Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva Přestupky a přestupkové řízení
Prohlašuji, že jsem rigorózní práci na téma: Přestupky a přestupkové řízení zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů. 2
Obsah 1. ÚVOD... 5 2. STRUČNÝ HISTORICKÝ VÝVOJ SPRÁVNÍHO TRESTÁNÍ... 8 3. PRAMENY PRÁVNÍ ÚPRAVY PŘESTUPKOVÉHO PRÁVA... 12 3. 1. Prameny přestupkového práva hmotného... 12 3. 2. Prameny přestupkového práva procesního... 12 3. 3. Úprava přestupkového práva mezinárodním právem a právem Evropských společenství... 14 3. 4. Prameny rakouského přestupkového práva... 15 4. HMOTNĚPRÁVNÍ ZÁKLAD PŘESTUPKOVÉHO PRÁVA... 16 4. 1. Zákonná definice přestupků a jejich vztah k jiným správním deliktům a trestným činům... 18 4. 2. Okolnosti vylučující protiprávnost... 21 4. 3. Formální a materiální znaky přestupků... 24 4. 4. Působnost přestupkového zákona... 27 4. 5. Sankce a ochranná opatření ukládaná v přestupkovém řízení... 30 4. 6. Zánik odpovědnosti za přestupek... 42 5. ZÁKLADNÍ ZÁSADY PŘESTUPKOVÉHO ŘÍZENÍ... 46 6. ŘÍZENÍ O PŘESTUPCÍCH V PRVNÍM STUPNI... 58 6. 1. Orgány příslušné k projednávání přestupků... 58 6. 2. Postup před zahájením řízení... 67 6. 3. Nalézací řízení... 82 6. 4. Zvláštní druhy přestupkového řízení... 114 6. 5. Zvláštnosti přestupkového řízení proti mladistvým... 121 6. 6. Rozhodnutí... 124 7. ŘÁDNÉ A MIMOŘÁDNÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY... 135 7. 1. Řádné opravné prostředky... 135 7. 2. Mimořádné opravné prostředky... 143 8. ZÁVĚR... 148 9. RESUMÉ... 153 3
10. SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ... 155 10. 1. Knižní prameny... 155 10. 2. Časopisecké prameny... 156 10. 3. Elektronické prameny... 157 4
1. Úvod Námět rigorózní práce přestupky a přestupkové řízení jsem zvolila proto, jelikož se jedná o téma stále aktuální. Přestože přestupkový zákon platí a je účinný již od července roku 1990, tj. již úctyhodných 21 let, a o tomto tématu bylo již hodně napsáno, nelze říct, že tato oblast práva je již zcela prozkoumána a nelze napsat již cokoliv nového. Právo, i přestupkové právo, se vyvíjí současně se společností a nastávají nové situace, které je potřeba řešit. Za vývoj společnosti, který se dotýká práva, lze podkládat například technický vývoj, s nímž se musí právo vypořádat a dané situace vhodně upravit. Příkladem toho je elektronická komunikace a s tím spojené zavedení datových schránek; snadná dostupnost zařízení umožňujících pořizování záznamů, z čehož plyne otázka možnosti použití soukromých nahrávek pořízených bez souhlasu nahrávaného jako důkazního prostředku nebo přípustnosti nahrávání ústního jednání. Vedle toho se společnost mění i prostřednictvím chování lidí, kdy protiprávní jednání jsou za použití moderní techniky páchány důmyslněji; hodnoty, které společnost chrání, jsou porušovány novými způsoby, na což by mělo být právem (i právem přestupkovým) reagováno a přiměřeně upraveno. Vedle toho existuje v přestupkovém právu řada problémů již vyřčených, ale dosud nevyřešených, jako např., do kterého okamžiku mohou být skutky téhož pachatele sloučeny ke společnému projednání, problematická velmi krátká prekluzivní lhůta dle přestupkového zákona, v níž dochází k zániku odpovědnosti za spáchaný přestupek, nesladěná procesní úprava mezi obecným zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem (dále jen správní řád ) a zvláštním zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen přestupkový zákon ), kdy není stanovené, které instituty a postupy ze správního řádu lze použít pro přestupkové řízení a v jakém rozsahu. Aktuálnost a neskončený vývoj této problematiky lze podpořit i tím, že stále vychází nové knihy, časopisecké články o správním trestání a rovněž jsou vydávány i nové soudní rozhodnutí, v nichž jsou obsaženy nové názory nebo jsou změněny názory dřívější, z čehož plyne, že nelze konstatovat, že v této právní oblasti nelze uvést již nic nového. Já osobně shledávám publikační činnost týkající se přestupkového práva za velice prospěšnou, protože tímto způsobem dochází k poměřování různých právních názorů na problematické otázky a neřešené případy, na jejichž základě lze najít vhodné řešení. O aktuálnosti tohoto tématu svědčí i neutěšený stav úpravy správního trestání potažmo přestupků, k jejíž úpravě byl v minulosti připraven návrh zákona ze dne 11.3.2004 o odpovědnosti za přestupky a o řízení o nich, který ovšem nebyl přijat a do dnešního nebyly učiněny žádné další kroky v této právní oblasti. Z výše uvedených důvodů 5
pokládám přestupkové právo za velmi aktuální a vhodné pro náměty různých kvalifikačních prací. Předmětem této rigorózní práce jsou přestupky a přestupkové řízení, i když je práce nazvána tímto celkovým názvem, tak bych se chtěla prakticky zaměřit především na procesní úpravu přestupků a hmotně právní úprava přestupků bude uvedena jen v obecné rovině z důvodu dotvoření komplexního náhledu na správní trestání dle přestupkového zákona. Kromě úpravy přestupků v přestupkovém zákoně, jsou jednotlivé skutkové podstaty přestupků upraveny i v celé řadě speciálních zákonů, přičemž z důvodu rozsahu této kvalifikační práce se zaměřím pouze na přestupky a přestupkové řízení upravené dle přestupkového zákona. Přestupky upravené ve speciálních zákonech mohou v určitých věcech vykazovat dílčí odlišnosti od úpravy přestupků dle přestupkového zákona, které se mohou např. týkat rozdílně stanovené lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek, v rozdílných sankcích a jejich výši, přičemž na základě speciality jejich úpravy k přestupkovému zákonu, má tato úprava aplikační přednost, kdy tyto odlišnosti rovněž nebudou hlavním smyslem této práce. Cílem uvedené práce tedy je zhodnocení současné právní úpravy přestupkového správního řízení před správními orgány se zaměřením na některé problematické věci, které jsou specifické pro přestupkové řízení a nikoliv ty, které se týkají jakéhokoliv správního řízení, např. doručování, jenž v přestupkovém řízení žádné odlišnosti od běžného správního řízení nevykazují. Rovněž vzhledem k rozsahu a tematickému zaměření této práce nebudou její součástí pojednání: o soudním přezkumu a vykonávacím řízení správních rozhodnutí vydaných v přestupkovém řízení. Naopak zcela