VEŘEJNÝ DLUH VE STÁTECH EVROPSKÉ UNIE Public debt in the European Union member states

Transkript

1 Masarykova univerzita Ekonomicko správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika VEŘEJNÝ DLUH VE STÁTECH EVROPSKÉ UNIE Public debt in the European Union member states Bakalářská práce Vedoucí bakalářské práce: Ing. Petra Dvořáková Autorka: Hana Herzánová Brno, květen 2006

2

3

4 Jméno a příjmení autora: Název bakalářské práce: Název v angličtině: Katedra: Vedoucí bakalářské práce: Hana Herzánová Veřejný dluh ve státech Evropské unie Public debt in the European Union member states Veřejné ekonomie Ing. Petra Dvořáková Rok obhajoby: 2006 Anotace Předmětem této bakalářské práce je vývoj veřejného zadlužení ve vybraných státech Evropské unie. Pozornost je věnována konkrétně Francii a Německu. První část práce je zaměřena na vymezení základních pojmů, se kterými je později pracováno. Ve druhé části práce je na základě získaných dat analyzován fiskální vývoj Francie a Německa s ohledem na fiskální kritéria aplikovaná v Evropské unii a s nimi související Pakt stability a růstu. Poslední část je věnována zhodnocení fiskálních pravidel a predikci budoucího fiskálního vývoje a veřejného zadlužení v konkrétně vybraných státech. Annotation The objective of the thesis is to outline the trend of public debt in selected European Union countries. Special attention is given to France and Germany. The first part of the thesis focuses on explanation of basic terms that are used throughout the thesis. Then fiscal development in both France and Germany is analysed with regard to European Union fiscal criteria and related Stability and Growth Pact. The last part of the thesis is aimed at the assessment of fiscal principles and prediction of future fiscal development and public debt in the selected countries. Klíčová slova Veřejné finance, veřejný dluh, deficit státního rozpočtu, fiskální kritéria, Pakt stability a růstu Keywords Public finance, public debt, budgetary deficit, fiscal criteria, The Stability and Growth Pact

5 Prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci Veřejný dluh ve státech Evropské unie vypracovala samostatně pod vedením Ing. Petry Dvořákové a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 11. května 2006 vlastnoruční podpis autora

6 Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Petře Dvořákové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této bakalářské práce.

7 Obsah OBSAH...7 ÚVOD TEORETICKÁ VÝCHODISKA Veřejné finance Fiskální nerovnováha Rozpočtový deficit Veřejný dluh Vzájemný vztah deficitu a veřejného dluhu Relativní váha veřejného dluhu Různé názory ekonomických teorií na deficit a veřejný dluh Příčiny vzniku veřejného dluhu Důsledky veřejného dluhu Možnosti řešení dluhového problému VEŘEJNÝ DLUH V EU S APLIKACÍ NA VYBRANÉ ZEMĚ Fiskální kritéria EU Fiskální vývoj v EU Fiskální vývoj ve vybraných zemích EU Francie Německo Procedura za porušení pravidel Paktu stability a růstu Německa a Francie PREDIKCE VÝVOJE VE VYBRANÝCH ZEMÍCH EU Zhodnocení fiskálních pravidel EU Predikce vývoje veřejného zadlužení v Německu Predikce vývoje veřejného zadlužení ve Francii ZÁVĚR...44

8 SEZNAM TABULEK...44 SEZNAM GRAFŮ...45 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A DALŠÍCH PRAMENŮ...46 SEZNAM PŘÍLOH...49

9 Úvod Dluhová problematika je značně diskutovaným a aktuálním problémem. K tomu přispívá i fakt, že se netýká pouze současné, ale i budoucí generace. Z historického hlediska veřejné dluhy vznikaly především v souvislosti s financováním válečných nákladů a následnou reparací škod. Od sedmdesátých let minulého století jsou na vině především intervence státu do ekonomiky a uplatňování státu blahobytu. Nutnost fiskální vyrovnanosti je dána především negativním vlivem rozpočtového deficitu a veřejného dluhu na hospodářskou politiku státu. V souvislosti se vznikem a rozvojem Evropské měnové unie je rozpočtová kázeň důležitá pro stabilitu společné měny. Motivací k výběru tohoto tématu pro mne byla závažnost a aktuálnost dané problematiky. Značná medializace a rozsáhlé diskuse kolem dluhové problematiky mě navedly na myšlenku analyzovat daný problém a mít možnost udělat si tak vlastní názor. Veřejný dluh v zemích Evropské unie je pro mě zajímavým tématem pro podrobné nastudování a rozbor související problematiky z oblasti veřejné ekonomie. Cílem této bakalářské práce je popis vývoje zadlužení ve vybraných státech Evropské unie a nalezení fiskálních kritérií aplikovaných v těchto zemích. Dále pak zhodnocení udržitelnosti fiskálního vývoje v konkrétních zemích Evropské unie do budoucna. Z členských zemí Evropské unie jsem si vybrala Francii a Německo, protože patří k významným státům Evropské unie nejen co do velikosti ekonomiky, ale také co do ovlivňování hospodářského dění v Evropě. Oba státy i přes svou dynamickou ekonomiku zaznamenaly potíže s dodržováním fiskálních kritérií. První část práce je věnována teoretickým východiskům a vymezení základních pojmů. Je zde popsána dlouhodobá fiskální nerovnováha a její vztah ke krátkodobé fiskální nerovnováze. Pozornost je dále věnována příčinám vzniku veřejného dluhu, jeho důsledkům a možnostem dluhového řešení. Ve druhé části je na základě dostupných dat stručně analyzován fiskální vývoj v Evropské unii a následně ve Francii a Německu s ohledem na fiskální kritéria a s nimi související Pakt stability a růstu. Následně je popsáno disciplinární řízení proti Francii a Německu za porušení fiskálních pravidel Paktu stability a růstu. Poslední část je pokusem o predikci vývoje ve vybraných státech a zhodnocení situace v oblasti fiskální politiky uplatňující pravidla Paktu stability a růstu. 9

10 Při zpracování práce používám metodu literární rešerše, metodu analýzy dat, metodu komparace a v závěru syntézu. Využívám přitom odborných zdrojů, dostupných statistik, novinových a literárních článků. Zaměřuji se také na dostupná data evropského statistického úřadu Eurostatu a statistiky OECD z důvodu použití jednotné metodiky při zpracování dat. Kromě monografií, které jsem využila především v první části práce, čerpám z internetových zdrojů z důvodu aktuálnosti. 10

