Poznámka: Tento text shrnuje návrhy Ministerstva práce a sociálních věcí. Materiál byl interně konzultován se zástupci Ministerstva financí. Vzhledem k časovým podmínkám, které vyplývají z četnosti zasedání Komise pro spravedlivé důchody, se Ministerstvo financí vyjádřilo k diskutovaným tématům pouze na pracovní úrovni. Po diskusi Komise o jednotlivých opatřeních budou Komisí vybraná opatření detailněji projednána s Ministerstvem financí jako gestorem legislativní úpravy, a to včetně přesné kvantifikace dopadů opatření na státní rozpočet, nebo kvantifikaci případných rizik. 1
2
Cíl jednání Komise pro spravedlivé důchody Cílem předkládaného podkladu je seznámit členy Komise s možnostmi změn ve třetím pilíři, které navrhuje Ministerstvo práce a sociálních věcí k diskusi. Materiál přitom obsahuje základní informace o jednotlivých možných změnách. Komise by na svém jednání měla vybrané navrhované změny prodiskutovat a případně doporučit k rozpracování nebo finalizaci. Cílem jednání Komise tedy je na základě diskuse a podkladů zúžit počet možných změn třetího pilíře. Následně pak Ministerstvo práce a sociálních věcí bude moct ve spolupráci s Ministerstvem financí doporučené změny detailně rozpracovat, včetně podrobné kvantifikace dopadů změn na jednotlivé skupiny osob a státní rozpočet. Úvod ke třetímu pilíři Účel třetího pilíře Jedním z hlavních cílů třetího pilíře důchodového systému je zajistit dodatečné pravidelné příjmy seniorů v důchodu. Cílem třetího pilíře tak je doplnit příjmy seniorů zejména ze státního starobního důchodu a tím zmírnit pokles čistých příjmů seniorů po odchodu do důchodu z trhu práce. Vzhledem k velmi vysoké solidaritě prvního pilíře (důchodového zabezpečení) v České republice je zacílení třetího pilíře na rozdíl od zahraničí relativně specifické. První pilíř důchodového systému v České republice je totiž velmi solidární. Rozdíl mezi předchozí čistou mzdou a starobním důchodem je velmi nízký u osob s nízkými příjmy a naopak vysoký u osob se středně vysokými nebo vysokými příjmy. To ilustruje Graf 1 níže. Graf 1 Čistý náhradový poměr dle výše hrubých výdělků 3
Zatímco pokles čistých příjmů u nízkopříjmových osob je v řádu jednotek procent, u osob s vyššími příjmy klesnou čisté příjmy o více jak polovinu. Z toho vyplývá i zacílení třetího pilíře. Byť je na dobrovolné bázi otevřený všem, svůj cíl plní zejména u osob s průměrnými a vyššími příjmy. U nich po odchodu do důchodu státní důchod nahrazuje předchozí výdělky z 60 a méně procent a třetí pilíř má potenciál k doplnění příjmů. Roli zajištění dodatečných příjmů ve stáří by třetí pilíř mohl do jisté míry hrát i bez státní podpory. Výše úspor občanů na stáří by však byla pravděpodobně nižší a schopnost třetího pilíře plnit svou základní funkci by tak byla omezená. Zároveň státní podpora třetího pilíře plní v důchodovém systému České republiky i roli zásluhovosti. Částečně tak vyvažuje velmi vysokou solidaritu prvního pilíře. Byť tedy třetí pilíř je a vždy bude doplňkový, je zároveň velmi důležitou částí důchodového systému, kterou je potřeba neustále monitorovat a zefektivňovat. Současný stav třetího pilíře Současný stav třetího pilíře popisoval podklad k předchozímu jednání Komise. Ten konstatoval zejména jeho nízkou efektivitu ilustrovanou (i) nízkou výší úspor při odchodu do důchodu, (ii) formou výběru úspor a (iii) vzhledem k předchozím dvěma bodům i vysokou státní podporou. Vzhledem k zacílení třetího pilíře na osoby se středními a vyššími příjmy je potřeba zdůraznit, že výše příspěvků účastníků třetího pilíře se s výší jejich příjmu zvyšuje relativně málo. To kvantifikuje popisná regrese v Tabulce 1, která popisuje vztah mezi osobními charakteristikami účastníka třetího pilíře a výší jeho příspěvku. V průměru se při zvýšení měsíčního hrubého příjmu o tisíc korun zvýší výše měsíčního příspěvku účastníka o osm korun. Tento růst nejvíce táhne výše příspěvků u 20 % osob s nejvyššími příjmy. U nich je výše měsíčního příspěvku v průměru o téměř 380 korun vyšší než u 20 % účastníků s nejnižšími příjmy (řádek 9 v Tabulce 1). U 20 % účastníků třetího pilíře se středními příjmy je však výše jejich měsíčního příspěvku jen o 75 korun vyšší než u 20% účastníků s nejnižšími příjmy (řádek 7 v Tabulce 1). Tabulka 1 Osobní charakteristiky občana a výše jeho příspěvku ve třetím pilíři Proměnná Odhad Standardní chyba T-test ženy 37.01*** (11.48) 62.54 věk 30 až 39 let 57.96** (8.600) 107.3 věk 40 až 49 let 127.3*** (80.02) 174.7 věk 50 až 59 let 315.4*** (268.2) 362.6 věk 60 a více let 497.2*** (442.1) 552.3 2. příjmový kvintil -0.696 (-43.70) 42.31 3. příjmový kvintil 75.07*** (33.22) 116.9 4. příjmový kvintil 129.1*** (87.36) 170.9 5. příjmový kvintil 379.8*** (337.1) 422.5 konstanta 348.0*** (294.8) 401.3 Zdroj: Vlastní výpočty Přitom právě osoby se středními a vyššími příjmy pravděpodobně více spořit na stáří ve třetím pilíři mohou. To ilustruje vývoj schopnosti domácnosti vyjít s příjmy s růstem jejich příjmů, jak ho ukazuje 4
