TÉMA č. 5 Fiskální poliika. Rozpočové příjmy a výdaje jejich výše a srukura. Veřejný dluh. Reforma veřejných financí Samosudium I. Graficky znázorněe a popiše obnovení dlouhodobé rovnováhy v siuaci recese a vysoké míry inflace, jesliže se vláda rozhodla použí sociální dávky jako násroj obnovení rovnováhy. II. Prosuduje si věcnou a účelovou srukuru veřejných příjmů a výdajů. Pramen: Vládní finanční saisika. Minisersvo financí ČR. hp://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/vlad_fin_sa.hml a ČSÚ Sekce HDP, národní účy Sekor vládních insiucí. III. Nasuduje: a. koncep rovné daně eorie a příklady z praxe b. reforma veřejných financí na Slovensku rok 2004. IV. Veřejné finance v EMU, Pak sabiliy a růsu. Zdroj: BALDWIN R.- WYPLOSZ, Ch. Ekonomie evropské inegrace. 1. vyd. Praha, Grada Publishing, a.s. Praha 2008, kapiola 18. 480 s. ISBN 978-80-247-1807-1. 1
Podle liberální koncepce hospodářské poliiky je rolí vlády v ekonomice minimalizova, nejlépe však odsrani, případná selhání rhu: nedokonalou konkurenci, veřejné saky, exernaliy a asymerické informace. V inervencionisické koncepci je role sáu širší: např. přerozdělování bohasví prosřednicvím daní a ransferů, regulací cen apod. Tuo roli vláda plní prosřednicvím různých poliik a jednou z nich je fiskální poliika. Tou se vláda snaží ovlivni ekonomiku. Jak a jakými násroji může vláda ovlivni ekonomiku si rozebereme v následujících kapiolách. Vedle oho se zmíníme o veřejném dluhu a reformách veřejných financí. 5 Vláda a její role v ekonomice - fiskální poliika Nejčasěji definujeme fiskální poliiku jako makroekonomickou (sabilizační) hospodářskou poliiku. Jejím nosielem je vláda (cenrální i mísní) a jiné vládní insiuce. Cílem fiskální poliiky je ovlivni vývoj ekonomiky prosřednicvím agregání popávky. Násroji, kerými fiskální poliika ovlivňuje agregání popávku, jsou vládní výdaje a vládní příjmy především daně. Vládní výdaje a příjmy (daně) mohou ovlivni ve sřednědlouhém a dlouhododobém horizonu i agregání nabídku, jak se kráce i zmíníme v další kapiole. Do ekonomických modelů vsupuje fiskální poliika v první řadě prosřednicvím nám již známé agregání popávky: AD = C + I + G + NX. (5.1) Vláda se může zaslouži o růs agregání popávky růsem vládních výdajů G ale aké snížením daní a zvýšením ransferů obyvaelsvu. Daně a ransfery vsupují do agregání popávky prosřednicvím soukromé spořeby C. Také již víme, že soukromá spořeba C je ak rovna auonomní spořebě nezávislé na důchodu a indukované spořebě rovné meznímu sklonu ke spořebě krá disponibilní důchod: C = C a + cyd. (5.2) Disponibilní důchod získáme z důchodu po odečení daní a přičení ransferů: Yd = Y T A Y + TR (5.3) kde T A jsou auonomní daně nezávislé na důchodu (např. daň z hlavy), je mezní sazba důchodové daně a TR jsou ransfery sáu domácnosem. Mezní sazba 2
důchodové daně říká, kolik odvedeme na dani z každé další koruny našeho důchodu 1. Transfery, pro připomenuí, jsou důchody, za keré se neposkyuje žádná proihodnoa. Zaímco ransfery zvyšují důchod domácnosí, daně jej naopak snižují. Zcela opačně o ale plaí u vlády. Transfery jsou po sandardních výdajích vlády G druhou položkou vládních výdajů a daně naopak položkou vládních příjmů: TA = G + TR, (5.4) kde TA jsou celkové daně. Tao rovnice vyjadřuje zv. bilanci vlády. Ta může bý v rovnováze: TA = G + TR nebo v deficiu, plaí-li TA < G + TR nebo v přebyku, plaí-li naopak TA > G + TR. Rozhodne-li se vládá vyrovna rozpočový schodek, musí zvýši rozpočové příjmy (daně) a/nebo sníži rozpočové výdaje (např. sociální dávky, vládní invesice nebo spořebu). Vláda má v rukou mocný násroj: daně, ransfery a běžné výdaje. Jejich prosřednicvím může sabilizova agregání popávku poažmo produk. V polovině 20. soleí byla mezi ekonomy a poliiky populární ekonomická škola nazývaná keynesiánsví 2. Ta razila názor, že příčinou ekonomické recese jsou nízké výdaje. Úlohou sáu je nají způsob, jak yo výdaje podpoři. Zaímco vládní výdaje na běžnou spořebu nebo na invesice vsupují do AD přímo, celkové daně a ransfery ovlivňují plánované výdaje skrze disponibilní důchod. Domácnos, kerá získá dodaečnou korunu důchodu snížením daní nebo získáním ransferu věnuje na spořebu pouze padesá haléřů, pokud její sklon ke spořebě je právě 0,5. Zbylých padesá haléřů je věnováno na úspory. Keynesiánci považují úspory za únik ze spořeby 3. Znamená o edy, že jedna dodaečná koruna vládních výdajů zvýší AD o korunu, zaímco jedna dodaečná koruna ransferů zvýší AD o c krá jedna koruna. 1 Uplaňují-li se v daňovém sysému odečiaelné položky, pak i v případě jednoné sazby daně z příjmu např. na úrovni 15 %, je mezní sazba důchodové daně rosoucí, neboť s vyšším důchodem při pevně daných odečiaelných položkách rose daňový základ. 2 Základy keynesiánsví položil anglický ekonom John Maynard Keynes (1883-1946) 3 Jak uvidíme později, snižují účinnos fiskální poliiky. 3
5.1 Rovnovážný produk v uzavřené ekonomice V omo keynesiánském modelu agregání popávku určují domácnosi, firmy a vláda. (Proo se mu aké časo říká řisekorový model. 4 ) Jejich plánované výdaje voří agregání popávku a pokud skuečně vyvořený produk se rovná agregání popávce, hovoříme o rovnovážném produku. Algebraicky o znamená, že: Y = AD (5.5). Co se ale sane, pokud plánované výdaje j. agregání popávka se nerovná produku? Vzniknou zv. neplánované invesice neboli invesice do zásob. Je-li produk vyšší než agregání popávka, vzniknou neplánované zásoby. Je-li produk naopak nižší, čerpají se neplánovaně zásoby. Firmy se musí éo siuaci přizpůsobi buď snížením produkce (viz první uvedený případ) nebo naopak zvýšením (druhý případ). Výsledkem je rovnováha agregání popávky s nabídkou j. za podmínky nulových neplánovaných zásob. Rovnos produku a agregání popávky lze po dosazení jednolivých složek agregání popávky do pravé srany rovnice rozepsa ako: Y = C A + c(y T A Y + TR) + I + G. (5.6) Po vyknuí Y a další úpravě získáme rovnici: 1 Y = ( C A - cta + ctr + I + G) 1- c (1 - ). (5.7) Výraz 1/-c(1-) je jednoduchý výdajový muliplikáor uzavřené (řísekorové) ekonomiky. A v závorce máme všechny zv. auonomní výdaje A. Pomocí muliplikáoru lze spočía nejen velikos produku při daných auonomních výdajích, mezním sklonu ke spořebě a meznímu zdanění, ale i změnu produku: 1 D Y = DA. (5.8) 1- c (1 - ) Jak muliplikáor funguje, si ukážeme na příkladu zvýšení vládních výdajů. Pokud vláda zvýší výdaje o 10 mld. Kč, pak při mezním sklonu ke spořebě 0,8 a mezní sazbě zdanění 0,2, produk se zvýší o 27,8 mld. Kč. Jak o, že konečná změna produku je 2,7 násobná? Je o dáno právě muliplikací výdajů, kerou muliplikáor 4 Dvousekorový model zahrnuje pouze domácnosi a firmy. 4