11 1 Teoretická východiska Dříve než se budu věnovat vybraným státům Evropské unie a jejich problémům s veřejným zadlužením, je třeba vymezit pojmy jako veřejné finance, veřejný dluh, dlouhodobá a krátkodobá fiskální nerovnováha, příčiny vzniku veřejného dluhu a jeho vlivu na národní hospodářství. 1.1 Veřejné finance Veřejné finance jsou důležitou částí veřejného sektoru, protože určují jeho rozsah, strukturu a fungování. Veřejné finance slouží k zabezpečení veřejných statků prostřednictvím různých transferů. Aby mohly být veřejné statky financovány, musí být zajištěn dostatečný objem veřejných příjmů v rámci různých veřejných rozpočtů jako např. státního, regionálních, nebo místních rozpočtů. 1 Největší a rozhodující zdroj veřejných příjmů tvoří daně a platby sociálního a zdravotního pojištění. Získané peněžní prostředky jsou přerozdělovány v podobě veřejných výdajů a je jimi financována ta část národního hospodářství, která nemůže být z důvodu neefektivnosti plně zabezpečena soukromým sektorem, např. zdravotnictví, školství, atd. Posláním veřejných financí je tedy zajistit fungování veřejného sektoru a přispět tak k dosažení stability a efektivnosti národního hospodářství. 2 Ekonomická teorie rozlišuje tři základní funkce veřejných financí: alokační, redistribuční a stabilizační. Alokační funkce: Prostřednictvím alokační funkce veřejných financí se rozhoduje o tom, jakým způsobem budou disponibilní finanční prostředky přerozdělovány a kolik připadne na produkci veřejných statků. Tímto procesem se volí skladba a rozsah veřejných statků. Spotřeba soukromého statku a užitek z něj odvozený se omezuje pouze na jednotlivého spotřebitele, kdežto u veřejného statku je tento užitek dostupný i ostatním. 3 1 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str

12 Redistribuční funkce: Redistribuční funkce souvisí s rozdělováním a přerozdělováním důchodů. Je zde využíván princip solidarity, kdy dochází k přerozdělovacímu procesu s cílem zmírnit nerovnosti mezi subjekty. Redistribuční funkce je zajištěna prostřednictvím přerozdělovacích příjmových a výdajových nástrojů. Příjmovými nástroji jsou především daně v podobě progresivního zdanění příjmů a na druhé straně daňové úlevy pro nízkopříjmové skupiny obyvatel. Výdajovým nástrojem redistribuční funkce jsou např. sociální transfery rodinám s nižšími příjmy, dotace, subvence. 4 Stabilizační funkce: Veřejné finance mají důležitou úlohu také při ovlivňování makroekonomického výkonu ekonomiky. Jsou používány k zajištění vysoké zaměstnanosti, stability cenové hladiny, ekonomického růstu a vyrovnané platební bilance. Ke stabilizaci ekonomiky jsou využívány zejména progresivní důchodové daně jako vestavěné stabilizátory na straně příjmů státního rozpočtu. Na straně výdajů státního rozpočtu to jsou výdaje na nákup výrobků a služeb, které působí na růst celkové agregátní poprávky a tím i na výkon ekonomiky. 5 Peněžní vztahy v rámci přerozdělovacího procesu veřejných financí jsou charakterizovány principy nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Princip nenávratnosti spočívá v nenávratném placení daní či jiných poplatků, kdy neexistuje nárok na vrácení zaplacených daní v podobě příslušné služby nebo veřejného statku. Principem neekvivalence se rozumí situace, kdy při platbě daní není plátci známo na co jeho platba bude použita a není mu zaručeno, že výše jeho spotřeby veřejných statků bude ekvivalentní výši jeho platby. Princip nedobrovolnosti je charakterizován nedobrovolným placením daní a vynutitelností placení daní právní cestou Fiskální nerovnováha Problematika veřejných financí je často spojována s pojmem fiskální nerovnováha. Fiskální nerovnováha by se dala obecně definovat jako nesoulad mezi rozpočtovými výdaji a příjmy. 7 4 PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R.Veřejné finance v ČR a EU distanční studijní opora. 2003, str

13 Fiskální nerovnováha se projevuje dvěma základními podobami rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem. Zatímco rozpočtový deficit je výsledkem krátkodobé fiskální nerovnováhy, veřejný dluh je projevem dlouhodobé fiskální nerovnováhy. Níže budou všechny uvedené pojmy blíže objasněny Rozpočtový deficit Výsledkem hospodaření za celé rozpočtové období (obvykle roku) může být rozpočtový přebytek, jsou-li příjmy větší než výdaje, nebo rozpočtový deficit, jsou-li příjmy menší než výdaje. V případě, že je veřejný rozpočet vyrovnaný, příjmy jsou rovny výdajům. Rozlišujeme fiskální nerovnováhu za celé veřejné finance, kdy konsolidujeme příjmy a výdaje za všechny veřejné rozpočty. Nebo je možné se zabývat pouze fiskální nerovnováhou jednotlivých veřejných rozpočtů, tedy státního rozpočtu, územními rozpočty aj. 8 V případě územních rozpočtů, tedy rozpočtů územní samosprávy, které jsou nástrojem municipální politiky, by mělo být dodrženo pravidlo vyrovnaného či lehce přebytkového rozpočtu. 9 Jinak je tomu u státního rozpočtu, kterému bývá obvykle věnována největší pozornost. Kromě toho, že se jedná o největší, a tedy i nejdůležitější rozpočet, je mu přisuzována stabilizační funkce. Vláda se prostřednictvím vládních výdajů snaží ovlivňovat ekonomiku. Státní rozpočet může být schválen jako vyrovnaný, přebytkový nebo deficitní. V případě plánovaného, nebo-li záměrně schváleného deficitu u státního rozpočtu je zároveň schvalován způsob krytí deficitu. 10 Rozpočtový deficit, je-li pojímán z hlediska ekonomické teorie, členíme na strukturální (aktivní) a cyklický (pasivní). Strukturální deficit je nástrojem hospodářské politiky vlády, kdy je uplatňována expanzivní fiskální politika zvyšováním vládních výdajů nebo snižováním daní. Tím je ovlivňován a podporován ekonomický růst. Použitím tohoto nástroje dochází k záměrnému deficitnímu výsledku hospodaření. Cyklický deficit vzniká důsledkem hospodářských cyklů, kdy se reálný HDP nachází pod úrovní potenciálního produktu. Dochází tedy k působení nějakého vnějšího faktoru, a tudíž cyklický deficit je vládou obtížně ovlivnitelný ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R.Veřejné finance v ČR a EU distanční studijní opora. 2003, str ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R.Veřejné finance v ČR a EU distanční studijní opora. 2003, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R.Veřejné finance v ČR a EU distanční studijní opora. 2003, str ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R.Veřejné finance v ČR a EU distanční studijní opora. 2003, str. 101,