Graf 2. S rostoucím příjmem domácnosti roste schopnost domácnosti vyjít snadno s příjmy a tím i schopnost spořit na důchod. Graf 2 Podíl domácností schopných snadno vyjít s příjmy podle výše hrubých příjmů domácnosti 20 40 60 80 1 2 3 4 5 Pet prijmovych skupin domacnosti dle vyse hrubych prijmu Domacnost vychazi snadno Domacnost vychazi s obtizemi Potřebné změny Třetí pilíř svou úlohu v rámci důchodového systému plní ve velmi omezené míře a je potřeba jej změnit. 1 Zároveň, kvůli jeho nezastupitelné roli v rámci důchodového systému je potřeba samotný třetí pilíř zachovat a zefektivnit. Z pohledu gesčního zákona jsou změny úkolem Ministerstva financí. Vzhledem k úzkým několikanásobným vazbám na výrazně větší systém důchodového zabezpečení je však nezbytné upravovat nastavení třetího pilíře dle nastavení systému státního důchodového zabezpečení. Jiný postup, kdy by se oba pilíře vyvíjely nezávisle nebo dokonce systém důchodového zabezpečení byl přizpůsobován doplňkovému třetímu pilíři, není možný. Z toho důvodu je třetí pilíř předmětem jednání Komise a jeho vývoj musí být ve shodě se stanovisky Ministerstva práce a sociálních věcí. Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje k diskusi 3 možné úrovně změn (tzv. 3 scénáře). Ty se odlišují ve velikosti zásahů do fungování třetího pilíře. Scénář 1 přináší minimální, bazální, úroveň změn. Tento scénář se zaměřuje výlučně na zvýšení výnosnosti úspor uložených ve třetím pilíři. Scénář 1 přímo nemotivuje ke zvýšení úložek účastníků nebo zaměstnavatelů. Scénář 2 je ambicióznější. 1 To ilustruje fakt, že průměrná výše úspor u nejčastěji voleného způsobu výplaty, jednorázového vyrovnání, odpovídá jen 2,4 násobku průměrné hrubé měsíční mzdy. Úspory z III. pilíře tak mohou dostatečně zvýšit příjmy v důchodu jen u velmi omezeného počtu účastníků s výrazně nadprůměrnými úsporami. Statistická data za rok 2017 totiž například ukazují, že průměrná délka života ve starobním důchodu byla 24 let. 5
Nejen, že zavádí opatření na zvýšení výnosnosti úspor uložených ve třetím pilíři, ale také přímo zvyšuje motivaci občanů k vyššímu spoření na stáří. Zároveň v tomto scénáři ale nedochází k přímému růstu rozpočtových nákladů v podobě státní podpory spoření. Scénář 3 pak zvyšuje výnosnost úspor a zvyšuje motivaci občanů k vyšší míře spoření i za cenu přímého zvýšení rozpočtových nákladů na státní podporu. Navrhované scénáře změn třetího pilíře Scénář 1 zvýšení efektivity Základním scénářem změn je scénář ke zvýšení výnosnosti úspor ve třetím pilíři. Nízkou výnosnost třetího pilíře ilustrovaly podklady k minulému zasedání Komise. Nízká výnosnost pak přispívá k tomu, že průměrná výše úspor u nejčastěji voleného způsobu výplaty, jednorázového vyrovnání, odpovídá jen 2,4 násobku průměrné hrubé měsíční mzdy. Ke zvýšení výnosnosti úspor navrhuje Ministerstvo práce a sociálních věcí k diskusi dvě opatření: Založení státního penzijního fondu a změny v poplatkové politice penzijních fondů. Obě opatření cílí na zvýšení výnosnosti úspor účastníků třetího pilíře, každé z opatření však dosahuje cíle odlišným způsobem. Změny limitů poplatků zvyšují výnosnost skrze vyšší regulaci penzijního spoření. Naopak zavedení státního fondu zvyšuje výnosnost skrze zvýšení konkurence mezi penzijními fondy a doplněním portfolia penzijních fondů o typ fondu, který při dlouhodobé spoření nabízí garanci zisku i vyšší výnosnost. Státní penzijní fond Cílem státního penzijního fondu je nabídnout občanům alternativu, která bude výnosnější než transformované penzijní fondy a zároveň bude zachovávat minimální úroveň rizika. Drtivá většina účastníků totiž stále setrvává v transformovaných penzijních fondech. Četnost přechodů účastníků z transformovaných penzijních fondů do fondů účastnických, které nabízejí vyšší zvýhodnění, je dlouhodobě velmi omezená, jak ilustruje Tabulka 2. Tabulka 2: Podíl účastníků transformovaných fondů, kteří odešli do fondů účastnických (v %) Rok Podíl účastníků, kteří odešly do účastnických fondů [v %] 2013 0.03% 2014 0.17% 2015 0.30% 2016 0.44% 2017 1.12% 2018 1.19% Zdroj: Ministerstvo financí, vlastní výpočty 6
Pro většinu osob spořících v transformovaných fondech je s největší pravděpodobností velmi důležitá garance zachování nominální hodnoty prostředků, tzv. garance nezáporného zisku. 2 Tato garance přitom snižuje výnosy jejich úspor skrze (i) nezbytné poplatky placené penzijním společnostem k zajišťování této garance a (ii) snížené možnosti investování penzijních fondů a tím i výnosnosti investic. Výsledkem pak nezřídka je i výnosnost transformovaných fondů nižší než inflace a pokles kupní síly úspor. Vyšší výnosnost úspor v účastnických fondech v současnosti není pro většinu občanů dostatečným bonusem za ztrátu garance zachování nominální hodnoty prostředků. Státní penzijní fond proto nabídne občanům alternativu mezi současnou nabídkou transformovaných a účastnických fondů. Zásadním rysem státního fondu přitom bude garance nezáporného výnosu 3 při vyšším zhodnocení než u transformovaných fondů. Hlavní rysy státního penzijního fondu shrnuje následující seznam: Právní ukotvení státního fondu Státní fond a státní penzijní společnost bude vycházet ze stejné legislativy jako soukromé účastnické fondy. Práva a povinnosti státní penzijní společnosti budou ze zákona srovnatelné jako u soukromých penzijních společností. Soukromé penzijní společnosti tak nebudou nijak znevýhodněny. Naopak, soukromé penzijní společnosti budou moci následovat strategii státní penzijní společnosti a nabídnout obdobnou garanci ve svých účastnických fondech. Státní fond bude zřízen penzijní společností, jejíž jediným akcionářem bude stát. Úspory včetně výnosů a státní podpory budou po celou dobu spoření majetkem klienta. Za státní penzijní společností bude stát silný akcionář v podobě státu. Garance výnosu alespoň na úrovni inflace 4 Státní fond bude založen jako účastnický fond, nicméně ve svém statutu bude garantovat při řádném ukončení spořící fáze 5 výnos minimálně na úrovni inflace. 