EVROPSKÝ PARLAMENT 2009-2014 Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci 6. 2. 2013 PRACOVNÍ DOKUMENT o situaci nezletilých osob bez doprovodu v Evropské unii Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci Zpravodajka: Nathalie Griesbeck DT\925428.doc PE504.195v01-00 Jednotná v rozmanitosti
Úvod souvislosti Každoročně na evropské území samy vstupují tisíce dětí mladších osmnácti let původem z třetích zemí či bez státní příslušnosti, nebo se samy ocitají po vstupu. Přijíždějí z různých důvodů utíkají ze své země před válkou, násilím, pronásledováním, porušováním svých základních práv, přírodními katastrofami, chudobou atd.; někdy se jedná o oběti obchodu s lidmi, sexuálního zneužívání, organizovaného zločinu atd. Podle posledních statistik, které jsou však značně omezené, podalo v roce 2011 v 27 členských státech EU žádost o azyl 12 225 nezletilých osob bez doprovodu. Členské státy udělily nezletilým osobám bez doprovodu celkem 4 406 povolení k pobytu. Tyto děti se samy o sobě nacházejí ve velmi svízelné situaci a jsou o to zranitelnější, když přijedou samy do cizí země, odloučené od rodičů, rodiny či opatrovníků, a proto je nezbytné, aby členské státy dbaly na to, aby každé dítě, které je dočasně či trvale vytrženo ze svého rodinného prostředí, mělo zaručené dodržování základních práv a speciální ochranu. Pro členské státy a pro Evropskou unii představují ochrana, přijetí a péče o tyto nezletilé osoby bez doprovodu 1 značnou výzvu. Přestože se totiž tato problematika týká všech členských států Unie, přijetí těchto dětí a péče o ně se v jednotlivých zemích velmi liší (v různých členských státech různé příslušné subjekty stát, územněsprávní celky, místní orgány atd.), přičemž tyto značné rozdíly lze vysvětlit tím, že tato problematika není na evropské úrovni samostatně zohledňována. Členské státy Evropské unie navíc všechny podepsaly Úmluvu OSN o právech dítěte, Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a Listinu základních práv Evropské unie. A přesto je třeba konstatovat, že zejména ve vnitrostátní a evropské judikatuře nejsou mnohdy práva nezletilých osob bez doprovodu dodržována. * * * Ochrana práv dítěte a nejvlastnějšího zájmu dítěte patří mezi priority a cíle Evropské unie 2. Evropské instituce mnohokrát zdůraznily své odhodlání pro práva dětí a potřebu věnovat nezletilým osobám bez doprovodu zvláštní pozornost v souvislosti s imigrační a azylovou politikou EU 3 a připomněly specifické potřeby těchto nezletilých a skutečnost, že všem dětem 1 Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky Poznámka k politikám a postupům použitelným v případě dětí bez doprovodu, které žádají o azyl, únor 1997: dítětem bez doprovodu se rozumí osoba mladší 18 let, kromě případů, kdy plnoletosti dosáhne dříve v souladu s právními předpisy, které se na ni vztahují, která je odloučena od obou svých rodičů a není v péči dospělé osoby, jež má ze zákona či podle zvyku povinnost o ni pečovat. Evropská unie definuje nezletilé osoby bez doprovodu takto: státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti mladší osmnácti let, které na území členských států vstoupí bez doprovodu zletilé osoby za ně odpovědné, ať už podle zákona, či zvyklostí, a to po celou dobu, kdy jim takovou osobou není poskytována účinná péče, nebo nezletilé osoby, které zůstanou bez doprovodu poté, co vstoupí na území členských států (usnesení Rady EU ze dne 26. června 1997 o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou státními příslušníky třetích zemí (97/C 21/03); směrnice 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany). 2 Článek 3 Smlouvy o Evropské unii: Evropská unie podporuje [ ] ochranu práv dítěte ; Článek 24 Listiny základních práv Evropské unie: 1. Děti mají právo na ochranu a péči nezbytnou pro jejich blaho [...]. 2. Při všech činnostech týkajících se dětí, ať už uskutečňovaných veřejnými orgány nebo soukromými institucemi, musí být prvořadým hlediskem nejvlastnější zájem dítěte [...]. 3 Stockholmský program otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je, 2010/C 115/01, PE504.195v01-00 2/7 DT\925428.doc