jistě zajímavou součástí této práce bude nahlédnutí do přestupkové právní úpravy jiného státu. V našem právu jsou přestupky chápány jako samostatný druh deliktů s vlastní právní úpravou, o nichž rozhodují správními orgány, přičemž přestupky nejsou součástí trestního práva hmotného a nejsou ani projednávány orgány činnými v trestním řízení. Z uvedeného důvodu jsem k nahlédnutí do cizího práva zvolila právo rakouské, které je založeno na stejné koncepci. Navíc naše přestupkové právo se s jejich právem vyvíjelo po určitou dobu společně a na základě společného historického vývoje nás s nimi spojuje i velmi podobná právní kultura, a proto by jejich současná úprava přestupkového práva mohla být pro nás zajímavá a inspirativní. Na základě výše uvedeného vymezení této práce je tato členěna do následujících kapitol. Tuto rigorózní práci začínám úvodní kapitolou, po které následuje kapitola druhá obsahující stručný historický vývoj, neboť si myslím, že historie má vliv na vytváření současného práva, jelikož máme určitou právní kulturu, ve které pokračujeme, přičemž každý 6
národ je specifický, což se odráží právě i v právních předpisech. Třetí kapitolou jsou prameny právní úpravy tvořící stavební kameny přestupkového práva. Další, tj. čtvrtá kapitola, jež obsahuje hmotněprávní základ přestupkového práva, je důležitá z toho důvodu, že se věnuje zákonnému vymezení přestupku a dalším institutům, které určují, jakou sankci lze za přestupek uložit a v jaké lhůtě lze přestupek projednat. Pátá kapitola je pak věnována zásadám správního a přestupkového řízení, které jsou důležité pro dodržení zákonnosti přestupkového řízení, jež je garantována v demokratickém právním řádu. A šestá kapitola pojednává o průběhu celého procesního přestupkového řízení, které je v praxi základem pro stanovení odpovědnosti za spáchaný přestupek. V sedmé kapitole jsou rozebrány opravné prostředky, což jsou instituty sloužící k přezkoumání vydaných rozhodnutí, u kterých některá ze stran správního řízení namítá jejich nesprávnost spočívající v pochybení skutkovém nebo právním. A celá práce je zakončena kapitolou osmou a devátou obsahující závěr a resumé. 7
2. Stručný historický vývoj správního trestání První doložená zákonná úprava správního trestání v našem právním řádu se datuje do druhé poloviny 18. století, přičemž byla zakotvena v josefínském Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech na ně z roku 1787. Byl zvolen duální systém příslušných orgánů, kdy správní delikty stíhaly tzv. politické vrchnosti, zatímco kriminální delikty spadaly do kompetence soudů. Následující trestní zákon z roku 1803 správní delikty již přímo nazval policejními přestupky, které rovněž projednávaly politické správní vrchnosti. Navazující trestní zákon z roku 1852, který platil až do roku 1950, v podstatě převzal předcházející úpravu. V tomto zákoně 1 byly rozlišovány trestné činy na zločiny a přečiny a přestupky byly rozděleny na soudní, o nichž rozhodovaly soudy, a policejní či správní, které rozhodovaly správní úřady. Správní přestupek byl dle svého obsahového zařazení v tomto zákoně tedy druhem trestného činu. Přestupek je v uvedeném zákoně definován v ustanovení 238 jako čin, jenž proti zápovědi byl vykonán, neb opominutí, jež se stalo proti příkazu, jest přečinem nebo přestupkem, pokud se v zákoně tomto za to prohlašují, ač při tom nebylo ani zlého úmyslu, aniž z toho povstala škoda nebo ublížení. Tato zákonná definice přestupku v sobě obsahuje zásadu legality, když stanoví, že je možno stíhat pouze přestupky, které jsou stanovené zákonem, tudíž nezbytným pojmovým znakem přestupku je protiprávnost. Protiprávnost pak může vzniknout jednáním jak komisivním, tak omisivním, přičemž se rovněž nevyžaduje úmyslné zavinění, ublížení ani vznik škody. Druhy trestů pak byly stanoveny v ustanovení 240 tohoto zákona následovně: peněžní trest, propadnutí zboží, věcí prodejných nebo nářadí, ztrátou práv a daných povolení, vězením, vyhoštěním z některého místa nebo z monarchie. Uvedený výčet je oproti dnes účinné úpravě obsáhlejší o instituty ztráty práv a daných povolení, vyhoštění a vězení. Druhy trestů odpovídají i době vzniku zákona, tedy období policejního státu. Přitom v sousedním Rakousku, s nimiž jsme tehdy měli tuto shodnou právní úpravu, lze dodnes uložit trest odnětí svobody za spáchaný přestupek. Oproti tomu uvedený zákon víceméně postrádá jakákoliv ochranná opatření, z čehož lze dovodit, že naše současná úprava přestupků ustoupila od ryze sankční odpovědnosti a zohlednila i preventivní a ochranný účel zákona. V následujících letech docházelo k neustálým změnám příslušnosti k projednávání přestupků mezi soudy a správními orgány, kdy nakonec bylo trestním řádem z roku 1873 1 z.č. 117/1852 říšského zákoníku Trestní zákon o zločinech, přečinech a přestupcích. 8
upraveno, že přestupky obsažené v trestním zákoně spadají do kompetence soudů. 2 Nadto byla svěřena pravomoc projednávat přestupky i obcím podle ustanovení 35 českého obecního zřízení z. č. 7/1864 Sbírky zemských zákonů, kdy mohla obecní zastupitelstva upravit nařízením záležitosti vztahující se k místní policii a jejich nedodržení následně trestat. Rovněž moravský obecní řád z. č. 4/1864 Sbírky zemských zákonů a slezský obecní řád z. č. 17/1863 Sbírky zemských zákonů obsahoval obdobná oprávnění. Již v této době byla úprava přestupků značně roztříštěná, protože jejich úprava byla obsažena v řadě dalších zákonů, jako např. v Cís. Patentu č. 223/1852 Sbírky říšských zákonů, zbrojním patentu, Cís. Nař. č. 96/1854 Sbírky říšských zákonů, o výkonu opatření a nálezů politických a policejních úřadů, živnostenském řádu z.č. 39/1883 Sbírky říšských zákonů, nebo ve stavebním řádu pro Čechy z. č. 5/1889 Sbírky říšských zákonů. Již v této době se volalo, stejně jako dnes, po kodifikaci správního práva trestního, ovšem stejně bezúspěšně. 