Harmonizace daňových systémů v EU ve vztahu k ČR

Transkript

1 Harmonizace daňových systémů v EU ve vztahu k ČR Náš návrat mezi demokratické státy Česká republika ztotožnila se dvěma významnými kroky a to se vstupem do obranného svazku NATO a následně se vstupem do Evropské unie. Zatím co NATO svým vojenským charakterem jednoznačně stanovuje podmínky, které musí být splněny, aby kterýkoliv člen, i nový, byl přínosem pro tento obranný systém, tak Evropská unie sice také má stanoveny podmínky vstupu, ale lze říci, že jsou rámcovější, lze z nich vyjednat určité časové odklady, výjimky z plnění apod. Tyto podmínky stanovené EU především upravují společnou výchozí úroveň členských zemí, ale nijak neurčují místo té které členské země v samotné Evropské unii. Toto postavení, místo, význam, si musí každá členská země EU vytvořit sama, svou činností, silou své ekonomiky, schopnostmi lidí určitého členského státu. Stanovení společných výchozích podmínek členských zemí spočívá v omezení mimoekonomické konkurence mezi členskými státy, tzn. spočívá ve společném cíli ujednotit postupy státní byrokracie, ujednotit podmínky živnostenských oprávnění, ujednotit uznávání vzdělání, ujednotit podmínky pro obchod, ujednotit administrativní státní zákazy a omezení, sjednotit pravidla zahraničního obchodu, pravidla celního řízení, cla, preferenčních zvýhodnění, sjednotit daňovou zátěž. Sumarizováno, můžeme hovořit o záměru sjednocení všech základních prvků na poli politickém, ekonomickém, právním, finančním. Výsledkem má být na jedné straně omezení nežádoucí konkurence státních systémů a státem vytvářených podmínek, záměrně vytvářených daňových rájů, kdežto na druhé straně tímto má být podporována žádoucí, neovlivňovaná konkurence ekonomických podnikatelských subjektů. Tohoto záměru sblížení, sjednocení nemůže být dosaženo skokem, nýbrž tomuto procesu je věnováno u nově vstupujících států v podstatě celé kandidátské přípravné období na členství v EU. Proces sbližování systémů se nazývá harmonizace a nekončí pro nový členský stát vstupem do EU, nýbrž pokračuje nepřetržitě dál po celé členství státu v EU, neboť každý členský stát musí průběžně dbát, aby jeho vnitrostátní činnost byla v souladu se zásadami EU, aby vnitrostátní předpisy každého členského státu dbaly dohodnutého směru vývoje v EU a nijak nebyly v rozporu s předpisy EU.

2 Metody harmonizace v EU V obecné rovině pro prosazení harmonizačních cílů je v rámci EU používáno několik metod odstupňovaných účinností prosazovaných cílů, a to: Transpozice, kdy do národní právní normy je formálně přenesen obsah záměru EU, avšak bez praktické aplikace, tzn. bez praktického účinku. Implementace, kdy do národního předpisu je nejen formálně vložen záměr EU dle příslušné směrnice EU, ale je i vnitrostátně aplikován, tj. prakticky užíván a vymáhán. Komunitarizace vnitrostátního práva náhradou vnitrostátního právního předpisu předpisem z právního systému Evropského společenství. V oblasti harmonizace finančně právních institutů bychom za jednu z nejdůležitějších mohli označit harmonizaci daňových systémů, což znamená přizpůsobení národních daňových soustav a jednotlivých daní členských zemí EU na základě společných pravidel EU. Samotná realizace daňové harmonizace není jednoduchá záležitost. Jednotlivé země dávno před tím, než vznikaly myšlenky o Evropské unii, vybudovaly vlastní národní daňové systémy založené na národních tradicích, specifických přírodních podmínkách, náboženství, filozofii, hospodářství a také politických zvyklostech. Každý stát zastává vlastní představy o typu daní, předmětu zdanění, o sazbách daní a jejich prostřednictvím prosazuje a chrání své zájmy a chce uskutečnit své národní cíle. Unitární pojetí daní v rámci harmonizace daní v EU vychází z podřízení národních představ členských států společným cílům EU, zejména zajištění volného pohybu zboží, služeb, kapitálu a pracovní síly. Vzhledem k tomu, že celá daňová oblast byla, je a bude vždy citlivou otázkou nejen na úrovni států, ale pro každého občana (daně dopadají i na osobní majetky a důchody), tudíž daně nejsou jen finančně právním institutem, ale i argumentem vnitřní politiky členských států, ustoupila EU od původní myšlenky 60. let harmonizovat všechny daně ve všech členských zemích Evropského společenství a harmonizační tendence v EU se zaměřují v současné době pouze na daně nepřímé s tím, že harmonizace přímých daní postupuje podstatně pomaleji, většinou v oblastech nepodstatných a k hlavnímu harmonizačnímu procesu dojde až v budoucnu.