14 1.2.2 Veřejný dluh Veřejný dluh je spojován s dlouhodobou fiskální nerovnováhou, a je považován za velmi problematický. Veřejný dluh má úzkou spojitost s rozpočtovými deficity, protože důvodem vzniku veřejného dluhu může být mimo jiné transformace rozpočtového deficitu do veřejného dluhu. To znamená, že vláda řeší rozpočtový deficit formou dluhového financování, tedy financováním založeném na prodeji státních cenných papírů, které jsou nakupovány domácími nebo zahraničními subjekty. Kromě vzniku veřejného dluhu prostřednictvím rozpočtu, mohou existovat příčiny vzniku dluhu i mimo rozpočet převzetím závazku jiného subjektu, nebo prostřednictvím deficitů mimorozpočtových fondů. Výstižná je definice Pekové, která uvádí, že veřejný dluh je souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu, jednotlivým stupňům územní samosprávy, veřejným fondům a ostatním institucím ve veřejném sektoru, a to jak vnitřních subjektů (jde o vnitřní dluh), tak zahraničních subjektů (jde o zahraniční dluh). Státní dluh i dluh příslušného stupně územní samosprávy bude muset být v budoucnu splácen. Tíha umořování dluhu dopadne na daňové poplatníky. 12 Samuelson definuje vládní dluh jako úhrn vládních závazků ve formě obligací a krátkodobých půjček. Jde o nahromaděné výpůjčky vlády, které vlastní veřejnost ve formě vládních obligací. Někdy je tento vládní dluh označován jako veřejný. Mezi vládním dluhem a státním deficitem je jednoduchý vztah: Změna vládního dluhu v daném roce se rovná rozpočtovému deficitu. 13 Dvořák pojem veřejného dluhu uvádí v jednostranné kauzalitě veřejného dluhu a rozpočtového deficitu. Státní zadlužení úzce souvisí s deficitem státního rozpočtu. Tradičně je souvislost mezi rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem chápana v jednostranné kauzalitě. Rozpočtový deficit jako příčina veřejného dluhu veřejný dluh jako důsledek rozpočtového deficitu. Z tohoto pojetí vychází velmi častá definice, která definuje veřejný dluh jako sumu minulých rozpočtových deficitů PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str SAMUELSON, P. A., NORDHAUS, W. D. Ekonomie. 1991, str. 982, DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str

15 Hrubý a čistý veřejný dluh Za hrubý veřejný dluh je označován celkový objem závazků státu, územní samosprávy a jiných institucí a to bez ohledu na pohledávky státu. Čistý dluh je potom vyčíslením hrubého dluhu po odečtení pohledávek. Z metodického hlediska je toto rozlišení problematické a to především při mezinárodním srovnávání. Problém spočívá především v problematickém oceňování státních aktiv a s inkasem pohledávek státu, kdy může jít o tzv. nedobytné pohledávky. Proto se v případě státního dluhu standardně vykazuje hrubý dluh. 15 Vnitřní a vnější dluh Při rozlišení vnitřního a vnějšího dluhu vycházíme z toho, je-li věřitelem domácí nebo zahraniční subjekt. V případě vnitřního dluhu dluží země různým tuzemským institucím, jsou to převážně kapitálově silné instituce. Vnější dluh představuje zadluženost vůči zahraničí. Velikost zahraničního dluhu je závislá od ekonomické situace země. V rozvojových zemích je výše zahraničního zadlužení vysoká, protože krytí deficitu vnitřním dluhem naráží na nedostatečně rozvinutý finanční trh Vzájemný vztah deficitu a veřejného dluhu Na základě vzájemného vztahu rozpočtového deficitu a veřejného dluhu je nutné rozlišit celkový deficit a tzv. primární deficit. Celkový deficit je sumou primárního deficitu a úroků z veřejného dluhu. Toto rozlišení je důležité aby bylo zřejmé, jak vláda hospodaří v konkrétním rozpočtovém období. Může totiž nastat situace, kdy vláda hospodaří s primárním přebytkem, ale po přičtení úroků z veřejného dluhu se dostává do deficitu. Úroky z úvěru představují pasivní složku celkového schodku rozpočtu a nemusela je zavinit politika současné vlády. 17 Proto je k hodnocení fiskální politiky stávajícího období používám primární deficit. Při výpočtu primárního deficitu se úroky z veřejného dluhu nezahrnují do výdajové strany rozpočtu. 18 Z výše uvedeného tedy vyplývá, že veřejný dluh, tedy úroky z veřejného dluhu mohou mít za následek deficitní hospodaření konkrétního rozpočtového období. Hospodářské výsledky ukazují, že např. v roce 1988 představoval celkový deficit v zemích evropské desítky v průměru 2,9 % HDP. Bez započtení úroku z veřejného dluhu by však dosáhly tyto země primárního přebytku 1,8 % HDP. Z toho plyne, že váha úroku deformující 15 PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str. 445, DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998, str

16 výdajovou stravu činila průměrně 4,7 % HDP, tzn. více než průměrný přírůstek dluhu v důsledku deficitu Relativní váha veřejného dluhu Chceme-li se zabývat veřejným dluhem jako součástí ekonomiky a jeho vlivem na hospodářskou politiku země, je nutné rozlišit absolutní a relativní velikost veřejného dluhu. Absolutní velikost veřejného dluhu je vyčíslena v peněžních jednotkách a velmi rychle roste. Musíme však vzít v úvahu i velikost ekonomiky, počet obyvatel a celkový výkon ekonomiky. Z ekonomického hlediska je proto správné porovnání veřejného dluhu s velikostí ekonomiky dané země, vyjádřené HDP. K tomu slouží ukazatel relativní váha veřejného dluhu, vyjadřující procentuální poměr veřejného dluhu k HDP. Roste-li absolutní objem veřejného dluhu a relativní váha je stabilní, nastává situace, kdy veřejný dluh roste spolu s HDP. Jinak je tomu v případě, kdy se nezvyšuje pouze absolutní objem veřejného dluhu, ale roste i jeho relativní váha. To je většinou způsobeno trvalými rozpočtovými deficity. Dalšími faktory ovlivňujícími růst relativní váhy veřejného dluhu jsou: 20 - míra zděděné dluhové zátěže - velikost primárního deficitu, který vyjadřuje nárůst zadlužení vlivem vládní fiskální politiky a exogenních faktorů - míra monetizace dluhu (emisní financování deficitu) - poměr tempa růstu HDP a úrokové míry, který vyjadřuje relativní vliv úroků z veřejného dluhu. 1.3 Různé názory ekonomických teorií na deficit a veřejný dluh Klasická teorie veřejných financí Klasická teorie veřejných financí spadá do období klasické politické ekonomie Adama Smitha až do začátku 20 století. Klasická teorie odmítala deficitní hospodaření státu a prosazovala zlaté pravidlo vyrovnanosti státního rozpočtu. 21 Pouze v období válek, kdy dluh země rostl vypisováním válečných půjček, mohl být státní rozpočet schodkový. V tomto období byly 19 doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc., přednáškový studijní materiál k předmětu Veřejná ekonomika 20 DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str. 140, PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str

