Opravné prostředky ve správním řízení

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně Katedra správní vědy, správního a finančního práva Bakalářská práce Opravné prostředky ve správním řízení 2007 Mikuláš Křepelka

2 Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně Katedra správní vědy, správního a finančního práva Bakalářská práce Opravné prostředky ve správním řízení Mikuláš Křepelka 2007 Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Opravné prostředky ve správním řízení zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.. 1

3 Poděkování: Děkuji tímto vedoucímu mé bakalářské práce JUDr. Stanislavu Sedláčkovi Ph.D. za cenné rady, vstřícný přístup a trpělivost při konzultacích ohledně zpracování této práce. 2

4 Obsah ÚVOD SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ, VYMEZENÍ POJMU SPRÁVNÍ AKT ZÁSADY SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ SUBJEKTY VE SPRÁVNÍM ŘÍZENÍ Správní orgány Účastníci řízení ZAHÁJENÍ A PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ V PRVNÍM STUPNI Zahájení řízení o žádosti Zahájení řízení z moci úřední ROZHODNUTÍ VE SPRÁVNÍM ŘÍZENÍ, JEHO VLASTNOSTI Forma rozhodnutí Náležitosti rozhodnutí Lhůty pro vydání rozhodnutí Právní moc a vykonatelnost rozhodnutí OPRAVNÉ PROSTŘEDKY VE SPRÁVNÍM ŘÍZENÍ, CHARAKTERISTIKA ŘÁDNÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY Odvolání Rozklad Odpor proti příkazu Námitky Podnět k prohlášení nicotnosti Opatření proti nečinnosti Stížnosti MIMOŘÁDNÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY Přezkumné řízení Rozhodnutí v přezkumném řízení a jeho účinky Obnova řízení Obnova řízení na žádost účastníka Obnova řízení z moci úřední Nové řízení a nové rozhodnutí PŘEZKOUMÁNÍ SPRÁVNÍCH ROZHODNUTÍ VE SPRÁVNÍM SOUDNICTVÍ SPRÁVNÍ SOUDNICTVÍ ŘÍZENÍ PŘED SPRÁVNÍM SOUDEM ŘÍZENÍ O ŽALOBĚ PROTI ROZHODNUTÍ SPRÁVNÍHO ORGÁNU OCHRANA PŘED NEČINNOSTÍ SPRÁVNÍHO ORGÁNU OCHRANA PŘED NEZÁKONNÝM ZÁSAHEM, POKYNEM NEBO DONUCENÍM SPRÁVNÍHO ORGÁNU KOMPETENČNÍ ŽALOBA ŘÍZENÍ O ZRUŠENÍ OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY USPOKOJENÍ ÚČASTNÍKA PO PODÁNÍ ŽALOBY VE SPRÁVNÍM SOUDNICTVÍ KASAČNÍ STÍŽNOST OBNOVA ŘÍZENÍ PŘED SPRÁVNÍM SOUDEM ŽALOBA PODLE ČÁSTI PÁTÉ OBČANSKÉHO SOUDNÍHO ŘÁDU ŘÍZENÍ O ÚSTAVNÍ STÍŽNOSTI ZÁVĚR SUMMARY SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY

5 Úvod Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. 1 Ve společnosti zorganizované ve stát se při správě veřejných záležitostí mluví o veřejné správě. V právním státě musí být zajištěna ochrana práv a svobod i v souvislosti s výkonem této správy. Funkčním pojetím veřejné správy se rozumí především její výkon, a to skrze orgány veřejné zprávy jako její organizační složky. Orgány veřejné správy, tedy orgány státní správy i samosprávy, jsou jako nositelé veřejné moci při výkonu své činnosti vázáni zákonem, činnost veřejné správy má tedy podzákonný charakter. Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. 2 Jelikož při výkonu veřejné správy může docházet k nežádoucím pochybením, k základním zárukám zákonnosti ve veřejné správě patří zrušení, změna nebo sistace vadných anebo nezákonných správních aktů a ostatních opatření. K dosažení těchto cílů slouží mimo jiné i opravné prostředky, které umožňují změnu nebo zrušení nesprávných a nespravedlivých rozhodnutí správního orgánu. Jsou tak základní zárukou zákonnosti ve správním procesu a až na výjimky poměrně snadno dostupnou. Výčet opravných prostředků dle správního řádu ale není konečný, neboť se účastník řízení v případě nespokojenosti s rozhodnutím správního orgánu může dovolávat nápravy i v rámci kontroly soudní. Za cíl své bakalářské práce jsem si stanovil popsat základní náležitosti a funkce správního řízení, jako postupu, jehož účelem je vydat správní akt; a následně vymezit a osvětlit opravné prostředky, kterými může účastník brojit proti rozhodnutím vydaným v těchto správních aktech a vysvětlit vzájemné souvislosti a vazby mezi jednotlivými druhy těchto opravných prostředků. S opravnými prostředky úzce souvisí institut soudního přezkumu správních rozhodnutí, jehož popis podle mého názoru v práci na téma Opravné prostředky ve správním řízení chybět nemůže. Zadané téma je značně rozsáhlé a z důvodu omezeného rozsahu bakalářské práce není možné se jím zabývat do takové hloubky, do jaké by si bezpochyby zasluhovalo. 1 Čl. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. 4

6 1. Správní řízení, vymezení pojmu Správní řízení upravuje zákon č.500/2004 Sb., správní řád. Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. 3 To, že je správní řízení postup, jehož účelem je vydání rozhodnutí, ještě neznamená, že ho správní orgán nutně musí vydat, řízení může být například zastaveno. Zjednodušeně řečeno, je to proces aplikace správního práva hmotného. Osoby, jejichž práv a povinností se řízení týká, se na tomto řízení spolupodílejí prostřednictvím svých procesních práv a prosazují svá práva a zájmy. Jsou ovšem vůči správnímu orgánu jako nositeli veřejné moci v nerovném postavení, které vyplývá z mocenskoregulačního charakteru správního práva. Správní řízení musí být vždy ukončeno zákonným způsobem, aby bylo možné ho následně přezkoumat Správní akt Správní řízení je tedy proces, jehož výsledkem je správní akt neboli akt aplikace práva, což je jednostranný správní úkon (rozhodnutí), kterým správní orgán v konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Pro správní akt jsou pojmově určující tyto znaky: jednání příslušného správního orgánu, jímž je správní úřad, orgán územní samosprávy, popř. jiný orgán nebo osoba, na základě zákona, jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů (vnější působnost správního aktu), bezprostřední právní závaznost konkrétnost věci, jakož i subjektů, jimž je správní akt určen. Správní akt je druhem právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod svých (explicitně uvedených) adresátů, popř. dalších (implicitně dotčených osob). Jako takový musí být výslovně vyjádřen v zákoně, v zásadě jako samostatný hmotněprávní institut. 4 Většina správních aktů je ve správním řízení vydávána dle správního řádu. 5 Pokud je použití tohoto zákona za základě jiného předpisu vyloučeno, uplatní se při výkonu 2 Čl. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. 3 9 zákona č. 500/2004 Sb., Správní řád. 4 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. Vydání. Praha : C. H. Beck 2006, s Zákon č. 500/2004 Sb., Správní řád. 5