kvanifikuje. Počáečních 10 miliard korun vládních výdajů nečekaně sníží zásoby firem (produk je nižší než agregání popávka), firmy se přizpůsobí zvýšené popávce a zvednou produkci o 10 miliard korun. Zvýšená produkce přinese i vyšší důchod výrobním fakorům včeně práce (neboli se zvýší pracovní příjem zaměsnanců). Zaměsnanci čás svého dodaečného důchodu odvedou sáu v podobě daní a zbylou čás uraí nebo uspoří. To, co zaměsnanci věnují na spořebu, opě zvedne produkci firem a celý proces se opakuje, než další dodaečný přírůsek ve spořebě bude blízký nule. Musíme mí ale na paměi, že ne všechny auonomní výdaje mají sejný dopad na produk. Je o proo, že auonomní daně T A a ransfery TR vsupují do agregání popávky přes soukromou spořebu a jejich dopad je proo vždy filrován sklonem ke spořebě. To znamená, že dopad auonomních daní a ransferů do rovnovážného produku bude za sejných podmínek slabší než dopad změny vládních výdajů nebo invesic popřípadě auonomní soukromé spořeby. Obrázek 1 Schéma muliplikáoru Þ DTA = 2 Þ DTA = 1,28 Y 0 = 100 Þ DA = 10 Þ DY = 10 Þ DC = 6,4 Þ D Y = 6,4 Þ DC = 4,096 Þ. ådy= 27,8 Þ DS = 1,6 Þ DS = 1,024 Je-li ekonomika v rovnováze, musí plai i rovnos mezi úniky a vsupy. To znamená, že v uzavřené ekonomice se úspory a zv. čisé daně (daně snížené o ransfery) musí rovna soukromým invesicím a vládním výdajům: S + (TA TR) = I + G (5.9) Tuo rovnos lze jednoduše odvodi z rovnosi produku jako souču soukromé spořeby, plánovaných invesic a vládních výdajů a produku, kerý vychází z definice disponibilního důchodu domácnosí. Začneme disponibilním důchodem: Yd = Y TA + TR. Disponibilní důchod domácnosi rozdělují na spořebu a úspory: Yd = C + S. Spojením obou rovnic získáme nakonec rovnici důchodu: C + S = Y TA + TR, 5
Y = C + S TR + TA. (5.10) Produk v uzavřené ekonomice, kerý vyjadřujeme jako souče soukromých a vládních výdajů, je roven výše uvedenému produku, akže: C + S TR + TA = C + I + G, S + (TA TR G) = I neboli S + (TA TR) = I + G. Obrázek 2 Rovnováha v ekonomice model 45º AD E 3 AD 3sekory = C + I + G G, ctr, -cta E 2 AD 2sekory = C + I C = Ca +cy A S = -Sa+sY Ca I 45º Invesice Sa Y 2 Y 6
Obrázek 3 Princip muliplikace AD B D E 1 C AD 3sekory = C + I + G DA E 0 45º Y 0 Y 1 Y 5.2 Fiskální poliika versus agregání popávka Víme už, že fiskální poliika se snaží prosřednicvím agregání popávky ovlivni ekonomiku a že díky muliplikaci výdajů může bý konečný dopad několikanásobný vůči změně výdajů na začáku. Pozor! Ne všechny změny výdajů mají sejný dopad do agregání popávky. Zaímco změna vládních výdajů G, ransferů TR krá mezní sklon ke spořebě c a auonomních daní krá c posouvá linii AD (severovýchodně v případě růsu G a TR, a poklesu T A ), změna mezní míry zdanění mění sklon AD (nižší plošší AD). Obrázek 4: Křivka AD zvýšení vládních výdajů a změna mezní míry zdanění inflace AD AD ( ) AD ( G) Y = AD 7
5.3 Fiskální poliika vs. recese a expanze Je-li ekonomika v siuaci recese (Y < Y*; viz bod A na Obrázku 5) a vláda se rozhodne podpoři ekonomiku, aby zkráila období recese a poklesu zaměsnanosi, a sníží např. mezní míru zdanění. Míso oho, aby se ekonomika samoregulujícím se procesem vráila do bodu dlouhodobé ekonomické rovnováhy v bodě E, posune se nejprve do bodu B. Nižší míra zdanění zvýšila disponibilní důchod domácnosí. Čás disponibilního důchodu byla věnována na spořebu, kerá následně zvýšila AD. Bod B je ale bodem pouze krákodobé a edy nesabilní rovnováhy. Vyšší popávka lačí na růs cen a dochází k posunu SRAS. Výsledkem je sice obnovení rovnováhy ale za cenu vyšší inflace odpovídající bodu F. V omo modelovém příkladu jsme předpokládali, že fiskální poliika reaguje na ekonomickou nerovnováhu sama (izolovaně); nepředpokládáme zaím změnu měnové poliiky. Obrázek 5 Recesní mezera LRAS p 1 p 0 A F E B SRAS SRAS AD ( ) inflace AD y A y* y B y Nachází-li se naopak ekonomika v expanzi nebo-li inflační mezeře (Y > Y*; viz bod M na Obrázku 6), může se vláda s cílem vyrovna deficiy veřejných rozpočů z minulých le rozhodnou zvýši daně (opě nepočíáme s reakcí měnové poliiky). To oočí linií AD směrem jihozápadně. Vyšší daně sníží popávku, produceni začnou vyrábě méně. Tempo růsu spořebielských cen zpomalí. Ekonomika se usálí v bodě dlouhodobé rovnováhy N. Inflační mezera je odsraněna. 8
Obrázek 6 Inflační mezera LRAS inflace p 0 p N M SRAS AD SRAS AD ( ) y* y M y V souvislosi s fiskální poliikou se v učebnicích ekonomie velmi časo sekáme s pojmem vyěsňovací efek a o čásečný nebo úplný. Úplný vyěsňovací efek je znázorněn na dalším obrázku. Vláda se rozhodla i přeso, že ekonomika se nacházela na poenciálu v bodě dlouhodobé rovnováhy, podpoři popávku a zvýšila vládní výdaje. Výsledkem je, jak je vidě, pouhopouhé zvýšení míry inflace. Ekonomika jen projde bodem O s produkem nad poenciálem a sabilní mírou inflace. Ekonomické subjeky ale zaregisrují růs agregání popávky vlivem vyšších vládních výdajů a výrobci začnou zvyšova relaivní ceny; zvýší se inflační očekávání a následně i samoná míra inflace. Ekonomika by měla endenci směřova do bodu L - bodu dlouhodobé rovnováhy při vyšší míře inflace. Vyšší míra inflace a vyšší inflační očekávání vedou ale zároveň k růsu reálné úrokové míry, neboť cenrální banka usilující o cenovou sabiliu zvyšuje úrokové sazby, posouvá se linie MP; věřielé žádají od dlužníků vyšší úrok včeně inflační prémie, kerou předsavují zvýšená inflační očekávání. Vyšší reálná úroková míra sníží neboli vyěsní úrokově cilivé výdaje např. soukromé invesice. Fiskální impuls v podobě vyšších vládních výdajů vyěsňuje soukromé výdaje změní se ak srukura výdajů ve prospěch veřejných výdajů. Celková výše výdajů (edy domácí popávka) se nemění. V ideálním případě, kdy přizpůsobovací mechanismy ekonomiky fungují bezchybně, inflační očekávání jsou plně racionální a cenrální banka úspěšně zpřísněním 9