3,4,5 Po vzniku Československé republiky roku 1918 byly tzv. Recepční normou z. č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého, převzaty stávající právní předpisy. Dle tehdy nově přijatého ústavního z. č. 121/1920 Sb. bylo ustanovením 95 odst. 1 stanoveno, že soudní moc ve věcech trestních přísluší občanským soudům trestním, pokud není zvláštním zákonem přikázána trestním soudům vojenským, nebo pokud věci tyto nemají být podle všeobecných předpisů projednávány v trestním řízení policejním nebo finančním. Kromě uvedené obecné úpravy obsažené v trestním zákoně z roku 1852 platila i úprava zvláštní, stanovená např. ve vl. Nař. č. 51/1936 Sb., o organisaci policejní správy a služby a o některých opatřeních v oboru vnitřní správy. Doposud stále platila koncepce, že subjektem odpovídajícím za spáchání přestupku může být pouze fyzická osoba, ale na počátku 20. století dochází k významnému rozvoji podnikání, jež sebou přineslo vznik nových druhů právnických osob, v důsledku čehož bylo nutné upravit i jejich přestupkovou odpovědnost. 2 3 4 5 Viz Pražák, J. Rakouské právo správní. Část první: Všeobecná část práva správního. Praha : Náklad Jednoty právnické, 1905, s. 208 209. Viz. Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 4, který uvádí: Uvedený stav byl jak praxí správních orgánů, tak i naukou označován za nevyhovující a v odezvě na něj se objevila řada návrhů na kodifikaci, především pokud se týče správního práva procesního. Pošvář, J. Nástin správního práva trestního II. 1. Vyd. Brno : Čsl. Akademický spolek Právník, 1946, kde autor cituje Weyrův závěr ohledně potřeby uzákonění principu legality, jenž by měla být jedním z nejdůležitějších úkolů již dávno očekávaného všeobecného policejního zákona trestního, z čehož je rovněž patrná již tehdy očekávaná potřeba kodifikace správního práva trestního. Mikule, V. Kolokvium o správním trestání. Správní právo. 2002, roč. XXXV, č. 1, s. 3. Kde je konstatováno, že později v roce 1937 byl vládou předložen návrh zákona o správním trestním právu a řízení, který se však již nepodařilo přijmout. 9
Součástí správního práva trestního byly již v této době: disciplinární právo úředníků a dalších zaměstnanců veřejné správy (které v době totality víceméně ztratilo význam, protože služební poměr byl nahrazen poměrem pracovněprávním) a správní pořádkové delikty, které byly obsaženy v z. č. 125/1927 Sb., o organisaci politické správy a v z. č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů v ust. 38 a 39. Počátkem 50. let minulého století živelně vznikl nový druh správních deliktů, který byl nazván jinými správními delikty fyzických osob. V době po obou světových válkách zůstávají v platnosti jak normy z doby před okupací, tak i normy vzniklé v období nesvobody. Mění se však organizace místní správy a nově vznikají národní výbory a jim nadřízené okresní národní výbory, které převzaly trestně správní pravomoc. 6 V roce 1948 po únorovém převratu nastupuje éra totality, která byla charakteristická popíráním ústavních práv a svobod a naopak příznačná nezákonností a legalizovanou represí. 7 Tehdy také vznikl z. č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní a z. č. 89/1950 Sb., trestní řád správní. Koncepce odpovědnosti za spáchaný přestupek dle trestního zákona správního z roku 1950 zůstává stejná jako u předešlého zákona z roku 1852, ale dochází zde k posunu účelu zákona, který svým ustanovením 1 stanoví, že trestní zákon správní chrání lidově demokratickou republiku, její socialistickou výstavbu, zájmy pracujícího lidu a jednotlivce a vychovává k dodržování pravidel socialistického soužití. Z uvedeného je patrno, že od ochrany právnosti a zákonnosti ve státě je právní řád směřován k propagaci a ochraně nastoleného režimu, čemuž odpovídají i nově zavedené druhy trestů, tj. veřejné pokárání a uveřejnění nálezu, tzn. tresty na úrovni veřejné důtky. Tento trestní zákon správní členil tresty na hlavní a vedlejší. Kromě toho implicitně upravoval i tresty náhradní. Zajímavé je, že podle tohoto zákona mohl být jako hlavní trest stále ještě uložen trest odnětí svobody, dalšími hlavními tresty byly již zmíněné veřejné pokárání a pokuta. Vedlejšími tresty byly propadnutí majetku, zákaz činnosti, zákaz pobytu, propadnutí věci a již uvedené uveřejnění nálezu. Zákon pamatoval i případnou nemožnost vymožení peněžitého trestu, kdy v tomto případě bylo možno jako náhradní trest uložit trest odnětí svobody, který nesměl převyšovat horní hranici trestní sazby odnětí svobody za daný přestupek. Další zajímavostí je, že při spáchání více přestupků stejným pachatelem měl okresní národní výbor na výběr, zda pachateli uloží trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný na základě zásady 6 7 Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 8. Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, část 1. Praha : Linde, 2001, s. 68 69. 10
absorpční nebo naopak na základě zásady kumulační uloží pachateli trest za každý přestupek zvlášť 8. Trestní řád správní z roku 1950 již definitivně svěřuje věcnou příslušnost k projednávání přestupků většinou okresním národním výborům 9. Přijetím těchto zákonů, tj. trestního zákona správního a trestního řádu správního, byly přestupky upraveny speciální úpravou mimo trestní zákony a nelze je od tohoto okamžiku již považovat za druh trestného činu. Tyto dva zákony byly v roce 1961 nahrazeny z. č. 60/1961 Sb. o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, v němž byl pojem trest nahrazen pojmem opatření a projednávání přestupků již nemělo charakter trestního řízení 10. Tento zákon dále prohluboval duch socialistické demokracie s tím, že druhy trestů byly mírnější, většinou jen morální povahy. 11 Vedle toho byl vydán z. č. 38/1961 Sb. o místních lidových soudech, které byly za účelem zapojování lidu do výkonu soudnictví obsazovány pracujícími, čímž byla snížena profesionalita výkonu soudnictví. Uvedené soudy v obcích a na pracovištích řešily méně závažné případy porušování právního řádu a drobné spory mezi občany. Vývoj správního práva trestního zatím končí současně platným z. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který s určitými změnami platí dodnes. 8 9 10 11 15 odst. 1 uvedeného zákona. Okruh věcné působnosti okresních národních výborů byl stanoven vládním nařízením č. 78/1951 Sb. Viz. Mikule, V. Kolokvium o správním trestání. Správní právo. 2002, roč. XXXV, č. 1, s. 3. Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 9. 11