6 Státní fond tak bude garantovat alespoň udržení reálné kupní síly úspor klientů. To transformované fondy, kde je koncentrována většina úspor, v současnosti negarantují. 2 Další významnou výhodou transformovaných fondů se může zdát možnost výsluhové penze, která zjednodušuje klientům třetího pilíře výběr úspor v nižším věku. Statistiky ČNB ale ukazují, že v období let 2014 až 2018 byly formou výsluhové penze vyplaceny úspory každoročně méně než 350 klientům. Počet klientů, kteří v tomto období požádali o výplatu formou jednorázového vrovnání, neklesl pod 160 tisíc ročně. 3 Při dlouhodobém spoření. Tedy v situaci, kdy účastník skutečně spoří za účelem zvýšení svých příjmů ve stáří. 4 Schopnost státního fondu dodržet garantovaný výnos ilustruje i výše průměrných ročních nákladů spojených s garancí s danou délkou v % hodnoty spravovaných aktiv u státního (konzervativního) fondu. Při garanci nad 10 let jsou tyto náklady v porovnání s výší poplatků za správu aktiv relativně velmi nízké (viz příloha). 5 Základní podmínkou pro získání nároku na garanci zhodnocení bude trvání smlouvy u státního fondu minimálně po dobu 10 let. Ukončení před tímto horizontem ať již odbytným, nebo převodem k jiné penzijní společnosti bude znamenat ztrátu nároku na garanci a výplatu podle aktuální hodnoty osobního účtu účastníka. 7 6 Nastavení úrovně garance je samozřejmě k diskusi v Komisi. Při jakémkoli nastavení garance nad nulou, byť minimálním, bude garantovaná výnosnost státního fondu vyšší než garance u transformovaných fondů. Zároveň technika nastavení této garance umožní státnímu fondu s větší pravděpodobností pravidelně dosahovat většího zisku než u transformovaných fondů.
Státní fond tak bude nabízet pro klienty využívající třetí pilíř ke spoření na důchod vyšší garanci než transformované penzijní fondy. Díky odlišné konstrukci ale nebude garance u státního fondu nadměrně omezovat jeho investiční strategii. Státní fond tak s výrazně vyšší pravděpodobností dosáhne vyšších výnosů než současné transformované fondy. Navrhovaná forma garance v současnosti na trhu penzijních fondů chybí, i když po garancích obecně je v této oblasti velmi vysoká poptávka. Státní fond tak zaplní mezeru na tomto trhu. Soukromé společnosti samozřejmě budou moci ve svých účastnických fondů nabízet investiční strategie se stejnými zárukami. Nízkopoplatková politika Státní penzijní fond bude nastaven jako nízkopoplatkový. To přirozeně zvýší čistý výnos úspor klientů a tím i výši jejich úspor ve stáří. Nízkou míru poplatků u státního fondu umožní například absence potřeby dodatečných rezerv pro zajištění každoroční garance jako u transformovaných fondů, pasivní investiční strategie fondu nebo neziskový charakter státní penzijní společnosti. Odborná veřejnost přitom upozorňuje, že ziskovost penzijních společností je výrazně vyšší než čistý výnos klientů transformovaných fondů. V posledních 3 letech zisk odpovídal přibližně 15 % vlastního kapitálu. Návrh Ministerstva práce a sociálních věcí předpokládá poplatek 0,35 % z hodnoty aktiv. Ten je výrazně nižší než u transformovaných nebo konzervativních účastnických fondů. Zároveň je takto nastavený poplatek stále vyšší, než například výše poplatku u obdobného fondu ve Švédsku. Možnost přechodu mezi státním fondem a soukromými fondy Účastníci třetího pilíře budou moci volně přecházet mezi státním fondem a fondy soukromými stejně jako dnes mohou přecházet mezi soukromými fondy. Státní fond tak bude přímou konkurencí soukromých fondů a naopak i státní fond bude vystaven konkurenci soukromých fondů. Takto vznikne vyšší konkurence na poli třetího pilíře, ze které budou profitovat nejen noví klienti, kteří do třetího pilíře teprve vstoupí, ale i současní účastníci. Jejich úspory ve třetím pilíři přitom odpovídají přibližně 8 % HDP. Vkladová a výplatní fáze Srovnatelnost vkladové i výplatní fáze u státního fondu a soukromých fondů je velmi důležitým předpokladem k zvýšení konkurence ve třetím pilíři. Z toho důvodu bude vkladová a výplatní fáze srovnatelná jako u soukromých penzijních fondů. Spořit budou moci stejně jako u soukromých účastnických fondů již nezletilé děti. Ke spoření budou občané motivováni jako u současných soukromých penzijních fondů pomocí státního příspěvku a daňových zvýhodnění. Stejně tak budou ve státním a soukromých fondech stejná pravidla a zvýhodnění pro příspěvky zaměstnavatelů. Možnosti výplaty úspor ze státního fondu budou shodné jako u ostatních účastnických fondů. Účastníci budou moci své úspory bez podpory kdykoli vybrat jako u současných soukromých účastnických fondů. Stejně tak i u státního fondu bude možnost jednorázového vyrovnání, dlouhodobých pravidelných výběrů nebo například předdůchodu. Transparentnost, srozumitelnost a informovanost klientů Státní penzijní fond bude podávat svým klientům informace o jejich současné výši úspor v co nejsrozumitelnější a uživatelsky nejpřívětivější formě. Zároveň státní fond bude klienty 8