7 veřejné správy alespoň základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v 2 až 8 SpŘ Zásady správního řízení Správní řád stanoví mimo jiné tyto základní zásady: Zásada zákonnosti (legality) je nejdůležitější zásadou, váže veškerou činnost veřejné správy. ( 2 SpŘ.) 7 Zásada materiální pravdy znamená povinnost správního orgánu zjistit skutečný stav věci. ( 3) Zásada veřejné správy jako služby veřejnosti. ( 4) Zásada smírného vyřešení věci, pokud to povaha věci umožňuje.( 5) Zásada rychlosti a hospodárnosti znamená povinnost správního orgánu vyřídit věc bez zbytečných průtahů a tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. ( 6) 7) Zásada procesní rovnosti účastníků řízení a nestrannosti správního orgánu. ( Zásada spolupráce správních orgánů. ( 8) Základními zásadami je ovládán celý průběh správního řízení. Plní funkci interpretačního pravidla k jednotlivým ustanovením správního řádu, event. zvláštních zákonů upravujících speciální druhy správního řízení. Jsou zakotveny především v 2 až 8 správního řádu a dále pak vyplývají z některých dalších ustanovení tohoto zákona. Jednotlivé základní zásady správního řízení nestojí izolovaně. Naopak existují mezi nimi složitá propojení vzájemných souvislostí, vzájemné podpory nebo naopak konkurence. Jejich uplatnění v různých typech správního řízení je do malé či větší míry odlišné, a to podle povahy věci a zejména podle příslušných právních úprav. Některé z uvedených zásad se uplatňují ve dvojicích, zpravidla protikladných, a jednotlivé zásady z těchto dvojic se pak uplatňují v různých kombinacích Subjekty ve správním řízení Subjekty správního řízení jsou na jedné straně správní orgány, které řízení vedou s pravomocí vydat individuální správní akt v určité věci, a účastníci řízení, jejichž práv a povinností se řízení týká, vůči kterým je vykonávána veřejná moc, na straně druhé. 6 Viz 177 SpŘ. 7 Již čl. 2 odst. 2 Listiny zákl. práv a svobod stanoví, že státní moc může být uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. 8 Skulová, S. In Skulová, S., Průcha, P., Kadečka, S. Správní právo procesní část. Brno: MU, 2004, s. 17 6

8 O těchto dvou subjektech se hovoří jako o hlavních subjektech řízení, protože v každém řízení musí být zastoupen správní orgán a alespoň jeden účastník. Vedle těchto hlavních subjektů mohou ve správním řízení vystupovat i další, a to zejména tzv. dotčené subjekty (dotčené orgány, dotčené osoby), kterým jsou přiznána určitá procesní oprávnění a jejichž stanoviska musí být vzata při vydávání rozhodnutí v úvahu, 9 a tzv. vedlejší účastníci, což jsou osoby mající zájem na výsledku řízení, které se přihlásí správnímu orgánu, který vede správní řízení Správní orgány Řízení vede věcně a místně příslušný správní orgán. Věcná příslušnost určuje orgán, který má v dané věci z hlediska hmotněprávních kategorií působnost (jde o vztahy, v nichž je povolán plnit své úkoly) a pravomoc (tj. je oprávněn vydávat v dané věci individuální správní akty). Úprava věcné příslušnosti musí vycházet i z organizace správy a do ní zabudovaných instančních vztahů, a proto je její součástí i určení orgánu, který rozhoduje v prvé instanci. Místní příslušnost je založena na vztahu správního orgánu k rozhodované věci z hlediska jeho místní (prostorové) působnosti, která se většinou překrývá s územním členěním státu Účastníci řízení Účastníkem řízení je každý, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; a také ten, kdo tvrdí, že může být ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to do doby, než se prokáže opak. 12 Způsobilost být účastníkem má každý, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, nebo ten, komu ji zákon výslovně přizná. Způsobilost procesní tj. způsobilost samostatně jednat před správním orgánem a vlastními úkony nabývat práv a povinností v řízení, je u fyzických osob vázána na způsobilost k právním úkonům. Právní subjektivita právnických osob je vázána na jejich vznik za podmínek dle příslušných právních předpisů. Pokud účastník nemá procesní způsobilost, musí být zastoupen 9 Srov. 27 a 136 SpŘ. 10 Srov. 141 SpŘ. 11 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s Skulová, S. In Skulová, S., Průcha, P., Kadečka, S. Správní právo procesní část. Brno: MU, 2004, s

9 zákonným zástupcem, pokud nemá zákonného zástupce, je mu správním orgánem ustanoven opatrovník. 13 Účastníci, jejich zákonní zástupci i opatrovníci se mohou dát zastoupit na základě udělení plné moci zástupcem (zmocněncem), který v řízení vystupuje jménem zastoupeného Zahájení a průběh správního řízení v prvním stupni Správní řízení podobně jako jiné druhy řízení probíhá v několika fázích; začíná zahájením řízení, následuje zjišťování podkladů pro rozhodnutí, jejich vyhodnocování a končí vydáním rozhodnutí orgánem prvního stupně. Správní řád upravuje dva způsoby zahájení řízení. První způsob je zahájení řízení na žádost účastníka a druhým způsobem je zahájení z moci úřední. Správní řád výslovně nestanoví, ve kterých případech se řízení zahajuje na žádost účastníka a kdy je možné ho zahájit z moci úřední. Obecně platí, že oba způsoby (tzn. zahájení řízení na základě žádosti a zahájení řízení z moci úřední) nelze kombinovat, tzn. pokud je možné správní řízení zahájit jen na základě návrhu (žádosti), nelze je současně zahájit z moci úřední a naopak. 14 Při určování způsobu zahájení je třeba vycházet z příslušných hmotněprávních předpisů. Správní orgán je povinen uvědomit o zahájení řízení, poté co bylo řízení zahájeno, všechny jemu známé účastníky, a to jak u řízení o žádosti, tak i u řízení zahajovaného z moci úřední Zahájení řízení o žádosti Řízení před správním orgánem prvního stupně je zahájeno dnem, kdy podání podatele, tedy osoby stojící vně správního orgánu, o formě žádosti nebo jiného návrhu a o němž správní řád hovoří dále již jen v jednotné legislativní zkratce jako o žádosti, bylo převzato věcně a místně příslušným správním orgánem. Správní řád žádá, aby byla veškerá podání činěna u věcně a místně příslušného správního orgánu. Pokud nebude tato podmínka splněna, je správní orgán, který shledá, že není ve věci věcně nebo místně příslušný, povinen bezodkladně postoupit u něj učiněné podání příslušnému správnímu orgánu. Věcně nebo místně nepříslušný správní orgán tak učiní usnesením, o němž 13 Srov. 32 SpŘ 14 Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s

