ANALÝZA NOVÝCH FOREM POSKYTOVÁNÍ POMOCI V HMOTNÉ NOUZI

JUDR. IGOR TOMEŠ CONSULTING MALEŠICKÁ 13, 130 00 PRAHA 3 Projekt výzkumu a vývoje VaV ZVZ87, č. projektu HS 106/03 ANALÝZA NOVÝCH FOREM POSKYTOVÁNÍ POMOCI V HMOTNÉ NOUZI V SYSTÉMU SOCIÁLNÍ PÉČE Závěrečná zpráva Praha leden 2004

2 Obsah 1. ÚVOD...6 1.1. VÝCHODISKA SOCIÁLNÍ POLITIKY EU...6 1.2. ZADÁNÍ...7 1.3. METODIKA ŘEŠENÍ...7 1.4. ŘEŠITELÉ...8 2. SEKUNDÁRNÍ ANALÝZA... 10 2.1. ZAHRANIČNÍ VÝZKUMY... 10 2.2. DOMÁCÍ VÝZKUMY... 12 2.3. PŘEDCHOZÍ VÝZKUM ŘEŠITELE... 17 3. POSTOJE NEVLÁDNÍCH NEZISKOVÝCH ORGANIZACÍ K SOUČASNÉMU SYSTÉMU SOCIÁLNÍ POMOCI... 25 3.1. OBECNÁ VÝCHODISKA... 27 3.2. NÁZORY ZÁSTUPCŮ NEZISKOVÉHO SEKTORU NA SOUČASNÝ SYSTÉM PREVENCE CHUDOBY A STÁTNÍ SOCIÁLNÍ PODPORY A SOCIÁLNÍCH DÁVEK... 28 3.2.1. Názory na systém dávek sociální péče a podpory dostupnost a zneužívání dávek... 30 3.2.2. Vyloučení ze systému dávek sociální péče a podpory (lidé bez domova, bez dokladů a lidé dezorientovaní)... 35 3.2.3. Motivace klientů k vlastní aktivitě... 36 3.2.4. Sociální poradenství... 39 3.3. NÁZORY ZÁSTUPCŮ NEZISKOVÉHO SEKTORU NA KONKRÉTNÍ FORMY POMOCI LIDEM V HMOTNÉ NOUZI A JEJICH ZKUŠENOSTI S TOUTO POMOCÍ... 39 3.4. POSTAVENÍ NNO A HLAVNÍ PROBLÉMY NNO V OBLASTI POSKYTOVÁNÍ POMOCI A SOCIÁLNÍCH SLUŽEB LIDEM V HMOTNÉ NOUZI... 41 3.5. SHRNUTÍ VÝSLEDKU VÝZKUMU STEM... 42 4. OTEVŘENÉ OTÁZKY SOUČASNÉHO SYSTÉMU DÁVEK SOCIÁLNÍ POTŘEBNOSTI NÁMĚTY PRO ZAHRANIČNÍ VÝZKUM... 45 4.1. VÝSLEDKY BRAINSTORMINGU... 45 4.2. ANALÝZA SOUČASNÉHO STAVU SYSTÉMU SOCIÁLNÍ POMOCI V ČR... 45 4.2.1. Stávající právní úprava (pocházející z roku 1991)... 45

3 4.2.2. Otázky spojené s právní úpravou sociální pomoci... 47 4.3. ZAJÍMAVÉ ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI, NA KTERÉ BY SE VÝZKUM MĚL ZAMĚŘIT... 54 4.3.1. Závažné problémy soudobé české sociální péče, pro jejichž řešení je zahraniční zkušenost podnětná... 54 4.3.2. Další otázky pro zahraničí... 58 4.3.3. Dotazník pro zahraniční spolupracovníky... 61 5. ZAHRANIČNÍ ZPRÁVY... 65 5.1. POLITICKÉ OTÁZKY... 65 5.1.1. Všeobecná filosofie sociálního začleňování, sociálního vyloučení a pomoci lidem v nouzi... 65 5.1.2. Definice materiální potřebnosti... 68 5.1.3. Koncepce právní úpravy, rozdělení kompetencí... 70 5.2. ROZDĚLENÍ KOMPETENCÍ... 72 5.2.1. Dělba kompetencí a financování sociální pomoci mezi stát, kraje a obce. 72 5.2.2. Motivace obcí ke snižování nákladů redukcí počtů příjemců dávek... 73 5.2.3. Příslušnost k péči o chudé... 74 5.3. OD SOCIÁLNÍ PÉČE K PODPOŘE PRÁCE... 75 5.3.1. Aktivační opatření... 75 5.3.2. Podmínění poskytování dávek sociální pomoci... 77 5.3.3. Integrační smlouvy... 78 5.3.4. Aktivační programy pro příjemce dávek sociální pomoci... 79 5.3.5. Dávky poskytované v rámci systému RMI... 80 5.4. PŮJČKY MÍSTO DÁVEK... 80 5.4.1. Sociální bezúročné půjčky... 80 5.4.2. Mikrokredity... 81 5.5. PODMÍNKY VZNIKU NÁROKU NA SOCIÁLNÍ POMOC... 81 5.5.1. Synchronizace výplaty dávek sociální pomoci... 81 5.5.2. Neschopnost řešení vlastní situace a mezinárodní závazky... 83 5.5.3. Nároky cizích státních příslušníků... 83 5.6. FORMY POSKYTOVÁNÍ SOCIÁLNÍ POMOCI A SLUŽEB (VČETNĚ DOB POSKYTOVÁNÍ DÁVEK)... 84 5.6.1. Koncept osobního finančního bankrotu... 84 5.6.2. Doby poskytování dávek sociální pomoci... 85