informovat o jejich očekávané výši úspor v okamžiku odchodu do důchodu, a to na základě historie jejich výše příspěvků a očekávaném vývoji na investičním trhu. Státní fond tak bude zvyšovat standard ve srozumitelnosti a informovanosti klientů o jejich úsporách. Vlastnictví prostředků Úspory včetně výnosů a státní podpory budou po celou dobu spoření majetkem klienta. Vlastnictví úspor tak bude nedotknutelné stejně, jako tomu je například u úspor u soukromých fondů, stavebního spoření nebo vkladů u bank. Náročné profese a státní fond Nezbytnost státního penzijního fondu se ukáže také v případě, kdy se Komise rozhodne pro povinný fondový systém financování předčasného odchodu do důchodu u náročných profesí. Pak by bylo nutné určit penzijní společnost, do které by plynuly úložky za zaměstnance v náročných profesích, kteří se nerozhodli pro konkrétní soukromou penzijní společnost. Takovou penzijní společností přitom nemůže být žádná ze soukromých společností, ale státní penzijní společnost. U následujících modelových příkladů kvantifikujeme výhody dvou zásadních vlastností, které odlišují státní fond od soukromých transformované fondů: (i) vyšší garanci výnosnosti a (ii) nižší poplatkovou politiku. V příkladech přitom předpokládáme, že (i) účastníci ve třetím pilíři spoří 30 let a (ii) reálná výše jejich úložky je po celou dobu spoření 300, 500, respektive 1000 korun. Zároveň předpokládáme inflaci na úrovni inflačního cíle ČNB (2 %) a nastavení státní podpory, které udržuje během spoření její reálnou hodnotu. 7 Pro státní penzijní fond v příkladech uvádíme 3 varianty výnosnosti: 3 %, 4 % a 5 % p.a.. Ty ukazují, jakých výsledků by státní (účastnický) fond dosáhl v případě, že by jeho výnosnost odpovídala předpokládané výnosnosti ostatních účastnických fondů (konzervativního, vyváženého a dynamického). Výši hrubých úspor při odchodu do důchodu ukazuje Tabulka 1. Výsledky přitom neberou v potaz vliv poplatků, aby rozdíly ve výnosnosti nezkreslovaly rozdíly v poplatkové politice transformovaných fondů a fondu státního. Výsledky ukazujeme variantně pro tři možné výnosnosti státního fondu. Předposlední sloupec ukazuje, že občané spořící 300 korun měsíčně by přechodem z transformovaného fondu do státního fondu vydělali nejméně 24 tisíc korun a nejvíce 88 tisíc korun. 8 Osoby, které by spořily 1000 korun měsíčně, by pak vydělaly díky přechodu do státního fondu 75 až 278 tisíc korun. 7 Situace, kdy by klient po dobu 30 let nezvýšil svůj příspěvek, není pravděpodobná. Z toho důvodu byl zvolen scénář zachování reálných hodnot. To znamená, že každý rok se vklad účastníka zvyšuje o 2 %. Zároveň se stejným tempem zvyšuje limit pro přiznání státní podpory i její výše. Výsledný stav účtu je pak přepočítán na reálnou hodnotu roku 2019 odečtením faktoru každoroční 2 % inflace po celou dobu spoření. Výsledky tak kvantifikují reálnou kupní sílu dosažených budoucích úspor v dnešních cenách. Použité předpoklady nejlépe odpovídají skutečnému vývoji ve třetím pilíři. 8 Rozpětí zisku z přechodu do státního fondu vychází z rozpětí předpokládané výnosnosti státního fondu. 9
Tabulka 3: Hrubý výše úspor dle typu fondu Měsíční příspěvek [v Kč] Hrubá výše úspor dle fondu [v Kč] Státní Transformovaný výnosnost 3 % výnosnost 4 % výnosnost 5 % výnosnost 2 % Zisk při přechodu do státního fondu [v Kč] Minimální Maximální 300 Kč 167 182 Kč 196 245 Kč 231 570 Kč 143 208 Kč 23 974 Kč 88 362 Kč 500 Kč 270 063 Kč 317 011 Kč 374 075 Kč 231 336 Kč 38 727 Kč 142 739 Kč 1 000 Kč 527 266 Kč 618 926 Kč 730 338 Kč 451 656 Kč 75 610 Kč 278 682 Kč Zdroj: Vlastní výpočty Převedení úspor z transformovaných fondů do státního fondu by znamenalo taktéž úspory ve formě ušetřených poplatků. Jejich velikost ukazuje Tabulka 4. Maximální výše úspor díky nižším poplatkům u státního fondu by pro všechny modelové jednotlivce znamenala úspory přesahující deset ticích korun (předposlední řádek Tabulky 4). Minimální výše úspor by pak jen u účastníka s měsíční úložkou 300 korun hranici deseti tisíc nepřesáhla (poslední řádek Tabulky 4). Tabulka 4: Výše celkových poplatků dle typu fondu Měsíční příspěvek [v Kč] Státní Celkové poplatky [v Kč] Transformovaný výnosnost 3 % výnosnost 4 % výnosnost 5 % výnosnost 2 % Zisk při přechodu do státního fondu [v Kč] Maximální Minimální 300 Kč 8 342 Kč 9 300 Kč 10 410 Kč 18 644 Kč 10 301 Kč 8 234 Kč 500 Kč 13 476 Kč 15 023 Kč 16 816 Kč 30 117 Kč 16 641 Kč 13 301 Kč 1 000 Kč 26 310 Kč 29 332 Kč 32 831 Kč 58 799 Kč 32 489 Kč 25 969 Kč Zdroj: Vlastní výpočty Celkové zvýšení úspor při odchodu do důchodu, které je výsledkem vyšší výnosnosti státního penzijního fondu a jeho nižších poplatků, ukazuje Tabulka 5, respektive poslední dva sloupce této tabulky. Úspory jednotlivce, který po celou dobu spoření ukládá 300 korun měsíčně, by díky přechodu do státního fondu vzrostly o 33 až 93 tisíc korun. Úspory u toho, kdo spoří 1000 korun měsíčně, by díky přechodu vzrostly o 105 až 293 tisíc korun. U něj by při průměrné délce dožití v 65 letech zvýšení úspor díky přechodu do státního fondu přineslo zvýšení měsíčního příjmu v důchodu o 440 až 1240 korun. Tabulka 5: Čistá výše úspor dle typu fondu Měsíční příspěvek [v Kč] Čistá výše úspor dle fondu [v Kč] Státní Transformovaný výnosnost 3 % výnosnost 4 % výnosnost 5 % výnosnost 2 % Zisk při přechodu do státního fondu [v Kč] Minimální Maximální 300 Kč 158 007 Kč 185 008 Kč 217 775 Kč 124 564 Kč 33 442 Kč 93 211 Kč 10