měnové poliiky zabrání růsu inflace, ekonomika se z bodu O vráí vzápěí do bodu K. K posunu AD nemusí ani nuně dojí, pokud se ceny a inflační očekávání přizpůsobí velmi rychle. Pokud ale inflační očekávání nejsou racionální a ekonomické subjeky např. podcení zvýšení míry inflace, linie SRAS by se neposunula až do bodu L, ale níž a nasal by ak delší proces přizpůsobení. Rovnováhy by bylo dosaženo eprve ehdy, až by ekonomické subjeky započíali do svých inflačních očekávání celkový efek fiskálního impulsu, edy v bodě L. V jednolivých fázích přizpůsobení dochází k zv. čásečnému vyěsňovacímu efeku. Ekonomické subjeky, keré započíali jen čás celkového nárůsu míry inflace do svých očekávání, se nechají zmás a vyžadují menší nárůs reálné úrokové míry. Růs reálné úrokové míry vyěsní pouze čás soukromých výdajů. AD se edy přece jen posune a s ní se zvedne i míra inflace. Následný boj cenrální banky s inflací však vede k růsu reálné úrokové míry. To vede k poklesu soukromých výdajů. Nakonec i v omo případě dojde k úplnému vyěsnění původního fiskálního impulsu. Obrázek 7 Úplný vyěsňovací efek LRAS inflace p p L K O SRAS SRAS SRAS AD ( G) y* y O AD y Z výše uvedeného vyplývá následující: a) fiskální poliika v krákém a sřednědlouhém období vede k růsu agregáních výdajů a produkce a o za předpokladu, že očekávání ekonomických subjeků nejsou zcela racionální. Byla-li by očekávání plně racionální, plaí bod b). b) v dosaečně dlouhém období, kdy ekonomické subjeky do svých očekávání zapracovali změny v ekonomice, vede expanzivní fiskální poliika pouze k růsu inflace a reálné úrokové míry. Vyšší reálná úroková míra vyěsní 10
soukromé výdaje včeně invesičních výdajů ve prospěch veřejných výdajů. (Objem popávaného zboží a služeb se opě vráí na původní úroveň odpovídající Y* a změní se pouze srukura výdajů ve prospěch vládních.) c) zvýšení reálné úrokové míry může mí ale negaivní dopad na invesice, vorbu kapiálu a poažmo poenciál, což jsme v modelu AS-AD zaím neuvažovali. Nicméně je o reálné a o hned dvěma kanály. Zaprvé, expanzivní fiskální poliika zvyšuje reálnou úrokovou míru; a snižuje růs soukromých invesic, vorbu kapiálu a ve svém důsledku i růs poenciálního produku (viz růsové účenicví). Zadruhé, deficiy vládního sekoru snižují míru úspor v dané ekonomice, neboť vládní úspory jsou záporné. Klesají ak zdroje financování vorby kapiálu a invesice klesají. Pokles vorby kapiálu může mí za následek zpomalení růsu poenciálního produku. Obecně plaí, že fiskální poliika má proi měnové poliice, co se ýká funkce sabilizace ekonomiky, jednu nevýhodu: delší časové zpoždění. Zaímco opaření cenrální banky změna úrokové sazby je planá pověšinou hned další den po rozhodnuí, přijeí nového daňového zákona, příprava sáního rozpoču apod. rvá daleko déle. Realizační zpoždění a ve věšině případů i účinnosní zpoždění jsou vysoká. Fiskální poliika je ale užiečná v případě dlouhorvající recese či inflace, kdy omezená flexibilia fiskální poliiky usupuje do pozadí. Nicméně fiskální poliika není prováděna jen skrz akivní zásahy vlády do ekonomiky, keré jsou v ekonomické lierauře označovány pojmem diskreční poliika vlády, ale aké prosřednicvím zv. auomaických sabilizáorů: zákonných usanovení, kerá vedou k auomaickému přizpůsobení daní, vládních ransferů a jiných vládních výdajů pořebě sabilizace ekonomiky. Jinými slovy řečeno, pomáhají vyhladi cyklické výkyvy ekonomiky. Např. v siuaci recese klesá výběr daní (TA) a zvyšují se sociální výdaje sáu na podporu v nezaměsnanosi apod. Vyšší sociální výdaje a nižší daně podpoří agregání popávku a zmírní recesi. Mezi auomaické sabilizáory paří progresivní zdanění příjmů a všechny druhy sociálních dávek. 11
5.4 Veřejné rozpočy, rozpočy vládního sekoru Veřejné rozpočy jsou souhrnným výkazem činnosi vlády. Podávají informace o fiskální poliice vlády a mnohdy sami o sobě jsou považovány za násroj fiskální poliiky. 5.4.1 Insiucionální srukura veřejných rozpočů Veřejné rozpočy zahrnují rozpoče (úsřední) vlády, mísní rozpočy, rozpočy rozličných sáních fondů včeně mimorozpočových fondů a zdravoních pojišťoven a rozpočy jimi zřízených příspěvkových organizací. Na obsah a srukuru saisiky veřejných rozpočů se vzahují aké mezinárodní pravidla. Nejrozšířenější je meodika vládní finanční saisiky Mezinárodního měnového fondu GFS (Governmen Finance Saisics). GFS z roku 1986 byla posavena na zv. bázi peněžních oků (cash basis neboli na hoovosním principu). Podle hoovosního principu se zachycují příjmy a výdaje v okamžiku finančního vypořádání. Tao meodika se navíc nedrží všech zásad sysému národního účenicví. GFS z roku 2001, kerou začala používa i ČR, se již snaží vyjí vsříc co nejvíce zv. akruálnímu principu, kerý vyžaduje, aby příjmy a výdaje byly účovány v období svého vzniku, nikoli v okamžiku finančního vypořádání. Navíc plně inegruje nepeněžní ransakce do saisiky. Sysém je ak uspokojivě harmonizován s ESA 95. V ČR se vedle saisiky veřejných rozpočů podle meodiky GFS 2001 zveřejňují i informace o rozpoču a dluhu vládního sekoru 5, keré respekují evropskou meodiku národního účenicví ESA 95. Je vhodné odlišova od sebe pojmy zv. veřejný rozpoče a rozpoče vládního sekoru a o ze dvou důvodů. Zaprvé, vládní sekor je širší pojem než veřejný, neboť zahrnuje i příspěvkové organizace úsředně a mísně řízené a veřejné vysoké školy. V případě ČR je vládní sekor bohaší i o další insiuce jako: Česká konsolidační agenura (ČKA) a její dceřiné společnosi, a Podpůrný garanční rolnický a lesnický fond, a. s. A zadruhé, rozpočy sesavené podle ESA 95 respekují akruální princip, akže rozpoče vládního sekoru zahrnuje 5 S pojem vládní sekor jsme se sekali v sysému národního účenicví a zde jej používáme aké, neboť rozpočy počíané na bázi ESA 95 respekují zásady národního účenicví. 12
očekávané čisé příjmy (rozdíl mezi příjmy a výdaji) rozpočů vlády a změny v pohledávkách a závazcích během fiskálního období. V praxi o znamená, že do příjmů vládního sekoru se zahrnou očekávané spláky dluhů a ne skuečně zinkasované spláky. Odpušění dluhu se zase v sysému ESA 95 zachycuje jako zvýšení dluhu vlády. Tabulka 1 Saldo veřejných rozpočů insiucionální členění 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Saldo veřejných rozpoču (celkem) -3,5-3,5-4,4-1,3-1,1-6,9 Sání rozpoče 1) -2,0-2,2-4,3-1,8-2,1-6,1 Mimorozpočové fondy -1,2-1,6-0,1-0,3 0,3 0,1 Veřejné zdravoní pojišění 0,0 0,0 0,1 0,5 0,3-0,2 Územní samosprávné celky -0,3 0,2-0,1 0,3 0,4-0,7 Zdroj: Minisersvo financí ČR, Fiskální výhled České republiky, říjen 2010. Pozn.: 1) včeně operací Národního fondu a bývalého Fondu národního majeku a čisého dopadu vyloučení převodů z/do rezervních fondů, v leech 2005-07 včeně úhrady zráy ČKA ze sáních dluhopisů. Tabulka 2 Saldo sekoru vládních insiucí podle subsekorů v % HDP 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Saldo sekoru vládních insiucí (celkem) -3,0-3,6-2,6-0,7-2,7-5,8 Saldo úsředních vládních insiucí -2,7-3,5-2,6-1,6-2,7-4,9 Saldo mísních vládních insiucí -0,2-0,1-0,4 0,5-0,2-0,6 Saldo fondů sociálního zabezpečení -0,1 0,0 0,4 0,5 0,3-0,3 Zdroj: Minisersvo financí ČR, Fiskální výhled České republiky, říjen 2010. 13