3. Prameny právní úpravy přestupkového práva Základem každého právního odvětví jsou předpisy nejvyšší právní síly, tj. z. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen Ústava ) a usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod (dále jen LZPS ). Oba uvedené ústavní zákony neobsahují konkrétní úpravu přestupků. Upravují obecnou zásadu zákonnosti v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 LZPS, která platí i pro přestupky a stanoví, že spáchané přestupky je možné stíhat jen na základě zákona, v jeho mezích a způsoby tam stanovenými. Další významnou ústavní zásadou je, že dle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 LZPS jsou si před zákonem všichni rovni, když tato zásada zaručuje rovnost zacházení se všemi účastníky přestupkového správního řízení. Významný pro přestupkové řízení je ovšem i čl. 36 odst. 1 LZPS, který zaručuje právo domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného orgánu, přičemž tímto nezávislým a nestranným orgánem je soud, čímž je dána možnost účastníkům řízení v případě jejich nesouhlasu s druhoinstančním správním rozhodnutím podat v dané věci žalobu ke správnímu soudu. Ústava a LZPS také obsahují některá ustanovení týkající se stíhání ústavních činitelů za spáchaný přestupek. 12 3. 1. Prameny přestupkového práva hmotného Přestupkové právo není právem kodifikovaným a jeho úprava je obsažena ve velkém množství správních předpisů. Základním zákonem je zákon o přestupcích, který obsahuje jak obecnou, tak procesní i zvláštní část. Další skutkové podstaty přestupků jsou obsaženy v celé řadě jednotlivých zákonů, přičemž zde nebudou z důvodu jejich velkého množství vyjmenovány, ale bude na ně odkázáno až při jejich použití v textu této práce. 3. 2. Prameny přestupkového práva procesního Procesní právo přestupkové je upraveno dvěma zákony, tj. správním řádem a přestupkovým zákonem, které jsou k sobě ve vztahu speciality a subsidiarity. Správní řád je přitom zákonem obecným a k němu speciálním je přestupkový zákon, přičemž obecný zákon 12 Např. čl. 65 odst. 1 Ústavy - nemožnost stíhání prezidenta republiky za přestupek nebo jiný správní delikt, čl. 27 odst. 3 Ústavy - poslanec nebo senátor podléhá za přestupky jen disciplinární pravomoci komory, pokud zákon nestanoví jinak. 12
(správní řád) se použije podpůrně, pokud zákon speciální (přestupkový zákon) neobsahuje úpravu vlastní. Tento jejich vzájemný vztah je vyjádřen ustanoveními 1 odst. 2 správního řádu 13 a 51 zákona o přestupcích 14. V praxi vznikají při aplikaci těchto zákonů nejasnosti, což je dáno tím, že nově uzákoněnému správnímu řádu není starý přestupkový zákon přizpůsoben. Dále pokud daná věc není upravena v přestupkovém zákoně, zůstávají pochybnosti, zda se má použít správní řád a v jaké míře, protože tyto situace nejsou zákonem konkrétně upraveny. Mimo to některé další zákony obsahující skutkové podstaty přestupků mají vlastní procesní úpravu. 15 Před zahájením přestupkového řízení může být přestupek šetřen orgány policie a pak se použijí i ustanovení z. č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen zákon o Policii ČR ) a z. č. 553/1991 Sb., o obecní policii (dále jen zákon o obecní policii ). A pokud daná věc byla postoupena orgány činnými v trestním řízení, použije se pak pro přestupkové řízení i z. č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen trestní zákoník ) a z. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen trestní řád ), který se použije především pro určení doby, po kterou bylo vedeno trestní řízení, během níž neplyne prekluzivní lhůta, v níž dochází k zániku odpovědnosti za spáchaný přestupek. Oba trestní předpisy najdou své uplatnění v přestupkovém řízení také při použití analogie. Tato je ve správním trestání přípustná, a to v omezeném rozsahu, pouze tehdy, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem. 16 Důležitými předpisy přestupkového řízení jsou zákony, které upravují kompetence správních orgánů při projednávání přestupků, jimiž jsou z. č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen obecní zřízení ) a z. č. 129/2000 Sb., o krajích (dále jen krajské zřízení ). Před ukončením správního řízení daného stupně je nutné vyčíslit náklady řízení, které upravuje vyhláška č. 340/2003 Sb., kterou se mění vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích. Rozhodnutí správních orgánů mohou být přezkoumány soudy ve správním soudnictví a pak se užije z. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen soudní řád správní ). Nakonec v případě, že rozhodnutí správního orgánu nebude vykonáno dobrovolně, může být zahájeno vykonávací řízení, při kterém se použijí: správní řád, z. č. 99/1963 Sb., 13 14 15 16 Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení. Např. zákon č. 13/1993, Sb., celní zákon. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16.4.2008, sp.zn. 1 As 27/2008. 13
občanský soudní řád (dále jen občanský soudní řád ), z. č. 280/2009 Sb., daňový řád a z. č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti. 3. 3. Úprava přestupkového práva mezinárodním právem a právem Evropských společenství Základními mezinárodními smlouvami, jež se dotýkají přestupkového práva, jsou především Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. (dále jen Úmluva ) a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech z roku 1966, vyhlášený pod č. 120/1976 Sb. Evropský soud pro lidská práva ve svém rozhodnutí 17 vyložil šířeji pojem trestního obvinění a podřadil pod něj i správní delikty, a tím judikoval, že i ustanovení týkající se trestný činů jsou analogicky použitelná i pro přestupky. Významný je čl. 6 této Úmluvy, který obsahuje širokou škálu práv na spravedlivý proces. 18 V rámci komunitárního práva jsou vydávány rezoluce a doporučení (acquis du Conseil de l Europe), které nejsou právně závazné, ale jsou vodítkem pro vytváření právních standardů v jednotlivých členských zemích. Tyto rezoluce a doporučení požívají v zemích Evropské unie značné autority, přičemž jejich inkorporací do vnitrostátních právních řádů dochází k připodobňování zákonů v členských státech. Správního práva trestního se týkají např.: Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy /77/31 z 28.9.1977, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy, doporučení č. /80/2 z 11.3.1980 týkající se diskreačního oprávnění v oblasti správy, doporučení č. /84/15 z 18.9.1984 týkající se odpovědnosti veřejné správy, 17 18 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21.2.1984 ve věci Öztürk proti Německu, publikovaný v Publications of the European Court of Human Reights, Serie A, No. 73, Strasbourg 1984. 