bez doprovodu se musí na území EU dostat zvláštní ochrany a pomoci. Problematiky nezletilých osob bez doprovodu se dotýká mnoho nástrojů (směrnice o prevenci obchodování s lidmi, azylový balíček atd.), avšak neexistuje žádný obecný závazný nástroj, který by se situací nezletilých osob bez doprovodu, jejich ochranou, přijetím a péčí o ně zabýval komplexně. Evropská unie se tedy této problematice nevěnuje nijak specificky, nýbrž cestou zmínek roztroušených v různých textech. Již několikrát byla vyjádřena potřeba větší ucelenosti evropských právních předpisů týkajících se nezletilých osob bez doprovodu 1. V květnu 2010 přijala Komise Akční plán pro nezletilé osoby bez doprovodu (2010 2014) 2, který byl schválen v závěrech Rady v červnu roku 2010 3.V tomto dokumentu je navržen jednotný přístup a stanoveny hlavní oblasti činnosti, jako je prevence, přijetí a hledání udržitelných řešení, které je třeba rozpracovat do konkrétních praktických opatření. V září roku 2012 byla vydána hodnotící zpráva v polovině prováděcího období 4. Příchod nezletilých osob bez doprovodu není přechodným jevem, bude se v budoucích letech dále rozvíjet. Evropský parlament si je vědom významu a naléhavosti problematiky nezletilých osob bez doprovodu, a proto se rozhodl, že se touto záležitostí bude zabývat a vypracuje zprávu z vlastní iniciativy. Cíle zprávy a hlavní zásady Zpravodajka vítá, že Komise zveřejnila Akční plán pro nezletilé osoby bez doprovodu, jakož i zprávu v polovině prováděcího období. Zpravodajka nicméně lituje, že přístup Komise je mnohem více popisný než aktivní, a je toho názoru, že Akční plán se nevěnuje dostatečně hlavním a zásadním otázkám týkajícím se základních práv nezletilých osob bez doprovodu a jejich ochrany. Evropská unie by měla přijmout minimální standardy zvýšené ochrany nezletilých osob bez doprovodu a měla by být schopná zaručit, že práva těchto nezletilých nebudou nikdy porušena. Je nezbytné, aby Evropská unie zavedla společný závazný normativní rámec, který by umožnil řešit celkovou situaci nezletilých osob bez doprovodu a překlenout stávající mezery v ochraně těchto dětí a rozdílnosti, jež v této oblasti existují mezi členskými státy. Veškerá činnost vycházející z tohoto rámce musí být založena na dvou základních zásadách zaprvé, při všech činnostech týkajících se dětí musí být prvořadým hlediskem nejvlastnější bod 2.3.2: Evropská rada vyzývá Komisi, aby určila opatření na ochranu a prosazování práv dítěte, ve kterých může být činnost Unie přínosem. Zvláštní pozornost je třeba věnovat [...] v kontextu migrační politiky Unie nezletilým osobám bez doprovodu ; nezletilých osob bez doprovodu se týká bod 6.1.7. 1 Usnesení Evropského parlamentu ze dne 25. listopadu 2009 o Stockholmském programu, odstavec 79 2 Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 6. května 2010 Akční plán pro nezletilé osoby bez doprovodu (2010 2014) COM(2010) 213 final. 3 Závěry Rady o nezletilých osobách bez doprovodu, 3018. zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, Lucemburk, 3. června 2010. 4 Zpráva o provádění Akčního plánu pro nezletilé osoby bez doprovodu v polovině prováděcího období COM(2012) 554 DT\925428.doc 3/7 PE504.195v01-00