Box 1 Veřejný sekor v ČR (meodika GFS 2001) I. Úsřední vládní insiuce a. sání rozpoče včeně sáních insiucí a úřadů jako: Bezpečnosní informační služba, Národní bezpečnosní úřad, Granová agenura České republiky, Český elekomunikační úřad, Úřad pro veřejné informační sysémy, Úřad pro ochranu osobních údajů, Úřad průmyslového vlasnicví, Český saisický úřad, Český úřad zeměměřický a kaasrální, Komise pro cenné papíry, Český báňský úřad, Energeický regulační úřad, Úřad pro ochranu hospodářské souěže, Akademie věd České republiky, Rada České republiky pro rozhlasové a elevizní vysílání, Správa sáních hmoných rezerv, Sání úřad pro jadernou bezpečnos, Nejvyšší konrolní úřad, Nejvyšší soud, Úřad veřejného ochránce práv, Všeobecná pokladní správa, Okresní úřady (2001-2002) b. Národní fond II. Mimorozpočové fondy: Sání fond živoního prosředí, Sání fond pro zúrodnění půdy, Sání fond kulury, Sání fond pro podporu a rozvoj české kinemaografie, Sání zemědělský inervenční fond, Sání fond dopravní infrasrukury, Sání fond rozvoje bydlení, Fond národního majeku, Pozemkový fond ČR III. Fondy sociálního zabezpečení: Veřejné zdravoní pojišťovny (celkem 9) IV. Územní samosprávné celky: kraje (14), obce (cca 6300) Zdroj: Minisersvo financí ČR, srpen 2010. Daa o veřejných rozpočech, keré vycházely v publikacích Minisersva financí ČR do roku 2006, jsou členěny na konsolidované saldo veřejných rozpočů bez čisých půjček a doací ransformačním insiucím a na konsolidované saldo veřejných rozpočů včeně čisých půjček a doací ransformačním insiucím. Čisé půjčky byly saldem jednorázových příjmů a výdajů z prodeje finančního majeku sáu. Bez jejich vyloučení by informace o vývoji veřejných rozpočů byla zkreslena o neopakovaelné příjmy a výdaje. Ze sejného důvodu se vylučovaly i doace ransformačním insiucím, což jsou úhrady zrá České konsolidační agenury (dříve Konsolidační banky) a jejích dceřiných společnosí, České inkasní a České národní 14
banky v souvislosi se sabilizací bankovního sekoru a o buď ze sáního rozpoču nebo z Fondu národního majeku 6. Tabulka 3 Saldo vládního sekoru s a bez čisých půjček v % HDP 2001 2002 2003 2004 2005 Saldo vládního sekoru vč. čisých půjček -2,1-0,5-5 -3,3 0 Saldo vládního sekoru bez čisých půjček -4,6-6,2-5 -3,5-3,3 Saldo VS bez čisých půjček a doací TI -1,2-2,2-3,1-2,4-3,6 Pozn.: TI ransformační insiuce Zdroj: Minisersvo financí ČR, Makroekonomická predikce České republiky, říjen 2006. Obrázek 8 Deficiy vládního sekoru v EU-25 v % HDP 5 3 1-1 -3-5 -7-9 -11-13 2008 Švédsko Lucembur Esonsko Finsko Dánsko Německo Rakousko Mala Bulharsko Maďarsko Iálie Nizozemí Slovinsko ČR Belgie Kypr EU - 27 Slovensko Polsko Francie Rumunsko Liva Loyšsko Porugalsk Španělsko V.Briánie 2009 Zdroj: Eurosa, srpen 2010. 5.5 Výše a srukura příjmů vládního sekoru Výše příjmů veřejného sekoru se pro účely mezinárodního srovnání vyjadřuje pomocí relaivního ukazaele zv. daňové kvóy. Ta se počíá jako poměr vybraných daní a HDP v běžných cenách. Složená daňová kvóa je poměr výnosu daní, cel a pojisného na zdravoní pojišění a sociální zabezpečení k HDP v běžných cenách. Daňová kvóa měří celkovou daňovou záěž. 6 Na konci roku 2005 byl Fond národního majeku, jako privaizační agenura, zrušen a výkon akcionářských práv přešel na Minisersvo financí ČR a zakladaelská minisersva. 15
Obrázek 9 Složená daňová kvóa v Evropě 90 80 70 2007 2008 60 50 40 30 20 10 0 Rumunsko Slovensko Loyšsko Liva Irsko Esonsko Bulharsko Španělsko Polsko Řecko ČR Lucembursko Porugalsko Slovinsko Velká Briánie Kypr Nizozemí Maďarsko EU-27 SRN Eurozona (16) Iálie Finsko Rakousko Francie Belgie Švédsko Nizozemí Mala v % HDP Zdroj: Eurosa, Main naional accouns ax aggregaes, srpen 2010. I v ekonomii plaí, že někdy méně znamená více. Příliš vysoká daňová záěž omezuje soukromou výrobní akiviu a moivuje zaměsnance dáva přednos nezdaněnému volnému času před dodaečnou prací, což ve svém důsledku může podlamova ekonomický růs země a sníži její produkční poenciál. Vysoké zdanění aké moivuje ekonomické subjeky k hledání způsobů, jak se vyhnou zdanění. Rose ak šedá ekonomika. Americký ekonom Arhur Laffer, předsaviel ekonomie srany nabídky, přišel s myšlenkou, že nízké daňové zaížení podporuje ekonomickou výkonnos. Nízké daně moivují zaměsnance pracova a firmy vyrábě. Ekonomika rose. Čím více se vyrábí a pracuje, ím více rosou zdroje, keré podléhají zdanění. Jinými slovy řečeno, rose daňový základ a s ním i výnos z daní. Takže vysoké daně mohou bý paradoxně zdrojem nižšího daňového výnosu než nižší daně podporující ekonomický růs. Teno vzah mezi daňovou záěží a výnosem z daní vyjadřuje zv. Lafferova křivka. Lafferova křivka je pouze modelovým příkladem, v praxi je éměř nemožné nají onu míru zdanění * přinášející nejvyšší daňový výnos. 16
Obrázek 10 Lafferova křivka daňový výnos 0 * 1 míra zdanění Členění příjmů rozpoču: a. daňové: daně z příjmu fyzických a právnických osob, zákonné zdravoní a sociální pojišění, DPH, spořební daň, clo, daně majekové, mísní a správní poplaky, b. nedaňové c. kapiálové příjmy - příjmy z prodeje nefinančního majeku sáu d. doace ze zahraničí daace z EU Tabulka 4 Srukura příjmů vládního sekoru - ČR v % HDP 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Celkové příjmy 42,2 41,4 41,1 41,8 40,2 40,1 Běžné daně z důchodů a jmění 9,6 9,2 9,2 9,4 8 7,4 Sociální příspěvky 16,1 16,2 16,3 16,3 16,2 15,4 Daně z výroby a dovozu 11,6 11,5 10,9 11,2 11 11,4 Kapiálové daně 0 0 0 0 0 0 Důchod z vlasnicví 0,8 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 Úroky 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,2 Osaní důchody z vlasnicví 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,6 Tržby 2,8 2,7 2,5 2,7 2,8 2,9 Osaní běžné ransfery 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,8 Invesiční doace 0,1 0,2 0,4 0,4 0,7 1,4 Osaní kapiálové rasnfery 0,2 0,2 0,2 0,4 0,1 0,1 Zdroj: Minisersvo financí ČR, Fiskální výhled České republiky, říjen 2010. 17
Obrázek 11 Srukura daňových příjmů mezinárodní srovnání 25 20 v % HDP 15 10 ČR SRN EU27 5 0 Daně z produku a dovozu Běžné daně z důchodu Kapiálové daně Sociální příspěvky Zdroj: Eurosa, lisopad 2010. Pozn.: Daa za rok 2008. 18