4 5.6.3. Zvláštní nástroje podpory rodin... 89 5.6.4. Role sociálního poradenství... 90 5.6.5. Další formy sociální pomoci... 90 5.7. ŘÍZENÍ... 91 5.7.1. Zvláštnosti řízení v sociální pomoci... 91 5.7.2. Opravné prostředky... 92 5.7.3. Ochrana osobních údajů... 93 5.8. SOCIÁLNÍ PRÁCE A JEJÍ ORGANIZACE... 93 5.8.1. Normativní počty sociálních pracovníků... 93 5.8.2. Organizace sociální práce... 94 5.8.4. Monitorování chudoby... 94 5.8.5. Jednotný informační systém... 95 5.9. ZNEUŽÍVÁNÍ SOCIÁLNÍCH DÁVEK... 95 6. ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOST JAKO INSPIRACE PRO ČR... 97 6.1. ZÁVĚRY PLYNOUCÍ ZE ZAHRANIČNÍCH ZPRÁV... 97 6.1.1. Politické otázky... 97 6.1.2. Dělení kompetencí mezi stát a místní správní orgány a financování sociální pomoci... 100 6.1.3. Od zabezpečení k motivaci k práci (from welfare to workfare)... 101 6.1.4. Půjčky místo dávek... 103 6.1.5. Podmínky vzniku nároku na sociální pomoc... 103 6.1.6. Formy poskytované sociální pomoci... 104 6.1.7. Řízení... 106 6.2. MOŽNÉ ZAHRANIČNÍ ZDROJE INSPIRACE PRO ČR... 107 7. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ... 111

5 Použité zkratky ČR MPSV NNO SR Studie RMI RUI Česká republika Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR Nestátních neziskové organizace Slovenská republika Analýza nových forem poskytování pomoci v hmotné nouzi v systému sociální péče Reddito minimo d inserimento (minimální příjem za účelem začlenění) dávka poslední možnosti podpory

6 1. Úvod Systém pomoci v hmotné nouzi v ČR vznikl v roce 1991 jako opatření záchranné sociální sítě v době očekávaných sociálních následků liberalizace a privatizace. Vznikl v rámci zděděné právní úpravy sociální péče 1, která platí dodnes. V snaze zabránit hmotným důsledkům procesů ekonomické transformace, ke kterým patří nezaměstnanost, inflace a s ní spojená ztráta reálné hodnoty peněz, byl tento systém upraven, tehdy na úrovni federace 2. Pozitivním elementem tehdejší úpravy bylo oddělení procesu zjišťování hranice chudoby od procesu stanovení pravidel k zabezpečení hmotné nouze. První proces byl pojat jako objektivní statistický proces, který respektoval realitu; druhý jako politicko-ekonomický proces, který respektoval finanční možnosti vlády. Tento přístup následovalo několik států. Dodnes uplatňované principy, které zabezpečují spíše sociální pomoc a ochranu než sociální integraci a reintegraci osob ohrožených sociální vyloučeností, však byly dobově podmíněné a dnes jsou již ekonomickým i sociálním vývojem překonané. S podobnými koncepčními problémy zápolí většina přístupových i členských zemí EU. 1.1. Východiska sociální politiky EU Evropská unie v roce 1992 3 vyhlásila politiku sociální soudržnosti a boje proti sociální vyloučenosti. Přitom se v dokumentech EU v posledních deseti letech zdůrazňuje, že nejčastějším zdrojem vyloučenosti je nezaměstnanost. Nezaměstnanost v širším pojetí nedostatku zdrojů z ekonomické činnosti produkuje chudobu a sociální vyloučenost. Moderní politika podpory v hmotné nouzi musí aktivně podporovat ekonomickou činnost klientů, jejich účast na trhu práce, včetně samostatně výdělečné činnosti. Proto se členské státy dohodly na vypracovávání národních plánů zaměstnanosti i akčních programů omezování sociální vyloučenosti. Proto se vyvíjejí sociální indikátory pro měření dosaženého sociálního pokroku při omezování různých projevů hmotné nouze. 1 Zákon č.100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění novel. 2 Srov. Scénář sociální reformy, projednaný vládou a parlamentem v září 1990, blíže viz Igor Tomeš, Sociální politika, teorie a mezinárodní zkušenost, Socioklub, Praha 2001, str. 216 3 Srov. Igor Tomeš a Kristina Koldinská, Sociální právo EU, C.H.Beck, Praha 2003, str. 48 a násl.