17 veřejné finance považovány za analogii rodinných financí. Podle Samuelsona se tato analogie zakládá na přesvědčení, že i vláda by se měla obávat bankrotu v případě, že obdobně jako manžel s manželkou utratí víc, než kolik činí jejich měsíční příjem. Dále Samuelson uvádí, že státní dluh je zátěží přesouvanou na bedra budoucích generací a přivádí nás na scestí. 22 Keynesiánská teorie veřejných financí K významné změně, která je nazývána keynesiánskou revolucí došlo ve 30. letech 20 století. Novou teorii, jejíž výsledkem je zrod nové makroekonomie, ovlivnil J.M.Keynes. Podstatou jeho učení bylo zvýšení ekonomického růstu formou zvýšení poptávky ze strany státu. Ke stimulaci agregátní poptávky by docházelo růstem výdajů státního rozpočtu. To by mělo za následek dlouhodobě vyšší růst potenciálního a posléze i aktuálního hrubého domácího produktu z důvodu většího rozsahu kapitálu. Připouštěla se tedy možnost přechodného deficitního hospodaření způsobeného růstem výdajů státního rozpočtu. Nástrojem keynesiánské stabilizační fiskální politiky se staly kromě vládních výdajů i progresivně konstruované důchodové daně, které mají vliv na výši disponibilního důchodu. V období expanze ekonomiky, kdy dochází k růstu důchodů jsou tyto zdaňovány vyšší sazbou, naopak v recesi, kdy příjmy domácností i firem klesají dochází k nižšímu zdanění. Státní intervence do hospodářství vycházející z keynesiánské politiky způsobily rychlý ekonomický růst v 50. a 60. letech 20. století a zdálo se, že toto učení je tou správnou cestou. Už v 70. letech došlo ke kritice této teorie, kdy byl ve většině zemí zpomalen až zastaven ekonomický růst spojený s velkou inflací a zároveň růstem nezaměstnanosti. 23 Příčinou zpomalení ekonomického růstu byly ropné krize, které keynesiánská hospodářská politika neuměla vyřešit, respektive si neuměla poradit s vývojem po těchto krizích. Keynes hlásal možnost nahrazování inflace nezaměstnaností a naopak, což platilo v podstatě v ekonomikách až do první ropné krize, pak se ukázala neplatnost této teze. 24 Přístup monetaristů k deficitu Po období aplikace keynesiánského učení nastává etapa snah o omezení státních zásahů do hospodářství. V makroekonomii nastávají zásadní spory a standardní keynesiánská teorie je kritizována a někdy i zcela odmítána. 22 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str. 426, Převzato z odborného výkladu vedoucí práce Ing. Petry Dvořákové 17

18 Monetaristé přišli s názory, že státní intervence do ekonomiky je nežádoucí je třeba ji zásadně omezit. Kritizovali především rostoucí míru inflace, která snižuje sklon k investicím, omezuje hospodářský růst a tím podporuje růst nezaměstnanosti. 25 Inflace je přitom způsobena právě deficity státního rozpočtu, které vedou k veřejnému dluhu. Dluh je následně kryt půjčkami na peněžním trhu, což způsobuje růst poptávky po úvěrech a tím růst úrokových sazeb. Hospodářský růst je omezen právě proto, že soukromé výdaje a výdaje výrobců klesají z důvodu vysokých úrokových sazeb. Keynesiánská teorie na svoji obranu proti kritice tvrdí, že je důležité rozlišit na jaký účel je deficit použit. Využití státních výdajů na infrastrukturu vede k jejich několikanásobnému zhodnocení formou hospodářského růstu Příčiny vzniku veřejného dluhu Nejvýstižnější dělení příčin veřejného dluhu je na rozpočtové a mimorozpočtové příčiny. Mimorozpočtové příčiny vzniku veřejného dluhu je možno hledat v minulosti ve spojitosti s vedením válek a následnou reparací škod. Mezi další mimorozpočtové příčiny patří přijetí dluhu z minulého období (např. v ČR po rozpadu federace) a přijetí závazků jiných subjektů vládou. Další způsob růstu veřejného zadlužení mimorozpočtovou cestou je vliv zadlužení mimorozpočtových fondů, které není zachyceno rozpočtovým hospodářstvím. 27 Rozpočtové příčiny vzniku a růstu veřejného dluhu se týkají především dlouhodobých deficitů a způsobu jejich financování. Vzniklý schodek rozpočtu veřejných financí je možno krýt několika způsoby. Zvýšením daní a jiných veřejných příjmů, krácením veřejných výdajů, využitím prostředků z privatizace, dluhovým a emisním financováním. Z uvedených způsobů financování rozpočtového deficitu lze považovat za standardní a nejrozšířenější dluhové a emisní financování. 28 K vyjádření vztahu emisního a dluhového financování rozpočtového deficitu vládou lze uplatnit tzv. vládní bilanční rovnici: -( T - G c - G i ) = B gp + B gf + B cb T jsou celkové vládní příjmy G c jsou vládní výdaje na spotřebu G i jsou vládní výdaje na investice B gp je prodej vládních obligací domácímu soukromému sektoru B gf je prodej vládních obligací do zahraničí B cb přímá půjčka vládě od centrální banky Zdroj: Hamerníková B., Kubátová K. (2004) 25 PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I.:Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998, str HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice.2004, str HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str. 279,

19 Levá strana rovnice vyjadřuje deficitní výsledek hospodaření a na pravé straně je uveden možný způsob jeho krytí. Emisní financování rozpočtového deficitu Emisní financování deficitu spočívá v přímém nákupu státních dluhopisů centrální bankou nebo v poskytnutí přímého bankovního úvěru vládě. Tato forma financování deficitu má za následek monetizaci deficitu, protože deficit je fakticky kryt úvěrovou emisí. Tím dochází ke zvýšení množství peněz v ekonomice, což má vliv na cenovou hladinu a úrokovou míru. 29 Poskytnutí přímého úvěru od centrální banky na krytí deficitu státního rozpočtu je ve většině vyspělých demokratických zemí ze zákona zakázáno, nebo legislativně omezeno. 30 Dluhové financování rozpočtového deficitu Dluhové financování deficitu je založeno na emisi státních dluhopisů a jejich prodeji. Vládní dluhopisy - obligace mohou být neobchodovatelné anebo obchodovatelné (těch je většina). Obchodovatelné obligace mohou být dále prodány a stávají se normálním produktem kapitálového trhu. Vládní obligace se dělí podle doby splatnosti na: - krátkodobé s dobou splatnosti v měsících, maximálně do jednoho roku (označované jako pokladniční poukázky) - střednědobé s dobou splatnosti od jednoho do deseti let - dlouhodobé s dobou splatnosti delší než 10 let Státní dluhopisy mohou být nakoupeny domácími jednotlivci, firmami nebo institucemi. Vzhledem k výhodnému úroku, nízké míře rizika a obvyklému daňovému zvýhodnění, nakupují státní dluhopisy kapitálově silné a dostatečně likvidní instituce jako jsou komerční banky, pojišťovny, investiční a pojistné fondy. 31 V případě prodeje státních dluhopisů do zahraničí dochází ke krytí deficitu zahraničními subjekty. Krytí rozpočtového deficitu domácími subjekty Nedostatek financí ve veřejném sektoru je, v tomto případě, kryt z domácích soukromých úspor a tím dochází k nárůstu domácího dluhu. Disponibilní zdroje domácích úspor v ekonomice jsou omezené, proto není možné krýt celý rozpočtový schodek pomocí 29 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str

