze v případě, kdy není schodek uznán jako výjimečný. V dnešní době se schodek uzná za výjimečný pouze při nepředvídatelných událostech (přírodní pohroma) nebo při skutečně prudkém poklesu HDP (minimálně o 2% HDP). Tento druhý případ je více než výjimečný. Vyloučení takovýchto situací z pravidel Paktu ve svém návrhu předložilo i Lucemburské předsednictví v tom smyslu, že by byl brán v potaz jakýkoliv pokles HDP. Zahrnutím dalších případů by se navíc dalo kupříkladu lépe motivovat k reformám souvisejícím se stárnutím populace. Stát, který by měl připravenou jasnou koncepci reformy penzijního nebo zdravotního systému, by byl na pevně stanovenou dobu z působnosti pravidel vyloučen. Jednání a pozice České republiky Jednání o reformě Paktu budou velice složitá. Největší zájem na změně dnes mají velké neukázněné ekonomiky eurozóny - Německo, Francie a Itálie. Jejich návrhy ale požadují výhradně změkčení a rozmělnění současných pravidel. Malé země jako Rakousko, Nizozemí a další jsou proti. Především Německo nadneslo požadavky, které nebyly pro menší státy akceptovatelné. Lucemburské předsednictví naznačilo, že jednání po zasedání ECOFINu uvízla na mrtvém bodě. Absence reformy je ovšem pro velké ekonomiky špatným řešením, a proto lze očekávat, že jednání budou pokračovat a tématicky i časově se budou více překrývat s jednáními o Finanční perspektivě Unie. Možným řešením může být dohoda na rozumném a přesném vymezení určitých specifických výjimek. Je ale málo pravděpodobné, že velké státy připustí v současné době zvýšenou roli Komise při vynucování - odpolitizování řízení při nadměrném deficitu. Menší státy mohou nicméně k nátlaku použít svoji neústupnost. Pevně setrvat na svých pozicích, případně nepřipustit žádnou reformu. To už ostatně Lucemburské předsednictví oznámilo ústy svého premiéra Jean Clauda Junckera. Pakt stability funguje špatně, ale nehodlám prosazovat náhradu za každou cenu, řekl Juncker podle Financial Times. 4
Dosavadní pozice České republiky k reformě je podle dostupných zdrojů indiferentní. Souvisí to do velké míry s tím, že jakožto nečlen eurozóny nemá Česko zatím k tématu tak vyhraněný postoj. Zájmem České republiky by mělo být spíše stát na straně malých členských zemí. Při projednávání výjimek by české vládě nemělo být lhostejné vyjmutí nákladů na reformy související se stárnutím populace z posuzovaných deficitů. Reforma penzijního systému se v ČR neustále odkládá a některé parlamentní strany počítají s jejím spuštěním až od roku 2010. V tomto horizontu je již náš vstup do eurozóny velice pravděpodobný. Autor je vedoucím ekonomicko-sociálního programu Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM 5