3 Legislativa EU upravující harmonizaci daní Právně harmonizace daňového systému je zakotvena v rámci primárního práva ES v Římských dohodách z roku 1957, kde je zakázáno ukládat na dovážené výrobky vyšší daň, než jakou je zatíženo domácí zboží, poskytovat na vyvážené zboží vyšší odpočet daně, než jaká byla z něj zaplacena, subvencovat úlevami na přímých daních domácí vývozce a je uloženo připravit daňovou harmonizaci. Hlavními nástroji pro harmonizaci daní jsou akty sekundárního, odvozeného, práva EU a to nařízení a směrnice (direktivy) EU. Za základní směrnice upravující harmonizaci daní jsou považovány (např.): Šestá směrnice Rady č. 77/388/EHS ze dne 17. května 1977, o sladění zákonů členských států týkajících se daní z obratu Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně. Směrnice v zásadě upravuje obecný postup při uplatňování daně z přidané hodnoty. Tato směrnice byla přijata v návaznosti na první a druhou směrnici rady z roku 1967, které se týkaly také harmonizace daně z přidané hodnoty. Hlavním cílem této směrnice ve vazbě na základní integrační cíle Evropského společenství bylo přispět k odstranění omezení pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu v rámci společenství, tj., aby systém daně z přidané hodnoty nebyl diskriminační s ohledem na původ zboží a služeb a aby společný trh umožnil nenarušenou konkurenci a vedl k dosažení reálného vnitřního trhu. Osmá směrnice Rady č. 79/1072/EHS ze dne 6. prosince 1979, o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu, upravující vrácení DPH plátcům, kteří nepodnikají na území příslušného státu EU. Třináctá směrnice Rady č. 86/560/ES ze dne 17. listopadu 1986 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu, která upravuje vracení daně plátcům, kteří nepodnikají na území EU. Nařízení Rady č. 92/218/EHS ze dne 27. ledna 1992, o vzájemné spolupráci při správě daní v oblasti nepřímého zdanění (DPH), které bylo nahrazeno Nařízením Rady č. 1798/2003/ES ze dne 7. října 2003, o správní spolupráci v oblasti daně z přidané hodnoty. Tento předpis má zkoordinovat opatření, která

4 mají zamezit vyhýbání se daňovým povinnostem a boj proti daňovým únikům překračujícím hranice členských států. Proces harmonizace daní a jeho formy Harmonizace představuje dle Faria, A.G.A - Tax Coordination and Harmonization, 1995, provedení následujícího procesu: určení daně pro harmonizaci harmonizace základu daně harmonizace sazby daně Vlastní realizace procesu harmonizace se neustále vyvíjí, je stále předmětem odborných polemik a diskusí, ale také národního lobbingu, politických machinací, ve formě žádostí o odklad, výjimky z účinnosti apod. Harmonizace může probíhat v několika formách: přizpůsobení daňového systému členského státu EU tak, aby se dosáhlo společného cíle EU. Tento proces probíhá v ČR od částečné přizpůsobení národní daňové soustavy členského státu EU cílovému systému EU s funkční existencí určité diferenciace, např. tam, kde úplné přizpůsobení by mohlo mít negativní důsledky v souvislosti s výrazně rozdílnou životní úrovní zemí původní EU a úrovní nových členských států EU. unifikace daní s charakteristickým všude stejným rozdělením daní, včetně stejných sazeb. Tento proces je v současnosti v EU neakceptovatelný a nereálný pro odmítavé stanovisko členských zemí EU. standardizace daní představuje ve všech členských státech EU stejné rozdělení daní, ale v jednotlivých státech s různými sazbami. V současné době nejnadějnější trend vývoje v této oblasti v EU. Všechny tyto formy harmonizace byly a jsou používány u daňového systému v ČR a jeho slaďování s EU.