20 domácího soukromého sektoru. V praxi je tedy financování deficitu domácími subjekty značně limitováno. Omezenou absorpční schopnost domácího soukromého sektoru ukazuje následující rovnice: -( T - G c - G i ) = (S p - I p ) + ( I m E x ) T jsou celkové vládní příjmy G c jsou vládní výdaje na spotřebu G i jsou vládní výdaje na investice S p jsou soukromé úspory I p jsou soukromé investice I m E x je deficit obchodní bilance Zdroj: Hamerníková B., Kubátová K. (2004) Absorpční schopnost soukromého sektoru je dána rozdílem mezi soukromou spotřebou, soukromými úsporami a saldem obchodní bilance. 32 V případě, že soukromý sektor koupí vládní dluhopisy, nezbudou mu dostatečné finanční prostředky na vlastní investice. Tím dochází k vytěsňování soukromých investic. Jak uvádí Samuelson dochází k nahrazování kapitálu veřejným dluhem, když lidé drží raději aktiva založená na veřejném dluhu než na kapitálu. 33 Nakupováním vládních dluhopisů se tedy snižuje nakupování kapitálu, což má vliv na hospodářský růst dané země se všemi makroekonomickými důsledky. Je tedy schůdnější cesta zadlužení se v zahraničí a dát tak vzniknout vnějšímu dluhu? Jaký je optimální podíl držitelů vládních dluhopisů zahraničních a domácích subjektů? 34 Krytí rozpočtového deficitu zahraničními subjekty Financováním deficitu zahraničními subjekty se snižuje negativní vliv domácího veřejného dluhu na vytěsňování investic. Zvláště v zemích, kde je kapitálový trh na nedostatečné úrovni je zahraniční dluh vhodným řešením. Dále je některými autory pozitivně zhodnocen příliv zahraničního kapitálu, ke kterému dochází nákupem vládních obligací cizozemci. Získané prostředky mohou být použity na realizaci veřejných programů. Na druhou stranu jsou se zahraničním financováním deficitu spojena různá negativa. Ta se dotýkají především úroků placených ze zahraničního dluhu. Je nutné si uvědomit, že tyto úroky jsou splaceny v cizí měně, což vyvolává tlak na přebytek obchodní bilance. Dochází ke snížení importu a tím ke 32 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str SAMUELSON, P. A., NORDHAUS, W.D. Ekonomie. Praha 1991, str DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str

21 snížení spotřeby dováženého zboží. 35 Hamerníková uvádí, že v odborné literatuře je tento jev nazýván importem pohlceným úroky ze zahraničního veřejného dluhu. Omezením dovozu potřebných surovin a technologií dochází ke snížení tempa růstu ekonomiky. K dosažení přebytků obchodní bilance jsou vyžadována podpůrná kursová opatření, tzn. průběžná devalvace měny. To ovšem vede k růstu hodnoty úroků zahraničního dluhu v domácí měně a k dalšímu rozpočtovému břemenu. Devalvace vede k automatickému nárůstu objemu zahraničního dluhu s následným růstem poměru rozpočtových úrokových plateb k příjmům. 36 Zhodnocení podílu domácího a zahraničního zadlužení je velmi problematické a vždy záleží na ekonomické situaci dané země. O tom vypovídá i fakt, že podíl vnitřního a vnějšího dluhu se v jednotlivých zemích značně liší. 1.5 Důsledky veřejného dluhu Důsledkům veřejného dluhu je věnována značná pozornost, což je zapříčiněno nejen růstem relativní váhy veřejného dluhu, ale především negativním vlivem dluhu na rozpočet a fiskální rovnováhu. V neposlední řadě bude veřejný dluh s velkou pravděpodobností břemenem pro budoucí generaci obyvatel. Vliv veřejného dluhu na rozpočet Negativní vliv veřejného dluhu na rozpočet spočívá v placení úroků z veřejného dluhu, je-li uplatňována politika dluhového financování veřejných deficitů. Vzhledem k tomu, že úroky z veřejného dluhu jsou částí rozpočtových výdajů dochází tak ke zpětnému propojení rozpočtového a dluhového problému. V mnoha zemích v posledním desetiletí jsou úroky z veřejného dluhu nejdynamičtější částí běžných výdajů státního rozpočtu. 37 Právě vysoké úrokové náklady z veřejného dluhu minulých let způsobují v mnoha případech vznik deficitu v dalším období. Proto se při vyčíslení primárního deficitu neberou v úvahu úroky z veřejného dluhu. 38 Může tedy dojít (a často i dochází) k tomu, že i při nulovém primárním deficitu, či dokonce primárním přebytku celkový deficit vlivem úroků z veřejného dluhu dále roste. Tento efekt je v literatuře popisován jako dluhová past. Dochází také k růstu relativní váhy veřejného dluhu, kdy se zvyšuje podíl veřejného dluhu k HDP. Vláda je tedy sice schopna dosáhnout krátkodobé fiskální rovnováhy (nulového primárního deficitu, nebo 35 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 2004, str. 280, DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str