10 uvědomí toho, kdo u něj své podání učinil. 15 Návrh na zahájení řízení může žadatel podat jednak písemně, jednak ústně do protokolu, nebo v elektronické podobě. Předmět řízení o žádosti vymezuje žadatel a disponuje s ním i během řízení. Může ho v průběhu řízení zúžit, popř. vzít i návrh zcela zpět. Tohoto práva nemůže žadatel využít v době od vydání rozhodnutí orgánu prvního stupně do zahájení odvolacího řízení. 16 Vezme-li návrh zpět, správní orgán řízení zastaví. Naopak rozšíření žádosti je podmíněno povolením správního orgánu Zahájení řízení z moci úřední Správní orgán má povinnost zahájit řízení z moci úřední ve všech případech, kdy takové řízení zákon předpokládá a kdy jsou pro zahájení řízení splněny zákonem stanovené předpoklady. Jde především o situace, kdy převládá veřejný zájem na projednání a rozhodnutí věci. Správní řízení z moci úřední (dle předchozí úpravy z podnětu správního úřadu) je zahájeno dnem, kdy správní orgán zahájení oznámil tzv. hlavnímu účastníkovi řízení, pokud mu tento není znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi, 17 a to doručením oznámení nebo ústním prohlášením. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby Rozhodnutí ve správním řízení, jeho vlastnosti Vrcholem každého správního řízení (jako zákonem stanoveného postupu správního orgánu) je rozhodnutí ve věci, která je předmětem řízení, tedy tzv. meritorní správní rozhodnutí, neboť právě k němu každé správní řízení směřuje. K jeho dosažení jsou vedeny jednotlivé kroky celého správního řízení, za účelem jeho vydání je zjišťován skutečný stav věci a opatřovány potřebné podklady, jakož i užívány prostředky k zajištění průběhu a účelu řízení. Vydání meritorního správního rozhodnutí je přímo účelem celého správního řízení. Proto je třeba vydání správního rozhodnutí, jeho formě i obsahu věnovat mimořádnou pozornost. 18 Správním rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, nebo v určité věci prohlašuje, že taková 15 Hrabák, J., Nahodil, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy a výkladovými poznámkami. Praha : Aspi 2005, s srov. 45 SpŘ 17 Srov. 27 SpŘ 18 Kadečka, S. In Skulová, S., Průcha, P., Kadečka, S. Správní právo procesní část. Brno: MU, 2004, s. 9

11 osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. 19 Výrok rozhodnutí tedy řeší konkrétní věc u konkrétní osoby, a to autoritativním způsobem. Správní orgány rozhodují ve věcech, v nichž jsou zvláštními zákony povolány rozhodovat, vydáváním rozhodnutí konstitutivní nebo deklaratorní povahy. Konstitutivní rozhodnutí správních orgánů v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby. Deklaratorní rozhodnutí pak v určité věci prohlašují, že jmenovitě určená osoba má anebo nemá určitá práva nebo povinnosti. Správní řád ovšem rozlišuje několik významů pojmu rozhodnutí jednak jako rozhodnutí ve věci, jednak jako procesní rozhodnutí neboli usnesení a konečně procesní rozhodnutí jako rozhodnutí. Každé toto rozhodnutí přináší jiné právní důsledky, zejména co se týče opravných prostředků Forma rozhodnutí Rozhodnutí se vyhotovuje v písemné formě, pokud zákon nestanoví jinak. Písemné vyhotovení rozhodnutí ovšem ještě neznamená, že je řízení řádně ukončeno, což může být důležité u již zmíněných opravných prostředků. V případě že se písemně rozhodnutí nevyhotovuje, výrokovou část rozhodnutí, podstatné části jeho odůvodnění a poučení o opravném prostředku správní orgán pouze vyhlásí a provede záznam do spisu Náležitosti rozhodnutí Rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. 21 Tyto náležitosti se vztahují jak na meritorní rozhodnutí ve věci, tak i na rozhodnutí procesní ve smyslu rozhodnutí nebo usnesení. Výroková část rozhodnutí obsahuje autoritativní řešení otázky, která byla předmětem řízení před správním orgánem. Výrok, též enunciát, přiznává účastníku správního řízení určité právo, ukládá povinnost, popř.závazně deklaruje, zda tu (v jeho prospěch) určité právo anebo povinnost je, či není. 22 Obsahuje právní řešení otázky, která je předmětem řízení, včetně odkazů na příslušná ustanovení právních předpisů, které byly podkladem pro vydání konkrétního rozhodnutí a označení tzv. hlavních Srov. 67, odst. 1 SpŘ. 20 Srov. 67, odst. 2 SpŘ , odst. 1 SpŘ. 22 Hrabák, J., Nahodil, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy a výkladovými poznámkami. Praha : Aspi 2005, s Vymezení okruhu účastníků správních řízení, obsažené v 27 správního řádu, vychází z koncepce dvou základních skupin či kategorií účastníků s rozdílným rozsahem procesních práv. Jedná se o tzv. 10

12 účastníků řízení. Výroková část může obsahovat jeden nebo více výroků a může obsahovat rovněž tzv. vedlejší ustanovení, které většinou nestojí samostatně a doplňují nebo konkretizují obsah výroku. Musí být sama o sobě dostatečně určitá, tj. musí z ní být zřejmá vůle správního orgánu. Součástí výrokové části správního rozhodnutí je dále lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popř. jiné údaje potřebné k jejímu splnění. Pokud chce správní orgán vyloučit odkladný účinek odvolání a tento není vyloučen přímo ze zákona, musí být součástí výrokové části výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání. Tento výrok musí být odůvodněn a nelze se proti němu odvolat. 24 Odůvodnění rozhodnutí shrnuje výsledky správního řízení a s výrokovou částí bezprostředně souvisí. Správní orgán v něm musí uvést důvody, podklady a úvahy, jimiž se řídil a podle nichž rozhodl, dále musí uvést, jakým způsobem se vypořádal s námitkami a připomínkami účastníků. Pokud správní orgán všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví, není odůvodnění rozhodnutí třeba. Toto ovšem platí jen u rozhodnutí orgánů prvního stupně, orgán druhého stupně (odvolací orgán) musí rozhodnutí odůvodnit, i kdyby všem účastníkům vyhověl. Poučení je poslední náležitostí rozhodnutí. Správní orgán v něm uvede, zda je možno podat proti rozhodnutí odvolání, popř. rozklad, tedy zda je možno podat řádný opravný prostředek. Pokud dle zákona tento opravný prostředek není možný, správní orgán tuto skutečnost uvede. Pokud odvolání možné je, ale odkladný účinek nemá, musí být toto uvedeno ve výrokové části rozhodnutí Lhůty pro vydání rozhodnutí Správní orgán je povinen vydat po zahájení řízení rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, musí ho správní orgán vydat nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení. K této době lze připočítat dalších až 30 dnů v případě nutnosti ústního jednání, místního šetření, předvolání, předvedení, doručování veřejnou vyhláškou, nebo pokud jde o zvlášť složitý případ. Dále je možné ke 30denní účastníky podle 27 odst. 1 (jimiž jsou, zjednodušeně řečeno, žadatel v řízení o žádosti a ten, komu má rozhodnutí založit, změnit, zrušit nebo určit právo nebo povinnost, v řízení zahajovaném z moci úřední) a ostatní účastníky, tedy další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech ( 27 odst. 2 ) a osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon ( 27 odst. 3 ). 24 Srov. Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s