5 Výhody a nevýhody harmonizace daní U harmonizace daní můžeme vysledovat jak výhody, tak i nevýhody tohoto procesu. Výhody harmonizace daní se mohou jevit jako: zjednodušení a sjednocení daní přispěje k zefektivnění správy daní, k účinnější kontrole sjednocení daní přináší vyšší transparentnost daní a spolu s účinnější kontrolou brání poplatníkům se vyhýbat daňové povinnosti sjednocení daní přináší zjednodušení administrativy, což by se mělo pozitivně projevit na straně státu v zlevnění výběru daní a na straně daňových poplatníků v úsporách nákladů na výkaznictví i času. Nevýhody harmonizace daní se ukazují a projevují zejména v následujících oblastech: odpor při zavádění z důvodů velkých rozdílů ve zvyklostech administrativy a byrokracie jednotlivých států a rozdílu specifik původních národních daňových systémů. zavedením v EU jednotné měny EUR, dojde k omezení účinnosti národní měnové politiky členských zemí EU, kterým pro autonomní regulaci zůstanou jen omezené fiskální nástroje, které harmonizací budou ještě dále omezovány. sjednocování daní může být ovlivňováno do určité míry politickými zájmy vlád jednotlivých národních členských států EU, které mohou promítat skupinové zájmy do procesů EU harmonizace daní v rámci EU může představovat určitou ztrátu suverenity rozhodování vlád o daních v národním daňovém systému členského státu EU Co převyšuje v porovnání výhod a nevýhod spojených s harmonizací daní v EU nelze dnes jednoznačně určit vzhledem k časově krátké možnosti projevu těchto výhod či nevýhod.

6 Principy harmonizace daní harmonizace: Proces harmonizace daní, aby byl co nejúčinnější, musí dodržet následující principy naplnění obecných daňových zásad, které zejména můžeme vyjádřit v pojmu přiměřené výnosnosti, daňové spravedlnosti, jednoduchosti a efektivnosti správy daní. Zdůraznil bych, že daně by měly vynášet jen tolik, kolik je nezbytně nutné pro zabezpečení politiky státu, regionů a obcí. Nesmí být vytvářeny neodůvodnitelné individuální rozdíly mezi daňovými poplatníky z hlediska daňové zátěže. Konstrukce daní a proces správy daní by měl být zdokonalován nikoliv vyšší byrokratičností vykazování a komplikacemi v řízení, nýbrž vývojem k jednoduchosti, tak, aby nezatěžoval daňové poplatníky a plátce, ale aby nezatěžoval i stát, finanční úřady, aby výběr daní byl efektivní, kontrola účinná. stabilizovat daňové kvóty. Jelikož rozsah veřejných potřeb nevykazuje výkyvy a zůstává v posledních letech relativně konstantní, pak nemají-li vznikat opakované deficity ve státním rozpočtu, musí být daňová kvóty dlouhodobě stabilizována na úrovni minimální potřeby, což přispěje k vyšší právní jistotě ekonomických subjektů. koordinovat s národohospodářskými a sociálními cíli aktuální úrovně růstu ekonomiky ČR, konkurenceschopnosti ekonomiky, úrovně zaměstnanosti, potřeby ochrany životního prostředí. Daně jsou jedním z velmi účinných nástrojů, který může působit na hospodářský růst a v podstatě zasahovat do rozvoje podnikání, do úrovně zaměstnanosti atp. Priority harmonizace daní v ČR V oblasti harmonizace daní v České republice v souladu s obecnými principy harmonizace byly stanoveny již před vstupem do EU jako priority harmonizace daní v ČR následující cíle: snížení počtu druhů zboží a služeb, které podléhají snížené sazbě daně z přidané hodnoty snížení prahu pro povinnou registraci k dani z přidané hodnoty