500 Kč 255 241 Kč 298 859 Kč 351 791 Kč 201 219 Kč 54 022 Kč 150 572 Kč 1 000 Kč 498 328 Kč 583 487 Kč 686 830 Kč 392 857 Kč 105 472 Kč 293 973 Kč Zdroj: Vlastní výpočty Státní penzijní fond tak díky kombinaci garance výnosu na úrovni inflace, změně metodiky garance a nízkopoplatkové politice má potenciál významně zvýšit příjmy důchodců. Modelové příklady ukazují zvýšení úspor při odchodu do důchodu u osob s příspěvkem 300 korun měsíčně v rozmezí jedné až tří průměrných mezd v ekonomice. U osob s příspěvkem 1000 korun měsíčně pak zvýšení úspor může financovat zvýšení měsíčních příjmů seniora v důchodu o 440 až 1240 korun. Zřízení státního fondu samozřejmě klade jisté nároky na státní rozpočet. Jejich výše je však vzhledem k velikosti celkové státní podpory velmi nízká. Samotný provoz státního fondu by neměl klást signifikantní nároky na státní rozpočet. To ilustruje například i zkušenost se švédskými státními penzijními fondy, které se dlouhodobě financují z poplatků odpovídajících 0,08 %, respektive 0,22 % z hodnoty aktiv (dle typu fondu). Tedy z poplatků, jejichž výše je významně nižší než v českém případě navrhovaných 0,35 %. Změny v poplatkové politice penzijních fondů Dalším navrhovaným opatřením vedle zavedení státního penzijního fondu jsou v 1. scénáři změny v poplatkové politice penzijních fondů. Poplatková politika přitom přímo ovlivňuje výnosnost úspor občanů ve třetím pilíři. V roce 2015 došlo na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu ke zvýšení poplatků transformovaných fondů. U transformovaných penzijních fondů byla úplata z aktiv zvýšena z 0,6 na 0,8 a úplata z výnosu snížena z 0,15 % na 0,1 %. U vyvážených a dynamických účastnických fondů byla úplata z aktiv i dosaženého výnosu. Úplata z aktiv byla zvýšena o 0,2 p.b. na 1 %, úplata z výnosu z 10 % na 15 %. Ministerstvo financí ani Ministerstvo práce a sociálních věcí v současnosti nedisponují detailní analýzou, která by ex ante nebo ex post kvantifikovala pozitivní vliv změny poplatkové politiky na výnosnost nebo rizikovost úspor klientů. Nicméně předem nelze vyloučit možnost, že růst poplatků umožní penzijním fondům zvýšit čistý výnos klientů a naopak pokles poplatků pomůže čistý výnos klientů fondů snížit. Výše poplatků penzijních společností je však kritizována odbornou veřejností. Argumenty poukazují na nepoměr mezi ziskovostí penzijních společností a čistou výnosností (ziskovostí) úspor klientů zejména u transformovaných fondů. Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje k diskusi dvě možné varianty změn poplatků: Snížení poplatků za správu a/nebo poplatků z výnosu, Restrukturalizací poplatků za správu a výnos. První způsob, snížení poplatků za správu a/nebo poplatků z výnosu snižuje odměnu penzijních společností bez ohledu na výši dosaženého zhodnocení pro klienta. Opatření tak reaguje na argument odborné veřejnosti na nepoměr mezi ziskovostí penzijních společností a výnosností zejména u transformovaných fondů. U druhého způsobu, restrukturalizace poplatků za správu a výnos, pak změna 11
výsledné odměny penzijní společnosti závisí na dosažené výnosnosti penzijního fondu. Například transformované nebo konzervativní fondy by svým akcionářům vydělaly více, pokud by výnos klientů byl vyšší. Naopak pokud by výnos pro klienty menší, pak by i zisk akcionářů byl menší. Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje k diskusi tyto změny v nastavení poplatků: Možnost snížení maximálních limitů poplatků: o Transformovaný f.: úplata z aktiv 0,5 % namísto současných 0,8 % o Konzervativní f.: úplata z aktiv 0,3 % namísto současných 0,4 % o Vyvážený f.: úplata z aktiv 0,8 % namísto současných 1,0 % o Dynamický f.: úplata z aktiv 0,8 % namísto současných 1,0 % Možnost restrukturalizace maximálních limitů poplatků o Snížení úplaty z aktiv by u všech fondů bylo doplněno zvýšením úplaty ze zhodnocení o 5 p. b. Výši současných poplatků a pokles poplatků způsobený navrhovanými změnami kvantifikuje Tabulka 6. Snížení poplatků u modelových příkladů zvyšuje úspory klientů v řádu jednotek až tisíců korun. Nevětší zvýšení úspor připadá na jednotlivce s měsíční úložkou 1000 korun měsíčně (poslední řádek Tabulky 6) a na úložky v transformovaných fondech (první řádek Tabulky 6). Tabulka 6: Výše poplatků a jejich změn dle výše příspěvků účastníka a typu fondu Typ fondu Poplatky nyní Výše poplatků dle výše příspěvků účastníka [v Kč] 300 500 1000 Zisk ze změny Poplatky nyní Zisk ze změny Poplatky nyní Zisk ze změny Transformovaný 18 644 Kč 5 159 Kč 30 117 Kč 8 334 Kč 58 799 Kč 16 271 Kč Konzervativní 15 064 Kč 1 965 Kč 24 334 Kč 3 175 Kč 47 509 Kč 6 198 Kč Vyvážený 33 932 Kč 3 524 Kč 54 813 Kč 5 693 Kč 107 015 Kč 11 115 Kč Dynamický 40 804 Kč 3 775 Kč 65 914 Kč 6 098 Kč 128 689 Kč 11 906 Kč Zdroj: Vlastní výpočty Scénář 2 zvýšení efektivity doplněné zvýšením motivace ke spoření bez dodatečných rozpočtových nákladů Druhý scénář představuje vyšší úroveň změn než scénář 1. Scénář 2 staví na scénáři 1 (státní penzijní fond a/nebo změna limitů pro poplatky) a doplňuje opatření z prvního scénáře o opatření motivující občany ke zvýšení úspor na stáří. Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje ve 2. scénáři 3 možné druhy opatření: Změny ve struktuře státního příspěvku, zvýšení povědomí občanů o jejich očekávaném státním důchodu a změny ve výplatní fázi. 12