13 lhůtě připočítat dobu nutnou k provedení dožádání, 25 nebo ke zpracování znaleckého posudku, popř. k doručení do ciziny. Nedodržení lhůt a případné ochrany před nečinností se nemůže dovolávat ten účastník řízení, který je způsobil Právní moc a vykonatelnost rozhodnutí V právní moci je takové rozhodnutí, které bylo oznámeno 27 účastníkům řízení a proti kterému nelze podat řádný opravný prostředek, resp. nelze ho změnit nebo zrušit prostřednictvím řádných opravných prostředků. Pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky daného správního řízení a pro všechny správní orgány a do jeho obsahu mohou zasahovat pouze mimořádnými opravnými prostředky. Rozhodnutí je vykonatelné nabytím právní moci. Vykonatelností správního aktu se obecně rozumí jeho exekuční proveditelnost, tzn. možnost vymáhat splnění správním aktem uložené povinnosti formou exekuce (ať už soudní nebo správní), tedy proti vůli osoby, které je správním aktem uložena povinnost. 28 V souvislosti s vyloučením odkladného účinku odvolání ve smyslu opravného prostředku se pak hovoří o tzv. předběžné vykonatelnosti, což znamená, že rozhodnutí je vykonatelné ještě před nabytím právní moci. Rozhodnutí, které je předběžně vykonatelné a dosud nenabylo právní moci, je možno přezkoumat v přezkumném řízení. 2. Opravné prostředky ve správním řízení, charakteristika Opravnými prostředky ve správním řízení se rozumí souhrn procesních institutů, vytvářejících právní režim tzv. přezkoumatelnosti správních rozhodnutí. Právní úpravou přezkoumání správních rozhodnutí se sleduje možnost zjednání nápravy vydaných rozhodnutí pro případ, že jsou stižena takovými vadami, pro které je nutné správní rozhodnutí změnit nebo zrušit. Právní úprava opravných prostředků, resp. přezkoumání správních rozhodnutí, je projevem zásady dvouinstančnosti ve správním řízení, neboť až na výjimky přísluší 25 Příslušný správní orgán usnesením dožádá jiný správní orgán o provedení úkolu, který by sám mohl provést jen stěží, vůbec nebo s neúměrnými náklady. 26 Srov. 71 SpŘ 27 Oznámeno ve smyslu 72 SpŘ 28 Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s

14 přezkoumávání rozhodnutí orgánu instančně nadřízenému správnímu orgánu, jehož rozhodnutí se přezkoumává. Podle toho zda má jít o přezkoumání rozhodnutí, která ještě nenabyla právní moci nebo již o rozhodnutí pravomocná, lze rozlišit tzv. řádné a tzv. mimořádné opravné prostředky. Mezi opravnými prostředky lze přitom ještě dále rozlišit ty, které jsou v dispozici adresáta (klasické opravné prostředky), a dále ty, které mohou být uplatněny jen z moci úřední (tady se dá hovořit o tzv. prostředcích dozoru). 29 Na tomto místě je důležité podotknout, že nový správní řád 30 výrazy řádný nebo mimořádný opravný prostředek nepoužívá. Výjimečně mluví o opravném prostředku nebo o prostředku ochrany, na rozdíl od soudního řádu správního 31, který mluví o vyčerpání řádných opravných prostředků jako podmínky ochrany ve správním soudnictví a výslovně podmiňuje přípustnost správní žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vyčerpáním řádných opravných prostředků. 32 Opravný prostředek lze ve správním řízení charakterizovat jako právní nástroj, který má k dispozici účastník řízení k tomu, aby vyjádřil nespokojenost s rozhodnutím správního orgánu a požádal o jeho přezkoumání. Pokud není opravný prostředek zákonem vyloučen, má na něj účastník právní nárok na rozdíl od prostředků dozoru, kterými disponuje pouze správní orgán Řádné opravné prostředky Řádnými opravnými prostředky jsou procesní nástroje, které jsou v rukou účastníka řízení a jejichž použití přichází v úvahu do té doby, dokud určité správní rozhodnutí nenabylo právní moci. Pokud správní rozhodnutí již právní moci nabylo, nelze proti němu již žádné řádné opravné prostředky uplatnit. V situaci, kdy použití řádného opravného prostředku přichází dle zákona v úvahu (zákon ho výslovně nevyloučí) a tento byl uplatněn včas, má účastník řízení na přezkum napadeného rozhodnutí správního orgánu právní nárok a příslušné orgány toto rozhodnutí přezkoumat musí. U řádných opravných prostředků obecně zvolil zákonodárce především princip revizní. Věcně a místně příslušný správní orgán, u něhož účastník řízení řádný opravný 29 Průha, P. In Skulová, S., Průcha, P., Kadečka, S. Správní právo procesní část. Brno: MU, 2004, s Zákon č.500/2004 Sb., Správní řád. 31 Zákon č. 150/2002 Sb., Soudní řád správní. 32 Srov. Mikule, V. In Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, a.s. 2005, s