22 dokonce primárního přebytku), není však schopna zabránit prohlubování dlouhodobé fiskální nerovnováhy (kontinuálnímu zvyšování podílu veřejného dluhu k HDP). 39 Vliv veřejného dluhu na fiskální politiku Roste-li veřejný dluh, zvyšují se i nároky na jeho obsluhu včetně placení úroků z veřejného dluhu. To má za následek každoroční zvýšení na výdajové straně státního rozpočtu a tím i omezení objemu výdajů, které mohou být použity na uplatnění fiskální politiky vládou. Zužuje se tedy prostor pro aktivní vládní fiskální politiku, která je vytlačena právě zvyšujícím se podílem pasivní složky celkového deficitu. Dochází tedy k tomu, že vláda je při svých rozhodovacích procesech v rámci veřejných financí značně omezena a její hlavní vynucenou prioritou se stává snížení relativní váhy veřejného dluhu. V případě, že se dostane ekonomika do deprese doprovázená růstem nezaměstnanosti, nastává prostor pro uplatnění expanzivní fiskální politiky zvýšením vládních výdajů. Zde je vláda značně omezena již existující fiskální nerovnováhou. Z důvodu zvyšující se pasivní složky celkového deficitu musí dojít k omezení aktivní složky, tedy k postupnému snižování primárního deficitu. 40 Vliv veřejného dluhu na budoucí generace Vzhledem k současnému vývoji veřejného dluhu a jeho negativním důsledkům na ekonomiku je jasné, že následky spojené se státním zadlužením ponese nejen součastná, ale i budoucí generace. Snad nejzávažnějším důsledkem velkého veřejného dluhu je, že vytlačuje ze zásoby kapitál, který je největším bohatstvím národa. Občané dané země drží ve státních obligacích část bohatství, o tuto část musí být snížena držba jiných aktiv. Jakmile je snížena držba jiných aktiv, občané ani firmy neinvestují do výstavby, nekupují nemovitosti, firmy zpomalují nákupy nových továren. Popisované snížení kapitálu má za následek pokles potenciálního produktu, snížení mezd a nárůst nezaměstnanosti. 41 Dojde k tomu, že budoucí generace zdědí menší zásobu kapitálu a bude mít tudíž k užití nižší důchod. Právě financování půjčkou na úkor úspor zatěžuje budoucí generace. Financování veřejného dluhu zahraničními půjčkami klade břemeno na budoucí generaci tím, že jí vzniká povinnost obsluhovat zahraniční dluh. Daněmi, které budoucí generace vybere 39 DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str DVOŘÁK. P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1997, str. 149, SAMUELSON, P. A., NORDHAUS, W. D. Ekonomie. 1991, str. 402,

23 bude muset financovat úroky zahraničních investorů. Bude se tedy muset rozdělit o část národního důchodu a přesunout část zdrojů mimo hranice státu. 42 Vliv veřejného dluhu na redistribuci V neposlední řadě má veřejný dluh vliv na redistribuci blahobytu. Nominální hodnota emitovaných cenných papírů na krytí vnitřního dluhu je zpravidla tak velká, že je nemůže nakupovat většina domácností. To způsobuje, že úroky z veřejného dluhu jsou placeny bohatým subjektům. Dochází k rozdělení části finančních prostředků z veřejných rozpočtů mezi movité subjekty. Tyto finanční prostředky jsou však placeny z daní, které musí odvádět všichni. 43 Nastává přerozdělovací proces, který ještě prohlubuje sociální nerovnost bohatých a chudých. V odborné literatuře je tento jev označován ztrátou efektivnosti ze zdanění. 1.6 Možnosti řešení dluhového problému Při řešení dluhového problému je možné využít dvou cest ke snížení objemu veřejného dluhu. Jedná se o aktivní cestu, formou vládních rozpočtově-politických opatření, a pasivní cestu, která využívá pozitivního vlivu vnějších faktorů na velikost veřejného dluhu. Snížení objemu veřejného dluhu formou vládních opatření 44 Vláda se může v rámci svých rozpočtově-politických opatření snažit o dosažení přebytku státního rozpočtu. Přebytek bude následně použit na splácení dluhu včetně úroků. To v praxi znamená omezení veřejných výdajů nebo zvýšení daňového zatížení. Obojí je nepopulární a mnohdy těžko realizovatelné. Restriktivní rozpočtová opatření v podobě snížení vládních výdajů nebo zvýšení daní zpomaluje hospodářský růst a ekonomika se může dostat do recese. Proto omezení vládních výdajů a zvýšení daňové zátěže je vždy vážné ekonomické dilema. Nehledě na to, že zvýšení daní je z hlediska volebních preferencí, o které usiluje každá vláda, bolestné a nepopulární. Vláda se může rozhodnout, že bude dluhový problém řešit cestou monetárního řešení. Toto opatření spočívá v monetizaci dluhu, nebo-li splacení dluhu emisí bankovek. Jak už bylo uvedeno v kapitole o emisním financování deficitu, monetizace dluhu má dopad na zvýšení 42 MUSGRAVE, R. A. MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii i praxi. 1994, str. 511, PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. 2005, str. 453,

24 peněžní nabídky, a tím i zvýšení cenové hladiny se všemi negativními důsledky vyvolané inflace. Toto řešení se obtížně prosazuje a je ve většině vyspělých zemí zakázáno. Politicko administrativní řešení vyžaduje zpochybnění existujícího dluhu novou vládou, nebo zastavení platby úroků. To však velmi poškozuje věřitele. Dojde-li k tomu, že stát odmítne splácení dluhu, je pravděpodobné, že v budoucnu nezíská půjčku. Přinejmenším zpochybnění dluhu povede k vyšším úrokům v budoucnosti. Tato forma řešení je velmi riskantní, neboť zpravidla dochází ke ztrátě důvěryhodnosti státu a je spojena s budoucími obtížemi při financování případného deficitu státního rozpočtu. Snížení objemu veřejného dluhu využitím vlivu pozitivních vnějších faktorů 45 Pozitivní vliv na velikost veřejného dluhu má jednorázová neanticipovaná inflace, která se projeví růstem nominálního HDP přičemž úrokové sazby z veřejného dluhu zůstávají nízké. Ani toto řešení není bezproblémové a naráží na nezávislou protiinflační politiku centrální banky. Kromě toho působí proti využití inflace i zkracování doby splatnosti emitovaných dluhopisů. Pokud by ekonomika fungovala efektivně a ekonomický růst by byl větší než úroková míra z veřejného dluhu, došlo by ke snížení podílu dluhu na HDP. Popisovaná situace by měla podle některých ekonomických expertů nastat v následujících letech v ČR, proto doporučují využít dluhového financování k dokončení ekonomické transformace. Tento názor však není přijímán všemi ekonomy jednoznačně. Poslední faktor, který by mohl pozitivně ovlivnit velikost veřejného dluhu, jsou zahraniční dary a granty. V zemích s vyspělou ekonomikou nehrají zahraniční dary a granty téměř žádnou roli. V rozvojových zemích, zvláště těch předlužených, je prominutí dluhu, nebo jeho části výraznou pomocí. 45 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU distanční studijní opora. 2003, str. 113,