První dvě opatření mají za cíl zejména zvýšit úroveň pravidelných úložek, dobu spoření i míru zapojení občanů ve třetím pilíři. Třetí skupina opatření pak směřuje k posílení dlouhodobých forem výběru úspor a omezení využívání třetího pilíře k jiným účelům než pravidelnému dodatečné zvýšení příjmů v důchodu. Změny ve struktuře státního příspěvku Změny ve struktuře státní podpory mohou nabývat řady podob. Vždy ale směřují ke zvýšení úspor občanů v okamžiku odchodu do důchodu. Ministerstvo práce a sociálních věcí přitom navrhuje k diskusi tyto podoby změn struktury státního příspěvku: Ve prospěch vyšších příspěvků účastníků, ve prospěch příspěvků v účastnických fondech, ve prospěch příspěvků u dlouhodobých střadatelů. Navrhované změny k diskusi jsou přitom komplementární, dle závěrů Komise je možné dále rozpracovat a případně aplikovat v praxi všechny změny najednou, nebo vybrané jednotlivé změny, případně jejich kombinace. Zkušenost z roku 2013, kdy došlo ke změnám státního příspěvku, přitom ukázala, že pro významnou část účastníků třetího pilíře je změna státní podpory impulsem ke změně výše jejich úložek na stáří. Graf 3 níže ukazuje, jak se po změně státního příspěvku (změny jeho výše a hranic pro jeho přiznání) změnila výše příspěvků účastníků třetího pilíře. Trend patrný v Grafu 3 potvrzuje i vývoj průměrné výše příspěvku u transformovaných fondů nebo regresní analýza výše příspěvků z výběrových šetření. 13
Počet smluv v tis. Graf 3: Změny ve struktuře příspěvků účastníků v období před a po změně státního příspěvku 5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 2000 a více Kč 1100-1999 Kč 1000-1099 Kč 600-999 Kč 500-599 Kč 400-499 Kč 300-399 Kč 100-299 Kč 1-99 Kč 0 0 4Q11 4Q12 4Q13 4Q14 4Q15 4Q16 4Q17 4Q18 Roky Zdroj: Ministerstvo financí Změny podle výše státního příspěvků je možné konstruovat tak, že u nižších příspěvků účastníků dojde ke snížení státního příspěvku a naopak u vyšších příspěvků k jejímu zvýšení. Takovouto změnu struktury státní podpory ve prospěch vyšších příspěvků účastníků pak lze doplnit například změnou hranic pro přiznání minimální nebo maximální státní podpory. Kombinace změn přitom může být nastavena rozpočtově neutrálně. Při nezměněné výši úspor účastníků by tedy změny nezvýšily rozpočtové náklady na státní podporu. Ty by vzrostly pouze v případě, kdy by občané začaly ve třetím pilíři výrazně více spořit. Změna struktury státních příspěvků tak může motivovat účastníky ke zvýšení jejich příspěvků a tím i ke zvýšení úspor na stáří. Jako příklad změny státní podpory uvádíme změnu státního příspěvku dle následující Tabulky 7. Státní příspěvek by podle tohoto návrhu odpovídal 23 % příspěvku účastníka a jeho maximální výše by nově byla přiznána účastníkům s úložkou 1.100 korun měsíčně. Státní příspěvek by se tak zvýšil pro osoby s úložkou nad 1.000 korun měsíčně a snížil osobám s úložkou nižší. 14
Tabulka 7: Příklad změny státní podpory ve prospěch vyšších příspěvků Měsíční příspěvek účastníka Státní příspěvek za rok Současný Nový Rozdíl 300 1080 828-252 400 1320 1104-216 500 1560 1380-180 600 1800 1656-144 700 2040 1932-108 800 2280 2208-72 900 2520 2484-36 1000 2760 2760 0 1100 2760 3036 276 Zdroj: Ministerstvo financí, vlastní výpočty Tabulka 8 pak ilustruje, jak by se zvýšila výše úspor těch osob, které by po změně státního příspěvku zvýšily měsíční úložku z 1.000 na 1.100 korun. U všech typů penzijních fondů uvažovaných ve Scénáři 1 by zvýšení státní podpory a následné zvýšení úložek klientů vedlo ke zvýšení úspor na stáří v řádu desítek tisíc korun. Stejně tak by v řádu desítek tisíc korun vzrostly úspory u těch účastníků, kteří v současnosti spoří 300 korun měsíčně a po změně by navýšili svůj příspěvek tak, aby i nadále pobírali stejnou výši státního příspěvku. Tabulka 8: Dopady změn na výši úspor Typ fondu Výše úspor účastníka při odchodu do důchodu [v Kč] Současná výše úspor Původní příspěvek 1000 Kč Nová výše úspor Zvýšení úspor Státní (3 %) 498 328 Kč 548 161 Kč 49 833 Kč Státní (4 %) 583 487 Kč 641 836 Kč 58 349 Kč Státní (5 %) 686 830 Kč 755 513 Kč 68 683 Kč Transformovaný 409 128 Kč 450 040 Kč 40 913 Kč Konzervativní 481 805 Kč 529 985 Kč 48 180 Kč Vyvážený 502 482 Kč 552 730 Kč 50 248 Kč Dynamický 574 182 Kč 631 600 Kč 57 418 Kč Zdroj: Vlastní výpočty Rozpočtové dopady popsané změny struktury státního příspěvku závisí na reakci účastníků třetího pilíře. V případě, kdy by reakce účastníků byla velmi malá, pak by výdaje na státní podporu klesly. Zároveň by klesly úspory klientů při odchodu do důchodu. To nicméně vzhledem k reakci účastníků na změnu podpory v roce 2013 nepředpokládáme. V případě, kdy by (i) všichni střadatelé s příspěvkem 15