7 Evropské zkušenosti ukazují, že nestačí jen dobře nastavit parametry hmotné nouze a nakalibrovat nástroje na její zmírnění tak, aby motivovaly aktivní chování klientů směrem k ekonomické činnosti. Musí se tak konat s plným ohledem na konkrétní sociální prostředí. Platí, že to, co motivuje jedny v jednom státě, nemusí motivovat jiné, kteří se nacházejí v odlišném sociálně ekonomickém a pracovním prostředí. Proto se zahraniční zkušenosti musí analyzovat s ohledem na konkrétní sociálně ekonomické a tradiční prostředí. Jen tak lze odhadnout, zda budou zkušenosti jiných států pozitivně a účinně působit i v českém sociální prostředí. 1.2. Zadání S těmito premisami zadavatel (Ministerstvo práce a sociálních věcí) pověřil výzkumný tým JUDr. Igor Tomeš Personnel Consulting vypracovat studii v rámci projektu výzkumu a vývoje na téma Analýza nových forem poskytování pomoci v hmotné nouzi v systému sociální péče (dále jen Studie). V souladu s nabídkou uložil zadavatel řešiteli provést: a) sekundární analýzu dosavadních výzkumů chudoby a procesů zabezpečování životního minima, včetně efektivity aplikace nástrojů řešení hmotné nouze, b) analýzu nedostatků stávajícího řešení problému hmotné nouze v ČR metodou řízených rozhovorů mezi odborníky a politiky na centrální a regionální úrovni, c) analýzu zahraničních zkušeností s aplikacemi aktivační politiky v sociální pomoci, d) vyhodnocení možností aplikace zahraničních zkušeností do sociálně ekonomických podmínek v ČR, a e) návrh řešení. 1.3. Metodika řešení V souladu se zadáním řešitel postupoval dle níže uvedené metodiky: Ad a) V posledních deseti letech bylo provedeno mnoho výzkumů chudoby a dopadů transformace na obyvatelstvo. Studie vychází z jejich závěrů, protože není dost času na jejich zopakování. Proces proto začal sekundární analýzou dosavadních výzkumů chudoby a procesů zabezpečování životního minima, včetně efektivity aplikace nástrojů řešení hmotné nouze. Při tom řešitel spolupracoval

8 se Sociologickým ústavem AV ČR, který má nejlepší tradici v těchto výzkumech, jakož i s Výzkumným ústavem práce a sociálních věcí, který v minulých letech zveřejnil mnoho studií na dané téma. Sekundární analýza je obsahem kapitoly č. 2. Ad b) Na základě zjištění ze sekundární analýzy dosavadních výzkumů bylo třeba hovořit s odborníky z praxe. Na centrální úrovni byl proveden brainstorming, jehož výsledky jsou obsahem kapitoly č. 4.1. Po dohodě se zadavatelem byl pozměněn původní záměr a místo úředníků na regionální úrovni byli osloveni zástupci nevládních neziskových organizací. Byli tázáni na nedostatky stávajícího řešení problému hmotné nouze v ČR. Otázky byly kladeny v rámci řízených rozhovorů se zástupci NNO, vybranými kombinací náhodného a cíleného výběru. Rozhovory byly provedeny ve spolupráci se STEM. Analýza řízených rozhovorů je uvedena v kapitole č. 3. Ad c) O zahraniční zkušenosti požádal řešitel své stálé spolupracovníky z Francie, Německa, Finska a Slovenska. Nad rámec zadání byli rovněž dotázáni odborníci z Nizozemí a Itálie. Zahraniční experti zodpověděli dotazník připravený řešiteli ve spolupráci se zadavatelem. Excerpce zahraničních zpráv je obsahem kapitoly č. 5. Ad d) Řešitel zanalyzoval zahraniční zprávy a vyhodnotil možnosti aplikace zahraničních zkušeností do sociálně ekonomických podmínek v ČR. Možnosti poučení pro ČR tvoří obsah kapitoly 6. Ad e) V závěru studie jsou pak obsažena navrhovaná řešení. 1.4. Řešitelé Řešením byli pověřeni Prof. JUDr. Igor Tomeš, CSc., hlavní řešitel, a JUDr. Kristina Koldinská, Ph.D., řešitelka, za asistence Marie Sršňové (technickoorganizační pomoc). V týmu JUDr. Igor Tomeš PERSONNEL CONSULTING dále pracovali tito zahraniční odborníci:

9 Prof. André den Exter, Evropské centrum pro právní studium zdravotní péče, Erasmus University, Rotterdam, Nizozemsko, Prof. Gerhard Igl, Ústav pro sociální právo a sociální politiku v Evropě, Christian-Albrechts-Universität, Kiel, Německo, Prof. Yuri Kazepov, Sociologický ústav, Univerzita Urbino, Itálie, Ing. Olga Reptová, Ministerstvo práce, sociálních věcí a rodiny, Slovensko, Dr. Kari Välimaki, ředitel odboru financí a plánování Ministerstva sociálních věcí a zdravotnictví, Finsko. V týmu také pracovala Dr. Aline Aufrett, advokátka, soukromá konzultantka v oboru sociálního zabezpečení, Francie, která však z vážných důvodů práci nemohla dokončit. Autoři touto cestou děkují za účinnou pomoc Ing. Petru Víškovi zejména při brainstormingu na centrální úrovni, a kolektivu STEM za provedené řízené rozhovory. Dále děkujeme za podnětné připomínky oponentům doc. PhDr. Oldřichu Matouškovi, CSc., vedoucímu katedry sociální práce Filozofické fakulty Univerzity Karlovy, a Mgr. Daně Hacaperkové z odboru sociální politiky MPSV.