25 2 Veřejný dluh v EU s aplikací na vybrané země V další části práce se budu podrobněji věnovat veřejnému dluhu ve dvou státech Evropské unie s přihlédnutím k Paktu stability a růstu (dále také Pakt). Jedná se o Francii a Německo, které patří k významným státům EU nejen co do velikosti ekonomiky, ale také co do ovlivňování hospodářského dění v EU. Oba státy i přes svou dynamickou ekonomiku zaznamenaly potíže s dodržováním Maastrichtských kritérií, proto nastoupily procedury Paktu stability a růstu. Tato skutečnost jistě stojí za pozornost. 2.1 Fiskální kritéria EU Vzhledem k dlouhodobému a těžce řešitelnému problému zadlužení ekonomik většiny států Evropské unie, rozhodly se země EU přijmout fiskální konvergenční kritéria, která by omezila nadměrné deficity veřejných financí a následné zadlužení. První kritérium se týká rozpočtového deficitu, jenž by neměl překročit hodnotu 3 % podílu HDP. Druhé kritérium stanovuje podíl státního dluhu nižší než 60 % HDP. Uvedená kritéria byla přijata v rámci Maastrichtské smlouvy v roce 1991, která připravovala Evropské společenství na ekonomickou a měnovou unii. Přijetím Paktu stability a růstu byla fiskální konvergenční kritéria rozšířena o preventivní varovný systém a následná opatření při překročení rozpočtového stropu spojená s případnými sankcemi. 46 Institut Paktu stability a růstu byl zřízen jako kontrolní a preventivní. Pakt stability a růstu byl odsouhlasen Evropskou radou v Amsterodamu v červnu Východiskem Paktu stability a růstu jsou Maastrichtská kritéria, přičemž plnění těchto kritérií je základní a nutnou podmínkou pro vstup členských zemí EU do eurozóny. Jedná se o dohodu mezi členskými státy, které se zavázaly dodržovat specifickou rozpočtovou kázeň. 47 Ta by měla pomoci k vytvoření stabilního hospodářského prostředí se zdravými financemi a hospodářským růstem. Jak již bylo zmíněno výše, má dva zásadní aspekty: za prvé jde o preventivní systém včasného varování s cílem zajistit a napravit nedostatky z hlediska rozpočtu dříve, než rozpočtový schodek přesáhne hodnoty 3 % HDP. Za druhé jde o soubor varovných opatření s odrazujícím účinkem, s jejichž použitím se na členské státy vyvíjí tlak, který je má odradit od 46 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU str Hospodářská a měnová unie, 2006 [online] 25

26 nadměrných schodků a v případě, že k nadměrnému schodku dojde, přimět je k rychlým opatřením směrujícím k nápravě. Členské státy se kromě toho zavázaly, že budou usilovat o dosažení dlouhodobého vyrovnaného stavu státních rozpočtů. V lepším případě budou usilovat o přebytkové saldo. 48 Členské státy, které již jsou součástí Evropské měnové unie jsou povinny předkládat roční programy stability jejichž součástí jsou střednědobé rozpočtové cíle. Ty jsou nastaveny na hodnotu, která se blíží vyrovnanému stavu, popřípadě přebytku. Programy konvergence předkládají členské státy EU, které se snaží o vstup do Evropské měnové unie. Programy stability a programy konvergence jsou pravidelně předkládány k posuzování Radě Evropské unie (dále také Rada). Zjistí-li Rada, že skutečný stav neodpovídá stanoveným cílům poskytne členskému státu svá doporučení, která slouží jako mechanismus včasného varování. 49 Dojde-li k nadměrnému rozpočtovému schodku a neexistují-li výjimečné a mimořádné okolnosti například v podobě meziročního poklesu HDP větší než 2 %, Rada okamžitě vydá pro daný členský stát svá doporučení. Členský stát pak dostane lhůtu, která nepřesáhne 4 měsíce, aby mohla přijat dostatečná opatření k nápravě nadměrného schodku. Nejsou-li přijatá opatření účinná, přistoupí Rada k dalším krokům sankčního postupu, (především ve formě pokut). K uložení sankcí ve formě pokut dojde nejspíše velmi zřídka, protože politický postup směřující k uložení takových sankcí má vytvářet maximální tlak, který provinilý členský stát odradí od zachovávání rozpočtového schodku. Za zmínku stojí, že než je uložena sankce ve formě pokuty, má daný členský stát možnost nadále zachovávat nadměrně deficitní rozpočet v rozporu se zákonnými ustanoveními i navzdory tlaku ze strany svých partnerů a Evropská komise (dále také Komise) po dobu nejméně dvou let. Do té doby bude sankce mít podobu neúročené kauce Fiskální vývoj v EU Budování vnitřního trhu a Hospodářské a měnové unie v 90. letech 20. století si stále více vyžadovalo sbližování hospodářských politik členských států. K tomu měla dopomoci kritéria 48 Hospodářská a měnová unie, 2006 [online]. 49 Hospodářská a měnová unie, 2006 [online]. 50 Hospodářská a měnová unie, 2006 [online]. 26

27 konvergence přijatá v roce 1991, která kromě výše popisovaných fiskálních kritérií obsahují také měnová kritéria. Měnová kritéria konvergence jsou tři 51 : 1. cenová stabilita, kdy míra inflace nepřesáhne o více než 1,5 % inflaci, která je ve třech zemích s nejnižší inflací 2. kurzová stabilita, spočívající v pohybu kurzu měny uvnitř vymezených mantinelů v rámci systému Evropského kurzového mechanismu (ERM) 3. úroková stabilita, kdy úroková míra nepřesáhne o více než 2% úrokovou míru, která je ve třech zemích s nejnižší úrokovou mírou Dodržování konvergenčních kritérií členskými zeměmi EU mělo za cíl donutit tyto země k opatrnosti ve fiskální a měnové politice, aby docházelo k vyrovnání diferencí v ekonomické úrovni a mohlo dojít k vytvoření Evropské měnové unie a zavedení společné měny eura. Tehdejšími členskými státy evropské unie byly Německo, Francie, Itálie, Velká Británie, Španělsko, Nizozemí, Řecko, Belgie, Portugalsko, Švédsko, Rakousko, Dánsko, Irsko, Finsko a Lucembursko. Zpočátku splňovala konvergenční kritéria pouze Francie a Lucembursko, nejhůře pak dopadly Řecko a Portugalsko, kterým se nepodařilo splnit ani jedno z kritérií. Na konci roku 1996 splňovalo všechna kritéria pouze Lucembursko. V roce 1997 mělo dojít ke konečnému vyhodnocení dosažení těchto kritérií. Na základě tohoto vyhodnocení Evropská komise doporučila a Evropská rada rozhodla, které státy jsou způsobilé zavést jednotnou měnu euro. 52 Všech pět kritérií splnila pouze menšina zájemců o vstup do Evropské měnové unie, ale protože byly hodnoceny nejen fakta, ale také např. tendence k nápravě, bylo jim neplnění těchto podmínek odpuštěno. 53 Největší problémy byly spatřovány v plnění fiskálních kritérií, kdy některé země výrazně překračovaly míru celkového zadlužení. V roce 1998 se tedy rozhodlo o konečném vymezení okruhu zemí, které dosáhly vysokého stupně trvalé ekonomické konvergence a mohly se stát členy Evropské měnové unie. Stanovené podmínky nakonec splnilo 11 členských států EU: Belgie, Finsko, Francie, Irsko, Itálie, Lucembursko, Německo, Nizozemí, Portugalsko, Rakousko a Španělsko. Velká 51 ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. veřejné finance v ČR a EU str KLOUDAVÁ, J. Evropská unie Historie a současnost ekonomického prostředí. 2004, str KUČEROVÁ, I. Ekonomiky členských států Evropské unie str