15 prostředek uplatňuje, přezkoumá napadené rozhodnutí rozsahu, výjimečně pouze v rozsahu vymezeném v podání. z úřední povinnosti v celém Odvolání Odvolání proti rozhodnutí, resp. odvolací řízení, je nejčastěji uplatňovaný typ řádného opravného prostředku, upravený v SpŘ. Přichází v úvahu u všech rozhodnutí správního orgánu, pokud ho zákon výslovně nevylučuje, nebo nestanoví opravný prostředek jiný, např. odpor. Účastník se může odvolat proti jakémukoliv prvoinstačnímu rozhodnutí správního orgánu přijatému ve správním řízení včetně usnesení, tedy i proti rozhodnutí procesnímu. Odvolání má odkladný (suspenzivní) účinek, což znamená, že rozhodnutí nenabyde právní moci a jeho vykonatelnost je odložena do doby, než bude odvolání vyřízeno. 33 V 85 odst. 2 jsou vymezeny možnosti, za jakých podmínek může správní orgán odkladný účinek odvolání vyloučit: jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem hrozí-li vážná újma některému z účastníků požádá-li o to účastník; to neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu Tato úprava možností vyloučení odkladného účinku odvolání se mi jeví jako značně nekonkrétní v porovnání s 55 předchozí právní úpravy (z. č. 71/1967 Sb.), kde byly možnosti správního orgánu vyloučit odkladný účinek širší. Problém vidím především v souvislosti s použitým termínem veřejný zájem. Pojem veřejný zájem správní řád dále podrobněji nedefinuje a správnímu orgánu tak, podle mého názoru, vzniká příliš velký prostor pro volné uvážení. Proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání se již nelze odvolat a účastník řízení tak přichází ve svých možnostech obrany proti rozhodnutí správního orgánu o řádný opravný prostředek. Devolutivní účinek odvolání znamená, že odvolacím správním orgánem je nejblíže nadřízený správní orgán provostupňovému správnímu orgánu. 34 Výjimkou je možnost 33 V některých případech je zákonem vyloučen odkladný účinek vykonatelnosti, např. dle 61 odst. 2 SpŘ nemá odkladný účinek odvolání proti předběžnému opatření. 34 Dle 178 SpŘ. je nadřízený správní orgán ten orgán, o kterém to stanoví zákon, popř. orgán který je odvolací. 14

16 autoremedury, při které o odvolání rozhoduje sám správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, a to tak, že ho změní nebo zruší, ale pouze v případě, že odvolání plně vyhoví. 35 Odvolání se nepodává u odvolacího správního orgánu, ale u toho správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Běžná odvolací lhůta je patnáctidenní, pokud zákon nestanoví jinak. Pokud bylo rozhodnutí řádně oznámeno, ale poučení v něm je nesprávné, nebo zcela chybí, poskytuje se účastníkovi lhůta k odvolání v délce devadesáti dnů. U vydaného rozhodnutí, které řádně oznámeno nebylo, přicházejí v úvahu lhůty náhradní dle 84 SpŘ. 36 Účastník, kterému nebylo rozhodnutí oznámeno, může podat odvolání do 30ti dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky dozvěděl, nejpozději však do jednoho roku ode dne oznámení rozhodnutí ostatním účastníkům. Toto neplatí pro účastníky dle 27 odst. 1 SpŘ, kteří tedy mohou podat odvolání v případě neoznámení rozhodnutí bez časového omezení. Odvolá-li se opomenutý účastník, musí správní orgán v následném řízení o odvolání dbát oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře ( 84 odst. 3). Toto řešení mi nepřijde příliš šťastné, správní orgán se tak vyhne odpovědnosti za svoji procesní chybu nepřiměřeným zvýhodněním jedné skupiny účastníků. Odvolání musí mít náležitosti podání 37 a musí obsahovat údaje, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy. Odvoláním lze napadnout jednotlivý výrok nebo několik výroků obsažených ve výrokové části rozhodnutí, popř. všechny tyto výroky. Odvolání proti odůvodnění rozhodnutí je nepřípustné, což je další významná změna oproti předchozímu správnímu řádu, který ho nevylučoval. Měla by mít za důsledek snížení počtu nedůvodných odvolání, směřujících právě pouze proti odůvodněním. Správnost rozhodnutí odvolací orgán přezkoumává pouze v rozsahu námitek uvedených v odvolání, pokud veřejný zájem nevyžaduje jinak, a dále soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. 38 Jestliže není rozsah napadení výslovně vymezen, platí, že se odvolatel domáhá zrušení celého rozhodnutí. Podle starého správního řádu musel správní orgán přezkoumat napadené 35 Srov. 87 SpŘ. 36 Srov. Mikule, V. In Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, a.s. 2005, s Dle 37 SpŘ. musí být z podání patrno kdo je činí, jaké věci se týká a co se v něm navrhuje, musí obsahovat označení správního orgánu jemuž je určeno a identifikační údaje osoby která ho podává. 38 Srov. 89 odst. 2 SpŘ 15

17 rozhodnutí v celém rozsahu vždy, nová úprava tedy přináší z hlediska procesní ekonomie pozitivní změnu. Pokud je v odvolání napaden jenom některý z výroků, zbytek výrokové části automaticky nabývá právní moci. Zde ale vidím problém v souvislosti s odst. 2 89, podle kterého správní orgán přezkoumává soulad celého rozhodnutí s právními předpisy, vyžaduje-li to veřejný zájem. Pokud tedy odvolatel napadl pouze jednotlivý výrok, zbylá část výrokové části rozhodnutí tím pádem nabyla právní moci, a nelze již zřejmě přezkoumat celé rozhodnutí a jeho soulad s právními předpisy. Další nejednoznačnost vykazuje odst. 4 82, podle kterého správní orgán přihlédne k novým skutečnostem a návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným přímo v odvolání nebo během odvolacího řízení, pouze tehdy, pokud je účastník nemohl uplatnit dříve. I zde bude v mnoha případech záležet na volném uvážení správního orgánu, zda je účastník mohl uplatnit dříve či nikoli. Správní řád z roku 1967 toto omezení neznal, účastníci mohli předkládat nové skutečnosti a důkazy bez omezení. Dojde-li odvolací správní orgán k závěru, že je napadené rozhodnutí nezákonné, nesprávné, nebo že došlo k závažným vadám řízení, napadené rozhodnutí zruší, změní, anebo zruší a věc vrátí k novému projednání orgánu, který rozhodnutí vydal. Zrušení rozhodnutí přichází v úvahu, pokud jsou jeho vady takové, že v řízení nelze dál pokračovat, nebo pokud rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno. Správní orgán tedy rozhodnutí zruší a řízení zastaví, tím pádem celé řízení končí. Druhou možností odvolacího správního orgánu je napadené rozhodnutí popř. jeho část změnit, je avšak omezen určitými skutečnostmi. Změnit rozhodnutí nelze, pokud by touto změnou hrozila některému účastníkovi, jemuž je napadeným rozhodnutím ukládána povinnost, újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se, nebo pokud by změna rozhodnutí znamenala změnu v neprospěch odvolatele; toto nemusí platit, pokud se odvolal i jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné. 39 Odvolací správní orgán nemůže změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti. 40 Další variantou postupu odvolacího správního orgánu je napadené rozhodnutí nebo jeho část zrušit a vrátit věc správnímu orgánu, který toto rozhodnutí vydal, k novému 39 Srov. 90, odst. 1 a 3 SpŘ 40 Toto omezení souvisí s ústavně garantovaným právem na samosprávu (v čl. 8 Ústavy Čr. se zaručuje samospráva územně samosprávných celků). 16