zájem dítěte 1, a zadruhé, hlavní motivací členských států, pokud jde o nezletilé osoby bez doprovodu, musí být ochrana dětí, a nikoli kontrola přistěhovalectví. Přáním zpravodajky je předložit stručnou a vlivnou zprávu, která umožní pokročit směrem ke skutečnému evropskému řešení otázky nezletilých osob bez doprovodu. Zpravodajka navrhuje, aby tento dokument nejen obsahoval doporučení členským státům týkající se minimálních standardů ochrany nezletilých osob bez doprovodu, ale aby také představoval praktický nástroj pro členské státy pro přijímání těchto nezletilých a péči o ně. Předmět zprávy: Zaprvé je v současné době velmi těžké odhadnout počet nezletilých osob bez doprovodu na území členských států Evropské unie. Existující statistiky se omezují na nezletilé osoby bez doprovodu žádající o azyl nebo na ty, kterým je uděleno povolení k pobytu, ovšem pro celkovou představu o situaci a o rozsahu této problematiky je zcela zásadní mít k dispozici údaje. V tomto smyslu je třeba, aby členské státy poskytovaly detailní údaje o nezletilých osobách bez doprovodu a o opatřeních přijatých k řešení jejich situace. Jako odrazový můstek by mohlo sloužit zavedení koordinované metodiky sběru informací na evropské úrovni ve spolupráci s Evropskou migrační sítí, která by dodržovala zásadu ochrany soukromí. Každý členský stát Evropské unie je zodpovědný za identifikaci nezletilé osoby bez doprovodu, která vstupuje na jeho území nebo je na jeho území odhalena. U každého dítěte je třeba posoudit individuální okolnosti a každý členský stát musí rozpoznat děti, které mají specifické potřeby ochrany, přičemž zvláštní pozornost je třeba věnovat dívkám a obětem obchodu s lidmi a organizované trestné činnosti. Identifikace, přijetí a ochrana dětí, které se staly obětí obchodu s lidmi, by se měly odehrávat podle zvláštních postupů přizpůsobených jejich potřebám. Každá nezletilá osoba bez doprovodu, jež se ocitne sama na hranicích Evropské unie, by měla být bezpodmínečně vpuštěna na její území, a žádnému dítěti by neměl být vstup na území Unie odepřen a žádné dítě by nemělo být navráceno 2 ve zkráceném řízení. Mimo to, zadržování nezletilých osob bez doprovodu není v souladu s mezinárodním právem a s předpisy Evropské unie 3. Dále je vhodné nezletilou osobu ihned po jejím příjezdu či výslechu předat specializovaným službám, které jí mohou individuálně poskytnout potřebné informace v jazyce a formě, kterým rozumí, včetně informací o právu podat žádost o azyl či jinou formu mezinárodní ochrany a také informace o řízeních a jejich důsledcích, je-li na místě, aby jí takové informace byly sdělovány. Nezletilým osobám bez doprovodu by měla být okamžitě nabídnuta právní, sociální a psychologická pomoc. Jedním z klíčových prvků ochrany dětí je opatrovnictví. Neexistuje sice jednotný postup, je 1 Článek 3 Mezinárodní úmluvy OSN o právech dítěte, 20. listopadu 1989; čl. 24 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie, 2000/C 364/01. 2 Výbor pro práva dítěte, Obecná připomínka č. 6 o zacházení s nezletilými osobami bez doprovodu a mimo jejich zemi původu, body 26, 27, 28. 3 Rezoluce 1707 (2010) Parlamentního shromáždění Rady Evropy o správním zadržování žadatelů o azyl a migrantů nelegálně pobývajících v Evropě, leden 2010. PE504.195v01-00 4/7 DT\925428.doc
však nutné ihned po příchodu nezletilé osoby bez doprovodu určit odpovědnou osobu, která má odborné znalosti v oblasti práva migrantů, azylového práva a práv dětí a jejímž úkolem je podpořit přijetí takového rozhodnutí, které nejlépe hájí zájmy nezletilého, a pomoci nezletilému se zajištěním nezbytného zástupce v souladu s právním řádem jednotlivých členských států. Citlivou záležitost představuje určování věku nezletilé osoby bez doprovodu. Lékařská vyšetření používaná v současné době jsou mnohdy nevhodná a nepřesná lékařské vyšetření se někdy provádí na úkor soukromého života a zdraví dítěte a není zaručena jeho dítěte. Evropská unie by se proto