10 2. Sekundární analýza 2.1. Zahraniční výzkumy Hlavním trendem v Evropě od 80. let minulého století byla a je snaha pomoci klientům sociální péče (pomoci) co nejrychleji se vrátit do pracovního procesu, eventuálně se v něm udržet. Ve všech státech se setkáváme se sociálně politickými koncepcemi vedoucími příjemce sociálních dávek k tomu, aby si zvyšovali svůj příjem vlastní prací, a tak se dostali ze závislosti na dávkách. Vůdčí myšlenka sociálního zabezpečení byla částečně nahrazena politikami orientovanými na pobídky k práci. Současná sociální politika je v oblasti sociální pomoci převážně orientována na vzdělání, výcvik a pozitivní pobídky k zaměstnání. Stejně tak ve vztahu k nezaměstnaným došlo k posunu od důrazu na základní sociální práva, tedy na sociální dávky, k odpovědnosti, tedy k povinnosti pracovat, najít si práci, být samostatný a vést aktivní život. Do popředí tak vystoupilo téma individuální odpovědnosti. V těchto souvislostech se v evropském kontextu objevují čtyři základní dimenze změn potřebných k modernizaci sociální politiky v oblasti sociální pomoci. Omezení vstup do sociální sítě a zrychlit výstup z ní Segmentace účastníků Zavedení smluvních povinností Formulace pobídek a služeb orientovaných na práci V současné době se napříč Evropou, i u nás a u našich sousedů, vedou sociálně politické debaty o tom, zda a do jaké míry má být systém sociální pomoci adresný, či univerzální. V rámci adresnosti a cílenosti dávek se v současnosti zavádějí metody vycházející ze zdanitelných příjmů test příjmu se provádí v rámci finanční kontroly, není pro něj tedy potřeba zavádět zvláštní systém. Na druhé straně se však požaduje zachovat v sociální pomoci alespoň určitou míru univerzálnosti, aby se ze systému nevytratil princip společenské solidarity. 4 4 Gilbert, N.: Transformation of the welfare state, Oxford University Press, New York 2002

11 V současné evropské sociálně politické literatuře se rovněž klade důraz na ekonomický vývoj země a na změnu koncepce přerozdělování sociálních transferů. Efektivitu je třeba hledat nikoli v krácení výdajů, ale v jejich jiném směřování tak, aby se podporovala aktivizace občanů a jejich schopnost výdělečné činnosti. 5 V poslední době byla v oblasti sledovaného tématu vyhotovena mezinárodní studie pro potřeby OECD s názvem Systémy sociální pomoci v Evropě národní a lokální systémy boje proti chudobě 6. Zmíněná studie pojednává o mnoha důležitých aspektech sociální pomoci a jejích nových forem. Podle jejích autorů se nové formy sociální pomoci musí orientovat na řešení následujících základních problémů a dilemat: Byrokratická regulace vs. diskreční pravomoc (rozuměj volná úvaha ) volná úvaha by měla být použita pouze v takové situaci, kdy chybí jasná pravidla, nebo je situace příliš komplexní a individualizovaná. Sociální pracovníci někdy mohou dokonce v rámci své diskreční pravomoci rozhodovat o potřebnosti těch, kteří žádají o peněžní dávky. Tradiční povinnosti rodiny vs. kolektivní solidarita je třeba zvážit, jak koncipovat povinnosti rodiny vůči jejím sociálně slabším členům a od kdy má nastoupit kolektivní solidarita, jež v současné složitě strukturované společnosti povinnosti rodiny v podstatě nahrazuje. Universální vs. adresné dávky je třeba, aby adresnost byla koncipována na základě vysoké úrovně místního i celospolečenského konsensu. Univerzálnost přitom neimplikuje automaticky homogenní poskytování dávek. Výběrovost znamená stanovení prahu výše příjmu, přičemž lze modifikovat příjmy, jež se v testu příjmu zohlední. Zohlednit by se měly i regionální diference v příjmech a nákladech. Štědrost systému dávky by měly poskytovat možnost, aby se jejich příjemci nedostali pod práh chudoby. Zároveň je ale třeba vyvarovat se 5 srov. Ruud J. J. Muffels, Tsakloglou, P., Mayes, D.G.: Social Exclusion in European Welfare States, Edward Elgar Publishing, Glos 2002 6 Saraceno Ch.: Social Assistance Dynamics in Europe, National and Local Poverty Regimes, Policy Press, Bristol 2002