5.6 Výše a srukura výdajů rozpoču Členění výdajů podle ekonomického ypu: A. běžné výdaje výdaje na provozní činnos: výdaje na zboží a služby včeně mzdových nákladů, běžné ransfery, sociální dávky, doace podnikům, úroky B. kapiálové výdaje nákup nefinančních akiv Tabulka 5 Srukura výdajů vládního sekoru členění ekonomické v % HDP 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Výdaje celkem 45,1 45 43,7 42,5 42,9 45,9 Náhrady zaměsnancům 7,9 8 7,8 7,6 7,6 8,1 Mezispořeba 6,9 6,9 6,6 6,2 6,2 6,6 Sociální dávky jiné než naurální 12,9 12,6 12,6 12,8 12,8 13,8 Naurální sociální dávky 5,7 5,6 5,4 5,3 5,4 6 Důchody z vlasnicví 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,3 Úroky 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,3 Osaní důchody z vlasnicví 0 0 0 0 0 0 Doace 2,1 1,8 1,9 1,8 1,7 2,1 Tvorba hrubého fixního kapiálu 4,8 4,9 5 4,7 4,9 5,2 Kapiálové ransfery 2,6 2,6 1,8 1,7 2,6 2,3 Invesiční doace 1,3 1,1 1,1 1 0,9 0,9 Osaní kapiálové ransfery 1,3 1,4 0,7 0,7 1,7 1,4 Osaní výdaje 1,1 1,4 1,5 1,4 0,6 0,5 Zdroj: Minisersvo financí ČR, Fiskální výhled České republiky, říjen 2010. Členění výdajů podle účelu (funkční členění): a) všeobecné a veřejné služby b) obrana c) veřejný pořádek a bezpečnos d) ekonomické záležiosi e) ochrana živoního prosředí f) bydlení a společenská infrasrukura g) zdraví h) rekreace, kulura a nábožensví i) vzdělání j) sociální věci. 19
Too rozdělení vychází z mezinárodní klasifikace funkcí vládních insiucí COFOG (Classificaion of he Funcions of Governmen). Tyo informace zveřejňuje Český saisický úřad v sekci Národní účy. Obrázek 12 Srukura výdajů vládního sekoru podle účelu mezinárodní srovnání v % HDP 25 20 15 10 ČR SRN EU27 5 0 Všeobecné a veřejné služby Obrana Veřejný pořádek a bezpečnos Ekonomické záležiosi Ochrana živoního prosředí Bydlení a společenská infrasrukura Zdraví Rekreace, kulura a nábožensví Vzdělávání Sociální věci Zdroj: Eurosa, srpen 2010. Pozn.: Daa za rok 2008. Zvlášní kapiolou jsou zv. mandaorní výdaje. Jsou o výdaje dané pevně zákony, smlouvami a dohodami. Chce-li vláda yo výdaje změni musí navrhnou změnu zákona a en musí bý přija nebo vypovědě smlouvu či dohodu. Z oho aké vyplývá, že čím věší podíl mají mandaorní výdaje na celkových veřejných výdajích, ím menší prosor zbývá pro akivní fiskální poliiku. Převážnou čás mandaorních výdajů v ČR voří sociální ransfery (cca 80 %). Tabulka 6 Mandaorní výdaje ve sáním rozpoču 2005 2007 2009 Mandaorní výdaje celkem (mld. Kč) 471,7 554,5 622 Podíl mandaorních výdajů na celkových výdajích % 54,5 50,8 53,3 Podíl mandaorních výdajů na HDP v % 15,8 15,7 17,1 20
Zdroj: Minisersvo financí: Sání závěrečný úče, různé roky; vlasní výpočy. 5.7 Rozpoče vládního sekoru Rozpočy vládního sekoru poažmo veřejné rozpočy, pokud používáme meodiku GFS, sejně jako každé jiné rozpočy mohou bý vyrovnané nebo přebykové či deficiní. Záleží, zda-li rozdíl mezi celkovými příjmy a celkovými výdaji je nulový (rovnováha) nebo kladný (přebyek) či záporný (defici). 5.7.1 Typy rozpočů dle účelu vykazování (a) Sandardně používaný defici veřejných rozpočů (VR) (bez zv. čisých půjček a doací) - rozdíl mezi běžnými hoovosními výdaji veřejného sekoru, včeně úrokových výdajů na dluhovou službu, ale bez spláek jisin, a běžnými hoovosními příjmy, včeně daňových a nedaňových příjmů, ale bez přijaých půjček. - měří rozdíl mezi příjmy a výdaji, kerý musí bý pokry čisým zadlužením; výdaje edy obsahují jak běžné výdaje vládního sekoru, ak i invesice a ransfery. - není měříkem úspor veřejného sekoru, ale měříkem úspor snížených o invesice. (b) Běžný defici VR nebo-li defici běžných ransakcí - rozdíl mezi běžnými neinvesičními příjmy a výdaji očišěný o kapiálové výnosy (například příjmy z prodeje majeku) (c) Primární defici - rozdíl mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočů očišěnými o úrokové výdaje - pokud úroková míra v dané ekonomice převyšuje empo růsu HDP a rozpočových příjmů vládního sekoru, měla by se primární bilance nakonec obrái do přebyku, aby nebyla ohrožena dlouhodobá sabilia vládního sekoru (algebraické odvození v kapiole dluhu). 21
Obrázek 13 Veřejné deficiy ČR v % HDP 1 0-1 -2-3 -4-5 -6-7 -8 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Saldo veřejného rozpoču Primární saldo Zdroj: Minisersvo financí ČR, Makroekonomická predikce, červenec 2010, Veřejné rozpočy v meodice GFS 2001. 5.7.2 Pozice fiskální poliiky Vývoj rozpoču vládního sekoru podléhá sejně jako celá ekonomika cyklickému vývoji. Proo prvním krokem při zjišťování pozice fiskální poliiky ve vzahu k agregání popávce je očišění salda rozpočů o cyklickou složku. Cyklická složka rozpočů vládního sekoru se pohybuje s hospodářským cyklem: je-li ekonomika zasažena recesí, cyklická složka je záporná prohlubuje defici; ěší-li se ekonomika rychlému růsu, je cyklická složka kladná snižuje případný defici. Cyklická složka rozpočů je pod čásečnou konrolou vládního sekoru a odráží působení vesavěných sabilizáorů. Srukurální složka lépe charakerizuje nasavení fiskální poliiky, neboť je nezávislá na ekonomickém cyklu. Získá se jako rozdíl mezi očišěnými hodnoami příjmů a výdajů o produkční mezeru pomocí cyklických elasici příjmů a výdajů. Změny ako definovaného salda měří zv. fiskální pozici nebo-li objem rozpočových prosředků, kerý vládní sekor do ekonomiky přidává (či ubírá) ve srovnání s předchozím rokem. Zvyšuje-li se srukurální defici, fiskální pozice je uvolněná, klesá-li naopak, je fiskální pozice resrikivní. 22
Tabulka 7 Předpokládaný vývoj vládního sekoru v ČR v % nominálního HDP 2009 2010f 2011f 2012f Příjmy vládního sekoru 40,2 41,5 42,1 41,6 Výdaje vládního sekoru 45,9 46,8 46,2 45,6 z oho úrokové plaby 1,3 1,5 1,5 1,5 Saldo vládního sekoru -5,8-5,3-4,2-4 Primární saldo -4,5-3,8-2,7-2,5 Cyklická složka (meoda ESCB) 0-0,3-0,8-0,7 Srukurální saldo (meoda ESCB) -6,1-4,8-3,2-3,2 Fiskální pozice v p.b. (meoda ESCB) -2,1 1,3 1,6 0 Cyklická složka (meoda EK) -0,8-0,5-0,5-0,1 Srukurální saldo (meoda EK) -5,3-4,5-3,5-3,8 Fiskální pozice v p.b. (meoda EK) -1,2 0,8 1,1-0,3 Dluh vládního sekoru 35,3 39,3 42,2 44,1 Zdroj: ČNB, Zpráva o inflace, IV/2010. Pozn.: pro roky 2010-2012 prognóza ČNB; ESCB Evropský sysém cenrálních bank; EK: Evropská komise. Box 2 Fiskální pozice podle ČNB Informaci o om, jak se meziročně změnilo hospodaření veřejného sekoru bez vlivu, kerý na něj měl hospodářský cyklus, podává ukazael nazývaný fiskální pozice. Fiskální pozice je definována jako meziroční změna cyklicky očišěného salda veřejných financí a podobně jako v případě fiskálního impulzu hovoříme o zpřísněné, neurální či uvolněné fiskální poliice v závislosi na znaménku fiskální pozice (Graf 2 (Box)). Zdroj: ČNB, Inflační zpráva, Box Fiskální poliika v modelovém aparáu ČNB, leden 2006. 23