měla zasadit o vytvoření jednotné metodiky určování věku, která by vycházela z multidisciplinárního přístupu, byla by nerušivá a vstřícná k dětem a prováděly by ji nezávislé orgány 1. Každý cizinec, který se prohlásí za nezletilého, musí být za nezletilého pokládán, jelikož má přednost zásada v pochybnostech ve prospěch dotyčné osoby 2.. * * * Pro všechny nezletilé osoby bez doprovodu, které se ocitnou na území Evropské unie, má klíčový význam přístup k základním sociálním službám 3 a využívání ekonomických, sociálních a kulturních práv. Všem dětem bez doprovodu musí být zajištěno odpovídající ubytování (nemá se jednat o ubytování v uzavřeném středisku, a pokud jde o středisko, je třeba děti oddělit od dospělých), vzdělávání, odborná příprava, lékařská a psychologická péče, a to bez ohledu na jejich postavení přistěhovalce a za stejných podmínek, jako mají děti, jež jsou občany přijímající země. Ve všech příslušných řízeních je na místě naslouchat stanovisku dítěte a věnovat mu dostatek prostoru 4. Správní i soudní postupy členských států by měly být vedeny a informace podávány způsobem a ve formě přiměřené dětem. Rozhovory se musí odehrávat v podmínkách vhodných pro dítě a musí je vést osoby, které mají příslušné vzdělání a odborné znalosti o vývoji a chování dětí. Nezletilým osobám bez doprovodu musí být neustále zajištěn přístup k azylovému řízení, a to podáváním přiměřených a systematických informací, a tato řízení musí být nezletilým přizpůsobena. Prvky, kterých bylo dosaženo během projednávání azylového balíčku, znamenají velký pokrok, bylo by však na místě zavést azylový systém skutečně přiměřený dětem, jehož součástí by byly postupy zohledňující specifické potíže, s nimiž se mohou nezletilí setkat. Žádosti o azyl podané nezletilými osobami bez doprovodu musí být považovány za prioritní a musí být zpracovány v nejkratším možném termínu, přičemž nezletilým musí být ponechán dostatek času na porozumění řízení a přípravu na něj. 1 Výbor pro práva dítěte, Obecná připomínka č. 6 o zacházení s nezletilými osobami bez doprovodu a mimo jejich zemi původu, bod 31. 2 Rezoluce 1810 (2011) Parlamentního shromáždění Rady Evropy, bod 5.10. 3 Články 23 až 30 Mezinárodní úmluvy OSN o právech dítěte, 20. listopadu 1989. 4 Článek 24 Listiny základních práv Evropské unie: 1. Děti mají právo na ochranu a péči nezbytnou pro jejich blaho. Mohou svobodně vyjadřovat své názory. V záležitostech, které se jich dotýkají, se k těmto názorům musí přihlížet s ohledem na jejich věk a vyspělost. DT\925428.doc 5/7 PE504.195v01-00
* * * Hlavním cílem všech opatření týkajících se nezletilých osob bez doprovodu je nalézt za dodržení jejich nejvlastnějšího zájmu udržitelné řešení, jímž může být návrat do země původu, začlenění do přijímající země či usídlení ve třetí zemi v souvislosti se sloučením rodiny. Hledání udržitelného řešení musí v první řadě začít zjišťováním možnosti sloučení rodiny 1 ( family tracing ) v zemi původu nebo ve třetí zemi, které je však možné pouze za podmínky, že to pro nezletilou osobu a pro její rodinu nepředstavuje žádné nebezpečí. Při tomto zjišťování je nezbytná spolupráce se zemí původu a s tranzitními zeměmi. Je třeba zlepšit praxi členských států, pokud jde o pátrání po rodinných příslušnících, přičemž tato praxe musí vždy vycházet z individuálního posouzení nejvlastnějšího zájmu dítěte. Jestliže je nalezen některý z příbuzných 2, musí být správní rozhodnutí o navrácení dítěte do země původu či do třetí země jasně odůvodněné a musí prokázat, že byly řádně zváženy individuální okolnosti. Jestliže žádný příbuzný není nalezen, mělo by být rozhodnuto, že bude dítě navráceno, pouze v případě, že se dítěti dostane předem zajištěné, bezpečné, konkrétní a přizpůsobené péče, která je doplněna