12 nemotivačního efektu systému dávek, proto se jejich poskytování v poslední době váže na určité povinnosti příjemce v současné době se v různých systémech objevuje tendence podmiňovat přiznání dávky aktivitou příjemce, především jeho snahou o získání zaměstnání. Rozlišují se faktory pushing (tlak) a pulling (vytažení). První z nich předpokládají sankce v případě nesplnění požadavku ze strany příjemce, druhé znamenají pobídková a aktivační opatření. Autoři studie v závěru kapitoly Opatření podporující příjem chudých v evropských městech 7 vytyčují několik koncepčních otázek, jež je třeba si položit v případě, že se koncipuje nový systém sociální pomoci: Dokáže systém dávek podporujících příjem každému jedinci zaručit překonání hranice chudoby? Dokáže koncepce ekvivalence zohlednit individuální potřeby a zároveň odpovídat potřebám širokého spektra domácností? Jsou zohledněny náklady na domácnost? To jsou otázky, na které je třeba hledat odpověď i v tomto výzkumu. 2.2. Domácí výzkumy Na domácí půdě bylo v poslední době vypracováno několik zásadních studií, jež mapovaly chudobu v ČR, příjemce dávek sociální péče a analyzovaly stávající systém státní sociální podpory. Mnoho z těchto studií bylo vyhotoveno v Brně výzkumnými týmy vedenými převážně Tomášem Sirovátkou. V letech 1996-2000 a 2000-2001 byly zkoumány domácnosti a sociální dávky. 8 Ze dvou vyhotovených studií vyplynuly následující závěry, jež reprodukujeme: V letech 1996-2000: 7 Bonny Y., Bosco N.:Income support measures for the poor in European cities, in Social Assistance Dynamics in Europe. National and Local Poverty regimes (ed. Chiara Saraceno), Policy Press, Bristol 2002 8 Sirovátka, T., Jahoda, R., Kofroň, R.: Domácnosti a sociální dávky v letech 1996-2000, VÚPSV, Praha 2002; Sirovátka, T., Kofroň, R.: Domácnosti a sociální dávky v letech 2000-2001, VÚPSV, Praha 2003

13 Došlo k reálnému růstu mezd, a tedy k omezení nároků na většinu sociálních příjmů, zároveň však tempo růstu sociálních příjmů převýšilo růst tržních příjmů domácností Přínos sociálních příjmů k čistým peněžním příjmům domácností se zvýšil spíše ve vyšších decilových skupinách, zatímco v nižších příjmových skupinách poklesl Nejvýznamnějším sociálním příjmem jsou u úplné rodiny přídavky na děti; cílenost dávek na děti se v důsledku jejich výraznějšího reálného poklesu ve středních a vyšších příjmových skupinách zvýšila Došlo k reálnému poklesu jednotlivých sociálních dávek, který je nejvíce patrný u socálního příplatku. Největší vliv na reálný pokles sociálních příjmů mají přídavky na děti, na které mají nárok téměř všechny rodiny. Celkové dopady sociálních dávek jsou důsledkem vlivu změn ve strukturách domácností, vývoje jejich pracovních a pracovní příjmy nahrazujících příjmů, posunů v definicích nároků na dávky, změn v reálné výši sociálních dávek, změn v cílenosti dávek Jako problém se jeví, že systém působí nivelizujícím způsobem na příjmy ekonomicky aktivní populace v dosti širokém příjmovém pásmu. To je v rozporu se zásluhovým principem a může to působit demotivačně. S ohledem na růst životních nákladů v oblasti bydlení příjmová nedostatečnost pravděpodobně narůstá více, než je patrné. Náklady na bydlení kompenzuje příspěvek na bydlení. Ten však nezohledňuje nijak skutečné náklady na bydlení. Proto by bylo nutné s deregulací cen zavádět i další příjmově testované dávky vztažené k bydlení. Příspěvek na bydlení sice sehrává účinnou roli při doplňování příjmů, jeho cílenost není však zcela naplněna. Spíše kompenzuje nízké pracovní příjmy. V oblasti státní sociální podpory se v roce 2001 navrhovalo: Posoudit relaci mezi přídavkem na dítě a sociálním příplatkem a míru společné cílenosti obou dávek. Ty se totiž jeví ve svém spojení příliš redistributivní.

14 Ve větší míře by měly být uplatněny finanční pracovní stimuly, jež by vylepšily úroveň životního minima pro zaměstnané dospělé v rodinách s dětmi a nízkým příjmem. V roce 2002 byly uvedené poznatky doplněny o analýzu příjmů domácností a sociálních transferů v prvních letech nového tisíciletí 9. Z analýzy vyplynuly následující závěry: Rozložení celkových sociálních tranferů pro ekonomicky aktivní je v ČR málo cílené v relaci ke skupinám s nižšími příjmy v porovnání s jinými zeměmi. Relativní výše dávek určených ekonomicky aktivním jsou z hlediska relace na průměrné mzdy příliš nízké. Přídavky na děti v relaci k průměrné mzdě jsou pro průměrné a vyšší příjmy rovněž nízké jsou srovnatelné nejspíš s dávkami na děti v zemích jižní Evropy. Příjmové postavení rodin s dětmi, zejména neúplných rodin a rodin s třemi a více dětmi, je o dost horší proti jiným domácnostem. Sociální transfery jejich relativní příjmovou situaci zlepšují spíše mírně, přestože jsou značně cílené podle příjmu domácnosti. V důsledku uvedených poznatků byla vyslovena následující doporučení: Účinnost systému dávek by bylo vhodné zlepšovat úpravou proporcí dávek mezi sebou navzájem a úpravou způsobů cílenosti dávek i z hlediska vztahu dávek k pracovním příjmům. Cílenost více typů dávek podle výše příjmu, jako je tomu v současné době, není vždy efektivním řešením, někdy vede ke zneužívání a přitom ohrožuje pracovní pobídky pro skupiny s nízkými příjmy. Je třeba přehodnotit např. i cílenost dávek na děti, a to i ve vazbě na daňový systém. Ve větší míře by měly být uplatněny finanční pracovní stimuly, jež by zlepšily pobídky. Ve studii Jiřího Večerníka se autor zabývá koncepcí systému sociálních dávek ve vztahu k mezinárodní zkušenosti. 10 Mimo jiné se zde uvádí: Integrační koncepty, 9 Sirovátka, T., Kofroň, R.: Domácnosti a sociální dávky v letech 2000-2001, Praha, VÚPSV 2003