18 projednání. Při novém projednávání je správní orgán prvního stupně vázán právním názorem orgánu odvolacího. Správní řád v odst zavádí zákaz reformace in peius tedy obecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Původní správní řád tento institut neznal a byla by to jistě z pohledu odvolatele pozitivní změna, kdyby ovšem nebyla zásadním způsobem omezena. Zákaz reformace in peius neplatí, pokud odvolání podal rovněž jiný účastník s odlišnými zájmy, nebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy či veřejným zájmem. V souvislosti se zásadou dobré správy by neměl být, podle mého názoru, zákaz změny v neprospěch odvolatele nijak omezen a pokládám si otázku, zda má tento institut v této podobě vůbec smysl. Určitou výjimkou při řešení odvolání je uzavření smíru, který přichází v úvahu u sporného řízení. 41 Smír může být uzavřen i v průběhu odvolání a podléhá schválení odvolacího správního orgánu. Odvolací orgán odvolání zamítne, buď z důvodů věcných, tj. shledá-li je nedůvodným, a současně napadené rozhodnutí jako věcně správné potvrdí, nebo z důvodů formálních, bylo-li odvolání podáno opožděně nebo je nepřípustné. Přitom je povinen zkoumat, nejsou-li dány podmínky pro přezkumné řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Jestliže dojde k závěru, že podmínky jsou splněny, posuzuje takové odvolání (podle okolností) jako podnět k přezkumnému řízení nebo jako žádost o obnovu řízení anebo jako žádost o vydání nového rozhodnutí. Odvolací orgán řízení zastaví, pokud vzal účastník odvolání zpět a jiné odvolání podáno nebylo. 42 Rozhodnutí odvolacího správního orgánu je konečné a nelze se proti němu dále odvolat. Právní moci nabývá rozhodnutí odvolacího správního orgánu okamžikem oznámení všem odvolatelům a účastníkům dle 27 odst. 1 SpŘ, tedy všem hlavním účastníkům Rozklad Rozklad ve SpŘ upravuje až 152 v části třetí, což se mi zdá mírně nelogické, protože jako řádný opravný prostředek by měl spíše navazovat na institut odvolání, se kterým má hodně společných znaků, tak jak tomu bylo v původní právní úpravě správního řízení (zákon č. 71/1967 Sb.) 41 Sporné řízení ( 141 SpŘ.) je zvláštním typem správního řízení, ve kterém správní orgány rozhodují spory vyplývající z veřejnoprávních smluv, občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů. 42 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s

19 Správní řád v odst. 4 zmíněného 152 stanoví, že se pro řízení o rozkladu použijí shodně ustanovení o odvolání, pokud to nevylučuje povaha věci. Lhůta pro podání rozkladu je tak stejná jako u odvolání, tedy 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Stejně jako odvolání vyvolá rozklad přezkum zákonnosti jak rozhodnutí, tak i průběhu celého řízení které mu předcházelo. Podává se proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník ministerstva nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. Podává se namísto odvolání, nelze zde ale uplatnit devolutivní účinek odvolání, protože zde odvolací orgán ve smyslu orgánu instančně nadřízeného jednoduše není, rozhoduje o něm tedy ten samý orgán, který původní rozhodnutí vydal. Včas podaný rozklad má suspenzivní účinek. Rozhoduje o něm ministr nebo vedoucí příslušného ústředního správního úřadu na návrh rozkladové komise. Dle nálezu Nejvyššího správního soudu může být ministr v rozhodnutí v prvním stupni zastoupen náměstkem, při rozhodování o rozkladu ale nikým zastupován být nesmí. 43 Což jistě může, při ministrově delší nepřítomnosti, způsobit nemalé problémy s dodržením lhůty pro vydání rozhodnutí o rozkladu, nemluvě o tom, že může dojít k situaci, kdy bude ministr rozhodovat o rozkladu podanému proti svému vlastnímu rozhodnutí. Rozkladová komise, minimálně pětičlenná, je poradní orgán ministra nebo vedoucího ústředního správního úřadu, funguje většinou jako stálý poradní orgán, zákon ale nevylučuje zřízení komise pro každé jednotlivé řízení o rozkladu. Většinu komise tvoří odborníci, kteří nejsou zařazeni do působnosti ústředního správního úřadu. To znamená, že by to neměli být jak přímí zaměstnanci, tak ani pracovníci jakékoliv organizační jednotky v působnosti tohoto ústředního správního úřadu. Neměla by to být tedy osoba na tomto orgánu jakkoliv závislá. Předpokladem je prokazatelná odbornost v oboru, ve kterém bude komise rozhodovat. Nový správní řád je mnohem konkrétnější, co se týče počtu a složení členů komise, původní zákon toto vůbec neřešil. Výhradní právo na jmenování předsedy i ostatních členů komise má ministr nebo vedoucí ústředního správního úřadu. Na komisi se vztahují ustanovení o podjatosti a ustanovení o řízení před kolegiálním orgánem. Výsledkem neveřejného jednání komise je její usnesení, které se poznamenává do spisu a které obsahuje návrh pro rozhodnutí o rozkladu. 43 Nález S 418 Sb. NSS. 18

20 Pokud jde o to, do jaké míry je návrh rozkladové komise pro ministra nebo vedoucího ústředního správního úřadu, při rozhodování o rozkladu, závazný, není právní úprava v tomto směru zcela jasná. Dle jednoho názoru lze o rozkladu rozhodnout pouze a jenom na návrh komise a nikoliv v rozporu s ním. Pokud s ním ministr nebo vedoucí nesouhlasí, vrátí ho komisi k přepracování, pokud rozpory přetrvávají, všechny nebo některé členy komise odvolá a jmenuje nové. 44 Oproti tomu druhý názor tvrdí, že je komise pouze poradní orgán a její návrh není pro toho, kdo o rozkladu rozhoduje, závazný, může rozhodnout odlišným způsobem, popř. rozhodnutí jinak odůvodnit. 45 Osobně se kloním k druhému názoru, že správní orgán není vázán názorem rozkladová komise, ačkoli zákonodárce tento institut zřejmě zavedl s úmyslem určitým způsobem nahradit chybějící devolutivní účinek podaného rozkladu. Pro řízení o rozkladu platí obecná ustanovení o odvolání, pokud to nevylučuje povaha věci, oproti klasickému odvolacímu řízení může však rozhodující orgán rozhodnout pouze dvěma způsoby. Buď napadené rozhodnutí zruší a řízení zastaví, popř. napadené rozhodnutí změní, ovšem jedině za předpokladu, že rozkladu plně vyhoví a nezpůsobí tím újmu žádnému z účastníků bez jejich souhlasu, nebo rozklad zamítne jako nedůvodný, opožděný, popř. formálně nepřípustný a napadené rozhodnutí potvrdí. O možnosti zrušit jen část rozhodnutí zákon nemluví, 46 což je oproti odvolání výrazné omezení. Pokud je tedy podání odůvodněné pouze zčásti, platí ke škodě podatele fikce, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí, a rozhodující orgán nemá jinou možnost, než rozklad zamítnout. Dle 152 odst. 5 rovněž nelze rozhodnutí napadené rozkladem zrušit a věc vrátit k novému projednání, nebo rozhodnutí změnit pouze částečně. Tato skutečnost se mi jeví jako velký nedostatek v právní úpravě rozkladu, protože pokud správní orgán může rozhodnutí pouze zrušit a nelze ho vrátit k novému projednání, nedojde vlastně k meritornímu rozhodnutí ve věci. Původní správní řád tato ustanovení neobsahoval, dle 61 odst. 3 zákona č. 71/1967 se na řízení o rozkladu přiměřeně vztahovaly ustanovení o odvolacím řízení bez konkrétnějších omezení. 44 Srov. Ondruš, R. Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde Praha a. s., 2005, s Srov. Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s Srov. 152 odst. 5 a 90 SpŘ 19