1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti. 2. Každý, kdo je obviněn z trestného činu, se považuje za nevinného, dokud jeho vina nebyla prokázána zákonným způsobem. 3. Každý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: a) být neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu, b) mít přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby, c) obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, aby mu byl poskytnut bezplatně, jestliže to zájmy spravedlnosti vyžadují, d) vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek, jako svědků proti sobě, e) mít bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliže nerozumí jazyku používanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví. 14
doporučení č. /89/8 z 13.9.1989 obsahující prozatímní soudní ochranu poskytovanou ve správních věcech, doporučení č. /91/1 z 13.2.1991 vztahující se ke správním sankcím, doporučení Výboru ministrů /2004/20 z 15.12.2004 obsahující soudní kontrolu správních aktů. V neposlední řadě významný je i dokument Evropského výboru pro právní koordinaci zvaný Principy správního práva, upravující vztahy mezi úřady a soukromými osobami z 31.5.1996. 3. 4. Prameny rakouského přestupkového práva Jejich úprava je rovněž založena na dvou zákonech, tj. na obecném správním procesním předpisu s názvem Společný právní předpis pro všeobecné správní řízení z roku 1991 19 (dále jen rakouský správní řád ) a k němu zvláštním přestupkovém předpisu s názvem Společný právní předpis pro správní právo trestní z roku 1991 (dále jen rakouský přestupkový zákon ) 20. Vztah mezi oběma předpisy je zcela jasně vymezen tak, že pro přestupkové řízení se užije i obecný procesní předpis, tj. rakouský správní řád s tím, že rakouský přestupkový zákon ve svém ustanovení 24 přesně uvádí, která ustanovení tohoto obecného předpisu se pro přestupkové řízení nepoužijí, přičemž tím jsou vyloučeny spory o to, která ustanovení obecného předpisu se mají použít pro přestupkové řízení a která nikoliv. 19 Nr. 51/1991 BGBl. Gesamte Rechtsvorschrift für Allgemeines Verwaltungwverfahrensgesetz. 20 Nr. 52/1991 BGB. Gesamte Rechtsvorschrift für Verwaltungsstrafgesetz. 15
4. Hmotněprávní základ přestupkového práva Přestupky náleží do skupiny správních deliktů, kterými se označuje protiprávní jednání odpovědné osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně a s nimiž zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy 21. Správní delikty se vyznačují následujícími pojmovými znaky: 1) protiprávnost, která představuje porušení zákona ať aktivním či pasivním jednáním, kdy byla odpovědná osoba povinna jednat a tuto povinnost nesplnila. Vedle toho existují okolnosti, které protiprávnost vylučují. 2) škodlivost, která de facto představuje materiální stránku správního deliktu. Rozlišujeme delikty porušující a delikty ohrožující veřejný zájem. 3) zákonné vyjádření skutkové podstaty, které se skládá ze čtyř základních znaků: objektu, objektivní stránky, subjektu a subjektivní stránky, jež musí být upraveny zákonem, čímž se zajišťuje dodržování zásady nullum crimen sine lege vyjadřující, že jakýkoliv trest může být odpovědnému subjektu uložen pouze na základě zákona 22. 4) trestnost 23, která vyjadřuje, že pachatel nejenže překročil zákon, ale nadto je za toto jednání zákonem stanovena sankce. Sankce mohou být ukládány jen na základě zákona, jak stanoví zásada nulla poena sine lege. Rovněž dle zásady ne bis in idem lze pachatele potrestat jen jednou, pokud zákonem není výslovně stanoveno jinak. 5) kompetence správních orgánů k projednání správních deliktů, která je koncipována tak, že správní orgán je na základě zásady legality povinen projednat každý správní delikt, o kterém se dozví, vyjma pořádkových deliktů, které jsou projednávány na základě oportunity, kde je na vůli správního orgánu, zda sankci za tento delikt uloží či nikoliv. 21 22 23 Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 11. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5.4.1994, sp.zn. Pl. ÚS 8/93 Obecně závaznými vyhláškami nelze stanovit nové skutkové podstaty přestupků a sankce, ty mohou být stanoveny jen zákonem ve smyslu 2 a 11 a násl. zákona o přestupcích. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.5.2007, sp.zn. 8 As 17/2007 Trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů. Je proto např. vyloučen souběh správních deliktů tam, kde se jedná o pokračující, hromadný nebo trvající delikt, pro trestnost jednání musí být naplněna i materiální stránka deliktu a krajní nouze je stavem vylučujícím protiprávnost jednání naplňujícího formální znaky deliktu. 16
Rozlišujeme několik druhů správních deliktů: 1) přestupky, které budou podrobně rozebrány následovně. Tyto jsou subsidiární k jiným správním deliktům fyzických osob, popř. správním deliktům smíšené povahy, pokud je jejich pachatelem fyzická osoba, a rovněž jsou subsidiární k trestným činům. 2) tzv. jiné správní delikty fyzických osob, 24 když tuto kategorii lze především vymezit negativně tak, že se jedná o správní delikty, které nejsou přestupky ani veřejnými disciplinárními delikty. Jsou speciální k přestupkům a subsidiární k trestným činům, ve vztahu k veřejným disciplinárním deliktům může být odpovědnost uplatněna duplicitně. Původně to byl druh deliktů, který vyžadoval zvláštní subjekt a objekt deliktů, kdy v současnosti oproti přestupkům většinou není vyžadováno zavinění. 25 3) správní delikty právnických osob a správní delikty smíšené povahy. Jejich charakteristickým znakem je, že subjektem deliktu je právnická osoba či podnikající fyzická osoba a tudíž i objekt deliktu vychází z jejich podnikatelské činnosti. Odpovědnost je objektivní, tzn. bez ohledu na zavinění. 