15 které se snaží sjednotit daňový a dávkový subsystém přerozdělení, zatím zůstávají jen v teoretické poloze. Princip občanství, priorita individuálních práv, snaha předcházet chudobě a zásada rovnosti potřeb jsou pilíři alternativních přístupů k sociálnímu zabezpečení a řešení problému chudoby. Můžeme sem řadit základní příjem, sociální dividendu a zápornou daň z příjmu. Základní příjem (někdy též sociální mzda či rodinný úvěr) je univerzalistickým propojením daňové a dávkové soustavy. Každý má z titulu svého občanství od narození nárok na příjem odpovídající jeho základním potřebám, který dostává bez testování zaměstnání či prostředků. Ve chvíli, kdy jeho pracovní příjem toto minimum překročí, je normálně zdaněn a daňový výnos je pak zdrojem tohoto, podle předpokladu soběstačného systému. Nositelem příjmu je jednotlivec, takže odpadá řada problémů s definicí subjektu daně. Sociální dividenda se používá někdy jako synonymum základního příjmu, její pojetí je však méně vyhraněné. Základní rozdíl se spatřuje v jejím financování, kdy nejde o výnos z daní, nýbrž o podíl na národním bohatství.. Namísto následného řešení problému chudoby se jí předchází, neboť k poklesu příjmů pod minimum vůbec nemůže dojít. Záporná daň je konceptuálně zaměřena na sjednocení a provázání systému daní se systémem sociálních dávek. Jde mj. o to, aby pro každého bylo vždy výhodnější pracovat než nepracovat. Jeho velkou předností je tedy za prvé racionalizace celé daňové a dávkové soustavy. Odpadá sociální pojištění, finanční úřady splývají se sociálními institucemi, domácnosti buď daň platí nebo naopak dostávají, a to podle relace svých příjmů k určenému příjmovému minimu. Za druhé, důležitým záměrem je vyřešit tzv. past nezaměstnanosti, která drží toho, kdo by si zaměstnáním polepšil jen málo nebo vůbec. Princip záporné daně je zajímavý a často uváděný, nicméně jeho aplikace má řadu problémů. Výdělek se v případě záporné příjmové daně započítává až do určité úrovně jen zčásti, takže příjmy domácnosti, v nichž někdo pracuje, jsou vždy vyšší než stanovené sociální minimum. Charakteristickým rysem příslušných návrhů je to, že míra započtení příjmu pod hranicí minima je vyšší než míra zdanění příjmu nad 10 Večerník, Jiří: Přerozdělování příjmů a jeho efekty: zahraniční analýzy a mezinárodní srovnání

16 ním, takže linie znázorňující růst odváděné daně není přímá, ale zalomená. Jinak by totiž procento zdanění muselo být příliš vysoké, tak aby zápočet příjmů pro příjemce nízkých mezd byl dostatečně motivující. Procento započtených příjmů je třetí nutnou veličinou pro konstrukci daně, vedle příjmového minima a sazby daně. Z interakce daňového a dávkového systému mohou vyplynout nezamýšlené efekty. Nejlepším příkladem takové nežádoucí interakce je past chudoby. Jde v podstatě o takovou situaci, kdy případný výdělek není vůbec nebo je jen nepatrně vyšší než dosavadní příjem ze sociálních fondů. Takto demotivačně může zapůsobit právě nahrazení nízké, avšak nezdaněné sociální dávky mírně vyšším, avšak zdaněným výdělkem. Problém pasti chudoby můžeme ovšem rozšířit i na větší okruh domácností, které svými příjmy překračují oficiální hranici chudoby (životní minimum), mají však stále nárok na některé testované dávky. Tam je potom potřebné sledovat průběh daný kumulací dávkových a daňových prahů, v němž se vytvářejí výrazné přeryvy definované marginálním ziskem či ztrátou. Jinou otázkou průniku daňového a dávkového systému je zdanění dávek. V řadě západních zemí nejsou základní sociální dávky zdaněny tak jako u nás, nicméně v některých zemích naopak jsou. Jak ukázala podrobná analýza OECD (Adema et al., 1996), toto zatížení je výrazně diferencované mezi zeměmi liberálními a sociálně tržními, resp. sociálně demokratickými. Zatímco ve Velké Británii a USA jde o zatížení nepatrné (0,2 a 0,1% HDP), v zemích jako je Dánsko, Německo, Holandsko a Švédsko se pohybuje v rozmezí 2,5-6%. To je třeba brát v úvahu při srovnávání výše sociálních dávek, která zpravidla na fakt a míru jejich zdanění neberou zřetel. Ve studii je rovněž načrtnuto schéma přerozdělení příjmů v rámci sociálních transferů:

17 Schéma: Přerozdělení příjmů: standardní přístup a zpětná vazba Přerozdělovací toky Hypotetické výchozí rozdělení pracovních příjmů Skutečné rozdělení pracovních příjmů Konečný čistý příjem domácností 2.3. Předchozí výzkum řešitele Dosud poslední velkou studií v této oblasti je studie JUDr. Igor Tomeš Personnel Consulting: Analýza chudinského prvku v systému dávek státní sociální podpory a návrhy na převedení vybraných dávek do systému dávek sociální potřebnosti 11. Z uvedené studie vyjímáme: V současné době je na dávky sociální péče (podmíněné ověřením možnosti zvýšit si příjem vlastním přičiněním) při vědomí nedostatečnosti rozhodovacího procesu, vypláceno cca 13 mld. Kč ročně, zatímco cestou nárokového přiznání sociálního příspěvku cca 34 mld. ročně. Tato nárokovost vytváří v příjmových sociálních skupinách, kde vzniká nárok na dávky podpory i péče, značně demotivující prostředí. Jsou signály o tom, že v části populace vede dokonce k chování, které je v rozporu se záměrem zákonodárce a na místo podpory příjmů, plní systém státní sociální podpory roli náhrady příjmů a k získání pracovních příjmů není, při relativně snadné dostupnosti navazujících dávek sociální péče, dostatečná motivace. Současně má tato situace za následek, že není zcela patrné, jaké prostředky de facto vynakládá stát do oblasti podpory příjmů rodin jako projev pro rodinné politiky (podpory rodin, pomoc v plnění rodičovských funkcí, krytí zvýšených nákladů na děti souvisejících se vzděláním, přípravou na povolání a pod) a jaké prostředky 11 srov. JUDr. Igor Tomeš Personnel Consulting, Analýza chudinského prvku v systému dávek státní sociální podpory a návrhy na převedení vybraných dávek do systému sociální potřebnosti, projekt č. HS105/03, závěrečná zpráva, Praha 2003, uložená na MPSV.

18 vynakládá do prosté podpory chudých rodin, tedy do podpory, bez níž by se ocitly v situaci chudoby až bídy s rizikem sociálního vyloučení. Tato skutečnost byla a je předmětem kritiky a celá státní sociální podpora byla označována simplifikovaně za chudinské dávky, bohužel ovšem s reálným upozorněním, že navázání těchto dávek na životní minimum, jakkoliv je to z hlediska teorie dávek brilantní řešení, snižuje reálnou hodnotu těchto dávek, protože životní minimum svou konstrukcí a změnami nesleduje zcela všeobecný příjmový standard. V případě dávek, které ve státní sociální podpoře představují redistribuční tok od bohatých k chudým, se kritizuje především určitá snadná dostupnost této redistribuce, protože se jedná o dávku nárokovou a nezkoumá se snaha změnit nepříznivou příjmovou situaci vlastním přičiněním, jako tomu je v režimu dávek sociální péče (means test). Tuto kritiku je třeba ovšem chápat rovněž konkrétně historicky, protože právě snadná dostupnost těchto dávek (zejména sociálního příplatku) byla účelovým programovým řešením, kterým měly být (a skutečně byly) velké skupiny rodin ochráněny před propadem do chudoby kde by musely být zabezpečovány dávkovým systémem sociální péče s neúnosnými administrativními nároky. (Analýza ukáže, že dokonce taková cesta musela být přijata s ohledem na nutnost zrušit a nahradit tzv. státní vyrovnávací příspěvek). Tato úvaha byla správná. Riziko se nakonec potvrdilo v druhém dávkovém systému (dávek sociální potřebnosti), kde totální kapacitní podhodnocení nevedlo vůbec k individualizaci poskytování péče a vymáhání vlastní aktivity příjemců, ale naopak ke zformálnění a simplifikaci, a to za nákladů vyšších než v systému státní sociální podpory a na rozdíl od dávek SSP k nejednotnosti poskytování dávek. Stát má nadále v úmyslu rozdělit podporu rodin tak, aby v systému státní sociální podpory zůstaly jen tzv. horizontální dávky, to znamená dávky jejichž výše se neodvozuje od výše příjmu rodiny. Dávky, které se od příjmu odvozují, tzn. že u nich platí princip - čím nižší příjem rodiny, tím vyšší podpora (samozřejmě s omezujícími limity) by měly být převedeny do jiného systému a tím by měla být omezena jejich jednoduchá nárokovost. Vznik nároku na tyto dávky bude podřízen více podmínkám, což znamená více ověřování, více sociální práce, ale i náročnosti na prokazované skutečnosti. Je třeba si tedy položit otázku lze v rámci dávek státní sociální podpory oddělit chudinský prvek od skutečné podpory rodiny, jako realizace určité (byť minimální) rodinné politiky? Jinak řečeno lze v rámci dávek