21 Proti rozhodnutí o rozkladu se nelze odvolat, povinnost správního orgánu zrušit nezákonné rozhodnutí v přezkumném řízení ale není dotčena a přicházejí samozřejmě v úvahu mimořádné opravné prostředky Odpor proti příkazu Správní řád zavádí do obecného správního řízení řízení příkazní, zakončené vydáním příkazu jako specifické formy správního rozhodnutí. Příkazní řízení je upraveno shodně se stejným řízením v řízení o přestupcích nebo obdobnému institutu známému z řízení trestního či občanského soudního. Hlavním důvodem zřízení daného institutu v obecném řízení správním je zdůraznění významu zásady rychlosti a efektivnosti řízení. 47 Jak již bylo řečeno, je příkazní řízení specifickou formou správního řízení, a to formou zjednodušenou nebo spíše zkrácenou, neboť správní orgán může rozhodnout i pouze na základě spisu, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné. Vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení. Řádným opravným prostředkem proti příkazu je odpor, který může podat pouze ten, komu byla tímto příkazem uložena povinnost. O možnosti podat odpor musí být účastník řízení poučen ve vydaném příkazu. Podáním odporu ve lhůtě 8 dnů ode dne oznámení příkazu se příkaz ruší a řízení pokračuje. Podání odporu nemá tedy za úkol iniciovat přezkoumání rozhodnutí, ale vede pouze k jedinému cíli, a sice napadený příkaz zrušit. Zpětvzetí odporu zákon nepřipouští. Příkaz, proti kterému odpor podán nebyl, nebo byl nepřípustný, je pravomocné a vykonatelné rozhodnutí, proti kterému se nelze odvolat, lze ho ale přezkoumat v přezkumném řízení, čili mimořádným opravným prostředkem Námitky Námitky jsou specifickým řádným opravným prostředkem proti usnesením vydaným v exekučním řízení. Institut exekuce nastupuje v případě, pokud ten, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost ať už peněžitého či nepeněžitého plnění, ve lhůtě určené exekučním titulem tuto povinnost dobrovolně nesplní. 48 Exekučním titulem, na jehož základě se 47 Ondruš, R. Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde Praha a. s., 2005, s Srov. 103 SpŘ. 20

22 vydává exekuční výzva nebo exekuční příkaz, je vykonatelné rozhodnutí 49 nebo vykonatelný smír. 50 Exekučním titulem je typicky tedy rozhodnutí ve věci nebo vykonatelné usnesení 51 a u exekučního správního orgánu ho uplatňuje správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, nebo schválil smír, nebo osoba oprávněná z exekučního titulu, tj. osoba, které z exekučního titulu vyplývá nějaké právo vůči povinnému. Exekučním správním orgánem je správní orgán, který je podle zákona oprávněn k exekuci. Exekuce se nařizuje vydáním exekučního příkazu, který má formu usnesení, musí obsahovat údaje potřebné k provedení exekuce a způsob, jakým má exekuce být provedena. V exekučním řízení zákon výslovně vylučuje prominutí zmeškání úkonu, obnovu řízení nebo vydání nového rozhodnutí, z opravných prostředků tak zbývá pouze přezkumné řízení. Proti usnesením nebo jiným úkonům exekučního správního orgánu, u kterých zákon vylučuje odvolání, lze podat námitky. Námitky musí splňovat náležitosti podání, může je podat povinný nebo jiná osoba, které z úkonu exekučního správního orgánu vyplývá nějaká povinnost. 52 Zákon nestanoví žádné objektivní ani subjektivní prekluzivní lhůty, během kterých je možné námitky proti usnesením resp. jiným úkonům exekučních správních orgánů podávat, námitky však nelze podat poté, co bylo příslušné usnesení vykonáno, nebo byl fakticky proveden jiný exekuční úkon. Pokud by byla přesto námitka v takovém případě podána, exekuční správní orgán ji odmítne jako zjevně nepřípustnou. 53 Odkladný účinek mají námitky pouze v některých zákonem stanovených případech. V těchto případech podání námitky pozastavuje resp. odkládá vykonatelnost usnesení exekučního správního orgánu. Odkladný účinek mají námitky, které směřují proti usnesení, jímž byla exekuce odložena, přerušena nebo zastavena, dále proti usnesení, kterým byl vydán exekuční příkaz nařizující exekuci vyklizením nemovitosti, uplatňuje-li se některý z důvodů, na jejichž základě je třeba vydat usnesení o zastavení 49 Vykonatelnost rozhodnutí viz kap Smír účastníků, tedy navrhovatele a odpůrce, přichází v úvahu ve sporném řízení a podléhá schválení správního orgánu. 51 Např. usnesení o zajištění důkazu. 52 srov. 117 odst. 1 SpŘ. 53 Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s