opatřeními k opětovnému začlenění v zemi původu. K navrácení však nesmí v žádném případě dojít, jestliže hrozí, že budou porušována základní práva dítěte nebo bude dokonce ohrožen jeho život a jeho svoboda 3. Děti, jichž se týká řízení o navrácení, musejí být kromě odpovědné osoby zastoupeny i advokátem. Aby bylo jisté, že bude dítě po návratu chráněno, měl by být ve spolupráci se zemí původu a s tranzitní zemí vypracován plán na sledování situace. Třetím možným řešením je začlenění nezletilé osoby bez doprovodu v přijímající zemi, přičemž je důležité, aby veřejné orgány, opatrovník a nezletilá osoba bez doprovodu společně vypracovali individuální životní plán nezletilého. * * * Po dovršení 18 let přichází nezletilá osoba bez doprovodu ze dne na den o ubytování, poskytovanou pomoc, zákonného opatrovníka atd. Vzhledem k tomuto náhlému prázdnu je důležité zohlednit přechodovou fázi, jíž tito nezletilí procházejí, a to zejména vypracováním skutečného životního plánu nezletilého ve spolupráci s ním. První nezbytnou fází při řešení otázky nezletilých osob bez doprovodu je boj proti obchodu s lidmi a prevence nezákonného přistěhovalectví. Za účelem eliminace primárních příčin obchodu s lidmi a za účelem podpory třetích zemí v přijímání odpovídajících legislativních opatření pro boj s ním je vhodné provádět akce v třetích zemích, z nichž oběti pocházejí nebo kam jsou převáženy. EU a její členské státy musejí pokračovat v úsilí o spolupráci se třetími zeměmi původu a třetími tranzitními zeměmi a toto úsilí dále prohlubovat, a to s cílem podporovat společný přístup EU k nezletilým osobám bez doprovodu a nacházet udržitelná řešení přizpůsobená těmto dětem. Tato spolupráce se musí týkat nejen prevence, ale také otázek obnovení rodinných vazeb, návratu, boje proti obchodování s lidmi atd., což jsou problematiky, které 1 Výbor pro práva dítěte, obecná připomínka č. 6 o Zacházení s nezletilými osobami bez doprovodu a mimo jejich zemi původu, odst. 31. 2 Příbuzný ve smyslu člen širší rodiny. 3 Úmluva OSN o právním postavení uprchlíků, 28. července 1951, článek 33. PE504.195v01-00 6/7 DT\925428.doc
musejí být v rámci pravidelného dialogu mezi Evropskou unií a třetími zeměmi prohloubeny a které je třeba zahrnout do působení Evropské služby pro vnější činnost a delegací Evropské komise. Konečně se jeví nezbytné, aby Evropská unie věnovala část evropských finančních prostředků, vyčleněných na problematiku azylu a přistěhovalectví, na otázku nezletilých osob bez doprovodu a poskytla jim tak odpovídající ochranu. Otázky k řešení: Jaký význam chceme přiřknout této zprávě z vlastní iniciativy? Souhlasíte s tím, abychom od Komise vyžadovali skutečný právní nástroj, který by se věnoval speciálně otázce nezletilých osob bez doprovodu? Přejeme si požádat Komisi o společné normy či pokyny týkající se opatrovnictví či zastupování nezletilých osob bez doprovodu a jaká by měla být úloha takového opatrovníka či odpovědné osoby? Jak zlepšit vztahy s třetími zeměmi v souvislosti s přijímáním nezletilých osob bez doprovodu a péčí o ně a předcházením jejich příchodu? Měla by Evropská komise vypracovat pokyny pro posouzení nejvlastnějšího zájmu dítěte nebo alespoň vypracovat soubor kritérií umožňujících tento nejvlastnější zájem určit? Kdy je navrácení do země původu v nejvlastnějším zájmu nezletilé osoby? Jak lépe začleňovat nezletilé osoby bez doprovodu do přijímajících států? Podpořili byste v rámci nynějšího přepracovávání finančních nástrojů v oblasti azylu a přistěhovalectví větší finanční podporu problematiky nezletilých osob bez doprovodu? Vzhledem k tomu, že zde hovoříme zejména o nezletilých osobách, jaký je váš názor na možnost využít prostředky Evropského sociálního fondu? DT\925428.doc 7/7 PE504.195v01-00