4) správní disciplinární delikty. Jedná se o delikty, jejichž subjektem je fyzická osoba, jež přísluší k určité veřejnoprávní korporaci. Rovněž objekt deliktu je speciální, spočívá v porušení disciplíny kázně ve vnitřních vztazích této organizace. Zavinění je vyžadováno alespoň nedbalostní. Totéž protiprávní jednání může být současně správním disciplinárním deliktem i jiným správním deliktem fyzické osoby či správním deliktem smíšené povahy, protože delikty se odlišují svými objekty. 26 Zvláštní skupinu veřejných disciplinárních deliktů představují delikty členů profesních komor 27, delikty žáků a studentů a delikty osob zbavených osobní svobody dle rozhodnutí soudu. 5) tzv. pořádkové správní delikty. Od ostatních správních deliktů se výrazně odlišují jednak tím, že nedochází k porušení norem hmotného práva jako u ostatních deliktů, ale k porušení procesních předpisů, kdy sankce není ukládána jako trest, ale především jako zajišťující prostředek pro zajištění řádného průběhu správního řízení a dále v 24 25 26 27 Tento druh deliktů je v současném platném právu např. obsažen v z. č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů a dále v z. č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání. Shodně in Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 106. Typickým příkladem by byl disciplinární delikt dle z. č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, který ale ovšem zatím není účinný. Disciplinární odpovědnosti v současnosti podléhají: příslušníci bezpečnostních sborů (Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Bezpečnostní informační služba), Úřad pro zahraniční styky a informace a vojáci z povolání. Např. kárné provinění exekutora, advokáta, disciplinární provinění autorizovaného architekta, notáře, lékaře. 17
principu oportunity, kdy záleží na správním orgánu, zda zahájí řízení o uložení sankce za spáchaný pořádkový delikt či nikoliv. Rovněž zde neplatí zásada ne bis in idem, když sankce za totožný delikt může být uložena i opakovaně, což je dáno právě účelem ukládání sankce. Zavinění se přitom vyžaduje. 28 4. 1. Zákonná definice přestupků a jejich vztah k jiným správním deliktům a trestným činům Přestupek je v ustanovení 2 odst. 1 přestupkového zákona definován takto: Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Tato legální definice je založena na materiálně formálním pojetí přestupků a je vymezena jak pozitivně, kdy jsou konkrétně stanoveny jednotlivé znaky přestupku, tak negativně, což je vyjádřeno slovem nejde-li o, když současně tato záporná definice stanovuje, že přestupky jsou jakousi zbytkovou kategorií po vyloučení jiných správních deliktů a trestných činů z této skupiny. Pozitivním vymezením je stanoveno, že musí jít o jednání vykazující společenskou škodlivost, která je stanovena zákonem. V rakouském přestupkovém zákoně je přestupek v jeho ustanovení 1 odst. 1 definován: jako přestupek může být potrestán čin (jednání nebo opomenutí), jehož spáchání je sankcionováno trestem. Toto pojetí je výlučně postaveno na zásadě legality - nullum crimen sine lege - vyjadřující, že jakýkoliv trest může být odpovědnému subjektu uložen pouze na základě zákona. Přestupky mohou být trvající a hromadné. Trvající přestupek je takový přestupek, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje. 29 Takovýto přestupek se posuzuje jako jediné jednání, pro které je důležitý okamžik jeho ukončení jednak z důvodu věku pachatele, dále z hlediska časové působnosti přestupkového zákona a také z pohledu promlčení spáchaného přestupku. U hromadného přestupku nestačí k odpovědnosti jeden akt, ale je jich třeba více s tím, že tato mnohost musí být vyjádřena jako znak skutkové podstaty. Pro přestupkové řízení se u trvajících i hromadných přestupků započítávají skutky pachatelem 28 Příkladem jsou pořádkové delikty dle správního řádu. 29 In Červený, Z., Šlauf, V. Přestupkové právo. 14.vyd. Praha : Linde, 2007. 18
spáchané do zahájení řízení, následující protizákonná jednání by pak byla předmětem nového správnětrestního řízení. Jiné správní delikty jsou ve vztahu k přestupkům speciální a přestupky k nim obecné. Přestupky jsou kodifikované, zatímco jiné správní delikty nikoliv, jejich skutkové podstaty jsou obsaženy v jednotlivých zákonech a nedisponují ani ucelenou procesní úpravou, obecně se pro ně většinou použije správní řád za podmínky, že na něj příslušný zákon odkazuje. Nový trestní zákoník opouští formálně materiální pojetí trestného činu, nahrazuje ho pojetím formálním a doplňuje ho zásadou subsidiarity, z níž vyplývá princip ultima ratio. Upuštění materiálního pojetí vyplývá z toho, že pojem společenské škodlivosti již není součástí definice trestného činu uvedené v 13 odst. 1 trestního zákoníku 30, ale je upraven v 12 odst. 2 uvedeného zákona. Právě z tohoto zákonného ustanovení vyplývá zásada subsidiarity, protože trestní odpovědnost lze uplatňovat jen v případech společensky škodlivých, ve kterých nepostačuje uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu, čímž je právě vyjádřen princip ultima ratio, tj. že trestní odpovědnost má sloužit jako krajní prostředek. Na základě toho mají být protiprávní činy stíhány podle trestního zákoníku, pokud se jedná o případy závažnějších protispolečenských jednání, kdy k jejich regulaci nepostačí prostředky správního či civilního práva v širším slova smyslu. Pojem společenské škodlivosti má povahu významného interpretačního pravidla, na jehož základě pomocí teleologického výkladu lze odlišit trestné činy od jiných deliktů (např. přestupků či jiných správních deliktů), které mají shodné či velmi podobné formální znaky. Společenskou škodlivost je třeba zejména použít, pokud konkrétní skutková podstata trestného činu nemá jasně stanovenou spodní hranici trestní odpovědnosti (např. u trestných činů hrubé neslušnosti a výtržnosti podle 358 trestního zákoníku k jejich odlišení od jednání vymezených zejména jako přestupky proti veřejnému pořádku podle 47 a 48 přestupkového zákona). 31 Dle 2 odst. 1 přestupkového zákona jsou přestupky subsidiární k trestným činům. Z výše uvedeného vyplývá, že přestupkový zákon je vůči trestnímu zákoníku subsidiární, tzn., že trestní zákoník má aplikační přednost. V případě, že by měl správní orgán v konkrétním případě pochybnosti o tom, jestli je protizákonný skutek přestupkem nebo trestným činem, tak postoupí věc podle 71 písm. a) přestupkového zákona, s ohledem na negativní vymezení přestupku, státnímu 30 31 Trestným činem je protiprávní čin, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně. Viz http://trestnizakonik.cz/navrh/duvodova-zprava.html. 19