28 Británie a Dánsko nepřistoupily do měnové unie bez ohledu na ekonomické výsledky. 54 Již při přijetí Maastrichtské smlouvy si vydobyly tzv. opt out klausuli, která jim dává právo zůstat mimo měnovou unii a ponechat si tudíž vlastní měnu. Členské státy, které euro nepřijaly, se nicméně na realizaci hospodářské politiky EU podílejí. Řídí se stejnými právy a povinnostmi jako státy, které patří do eurozóny a dbají na to, aby nehospodařily s příliš velkými deficity veřejných financí. Avšak na rozdíl od členů eurozóny jim nehrozí žádné sankce ze strany Rady za hospodaření s velkým schodkem. Řecko a Švédsko kritéria konvergence nesplnily, proto zůstávaly mimo proces Evropské měnové unie. Řecko přistoupilo jako 12. člen eurozóny Pakt stability a růstu bezprostředně souvisí s budováním Hospodářské a měnové unie, konkrétně s její třetí etapou, kdy bylo zavedeno euro jako jednotná měna zemí eurozóny. Pakt má zajistit, aby členské státy EU dodržovaly rozpočtovou disciplínu i po zavedení jednotné měny. Zde se naskýtá otázka, proč je tak důležité dodržovat fiskální kritéria v souvislosti s jednotnou měnou? K odpovědi na tuto otázku došli odborníci již v procesu budování Hospodářské a měnové unie. Dodržování rozpočtové kázně je totiž jednou z hlavních podmínek stability společné měny. Nadměrné schodky státních rozpočtů se mohou stát hlavní příčinou cenové a měnové nestability. Zatím co měnová politika EU je v rukou Evropské centrální banky, tudíž je uplatňována jako politika jednotná, hospodářská politika je uskutečňována jednotlivými členskými státy Evropské unie. Mohlo by tedy dojít k situaci, kdy při existenci společné měny necítí jednotlivé vlády přímou odpovědnost za její stabilitu a mohou mít sklon k řešení svých problémů schodkovým rozpočtem. Negativní dopady by se pak týkaly celého území měnové unie. Dalším důvodem proč omezovat rozpočtové schodky je způsob jejich financování emisí obligací. Prodejem vládních obligací dochází k přesunu kapitálu do země s vysokým deficitem na úkor ostatních států, které fiskální kritéria neporušují. Vládní obligace, které jsou nabízeny na kapitálovém trhu mohou způsobit růst úrokových sazeb, což zhoršuje podmínky pro investování a zpomaluje ekonomický růst. 56 V následujících tabulkách je zobrazen vývoj deficitů veřejných financí ve státech eurozóny od roku 1994 do roku Za studii určitě stojí jak přijetí Paktu stability a růstu ovlivnilo nejen vývoj deficitů, ale také veřejného zadlužení. 54 KLOUDAVÁ, J. Evropská unie Historie a současnost ekonomického prostředí. 2004, str KLOUDAVÁ, J. Evropská unie Historie a současnost ekonomického prostředí. 2004, str ČERNÝ, I., PÍŠEK, T., ZENKER, P. Úvod do problematiky EU str

29 Tabulka č. 1 Saldo veřejných financí v zemích eurozóny Euro-zone* : : -4,3-2,6-2,2-1,3 0,1-1,9-2,5-3,0-2,8-2,4 Belgie -5,0-4,3-3,8-2,0-0,7-0,4 0,2 0,6 0,0 0,1 0,0 0,1 Německo -2,4-3,3-3,4-2,7-2,2-1,5 1,3-2,9-3,7-4,0-3,7-3,3 Řecko -9,4-10,2-7,4-4,0-2,5-1,8-4,1-6,1-4,9-5,8-6,9-4,5 Španělsko : : -4,9-3,2-3,0-1,2-0,9-0,5-0,3 0,0-0,1 1,1 Francie -5,5-5,5-4,1-3,0-2,7-1,8-1,4-1,6-3,2-4,2-3,7-2,9 Irsko -2,0-2,1-0,1 1,1 2,4 2,4 4,4 0,8-0,4 0,2 1,5 1,0 Itálie -9,3-7,6-7,1-2,7-2,8-1,7-0,6-3,2-2,9-3,4-3,4-4,1 Lucembursko 2,7 2,1 1,9 3,2 3,2 3,7 6,0 6,1 2,0 0,2-1,1-1,9 Nizozemí -3,5-4,2-1,8-1,1-0,8 0,7 2,2-0,2-2,0-3,1-1,9-0,3 Rakousko -4,9-5,6-3,9-1,8-2,3-2,2-1,5 0,1-0,5-1,5-1,1-1,5 Portugalsko -6,6-4,9-4,0-3,0-2,6-2,8-2,8-4,2-2,9-2,9-3,2-6,0 Finsko -5,7-3,7-3,2-1,5 1,5 2,2 7,1 5,2 4,1 2,5 2,3 2,6 Pozn.: (-)deficit, (:) údaje nejsou k dispozici, (*) 11 států, od roku 2001 včetně Řecka. Zdroj: Eurostat, 2006 Jak můžeme vidět v tabulce, od roku 1994 až do roku 1997 je vývoj deficitů veřejných financí nepříznivý a i přes skutečnost, že v této době již platila konvergenční kritéria. Přijetím konvergenčních kritérií se deficity ve většině zemí, které chtěly vstoupit do eurozóny, pomalu snižovaly, příznivějších hodnot však dosáhly až v roce 1997, kdy byl přijat Pakt stability a růstu. V roce 1998, kdy se rozhodovalo o členství v eurozóně, bylo fiskální konvergenční kritérium týkající se deficitu splněno všemi součastnými státy eurozóny, kromě Lucemburska, které se odchýlilo pouze o 0,2 desetiny. Rok 1999 byl ve znamení přijetí eura a pro vývoj veřejných deficitů rokem příznivým. Jak ukazuje tabulka, všechny země eurozóny splnily deficitní fiskální kritérium a dostaly se pod 3% hranici. V následujících letech už dochází k porušování rozpočtové kázně častěji. Např. Německo a Francie, které se dají považovat za silné ekonomické země, podmínky Paktu porušují 3 roky po sobě. Tato situace bude osvětlena později. V oblasti veřejného zadlužení je situace ještě méně příznivá než v oblasti rozpočtových deficitů. Vývoj veřejného dluhu, který je vyčíslen jako podíl HDP v letech znázorňuje následující tabulka. 29