Box 3: : Fiskální impulz podle ČNB Z hlediska měnové poliiky je klíčové zachyi působení fiskální poliiky na inflaci. je nuno brá v poaz pouze y příjmy a výdaje vládního sekoru, keré mají dopad na domácí agregání popávku. Meziroční změnu popávkově relevanního salda v procenních bodech HDP, keré je odvozeno na základě ěcho příjmů a výdajů, pak označujeme jako fiskální impulz. Pokud je fiskální impulz kladný, fiskální poliika působí směrem k oevřenější kladné (resp. uzavřenější záporné) mezeře výsupu a k vyšší inflaci a hovoříme o uvolněné (expanzivní) fiskální poliice. Pokud je naopak fiskální impulz záporný, působí fiskální poliika na mezeru výsupu a inflaci opačným směrem a označujeme ji jako přísnou (resrikivní). Proože fiskální impulz vyjadřuje meziroční změnu popávkově relevanního salda, může bý jeho hodnoa záporná (indikující resrikci) i při výrazně deficiním hospodaření vlády. Tuo skuečnos ilusruje Graf 1 (Box), srovnávající odhad ČNB vývoje fiskálního impulzu v leech 1999-2005 spolu se schodkem vládního sekoru. Při propoču fiskálního impulzu není ale zohledněna fáze ekonomického cyklu. Zdroj: ČNB, Inflační zpráva, Box Fiskální poliika v modelovém aparáu ČNB, leden 2006. 24
5.8 Veřejný a vládní dluh Veřejný / vládní dluh vzniká akumulací nahromaděním deficiů veřejných / vládních rozpočů. Přírůsek dluhu můžeme proo vypočía jako souče dluhu v roce -1 (B -1 ) a deficiu v roce D : B = B -1 + D. (5.11) Úpravou rovnice 5.5 získáme zv. rozpočové omezení vlády, keré říká, že přírůsek dluhu v roce je roven deficiu vyvořeném éhož roku: B - B -1 = D. (5.12) Pro připomenuí, defici veřejného / vládního rozpoču je roven rozdílu mezi vládními výdaji na zboží a služby G plus ransfery obyvaelsvu TR a celkovými daněmi TA. Pokud ale vláda již nějaký defici v minulosi vyvořila, musela si na něj půjči. V akovém případě se součásí výdajů sanou i úrokové plaby z dluhu, keré se rovnají násobku nominální úrokové sazby 7 a dluhu v čase -1 (B -1 ). Defici veřejného / vládního sekoru zapisujeme ako: D = ib -1 + G + TR - TA. (5.13) Pokud rozpočové saldo D je záporné, edy v deficiu, dluh B rose; je-li naopak D kladné, edy v přebyku, dluh B klesá. Rozpočové omezení vlády můžeme aké vyjádři jako: B - B -1 = ib -1 + G + TR - TA. A proože ib -1 jsou úrokové plaby z dluhu, (G + TR - TA ) je nám již známý primární defici. Rovnici rozpočového omezení můžeme ješě upravi ak, že výraz B -1 přesuneme na pravou sranu rovnice a vykneme ho před závorku: 7 K definici úrokových plaeb sáu z dluhu jsme použili nominální úrokovou sazbu, proože se snažíme drže oficiálního měření deficiu veřejných (vládních) rozpočů, keré se drží hoovosního (cash flow) pojeí rozpočů. Pokud bychom ale chěli vyjádři reálnou hodnou dluhu, museli bychom použí reálné úrokové sazby (podrobněji viz BLANCHARD, O. Macroeconomics. 2002, s. 551) 25
B = (1+i)B -1 + G + TR - TA. (5.14) Co zajímavého z rozpočového omezení plyne? Pokud vláda se rozhodne udrže primární saldo vyrovnané (rovno 0), naakumulovaný defici z předchozích le porose empem (1+i): B = (1+i)B -1 + 0. Tudíž dluh dál rose a vláda se bude muse sále více zadlužova, aby uhradila nejen původní dluh, ale aké jeho přírůsky rovné úrokové sazbě. Rozhodne-li se vláda sabilizova dluh na úrovni B -1, musí vyváře primární přebyek odpovídající úrokovým splákám exisujícího dluhu: 0 = B - B -1 = ib -1 + G + TR - TA. Po úpravě znamének na obou sranách rovnice: ib -1 = TA - G - TR. Pokud se vláda rozhodne uhradi celý dluh, musí vyvoři primární přebyek; jeho výše se bude rovna přírůsku dluhu v předchozím období (1+i) -1, což vyplývá z následujícího odvození: B = (1+i)B -1 + G + TR - TA. Dále plaí, že dluh má bý uhrazen v roce, edy B = 0: 0 = (1+i)B -1 + G + TR - TA. Pokud vláda nevyváří primární deficiy, pak dluh rose empem rovným úrokové sazbě i, edy že B =(1+i) -1 a B -1 =(1+i) -2. Na závěr nahradíme v předchozí rovnici proměnou B -1 výrazem (1+i) -2. Po vynásobení (1+i) a (1+i) -2 zbude (1+i) -1; eno výraz převedeme na levou sranu rovnice a úpravě znamének získáme rovnos mezi úrokovými náklady dluhu a primárním přebykem: (1+i) -1 = TA - G - TR. Pro prakickou fiskální poliiku z oho plyne, že čím déle budeme udržova dluh, ím více prosředků bude pořeba na jeho úhradu. 26
27 Chce-li vláda sabilizova dluh, musí odsrani defici. Chce-li odsrani defici, musí vyvoři přebyek primárního salda, kerý pokryje úrokové náklady sávajícího dluhu. Doposud jsme pracovali s absoluní hodnoou dluhu. Časěji, především u mezinárodního srovnání, používáme údaje o poměru dluhu k HDP (deb-o-gdp raio). Nyní do rovnice rozpočového omezení zapracujeme podíly na HDP:, 1 ) (1 Y TA TR G Y B i Y B - + + - + = nyní vynásobíme poměr dluhu B -1 a produku Y produkem v čase -1 (Y -1 ):, ) (1 1 1 1 Y TA TR G Y B Y Y i Y B - + + + = - - - Poměr Y -1 a Y je obráceným poměrem Y /Y -1, kerý vyjadřuje přírůsek produku. Dále víme, že meziroční růs produku vypočíáme jako (Y - Y -1 )/Y -1, Označíme-li meziroční růs produku písmenem g, pak Y /Y -1 = 1+g. A o dosadíme do rovnice rozpočového omezení:. 1 1 ) (1 1 1 Y TA TR G Y B g i Y B - + + + + = - - V případě zjednodušení můžeme (1+i)/(1+g) nahradi 1+i-g a celou rovnici upravi do finální podoby:. ) ( 1 1 1 1 Y TA TR G Y B g i Y B Y B - + + - = - - - - - (5.15) Z rovnice vyplývá, že změna poměru dluhu k HDP je rovna násobku rozdílu nominální úrokové sazby a růsu nominálního HDP a původního poměru dluhu k HDP a poměru primárního salda k HDP. Bude-li např. primární saldo vyrovnané, pak poměr dluhu k HDP porose empem i-g. Z rovnice aké vyplývá, že poměr