do 1.000 korun měsíčně zvýšili své příspěvky tak, aby se nezměnila výše jejich státní podpory a (ii) všichni střadatelé s příspěvkem 1.000 korun měsíčně svůj příspěvek na 1.100 korun měsíčně by rozpočtové dopady vzrostly dle prvních odhadů o méně než 400 milionů korun. Další varianty změn struktury státní podpory mohou reflektovat například délku doby spoření. Změny přitom mohou nabývat dvou podob: (i) bonifikace státní podpory u dlouhodobých střadatelů a/nebo (ii) omezení státní podpory u střadatelů krátkodobých. Bonifikace by motivovala k dřívějšímu vstupu do třetího pilíře. To by vedlo ke zvýšení úspor při odchodu do důchodu. Omezení podpory u krátkodobých střadatelů by omezilo nežádoucí využívání třetího pilíře ke krátkodobému spoření s cílem maximalizovat státní podporu namísto využívání třetího pilíře k dlouhodobému spoření na důchod. Omezení by přitom mohlo mít několik podob. Například zvýšení potřebné doby spoření pro možnost výběru bez ztráty státní podpory z 5 na 10 let. Zvýšení povědomí občanů o jejich očekávaném státním důchodu Druhou významnou skupinu opatření ve scénáři 2 představuje zvýšení informovanosti občanů o výši jejich státních důchodů v budoucnosti. Informovanost občanů o jejich očekávaném státním důchodu je zásadní proto, aby se občané mohli včas připravit na pokles příjmů po odchodu do důchodu. V případě, že senior bude dopředu a srozumitelně státem informován, že jeho očekávaný státní důchod nahradí jeho čistou mzdu například pouze ze 40 %, pak se bude moci zajistit na stáří například spořením vyšších částek ve třetím pilíři. Naopak občan, který bude včas dopředu a pro něj srozumitelně informován, že jeho státní důchod nejspíše bude odpovídat 90 % jeho předchozí čisté mzdy, může ve třetím pilíři spořit méně a zbylé peníze využít tam, kde mu přinesou větší užitek. Informovanost občanů o jejich budoucích státních důchodech tak může přispět k přesnějšímu plnění cíle třetího pilíře zejména na osoby, u kterých státní důchod nenahrazuje tak velkou část čisté mzdy. Přesnější zacílení třetího pilíře pak samozřejmě zefektivní i výdaje na státní podporu. Zvýšení informovanosti jednotlivců o jejich očekávaných budoucích důchodech může nabývat řady podob. Cílem případných opatření je ale to, aby stát aktivně informoval jednotlivce o výši jejich očekávaných starobních důchodů a časové a finanční náklady občanů na získání informací o jejich očekávaném důchodu byly minimální. V úvahu tak připadá například informování občanů skrze nejrůznější aplikace, elektronickou nebo písemnou formou. Změny ve výplatní fázi Poslední, třetí skupinou změn ve druhém scénáři jsou změny ve výplatní fázi. Ministerstvo práce a sociálních věcí přitom navrhuje k diskusi zejména: Změny podmínek výplaty ve prospěch dlouhodobých výběrů, Institucionální změny u doživotních výplat vedoucí ke zvýšení výhodnosti dlouhodobých výběrů. Ministerstvo práce a sociálních věcí přitom navrhuje k diskusi několik možných variant změn podmínek výplaty ve prospěch dlouhodobých výběrů: (i) omezení možností předčasných výběrů úspor spolu se 16
státní podporou a výnosy, (ii) zvýšení zdanění krátkodobých výběrů, nebo (iii) podmínku výplaty části úspor ve formě pravidelných výplat u těch střadatelů, jejichž naspořená částka při odchodu do důchodu přesáhla například 100 tisíc korun. Veškeré navrhované změny podmínek výplaty ve prospěch dlouhodobých výběrů mají za cíl přispět ke změně dlouhodobého stavu, kdy je většina úspor vybírána jednorázově. Zároveň vybraná opatření (například zdanění krátkodobých výběrů) mohou zajistit dodatečné příjmy, ze kterých bude možné podpořit ty účastníky třetího pilíře, kteří naspořené prostředky vybírají ve formě dlouhodobé anuity a úspory tak u nich plní cíl zvýšení pravidelných příjmů ve stáří. Možnost institucionálních změn u doživotních výplat reaguje na fenomén tzv. nepříznivého výběru při výběru formy výplaty. V současnosti si totiž senioři mohou vybrat z různých forem výplaty úspor. Společnosti, které výplaty zajišťují, přitom předpokládají, že senioři s nízkou očekávanou délkou života zvolí spíše jednorázovou formu výplaty a senioři s vysokou očekávanou délkou života pak spíše formu doživotní výplaty. Těmto předpokladům společnosti přizpůsobují metodiku výpočtu výše doživotních výplat. To v konečném důsledku přispívá k velmi nízké výši měsíční výše doživotních výplat. Společnosti totiž při výpočtu doživotní výplaty používají nadstandardně vysokou očekávanou délku seniora a na tuto délku rozpočtou i výši úspor. Změny v této oblasti by tak přispěly ke zvýšení počtu vyplácených doživotních anuit a tím i k tomu, aby třetí pilíř zajišťoval pravidelné dodatečné příjmy po odchodu do důchodu. Jednou z možností je pověřit výplatou doživotních anuit vybranou státní instituci. Ta by při výpočtu doživotní anuity nemusela používat nadstandardně vysokou očekávanou délku života. To by pak přispělo ke zvýšení měsíční výše doživotní anuity a tím by pomohlo k jejímu většímu rozšíření. Nastíněné tři oblasti změn ve druhém scénáři tak cílí nejen na zvýšení efektivity třetího pilíře, ale nad to i ke zvýšení motivace k vyšším úložkám ve třetím pilíři a dlouhodobému vybírání úspor. Opatření přitom mají zvýšit motivaci ke spoření, ale nemají přímo zvyšovat rozpočtové náklady státní podpory. Scénář 3 zvýšení efektivity doplněné zvýšením motivace ke spoření za cenu dodatečných rozpočtových nákladů Třetí scénář představuje nejvyšší úroveň změn. Scénář 3 stejně jako scénář 2 staví na scénáři 1 (státní penzijní fond a/nebo změna limitů pro poplatky) a tyto opatření doplňuje o změny, které mají zvýšit výši úspor na stáří i za cenu přímého zvýšení rozpočtových nákladů. Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje ve 3. scénáři k diskusi 3 opatření: Skokové navýšení státního příspěvku, nahrazení daňového zvýhodnění příspěvků zaměstnavatelů státním příspěvkem a zavedením povinnosti zaměstnavatele doplnit část příspěvku účastníka. První opatření se stejně jako u druhého scénáře týká nastavení státního příspěvku. Ve scénáři 3 však na rozdíl od druhého scénáře nedochází ke změně struktury státní podpory, kde státní podpora klesne u nižších příspěvků a vzroste u vyšších. Naopak, ve 3. scénáři státní podpora u nižších příspěvků zůstává nezměněná a u vyšších roste. Konkrétně Ministerstvo práce a sociálních věcí navrhuje k diskusi posunutí hranice pro maximální státní příspěvek z 1.000 korun měsíčně na 1.500 korun měsíčně. Takto 17