19 státní sociální podpory identifikovat velikost části stání podpory uskutečňované jako podpora rodin (quasi rodinná politika) a části státní podpory, která je v tomto systému podporou chudých rodin a tak vlastně přesahuje do systému sociální péče? Tato myšlenka byla i podkladem rozhodnutí vlády převést sociální příplatek a příspěvek na bydlení do systému sociální péče. Snaha o vyloučení chudinského prvku ze systému státní sociální podpory se projevila i v dalším uvažovaném řešení, které bylo deklarované ve vládním prohlášení, později připravené a rozpracované a nakonec odložené. Šlo o návrh poskytovat přídavek na dítě všem dětem bez ohledu na příjem rodičů. Tento krok měl garantovat rovné právo všech dětí, tzn. i rovné právo na pomoc státu. Proto navrhovaná řešení předkládala nejen rozšíření okruhu příjemců na všechny děti, ale i sjednocovala výši přídavků na dítě bez ohledu na výši příjmu rodiny. To by jednoznačně znamenalo odstranění chudinského prvku z této dávky státní sociální podpory jistě poněkud paradoxním způsobem, neboť řešení by znamenalo zavést přídavek na dítě i pro rodiny s nejvyššími příjmy. Skutečnost, že jsou přídavky na dítě vypláceny ve třech úrovních a že nejvyšší přídavky na dítě pobírá největší podíl rodičů, kteří deklarují příjmy do 1,1násobku životního minima rodiny (v této kategorii je 38,84 % všech dětí, které mají na dávku nárok), činí z přídavku na dítě významný redistribuční nástroj pokud jde o chudinské pojetí dávek. V úvahách o identifikaci chudinského prvku byly probírány různé možnosti, postupně došlo k vyloučení použití průměrné dávky, což je sice statisticky použitelná veličina, která však vůbec neodpovídá rozdělení dětí i finančních prostředků v jednotlivých příjmových kategoriích rodin. Nakonec byla vyslovena úvaha, že za diferencující redistribuční tok, uplatňující "chudinský princip", můžeme vzít objem prostředků vyplacený v dolních dvou kategoriích příjemců, tzn. u zvýšené a základní výměry, po odečtení objemu prostředků, které by byly vyplaceny těmto příjemcům ve výměre snížené. K výpočtu celkových nákladů bylo samozřejmě brána i výše zmíněná potřebnost začlenění všech nezaopatřených dětí do systému. Jinak řečeno pro zjištění jaký objem finančních prostředků lze označit za skutečnou dávku pro děti a jaký za podporu chudých rodin lze vzít následující příklad měl-ii by přídavek na dítě být pouze dávkou zajišťující a garantující rovné právo všech dětí na pomoc, musela by tato dávka být vyplácena všem nezaopatřeným dětem a ve stejné výši - např. všechny nezaopatřené děti

20 by dostávaly přídavek na dítě ve výši 0,14násobku částky životního minima na osobní potřeby dítěte (pro výpočet tohoto příkladu je potřeba zdůraznit, že by se rozšířil počet stávajících příjemců dávky na všechny nezaopatřené děti) rozdíl mezi tímto finančním objemem a skutečně vyplacenými částkami na tuto dávku lze označit za podporu chudých rodin. Současné řešení sociální péče v dávkové oblasti, které je roztříštěno do řady právních předpisů, lze označit za nepřehledné, neprovázané a nevyhovující. Zákon o sociální potřebnosti, který obsahuje relativně velký rozsah správního uvážení pro příslušné správní orgány a dává tak možnost reagovat na zcela individuální obtížné sociální situace občana, způsobuje však z řady důvodů ve většině případů naprostou simplifikaci aplikace právního předpisu na pouhé matematické operace (jde např. o tzv. doplnění příjmu do životního minima, popř. do jiné hranice ) nebo naopak neúměrné rozdíly v hodnocení plnění podmínek sociální potřebnosti a v návaznosti na to i při rozhodování o výši dávky sociální péče. Řada problémů je vyvolána zásadním personálním poddimenzováním. V průměru připadá na jednoho pracovníka, zabývajícího se posuzováním sociální potřebnosti a rozhodováním o výši dávky sociální péče, v průměru cca 300 klientů, přičemž na vlastní sociální práci, potřebnou při řešení obtížné sociální situace těchto klientů, zbývá v průměru cca 3 hodiny ročně. Stát, který garantuje poskytování sociální pomoci péče v oblasti dávek, a která je v současné době realizována příslušnými obcemi a jejich úřady v přenesené působnosti, nemá de facto žádný vliv na personální a technické podmínky, za kterých je pomoc prostřednictvím dávek sociální péče poskytována. Mezi nedostatky současného právního stavu je možno jmenovat zejména neexistenci jednotného softwarového a hardwarového vybavení, napojení řízení o dávkách sociální péče na správní řád, problémy s ochranou osobních údajů apod. Stávající legislativa nechává volný prostor pro tzv. lidovou tvořivost v systému dávek sociální péče. Dochází k vysoké administrativní náročnosti s ohledem na několikeré přepočítávaní výše dávek v průběhu měsíce a s tím spojenou nehospodárnost ve vynakládání veřejných prostředků.