7 zrušení bezcelních obchodů v příhraničních oblastech ČR (kromě mezinárodních letišť) zdaňování určitých druhů služeb ze zahraničí dle zvyklostí EU vyřešení povinnosti registrace k DPH u subjektů založených ve veřejném zájmu zvýšení sazeb spotřebních daní u cigaret a minerálních olejů zajištění existence daňových skladů pro výrobky podléhající spotřební dani optimalizace systému zdaňování při slučování nebo dělení společností, zdaňování mateřských a dceřiných společností u přímých daní s ohledem na odstranění dvojího zdanění transformace stávající silniční daně, dotýkající se pouze podnikatelských subjektů, na všeobecnou daň z motorových vozidel při zohlednění naplňování ekologických norem upravujících provoz těchto motorových vozidel. změna obecného předmětu zdaňování z dosavadního zdaňování práce ke zdaňování spotřeby. zavedení ekologicky orientovaných daní zefektivnění správy daní a poplatků spolu se zapojením do systému výměny informací v rámci EU zintenzivnění spolupráce daňových administrativ členských zemí EU stabilizace daňové kvóty Je zřejmé, že stanovené cíle byly splněny a v současnosti v některých směrech jdou aktuální cíle ještě dál, např. sjednocení základní a snížené sazby DPH. Všechny výše uvedené cíle měly a mají vliv na českou ekonomiku i celkové společenské dění a jejich realizaci je nutno provádět s ohledem na všechny sociálně ekonomické důsledky. Proto je nutno rozložit naplňování těchto cílů do potřebného časového horizontu a nelze je uskutečnit vývojovým skokem. Z těchto důvodů povolovala a i dnes toleruje EU novým členským zemím po určitou dobu odklady zavádění harmonizačních opatření v některých oblastech a časově omezené výjimky v úpravě národních předpisů proti předpisům EU. Zmínil jsem se, že harmonizační tendence v EU se zaměřují v současnosti převážně na daně nepřímé, tedy daně, které se také označují za daně ze spotřeby. Staly se základním příjmovým zdrojem státních rozpočtů. Vedou k tomu následující důvody:

8 Bez sjednocení nepřímých daní by nebylo možno uskutečnit žádoucí volný pohyb zboží zakotvený v základních principech EU Nepřímé daně vykazují relativně vysokou stabilitu a jsou dobře předvídatelným zdrojem příjmů do státního rozpočtu Skrytost nepřímých daní v cenách zboží a služeb představuje relativně sníženou citlivost veřejnosti vůči těmto daním, tedy nižší možnost vzniku komplikací v sociálně ekonomické oblasti při úpravách daně, daňových sazeb. Nepřímé daně jsou neutrální svým dopadem, neboť každý subjekt platí stejnou daň bez rozdílů v případě stejného platebního důvodu. Nepřímým daním, je-li splněn platební důvod se nelze vyhnout, a to ani změnou stavu, bydliště, věkem. Z hlediska základních principů účetnictví je vybírání nepřímých daní jednodušší než daní přímých S použitím informačních technologií jsou nepřímé daně zvládnutelné a sledovatelné i v mezinárodním propojení harmonizovaných daňových systémů a kontrolovatelné ve spojení s pohybem zboží mezi zeměmi zapojenými do harmonizovaných daňových systémů. Tyto výhody jednoznačně překrývají negativní vlastnosti nepřímých daní, tedy skutečnost, že nepřímé daně deformují cenové údaje, kdy zboží v nižší sazbě má nižší konečné prodejní ceny než zboží obdobné avšak zatížené základní, vyšší sazbou daně a skutečnost, že nepřímé daně vedou k jednorázovému zvýšení cen a tím krátkodobě zvyšují inflaci. Přehled postupu harmonizace v ČR v oblasti správy daní Zatímco v oblasti nepřímých daní harmonizace velmi výrazně pokročila ve svém vývoji, zatímco u přímých daní vývoj je na prvopočátku a jako ustrnul, tak v oblasti harmonizace správy daní, která by logicky měla nutně navazovat na harmonizaci daní, vývoj v podstatě není žádný a jsou jen stanoveny záměry harmonizace v této oblasti, jako jsou: vytváření prostředí a nástrojů podporujících dobrovolného plnění daňových povinností personální zabezpečení daňové správy