nastavená změna státního příspěvku může mít větší odezvu v navýšení příspěvků účastníků než obdobná změna ve druhém scénáři. Cenou za pravděpodobně vyšší nárůst příspěvků účastníků je vyšší rozpočtový dopad. Druhé a třetí opatření reagují na nízké zapojení zaměstnavatelů ve třetím pilíři. I přes vysokou daňovou podporu přispívají zaměstnavatelé pouze na úspory každého třetího účastníka. V případě, kdy zaměstnavatel přispívá do fondu svého zaměstnance, je však výše průměrné úložky relativně vysoká. Existuje zde tedy velký prostor pro zvýšení zapojení zaměstnavatelů a zároveň vyšší zapojení zaměstnavatelů má potenciál výrazněji zvýšit výši úspor ve třetím pilíři. Nahrazení daňového zvýhodnění příspěvku zaměstnavatelů státním příspěvkem může zvýšit zájem zaměstnanců-účastníků třetího pilíře o tento benefit. Zaměstnanci by pak na svých zaměstnavatelích spíše tento benefit vyžadovali a jejich úspory na stáří by pak vzrostly. Podpora formou státního příspěvku totiž nejspíše výrazně více motivuje k dodatečným úsporám než podpora formou daňového zvýhodnění. Nicméně je třeba upozornit na to, že nastavení státního příspěvku na příspěvky zaměstnavatelů by vzhledem k současnému nastavení daňových úlev a státních příspěvků muselo projít podrobnou analýzou. Prostor pro zvýšení úspor klientů díky většímu zapojení jejich zaměstnavatelů ilustrují dopady zavedení povinnosti příspěvků zaměstnavatelů v Tabulce 9. Tabulka ukazuje dopady za situace, kdy by zaměstnavatel měl povinnost přispívat ve třetím pilíři každého zaměstnance alespoň 20 % jeho příspěvků, nejvýše však 500 korun měsíčně. To by pro zaměstnavatele dle prvotních odhadů v průměru znamenalo zvýšení mzdových nákladů u účastníků třetího pilíře o 0,32 %. Zároveň by takové opatření výrazně zvýšilo výši úspor osob při odchodu do důchodu. U osob s příspěvkem 300 korun měsíčně by zapojení zaměstnavatele vedlo k navýšení úspor až o výši jedné průměrné mzdy. U osob s příspěvkem 1000 korun měsíčně by zapojení zaměstnavatele vedlo k navýšení úspor v rozmezí 66 až 111 tisíc korun. Tabulka 9: Dopady povinného zapojení zaměstnavatelů na výši úspor při odchodu do důchodu Typ fondu Příspěvek účastníka 300 Kč měsíčně Úspory nyní Zvýšení úspor Čistá výše úspor dle typu fondu[v Kč] Příspěvek účastníka 500 Kč měsíčně Úspory nyní Zvýšení úspor Příspěvek účastníka 1000 Kč měsíčně Úspory nyní Zvýšení úspor Státní (3 %) 158 007 Kč 24 309 Kč 255 241 Kč 40 514 Kč 498 328 Kč 81 029 Kč Státní (4 %) 185 008 Kč 28 463 Kč 298 859 Kč 47 438 Kč 583 487 Kč 94 876 Kč Státní (5 %) 217 775 Kč 33 504 Kč 351 791 Kč 55 840 Kč 686 830 Kč 111 680 Kč Transformovaný 129 723 Kč 19 957 Kč 209 553 Kč 33 262 Kč 409 128 Kč 66 525 Kč Konzervativní 152 767 Kč 23 503 Kč 246 778 Kč 39 171 Kč 481 805 Kč 78 342 Kč Vyvážený 159 323 Kč 24 511 Kč 257 369 Kč 40 852 Kč 502 482 Kč 81 704 Kč Dynamický 182 058 Kč 28 009 Kč 294 093 Kč 46 681 Kč 574 182 Kč 93 363 Kč Zdroj: Vlastní výpočty 18
Povinnost zaměstnavatelů přispívat svým zaměstnancům, kteří spoří ve třetím pilíři, případně může být změkčena. Tato povinnost se může například na zaměstnavatele vztahovat pouze v případě, že zaměstnanci poskytují danému zaměstnanci jiné druhy benefitů, například stravenky. Závěr Tento materiál navazuje na podklady z květnového jednání Komise, které se věnovaly efektivitě třetího pilíře. Tento podklad shrnuje účel třetího pilíře v podmínkách důchodového systému České republiky, současné naplnění tohoto účelu i prostor pro zlepšení. Materiál se dále soustředí na návrhy možných změn třetího pilíře. Ty přitom sdružuje do tří scénářů. Scénář 1 je základní a zvyšuje výnosnost úspor třetího pilíře. Druhý a třetí scénář pak staví na prvním scénáři. Tyto scénáře tak cílí nejen na zvýšení výnosnosti, ale i na zvýšení motivace k úsporám ve třetím pilíři. Scénář jedna široce diskutuje možnost zavedení státního penzijního fondu. Vysvětluje, že státní fond cílem státního fondu je zejména zaplnit mezeru mezi transformovanými a účastnickými fondy a nabídnout tak alternativu k transformovaným fondům, kde spoří téměř 3,5 milionu osob. Hlavní výhodou státního fondu je nově definovaná garance zisku a nízkopoplatková politika. Ty dávají předpoklady státního fondu k solidní výnosnosti při zachování garance. Vedle toho materiál diskutuje změny v poplatkové politice (scénář 1), nebo změny ve struktuře státního příspěvku, nastavení výplatní fáze úspor, zvýšení informovanosti občanů o jejich budoucím státním důchodu, nebo změny, které cílí na vyšší zapojení zaměstnavatelů (scénáře 2 a 3). 19
Příloha Graf 4: Průměrné roční náklady spojené s garancí s danou délkou v % hodnoty spravovaných aktiv, státní (konzervativní) fond 20