Zamyšlení nad systémem poskytování dotací ze strukturálních fondů v rámci Společného regionálního operačního programu Ing. Pavel Pešek, CSc. Fakulta sociálně ekonomická Univerzity J. E. Purkyně v Ústí nad Labem E-mail: pesek@fse.ujep.cz 1. K systému poskytování dotací ze strukturálních fondů EU Snaha po urychleném a racionálním ekonomickém rozvoji Evropské unie v rámci prohlubování a zdokonalování integračních procesů naráží na regionální disparity uvnitř jednotlivých států EU i mezi regiony Evropy. Ekonomická integrace na jedné straně přispívá k určitému vyrovnávání sociální a ekonomické úrovně zemí EU a životní úrovně jejich obyvatelstva z hlediska průměrových charakteristik států, na druhé straně, v regionálním záběru, zejména u regionů na úrovni NUTS 3 a nižších, je tendence opačná. Meziregionální rozdíly se s rozvojem ekonomické integrace zvětšují a prohlubují. Je to dáno celou řadou faktorů v historickém, kulturním demografickém, geografickém, ekonomickém a politickém vývoji [1]. Z hlediska optimálního rozvoje integrace je však nutno alespoň částečně mírnit tuto nevyrovnanost a měnit stávající trend. Jinak řečeno, dnes již není možné ponechat rozvoj regionů pouze tržnímu mechanismu, ale je potřeba určitých státních regulačních zásahů do ekonomiky s cílem vytvořit stejné výchozí podmínky k rozvoji všech regionů, tedy i takzvaných problémových regionů. Je třeba přiznat, že v určitém slova smyslu tak bude docházet k částečnému přerozdělování prostředků od bohatých regionů k těm chudším. Přestože tyto zásahy nejsou z čistě ekonomického pohledu příliš tržní, jsou v souladu s filosofií EU v oblasti sociální politiky a solidarity [1,2]. Koncem 80. let provedla EU významnou reformu směřující k postupnému snižování ekonomických rozdílů mezi jednotlivými členskými státy a regiony. Zásadním přelomem bylo velké navýšení finančních prostředků k těmto účelům prostřednictvím strukturálních fondů. Strukturální a regionální politika se tak staly nejvýznamnějším nástrojem v rozvoji států a regionů a zároveň při snižování regionálních disparit [2,3,4]. Výší poskytovaných finančních částek se tak zařadily na druhé místo za agrární politiku. Finanční prostředky strukturálních fondů jsou určeny především k financování regionálních rozvojových programů navrhovaných a řízených členskými státy EU (jedná se zhruba o 94 % celkového finančního objemu strukturálních fondů zbytek tvoří inovační programy a Iniciativy EU). Strukturální politika se stala významnou součástí politik EU a to nejenom v ekonomické oblasti. Plní i sociální úlohu solidaritou států s velkým ekonomickým potenciálem vůči ekonomicky slabším státům, těm, které hospodářsky zaostávají anebo jsou strukturálně postižené. 2. Žádosti o dotace a příprava projektů (zkušenosti FSE) Zkušenosti s žádostmi o finance z fondů EU pro rozvoj regionů i s přípravou a realizací projektů existují v ČR řadu let. Dochází sice pomalu, ale přece jen k pozitivnímu obratu z hlediska kvality předkládaných žádostí a projektů. To dokládá i následující informace o výsledcích a závěrech z jednoho průzkumu. V roce 2002 prováděla Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze výzkumné šetření (akci spolufinancovala Evropská komise) u fyzických a právnických osob na jihu Čech z hlediska jejich zkušeností s přípravou a realizací projektů financovaných EU [5]. Výzkum byl zacílen na obce s více než pěti tisíci obyvatel, krajské úřady a regionální rozvojové
agentury. Výsledky šetření překvapily. Ukázalo se, že problémů bylo víc, než se očekávalo. Nejvíc a největší z nich byly zaznamenány u obcí. Uveďme pro ilustraci některé problémy a zároveň i názory obcí na systém a metodiku čerpání prostředků ze strukturálních fondů. Zkušenosti s programy Evropské unie se u zkoumaných obcí značně lišily. Zatímco některé obce již několik let využívaly možnosti financovat své rozvojové projekty z evropských peněz, jiné vyjadřovaly nespokojenost z nedostupnosti podpory či nepříjemností, které jsou s jejím využíváním spojeny. Pozitivně byla pomoc hodnocena především obcemi, které se již naučily s fondy zacházet. Bylo tomu tak v regionech, kam směřovala velká část financí, na které byla zaměřena pozornost a tudíž, kde byla relativně větší pravděpodobnost schválení projektů a získání financí na jejich realizaci (např. pilotní mikroregiony Haná a Jeseník, některé příhraniční oblasti). Nejvíce si obce stěžovaly na byrokratické a netransparentní procesy implementace pomoci a na přílišnou administrativní náročnost projektů. Byrokracie byla podle obcí u programů financovaných Evropskou unií ještě horší než u státních programů podpory. Požadavky na předkládané projekty byly příliš náročné bez ohledu na velikost projektu, tedy i u malých projektů. Příprava projektů a projektové dokumentace se jevila jako příliš nákladná ve srovnání s pravděpodobností úspěchu přijetí projektů. Mnoho práce tak často končilo s nulovým efektem. Následkem toho se zejména menší obce vzdávaly větších