zástupci nebo orgánu Policie České republiky. 32 Při posuzování trestnosti činů dle tohoto trestního zákoníku by ovšem měl být brán zřetel na společenskou škodlivost, jak je uvedeno shora, spáchaného činu pro společnost a za podmínky, že tato nedosahuje požadovaného stupně, by se věc měla řešit za použití méně invazivních prostředků, tj. měla by být přenechána k řešení dle práva správního či civilního. Kromě tohoto odlišujícího hlediska lze v uvedeném trestním zákoníku najít u některých skutkových podstat i další odlišující ukazatele, např. v jeho ustanovení 122 odst. 1 33, který stanoví, jaké ublížení na zdraví již není přestupkem, ale trestným činem 34 a dále např. 138 citovaného zákona, který stanovuje nejnižší hranici výši škody, která může být způsobena činem klasifikovaným jako trestným, tj. 5.000,- Kč. V neposlední řadě bude důležitým hlediskem pro rozlišení trestného činu a přestupku forma zavinění, kdy pro trestný čin dle 13 odst. 2 trestního zákoníku je nutné úmyslné zavinění, pokud zákon nestanoví, že stačí zavinění z nedbalosti, naopak přestupkový zákon stanoví ve svém ustanovení 3, že k odpovědnosti za přestupek postačí zavinění z nedbalosti, nestanoví-li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění. V každém 32 33 34 Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení : komentář. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2011, s. 258. Ublížením na zdraví se rozumí takový stav záležející v poruše zdraví nebo v jiném onemocnění, který porušením normálních tělesných nebo duševních funkcí znesnadňuje, nikoliv jen na krátkou dobu, obvyklý způsob života poškozeného a který vyžaduje lékařské ošetření. K rozlišení skutkové podstaty ublížení na zdraví jako přestupku dle 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona nebo jako trestného činu dle 221 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb. Trestního zákona (přestože tento předpis již není účinný a byl nahrazen trestním zákoníkem, je tento judikát použitelný i pro současnou úpravu) se vyjadřovala i judikatura např. v Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 18.3.2010, sp.zn. 8 Tdo 227/2010 Zákonný znak ublížení na zdraví není v trestním zákoně (zákon č. 140/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů) definován. V soudní praxi (srov. zejména srovnávací materiál uveřejněný pod č. II/1965 Sb.) je za ublížení na zdraví pokládán takový stav (onemocnění, poranění), který porušením normálních tělesných nebo duševních funkcí znesnadňuje výkon obvyklé činnosti nebo má jiný vliv na obvyklý způsob života poškozeného, a který vyžaduje lékařské ošetření, i když nezanechá trvalých následků. Ublížením na zdraví bude tedy změněný stav, který nastal např. déle trvajícími bolestmi, horečkami, nespavostí, poruchami nervstva, nechutí k jídlu, déle trvajícím vrhnutím, nemožností pohybu, upoutáním na lůžko apod., patří sem také případy, kdy nemoc, kterou již poškozený měl, se zhoršila, příznaků, jak co do množství, tak co do intenzity, přibylo. Důležitým kritériem při posuzování pojmu ublížení na zdraví je délka léčení, resp. pracovní neschopnosti, není však kritériem jediným, ani rozhodujícím. Při posuzování mají význam zejména takové skutečnosti, jako je povaha poruchy zdraví, jak byla způsobena, jakými příznaky se projevuje, který orgán a která funkce byla narušena, bolestivost zranění a její intenzita, zda a jaké lékařské ošetření vyžaduje a zda a do jaké míry porucha narušila obvyklý způsob života poškozeného, počítaje v to i vyřazení z pracovního procesu. Platí, že musí jít o takovou poruchu zdraví, která poškozenému ztěžuje obvyklý způsob života nebo výkon obvyklé činnosti anebo má jiný vliv na obvyklý způsob života, a to nikoli jen po krátkou, zcela přechodnou dobu. Přičemž je třeba zdůraznit, že posuzování každého případu musí být komplexní a přísně individuální (dále srov. též rozhodnutí č. 16/1986 Sb. rozh. tr.). Soudní praxe při zvažování všech shora uvedených kritérií vychází z toho, že znesnadnění obvyklého způsobu života postiženého, popř. pracovní neschopnosti, musí trvat nejméně sedm dní. Při zvažování této doby je však třeba mít na paměti, že pracovní neschopnost nemusí vždy správně odrážet povahu, intenzitu a závažnost způsobené poruchy na zdraví (např. při práci v prašném prostředí může mít i drobné zranění na ruce za následek delší pracovní neschopnost, byť jinak nemá vliv na obvyklý způsob života). Naproti tomu v některých případech ublížení na zdraví nemusí mít vůbec za následek pracovní neschopnost (např. vyražení několika zubů může vést k ztížení rozmělňování stravy a výslovnosti, přesto však nemusí odůvodnit pracovní neschopnost k tomu srov. například rozhodnutí publikovaná pod č. 21/1984, č. 6/1976- II Sb. rozh. trest.). 20
jednotlivém případě je potřeba provést řádnou kvalifikaci skutkové podstaty dle formálních znaků spáchaného skutku a následně dle již výše uvedených kritérií rozhodnout, zda se jedná o trestný čin či přestupek. 4. 2. Okolnosti vylučující protiprávnost Přestupkový zákon stanovuje několik okolností, které vylučují protiprávnost. Ke spáchání přestupku tedy vůbec nedojde, protože chybí příslušné pojmové znaky deliktu. 35 Tento zákon výslovně upravuje tři okolnosti vylučující protiprávnost, a to v ustanovení 2 odst. 2 pod písm. a) nutnou obranu a pod písm. b) krajní nouzi a dále v ustanovení 6 jednání na příkaz. Za nutnou obranu je považováno jednání, při němž někdo přiměřeným způsobem odvrací přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný zákonem. Jednání v nutné obraně musí být přiměřené, tj. takové, aby odvrátilo útočníkovo jednání, ale současně, aby mezi škodou útočníka a škodou způsobenou v nutné obraně nebyl hrubý nepoměr, přičemž útočníkova škoda může být větší. Útok musí trvat nebo alespoň reálně hrozit. A musí spočívat v úmyslném jednání člověka, proti němuž může vykonat nutnou obranu kdokoliv. Za zájem chráněný zákonem není považován pouze zájem dle přestupkového zákona, ale podle kteréhokoliv jiného zákona. Krajní nouzí je jednání, jímž někdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek jako ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak. Na rozdíl od nutné obrany, která je vyvolána útokem člověka, krajní nouze může být způsobena i zvířetem, živelnou událostí či člověkem duševně chorým, a proto je nutná obrana ve vztahu speciality ke krajní nouzi. Nebezpečí musí reálně hrozit a odvráceno může být přiměřeně (tj. podmínka proporcionality, že svým jednáním nezpůsobí následek horší než ten, který hrozil) kýmkoliv, ovšem za podmínky subsidiarity, tzn., že ho nebylo možno odvrátit jinak. 35 Viz Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 46. 21