9 vytvoření operačního systému výměny informací a administrativní spolupráce prohlubování harmonizačních opatření koordinovaný boj s daňovou kriminalitou mezinárodní spolupráce zavádění nových technologií do daňové správy ekologizace daňové soustavy standardizace daňové správy Je realitou, že z valné části není zajištěna kompatibilnost elektronických informačních daňových systémů mezi státy EU, není vybudován jednotný informační systém státní správy v jednotlivých členských státech EU, není ujasněna standardizace daňových správ ani v organizaci systémů správy v jednotlivých členských státech, v systému vzdělávání a výcviku státních úředníků, není jednotný etický kodex státního úředníka, představy o ekologizaci daňové správy se v jednotlivých členských státech EU výrazně liší, motivační programy pro vytváření prostředí podporujícího dobrovolného plnění daňových povinností jsou velmi sporné, účinný koordinovaný boj s daňovou kriminalitou teprve vzniká v souvislosti s harmonizačními opatřeními v oblasti trestního práva. Mohli bychom říci, že celá tato oblast na harmonizaci teprve čeká. Chyby při realizaci harmonizačního procesu daní v ČR Z dosavadního procesu harmonizace daní v České republice lze vygenerovat chyby, které harmonizaci v ČR zbytečně komplikují, výsledky harmonizace oslabují, umrtvují. Jako základní chyby se jeví: nedostatečná informovanost veřejnosti, podnikatelských subjektů o smyslu harmonizace a o důsledcích její aplikace na daňový systém České republiky. (Veřejnost byla odbývána tvrzením musí to tak být, jinak to v EU nejde.) zjednodušování provádění harmonizace právních předpisů EU a národních předpisů ČR pouhým vkládáním požadovaných právních ustanovení EU do národních právních předpisů ČR bez sledování celkového smyslu a logických vazeb vnitřní konstrukce takto upravovaného předpisu. (Výsledkem byla a je komplikovanost předpisů, vnitřní nesourodost a neuspořádanost.)

10 Nadřazování odborné právní mluvy byrokracie EU v předpisech EU, navíc zkreslené formálním, doslovným překladem do českého jazyka, v harmonizačním procesu při jejich včleňování do národních právních předpisů ČR, nad potřebami srozumitelnosti textů právních předpisů pro běžné uživatele, veřejnost hovořící obecným českým jazykem (Výsledkem byla a je nesrozumitelnost předpisů.) Podřízení průběhu harmonizace v ČR politickým zájmům převládajícím ve výkonné administrativě státu, politické straně vytvářející vládu, kdy populistické, veřejnosti příjemné prvky harmonizace byly připravovány v předstihu s publicitou pro veřejnost, kdežto nepopulární harmonizační kroky byly utajovány, a jejich řešení odkládáno až na poslední chvíli, což se opakovaně, negativně projevilo na pozdním projednání harmonizovaných právních předpisů, zákonů, obsahujících protimluvy, nejasnosti, chyby, neprovázanosti jednotlivých souvisejících ustanovení, což vedlo k častým opravám a novelizacím sotva přijatých předpisů. (Výsledkem byla a je ohrožená právní jistota veřejnosti ve vydávané právní předpisy pro jejich budoucí aplikaci a užití.) Zneužití harmonizace daňových předpisů státem, kdy v rámci harmonizace vložil do stávajících předpisů nepopulární ustanovení v národním zájmu, např. v rámci snahy státu o snižování deficitu státního rozpočtu bez omezení výdajové stránky rozpočtu, výhradně jen k posílení příjmové stránky nesnížil sazbu DPH, zvýšil a rozšířil poplatkové povinnosti a vše zakrýval matoucím, nepravdivým tvrzením o diktovaném požadavku na nepopulární změny ze strany EU, na potřebu přiblížit se stavu v EU. (Výsledkem v důsledku nedostatečné informovanosti byla a je nedůvěra, jak k tvrzením státu, tzn. vlády ČR, tak ale i vzrůst nedůvěry vůči EU.) Závěr Harmonizace daní je velmi složitá a dlouhodobá záležitost. Tak, jako má každá země svůj historický vývoj území, obyvatel, vnitřního uspořádání, kultury, ekonomické úrovně aj. mají svou historii i daně. V této situaci pokud se státy rozhodnou k určitému sdružení, musí přijít na řadu ústupky z vlastních pozic a kompromisy, aby sdružení přineslo požadovaný efekt. Takovým požadavkem bylo pro fungování volného obchodu v Evropské unii přijetí jednotné daně z obratu daně z přidané hodnoty. Lze proto očekávat, že z podobných důvodů se bude proces harmonizace ubírat i v budoucnu přes nepřímé daně k budoucí harmonizaci