dluhu k HDP bude vyšší, je-li vyšší úroková míra, nižší empo růsu produku, vyšší počáeční úroveň dluhu a poměr primárního deficiu k HDP. A na závěr si připomeňme už zmíněné oparnosní pravidlo, keré říká, že pokud úroková míra v dané ekonomice převyšuje empo růsu HDP a příjmů veřejných rozpočů, měla by se nakonec primární bilance obrái do přebyku, aby nebyla ohrožena dlouhodobá sabilia veřejných rozpočů. Jinými slovy, sá má v době ekonomické expanze vyváře primární přebyky, aby uhradil dluhy z minulosi. Jinak by vládní dluh sabilně rosl. V krajním případě hrozí ekonomice se sabilně a nebezpečně rosoucím veřejným deficiem a dluhem dluhová krize. Ekonomické subjeky začnou pochybova o schopnosech vlády zaplai své dluhy a za nákup jejich dluhopisů vyžadují sále vyšší a vyšší úrok. Úroková sazba z dluhu rose, zvyšují se náklady na obsluhu dluhu. Pro vládu je sále obížnější nacháze rezervy v rozpoču ak, aby mohla zvyšova primární přebyek úměrně růsu úrokových sazeb. Výsledkem je v krajním případě vyhlášení bankrou sáu, jako omu bylo např. v případě Argeniny v roce 2002, když oznámila, že není schopna splai přes 70 % vydaných dluhopisů. Na pokraj dluhové krize se kvůli nezodpovědné fiskální poliice dosalo i Řecko. Zvýšení vládního deficiu nad 10 % HDP a růs dluhu nad úroveň roční produkce řecké ekonomiky vedl v kvěnu 2010 ke zráě důvěry invesorů a následně k obrovskému růsu zv. rizikové přirážky, kerá zvedla výnosy řeckých dluhopisů na hisorická maxima. Zahraniční pomoc Mezinárodního měnového fondu a Evropské unie zažehnala bezprosřední riziko sáního bankrou. Řecko se muselo pod akovkou věřielů ujmou radikálních fiskálních škrů. Tabulka 8 Vývoj vládního dluhu vs. primární saldo Vládní dluh v % HDP Primární saldo v % HDP 2008 2009e 2009e EMU 69,4 78,7-3,5 SRN 66 73,2-0,7 ČR 30 35,4-4,6 Řecko 95,7 99,2-8,5 Zdroj: Eurosa, European Economic Forecas Spring 2010. jaro 2010. 28
Obrázek 14 Vládní dluh v poměru k HDP 120,0 100,0 2009 2005 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Esonsko Lucembursko Bulharsko Rumunsko Liva ČR Slovensko Slovinsko Loyšsko Dánsko Švédsko Finsko Polsko Španělsko Kypr Nizozemí Irsko Rakousko Velká Briánie Mala SRN EU-27 Porugalsko Francie Maďarsko EMU-16 Belgie Řecko Iálie v % HDP Zdroj: Eurosa, srpen 2010. V souvislosi s dluhem vlády se hovoří o ricardiánské ekvivalenci, podle keré z důvodu exisence rozpočového omezení vlády defici ani dluh neovlivní ekonomiku, neboť ekonomické subjeky dopředu vědí, že např. snížení daní, keré sálo za vznikem deficiu, bude muse bý v budoucnu vzao zpě a jejich čisé bohasví se nezmění. Ekonomické subjeky proo nebudou věnova dodaečné příjmy na spořebu nýbrž na úspory, za keré nakoupí sání dluhopisy. Pokles úspor vlády se projeví růsem úspor domácnosí. Celkový objem úspor se nezmění a sejný zůsane i objem invesic. Pokud by ricardiánská ekvivalence v praxi beze zbyku plaila, vládní deficiy a dluhy by neměly žádný vliv na invesice, zásobu kapiálu a udíž celou ekonomiku. V praxi ale selhává důvěra ekonomických subjeků ve vyrovnání deficiů a dluhů vlády, proo plaí, že deficiy veřejných rozpočů v krákém období zvyšují agregání popávku a produk a v dlouhém období mohou vés nejen k růsu inflace ale i poklesu invesic a snížení poenciálu. 29
5.8.1 Možnosi financování dluhu A. dluhové kryí vládního deficiu vydáním vládních dluhopisů, čímž se vládní defici ransformuje ve vládní dluh. B. zv. moneizací dluhu, kdy cenrální banka odkoupí od vlády dluhopisy vydané na úhradu vládního dluhu C. zvýšením rozpočových příjmů - především daní nebo prodejem majeku vlády Nyní si podrobněji rozebereme první dva způsoby financování deficiu vlády. V případě dluhového kryí vláda vydá sání dluhové cenné papíry j. sání pokladniční poukázky a sání dluhopisy, jimiž financuje své výdaje. Sání dluhové cenné papíry mohou nakoupi jednak rezideni: domácí firmy či jednolivci nebo nerezideni: zahraniční firmy a jednolivci. Podle oho dělíme vládní dluh na domácí a zahraniční. Vláda může aké vyda dluhopisy denominované v domácí měně nebo v měně cizí zv. eurobondy. To však nemá vliv na rozdělení dluhu na domácí a zahraniční, neboť v omo rozdělení záleží na držieli cenného papíru ne na měně, ve keré je dluhopis vydán. A jaký má vliv dluhové kryí deficiu na ekonomiku? To si vysvělíme pomocí nám již známé ideniy úspor a invesic v uzavřené ekonomice: S = I, (5.10.) přičemž národní úspory S a plánované invesice I si můžeme rozděli na soukromé a vládní, neboli: S G + S P = I G + I P. (5.11.) Úspory vlády, kerá vyváří deficiy rozpočů, jsou záporné. To znamená, že pokud by měl bý zachován objem plánovaných invesic, musí vzrůs soukromé úspory. Moivova soukromé subjeky k vorbě úspor není jednoduché, obzvlášť ne v krákém období. V případě nedosaku úspor v ekonomice rose cena úspor reálná úroková míra. Vyšší reálné úrokové sazby ale vyěsní čás soukromých invesic. Dojde ak na čásečný vyěsňovací efek. Financování deficiu vládního sekoru domácím dluhem může vés k čásečnému vyěsnění soukromých invesic a následnému poklesu poenciálu ekonomiky. 30
V případě oevřené ekonomiky může bý defici vlády financován i ze zahraničních zdrojů. Nedosaek úspor v domácí ekonomice se projeví v deficiu běžného úču: S-I = BU. (5.12) Defici vlády je ak pokry čásečně či zcela ze zahraničních zdrojů a při dokonalé kapiálové mobiliě zůsane domácí reálná úroková sazba na původní úrovni oožné s úrokovou sazbou v zahraniční. V akovém případě k žádnému vyěsnění soukromých invesic nedojde. Tabulka 9 Veřejný dluh členění 2009 Veřejný dluh v mld. Kč 1 254 Veřejný dluh v % HDP 34,6 z oho domácí v mld.kč 878 zahraniční v mld. Kč 376 Forma dluhu: Cenné papíry jiné než akcie 1 113 Půjčky 141 Zdroj: Minisersvo financí ČR, Vládní finanční saisika, srpen 2010. Tabulka 10 Hrubý dluh vlády ČR 2007 2008 2009 Hrubý dluh vládního sekoru v mld. Kč 1024 1105 1282 z oho dluh úsředních vládních insiucí 939 1016 1187 mísních vládních insiucí 88 92 98 fondů sociálního zabezpečení 31 156 41 Hrubý dluh vládního sekoru v % HDP 29 30 35 Zdroj: Minisersvo financí ČR, Makroekonomická prognóza, červenec 2010. Moneizace dluhu (neboli nahrazení dluhu penězi) je druhým možným způsobem kryí deficiu vládního sekoru. Moneizací chápeme nákup sáních dluhových cenných papírů od soukromých subjeků a jeho následnou úhradu penězi emiovanými cenrální bankou (vládní dluh se snižuje, zaímco množsví peněz v ekonomice klesá). Nákup vládních dluhových cenných papírů cenrální bankou přímo od sáu je ve věšině vyspělých ekonomik ze zákona zakázán sejně jako poskynuí úvěru vládě. Nicméně i nákup dluhopisů na sekundárním rhu a jejich držení cenrální bankou do splanosi zvyšuje peněžní zásobu (konkréně bankovní 31