Jednání na příkaz je upraveno v ustanovení 6 přestupkového zákona, které stanoví, že za porušení povinnosti uložené právnické osobě odpovídá podle tohoto zákona ten, kdo za právnickou osobu jednal nebo měl jednat, a jde-li o jednání na příkaz, pak ten, kdo dal k jednání příkaz. Přestupkové právo je budováno na personálním principu, tudíž pokud byl přestupek spáchán prostřednictvím právnické osoby, tak za něj odpovídá fyzická osoba, která za ni jednala. Právnická osoba může být vedle toho postižena za jiný správní delikt právnické osoby. Ostatní okolnosti vylučující protiprávnost jsou na základě analogie legis vyvozovány z dalších zákonů. Analogie je v tomto případě připuštěna, i když se obecně ve správním právu trestním nepřipouští, neboť stejně jako v trestním právu nesmí být analogie použita k tíži pachatele. V tomto případě je její použití k prospěchu pachatele, protože okolnosti vylučující protiprávnost naopak zužují trestnost některých jednání. Za tyto okolnosti jsou dále považovány: oprávněné použití zbraně, svolení poškozeného, výkon práv a povinností a dovolené riziko. Tyto okolnosti jsou kromě výkonu práv a povinností nově upraveny v trestním zákoníku, jehož úpravu lze prostřednictvím analogie legis podpůrně užít i pro přestupkové řízení. Oprávněné použití zbraně je upraveno v ustanovení 32 trestního zákoníku, které stanoví, že trestný čin nespáchá, kdo použije zbraně v mezích stanovených jiným právním předpisem. Speciální zákony přitom přiznávají příslušníkům určitých povolání nosit zbraň. Do této skupiny patří např. policisté, vězeňská služba, příslušníci bezpečnostní informační služby, kterým je v zájmu řádného výkonu jejich povolání, jehož účelem je chránit společnost jako celek, poskytnuta možnost použít zbraň v případě, že danou situaci nelze vyřešit za pomocí mírnějších prostředků a nelze ji vyřešit ani jiným vhodným způsobem. Na základě této výjimky je čin spáchaný za této okolnosti vylučující protiprávnost beztrestný, ovšem toto se nevztahuje na osoby, které vlastní a používají zbraň na základě vydaného zbrojního průkazu pro soukromé účely. Taková osoba, která by se zbraní spáchala přestupek či trestný čin, by nebyla na základě této okolnosti beztrestná, ale mohlo by se zvážit použití jiné okolnosti vylučující protiprávnost, a to nutné obrany či krajní nouze, pokud by byly naplněny podmínky pro jejich použití. Svolení poškozeného je upraveno v ustanovení 30 trestního zákoníku, který stanovuje, že trestný čin nespáchá osoba, která jedná na základě svolení osoby, jejíž zájmy 22
jsou dotčeny a o kterých je oprávněna rozhodovat. 36 Ze zákonné definice vyplývá, že svolení může být dáno pouze ke konkrétnímu zájmu jednotlivce, nikoliv určité skupiny lidí a tato osoba musí být oprávněna s tímto zájmem disponovat. Na základě článku 1 LZPS je stanoveno, že základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Významné je slovo nezadatelné, na jehož základě se ani sám jednotlivec nemůže těchto práv sám vzdát, a tudíž nemůže s nimi disponovat a tak jsou jednotlivci chráněni i proti sami sobě. 37 Mezi tato práva patří dle hlavy druhé, oddílu prvního, čl. 5 až 16 LZPS např. i lidský život a zdraví, a proto nikdo nemůže dát souhlas k poškození svého zdraví či ke svému usmrcení. Takový souhlas nemá žádnou právní relevanci, tj. je neplatný a jedná se o úkon pouze zdánlivý, jež nepůsobí žádné účinky a právní následky a pachatel je tak za svůj čin plně odpovědný. Výjimkou z toho je souhlas k lékařskému zákroku, který se však nevztahuje na euthanasii. Podmínkou rovněž je, aby souhlas byl udělen předem, a to výslovně, srozumitelně a určitě. Souhlas je akceptován i tehdy, pokud byl dán po spáchání činu, jestliže pachatel mohl před jeho spácháním předpokládat, že by oprávněná osoba tento souhlas udělila. Z výše uvedeného vyplývá, že použití okolnosti vylučující protiprávnost svolením poškozeného u přestupku ublížení na zdraví dle 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona bude jen stěží představitelné, ale tato okolnost vylučující protiprávnost může najít uplatnění např. u přestupků proti majetku. Ve své praxi jsem se setkala s velmi zajímavým případem, kdy výlučná vlastnice nemovitosti dala souhlas sousedovi k opravení její zídky oplechováním z důvodu, že k němu z této zídky zatékalo. Soused opravu provedl, ale dle přítele vlastnice této zídky vadně, čímž mu měl způsobit škodu. Přítel vlastnice oznámil správnímu orgánu přestupek proti občanskému soužití dle 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona jako schválnost a v zahájeném řízení požadoval náhradu škody, neboť měl vynaložit náklady na opětovnou opravu této zídky. Prvotně v tomto případě nelze toto sousedovo jednání kvalifikovat jako přestupek schválnosti, protože z jeho úmyslu (kdy tento přestupek lze spáchat pouze úmyslně), pro který chtěl zídku opravit, vyplývá, že to neudělal naschvál. Schválností pachatel sleduje záměr udělat někomu něco naschvál, tzn. druhé osobě určitým způsobem něco znemožnit, znepříjemnit a tak porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, tj. občanské soužití, a to takovou mírou, která vybočuje z ustálených pravidel chování, které jsou obvyklé v dané společnosti, čase a místě. Tento čin by mohl být kvalifikován jako přestupek proti majetku dle 50 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona, tj. úmyslně způsobil škodu na cizím 36 37 Což ostatně vyplývá již ze staré římské zásady volenti non fit iniuria, tj. tomu, kdo souhlasí, se neděje křivda, obsažené v Ulpianus: Digesta, kniha 47, titul 10, fragment 1, paragraf 5. Viz. Knapp, V. Teorie práva, 1. vyd. Praha: C. H: Beck, 1995, s. 21. 23