11 daní přímých. Harmonizace přímých daní je dlouhodobě citlivou otázkou, zejména otázkou politickou, která musí být řešena napřed na úrovní bilaterálních vztahů, například řešením zamezení dvojího zdanění, boje proti existenci daňových rájů a teprve následně přijde na řadu řešení na úrovní celé EU. Důležitou roli hraje i zaostávající harmonizace správy daní, bez které by v budoucnu nebylo možné zabezpečit společné přímé i nepřímé daně v EU. Harmonizační proces ve všech oblastech je v podstatě projevem postupující celosvětové globalizace společnosti. Svým způsobem ho nelze zastavit. Harmonizace by ale neměla být pouhým jednostranným procesem ve spolupráci mezi státy, neměla by být diktátem, byť sebelépe myšleným, ze strany ekonomicky silnějších partnerů v EU. Harmonizace by měla být výsledkem nejoptimálnějšího společného konsensu vzešlého z procesu vzájemného ovlivňování. Globalizace má schopnost stírat národní specifika, národní rozdíly, národní zvláštnosti. Avšak právě jen soupeření rozdílností, jejich tříbení., vzájemné ovlivňování je podmínkou pozitivního vývoje. Navíc je v samé podstatě lidské existence snaha odlišovat se, prosazovat osobnostní a skupinovou individualitu, soupeřit a každá snaha o vytvoření jednolité zcela harmonizované šedé masy se vždy, v kratším či delším časovém horizontu, ale vždy, vymstí, jak nás učí historie. Změny v postupující harmonizaci by měly probíhat v plynulém navazujícím řetězci, nikoli skokem, protože každá disharmonie mezi úrovní právního zabezpečení a skutečnou úrovní vývoje ekonomiky a společnosti, mezi skutečným stavem ve kterém se stát vývojově nachází, vede k nefunkčnosti vlivu harmonizace na systém, který má být harmonizován. Proto je nezbytné dosáhnout souladu potřeb národního členského státu a požadavku vyššího celku, v našem případě EU, dosáhnout souladu vývoje státu a jeho hospodaření s cíli harmonizačního procesu. Proto si myslím, že celkový harmonizační proces v EU by měl být zaměřen jen do oblastí, kde je nezbytná jednotnost přímo pro funkčnost EU, ale neměla by se dělat z harmonizace vše ovládající a vše pohlcující modla, o které se nepochybuje, nepolemizuje, a, jak jsem již zažili v ne tak dávné minulosti, která se nesmí kritizovat. Právě proto by byla žádoucí daleko aktivnější role České republiky v EU než dosud v této oblasti, spolu s hájením národních specifik, odlišností, výjimek dle aktuálního stavu ekonomiky a potřeb společnosti České republiky, což neznamená snahu o rozbití EU, ale snahu o vytváření EU lepší než je v současné době, snahu o zachování nejen demokratických členských států, ale zachování demokratické celé EU.