23 exekuce, a konečně námitky, 54 o kterých z vážných důvodů rozhodne správní orgán, který napadené usnesení vydal Podnět k prohlášení nicotnosti Nicotnost, nulita, rozhodnutí se zjišťuje a prohlašuje z moci úřední, proto by logicky mezi opravné prostředky patřit neměla. Ovšem skutečnost, že účastník řízení dá podnět k prohlášení nicotnosti, už některé znaky opravného prostředku vykazuje. Přesto je zařazení podnětu k prohlášení nicotnosti mezi řádné opravné prostředky diskutabilní. Nicotné správní rozhodnutí je takové rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán věcně příslušný, nebo trpí vadami, které způsobují, že toto správní rozhodnutí není vůbec správním aktem a nevyvolává žádné právní následky. Pokud je rozhodnutí nicotné z důvodu věcné nepříslušnosti správního orgánu, prohlašuje ho za nicotné rozhodnutím správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Správní orgány zjišťují a prohlašují nicotnost z moci úřední, a to kdykoliv, žádná lhůta ze zákona tedy nevyplývá. V případě že je rozhodnutí nicotné, protože trpí takovými vadami, které ho činí vnitřně rozporným nebo fakticky neuskutečnitelným, nicotnost vyslovuje pouze soud podle ustanovení soudního řádu správního. 56 Podnět k prohlášení nicotnosti mohou dát účastníci řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, dále ti, kdo jsou uvedeni v písemném vyhotovení rozhodnutí 57, jakož i právní nástupci těchto osob, pokud by byli rozhodnutím vázáni. Podnět může dát i správní orgán, pokud dojde k závěru, že rozhodnutí jiného správního orgánu je nicotné. 58 Podnět k prohlášení nicotnosti není žádost o zahájení řízení ani podání, záleží tedy pouze na úvaze správního orgánu, zda řízení z moci úřední zahájí či nikoliv. Pokud ve svých úvahách správní orgán nazná, že by se mohlo jednat o nicotné rozhodnutí, správní řízení zahájit musí. Správní orgán musí na podnět odpovědět do 30 dnů od jeho obdržení a sdělit podateli, zda řízení zahájil, nebo k tomu důvody neshledal, popř. že ho postoupil příslušnému správnímu orgánu. 59 Proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost, nelze podat odvolání. 60 Obranou proti tomuto rozhodnutí tak zbývá žaloba proti rozhodnutí správního orgánu 54 V tomto případě může jít i o námitku, se kterou zákon odkladný účinek nespojuje. 55 Srov. 117 SpŘ. 56 Dle 76 Sřs. zruší soud rozhodnutí pro tyto vady bez jednání rozsudkem. 57 Dle 69 odst. 2 SpŘ. se v písemném vyhotovení rozhodnutí uvedou všichni účastníci, tj. účastníci hlavní ale i vedlejší, podnět k prohlášení nicotnosti tak mohou logicky podat všichni. 58 Srov. 78 SpŘ. 59 Srov. Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s , odst. 2 SpŘ 22

24 dle soudního řádu správního, nebo přezkumné řízení, či jeho obnova v rámci mimořádných opravných prostředků Opatření proti nečinnosti Ochrana před nečinností správního orgánu souvisí s obecnou zásadou správního řízení, podle které správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů a v zákoně stanovené lhůtě. Stejně jako podnět k prohlášení nicotnosti se ochrana před nečinností poskytuje z moci úřední, ale i na základě podání žádosti účastníkem řízení. Proto záleží na úhlu pohledu, zda lze považovat opatření proti nečinnosti za řádný opravný prostředek nebo prostředek dozoru, nemluvě o tom, že opatření proti nečinnosti lze uplatnit jak u řízení v prvním stupni, tak i v souvislosti s opravnými prostředky řádnými i mimořádnými. K přijetí opatření proti nečinnosti je příslušný nadřízený správní orgán nečinného správního orgánu, a to jakmile se o tom dozví. Nečinností se rozumí, nevydá-li správní orgán rozhodnutí v zákonné lhůtě, nezahájí-li řízení v zákonem určené lhůtě ačkoliv ho zahájit měl, nebo pokud je z okolností zjevné, že příslušný správní orgán lhůtu pro zahájení, popř. vydání rozhodnutí, nedodrží. Nadřízený správní orgán má dle správního řádu několik možností výběru opatření proti nečinnosti správního orgánu, které může formou usnesení uplatnit. Může, zjednodušeně řečeno, přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby činil, může věc převzít a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, může věc delegovat na jiný správní orgán ve svém obvodu, nebo prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí. 61 Pokud správní orgán prostřednictvím usnesení rozhodne o opatření proti nečinnosti, oznamuje se toto usnesení účastníkům řízení 62 a příslušným správním orgánům, tj. nečinnému, popř. tomu, na který je rozhodnutí delegováno. Usnesení správní orgán vydá i tehdy, když žádosti účastníka nevyhoví. Toto usnesení se oznamuje pouze účastníkovi, který žádost podal, a nelze se proti němu odvolat. V tomto případě účastníkovi nezbývá, než podat žalobu na ochranu před nečinností u správního soudu. Účastník řízení, v tomto případě pouze hlavní účastník, může podat žádost 63 o uplatnění opatření proti nečinnosti až po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí u správního orgánu nadřízeného nečinnému správnímu orgánu. 61 Srov. 80 odst. 4 SpŘ. 62 Hlavním účastníkům se usnesení doručuje, ostatní účastníci se vyrozumí veřejnou vyhláškou. 63 Žádost musí mít dle SpŘ. stejné náležitosti jako podání a řízení o ní je zahájeno dnem, kdy došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. 23

25 Právo účastníka podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti nedává účastníku nárok na to, aby mu tato ochrana byla poskytnuta tak, jak požaduje, zaručuje mu nicméně, že se nadřízený správní orgán musí touto žádostí zabývat a rozhodnout o ní. Nebude-li účastník s rozhodnutím nadřízeného správního orgánu spokojen, popř. nerozhodne-li nadřízený správní orgán o jeho žádosti v zákonem stanovené lhůtě, může se účastník řízení vždy obrátit se žalobou na soud podle soudního řádu správního Stížnosti Dotčené osoby mají právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytujeli tento zákon (SpŘ) jiný prostředek ochrany. 65 Stížnost řádným ani mimořádným opravným prostředkem ve správním řízení není, v určitých situacích může ale tuto funkci suplovat. Správní úřad bez ohledu na to zda je podání označeno jako stížnost v prvé řadě posuzuje, zda toto není jiným procesním úkonem, zejména podnětem k opatření proti nečinnosti nebo opravným prostředkem, popř. vyjádřením v rámci probíhajícího správního řízení apod. Dojde-li správní úřad k závěru,že podání je jiným procesním úkonem než označenou stížností, sdělí podateli, jak podání vyhodnotil a jak s ním bude dál nakládat. 66 Dle 42 SpŘ je správní orgán povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Skutečnosti obsažené ve stížnosti může správní orgán vyhodnotit právě jako tyto podněty, na základě kterých řízení z moci úřední zahájí. Stížnost lze podat písemně nebo ústně u toho správního orgánu, který vede řízení, skutečnosti ve stížnosti obsažené musí příslušný správní orgán prošetřit. Vyřízena musí být do 60 dnů ode dne doručení příslušnému správnímu orgánu a o jejím vyřízení musí být stěžovatel v této lhůtě vyrozuměn. Byla-li stížnost shledána, byť jenom z části, důvodná, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě. Domnívá-li se stěžovatel, že jeho stížnost nebyla vyřízena dostatečně, může požádat nadřízený správní orgán o přešetření způsobu jejího vyřízení Srov. Vedral, J. Správní řád komentář. Praha: Ivana Hexnerová Bova polygon 2006, s , odst. 1 SpŘ 66 Ondruš, R. Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde Praha a. s., 2005, s Srov. 175 odst. 3 7 SpŘ 24