rezervy v rámci měnové báze). Reálná hodnoa ohoo přírůsku peněžní zásoby se nazývá ražebné (= D M / P). S růsem nominální peněžní zásoby (nominálních peněžních zůsaků) převyšujícím růs nominálního produku rosou ceny a následně i reálné úrokové sazby, neboť cenrální banka musí v boji proi inflaci zvýši svou klíčovou úrokovou sazbu. A proože inflace ale snižuje reálnou hodnou peněz, ekonomové proo hovoří o inflační dani uvalené na nominální peněžní zůsaky. Podle ricardiánské ekvivalence je jedno, jakým způsobem financujeme defici vládního sekoru: dluhem, emisí peněz či zvýšením daní, neboť ekonomické subjeky předpokládají, že defici jakkoliv financovaný bude muse bý někdy uhrazen a jakékoliv změny daní, úspor, reálných úrokových sazeb apod. považují za krákodobé, přechodné. Způsob financování dluhu proo neovlivní jejich chování. 5.9 Reformy veřejných financí Ze zkušenosí zemí OECD, keré se pokusily o reformu veřejných financí vyplývá podle sudie Guichard a kolekiv 8 (2007) následující závěry: 1. čím věší byl výchozí vládní defici a čím vyšší byly úrokové náklady vládního dluhu, ím radikálnější reforma následovala; 2. reformy, keré se zaměřily na snižování běžných výdajů (především vládní spořeby a ransferů) byly v konsolidaci vládních financí úspěšnější než y, keré šly cesou zvyšování rozpočových příjmů; 3. zavedení rozpočových pravidel bylo spojeno s výraznější a dlouhodobější konsolidací rozpočů a zvyšovalo šanci na úspěch; 4. rozpočová pravidla musela bý ale dosaečně ransparenní a zároveň flexibilní ve vzahu k hospodářskému cyklu a nečekaným vnějším šokům; pokud plaily výjimky z pravidla, musely bý jasně a pokud možno úzce definované, aby neomezily jeho účinnos; plnění pravidel muselo bý vynuielné. 8 Zdroj: GUICHARD, S. a el. Wha promoes fiscal consolidaion OECD Counry experiences. Economic Deparmen OECD, ECO/WKP(2007)13. May 28, 2007. 32
Box 5 Rozpočová pravidla Nejběžnějšími pravidly jsou pravidla vyrovnaného rozpoču nebo výdajová pravidla. Například v USA v leech 1985-1990 plailo pravidlo vyrovnaného rozpoču v rámci šesileého cyklu. Too pravidlo ale neříkalo, jak vyrovnaného rozpoču dosáhnou, což bylo aké důvodem jeho pozdějšího zrušení. V Eurozóně planý Pak sabiliy a růsu (The Sabiliy and Growh Pac, SGP) je příkladem výdajového pravidla. Pak sabiliy určuje horní limi deficiu vládního rozpoču na úrovni 3 % HDP v rámci říleého rozpočového horizonu. Teno limi plaí pro všechny členské sáy Evropské unie, ale vynuielný je pouze v zemích Eurozóny. Pak ale zohledňuje důsledky ekonomické recese, kdy může dojí k propadu vládních financí, kerému může vláda zabráni jen obížně. Plaí mimojiné, že pokud HDP členského sáu poklesne v daném roce o nejméně 2 %, povinnos přijmou nápravná opaření se na něj nevzahují. V případě, že ekonomika zpomalí o méně než 2 %, je na její vládě, aby dokázala, že se jedná o neočekávaný vývoj, na kerý se nadalo připravi. Bohužel někeré země porušily pravidla Paku bez následných sankcí, což podvazuje jeho důvěryhodnos. Box 6 Slovenská reforma veřejných financí Slovenská vláda v čele s premiérem Mikulášem Dzurindou prosadila zásadní srukurální reformy v leech 2004-2005. Nejznámější z nich byla daňová. Ta zásadně zjednodušila daňový sysém a zavedla rovnou daň na úrovni 19 %. Odborníky nejlépe hodnocenou reformou byla reforma veřejných financí, kerá snížila schodek vládního rozpoču z 2,7 % HDP v roce 2003 na 1,9 % HDP v roce 2007 (Zdroj Eurosa, 2008). Tao reforma zahrnovala změny v sociálním a důchodovém sysému, zdravonicví, školsví a veřejné správy. Byl zaveden druhý pilíř důchodového pojišění a posílila se vazba mezi odvody do sysému pojišění a výší sarobního důchodu. Sysém sociálních dávek se zpřísnil a posílila se jeho adresnos. Ve zdravonicví byla zavedena spoluúčas paciena a vymezen byl rozsah základní a doplňkové zdravoní péče. Podrobnosi se dočee např. v publikaci Zachar (2005). 33
Doporučená lieraura I. BLANCHARD, O. Macroeconomics. 5h ediion, Prenice-Hall 2002, kapiola 26. ISBN 0-13-110301-6. II. FRANK, R.H. BERNANKE, B.S. Ekonomie. kapiola 25. Grada Publishing a.s. 2003. ISBN 80-247-0471-4. III. MF ČR: Makroekonomická predikce České republiky. Různá vydání IV. Pavelka, T.: Makroekonomie. Základní kurz. Vysoká škola ekonomie a managemenu. Praha 2006. kapiola 12. ISBN 80-86730-02-6. V. Zachar, D. : Reformy na Slovensku 2004-2005. Hodnoenie ekonomických a sociálnych oparení. INEKO Inšiú pre ekonomické a sociálne reformy. Braislava 2005. ISBN 80-89026-19-2. Prameny 1. BLANCHARD, O. Macroeconomics. 5h ediion, Prenice-Hall 2002, 615 s. ISBN 0-13-110301-6 2. ČNB: Inflační zpráva. Různá vydání. 3. Eurosa: Small decline in overall axaion o 39.3% of GDP in 2004, News Release, 62/2006, 17 May 2006. 4. FRANK, R.H. BERNANKE, B.S. Ekonomie. kapiola 25. Grada Publishing a.s. 2003. ISBN 80-247-0471-4. 5. hp://epp.eurosa.ec.europa.eu/poral/page?_pageid=1090,30070682,1090_330 76576&_dad=poral&_schema=PORTAL. 6. GUICHARD, S. a el. Wha promoes fiscal consolidaion OECD Counry experiences. Economic Deparmen OECD, ECO/WKP(2007)13. May 28, 2007. 7. MF ČR: Fiskální výhled České republiky. Různá vydání. 8. MF ČR: Makroekonomická predikce České republiky. Různá vydání. 9. Zachar, D. : Reformy na Slovensku 2004-2005. Hodnoenie ekonomických a sociálnych oparení. INEKO Inšiú pre ekonomické a sociálne reformy. Braislava 2005. ISBN 80-89026-19-2. 34
Klíčová slova: úplný a čásečný vyěsňovací efek, diskreční poliika, auomaické sabilizáory, GFS, akruální princip, daňová kvóa, Lafferova křivka, mandaorní výdaje, primární defici, srukurální defici, fiskální pozice, fiskální impulz, rozpočové omezení vlády, ricardiánská ekvivalence, dluhová krize, moneizace dluhu, ražebné, inflační daň. 35
Příklady 1. Graficky znázorněe a popiše obnovení dlouhodobé rovnováhy v siuaci (a) recese a (b) vysoké míry inflace, jesliže se vláda rozhodla zruši / zavés daň z hlavy jako násroj obnovení rovnováhy. 2. Pomocí modelu AS-AD popiše fungování auomaických sabilizáorů, konkréně dávek v nezaměsnanosi a o v případě recese i inflační mezery. 3. Vláda jedné ekonomiky se rozhodla přisoupi ke snížení mezní míry zdanění ze 40% na 30%. Aby zabránila případnému propadu vládního rozpoču do hlubokého deficiu, snížila zároveň sociální dávky o 100 z 300 na 200. Jak a o kolik se změní agregání popávka, je-li v amní ekonomice sklon ke spořebě roven 0,8? Předpokládeje výchozí úroveň produku 2000. 4. Vláda po dlouhá léa deficině hospodaří. Její dluh se vyšplhal na 500. V poměru k HDP je o 60 %. Nominální úrokové sazby jsou ve výši 5 % v průměru a nominální HDP rose 8 % ročně. Jak vysoký musí vláda vyvoři primární přebyek, rozhodne-li se dál nezadlužova ekonomiku (neboli přírůsek dluhu v čase je roven nule). 5. Z údajů v příkladu 4 vypočíeje, jak vysoký primární přebyek musí vláda vyvoři, aby zaplaila celý dluh a o beze zbyku. 36