projektů. Velká kritika byla směřována na systémové prvky pomoci, tedy na adresu centrální úrovně implementace. Pravidla pro přidělování podpory, stejně jako požadavky na projekty se často měnily v průběhu jejich implementace, a to jak na české straně, tak na straně EU. Orgány zodpovědné za koordinaci a implementaci pomoci často podávaly odlišné informace, což vedlo k nedorozuměním. Řada obcí se proto staví proti přílišné centralizaci implementace pomoci. Některým respondentům unikal smysl pomoci zejména proto, že často byly prostředky (z pohledu obcí) přidělovány méně významným projektům jako jsou cyklostezky, zatímco mnohem důležitější projekty, jako například oprava chátrajících dopravních komunikací, zůstávaly stranou. Skutečnost, že více než třetina obcí zaměstnává dnes speciálního pracovníka pro tyto úkoly, svědčí o tom, že povědomí o důležitosti strategického přístupu k regionálnímu rozvoji je mezi českými obcemi na vzestupu. Malé obce, pro jejichž rozpočet by bylo zaměstnání takového pracovníka neúnosným komfortem, nalezly řešení v myšlence tzv. regionálního manažera. Namísto toho, aby specialistu na vyhledávání vhodných rozvojových projektů a potenciálních finančních zdrojů zaměstnal jeden obecní úřad, najme si jej a platí celé sdružení obcí. Také Katedra ekonomiky podniku Fakulty sociálně ekonomické UJEP v Ústí nad Labem má s žádostmi o finanční pomoc ze strukturálních fondů a s přípravou projektů určité zkušenosti. V nedávné době byla požádána velkou stavební firmou v severních Čechách o spolupráci, která se týkala zmiňovaných dokumentů. Do prací se zapojil na základě uzavřené Dohody o provedení práce jeden pedagog se dvěma studenty. V tomto případě se více než o finanční stránku jednalo o získání zkušeností z této oblasti a také o prověření, zda metodika a požadavky na schválení žádosti o financování a zpracování projektů jsou nadále komplikované a neujasněné. Bohužel, jak ukáže následující text, řada problémů v této oblasti přetrvává. Ostatně, o tom svědčí i zkušenosti dalších organizací [5,6,7]. Žádost o vlastní projekt se týkal přístavby rekreačního objektu v chráněné krajinné oblasti v hodnotě cca 25 mil. Kč, která měla být prostřednictvím společného regionálního operačního programu spolufinancována ze strukturálních fondů. Jednalo se tedy o podporu regionální infrastruktury cestovního ruchu v Ústeckém kraji a prioritou byl rozvoj turistiky a cestovního ruchu. Cílem přístavby bylo rozšířit ubytovací kapacitu stávajícího penzionu s celodenním nepřetržitým provozem a vytvoření nových pracovních míst, především pro ženy.
Realizací akce se zvýší cestovní ruch a to nejen nárůstem ubytovací kapacity, ale i zabezpečením celodenního stravování pro ubytované hosty a turisty (v blízkosti bude dálnice na Prahu, jsou zde cyklostezky, pamětihodnosti kulturní a přírodní). Pro zpracování žádostí a projektů slouží metodické příručky a grantová schémata vypracovaná v regionech a hlavně na Ministerstvu pro místní rozvoj ČR. V našem případě metodické pokyny kraje a tzv. informační systém ELZA [8,9]. Nutno říci, že věcně i metodicky není systém dobře nastaven. Je příliš komplikovaný a nepřehledný. Řada informací je duplicitních či triplicitních, předepsané části nejsou jednoznačně vymezené a bodová ohodnocení jednotlivých efektů projektu i jeho kvality (včetně části ekonomické efektivnosti akce) jsou vágní a dávají až příliš velký prostor subjektivnímu rozhodování, což vede nebo může vést k podezření nesolidního posuzování projektu ze strany výběrové komise (v našem případě na Krajském úřadě). Jednotlivé části dokumentu včetně povinné přílohy ekonomického hodnocení a více jak desítka povinných příloh jsou komisí oceňovány bodově a celkový počet bodů v porovnání s dalšími takto hodnocenými akcemi pak stanoví pořadí úspěšnosti žadatelů. Již samotné bodové váhy v uvedeném materiálu jsou diskutabilní a často vedou k umělému nahánění bodů. Je to například u nalezení partnerů pro žadatele o dotaci (například v součinnosti při realizaci projektu, pro konzultace, poradenství apod.). Čím více nalezených partnerů (smluvně podložených což není problém), tím více bodů a větší pravděpodobnost přijetí projektu. Povinné přílohy žádosti jsou kamenem úrazu každého projektu. Navíc musí být novějšího data, což není vůbec jednoduché je zajistit. Některé z nich jsou dle našeho názoru zbytečné anebo dle názoru jiných jsou vyžadovány záměrně, aby jako síto prosily velký počet žadatelů. Jejich četnost je neobvykle velká. Je to patrné už ze samotných názvů příloh, které pro ilustraci uvádíme: Soulad s rozvojovou strategií, Čestné prohlášení žadatele, Podrobný rozpočet projektu, Výpis z rejstříku trestů, Podklady pro ekonomické hodnocení projektu (jen tato 5. povinná příloha nám vyšla na 22 stran s tím, že nejméně polovina stran se už v předcházejících textech opakuje), Doklady o právní subjektivitě žadatele, Podklady pro posouzení finančního zdraví žadatele, Doklad o partnerství, Doklad o prokázání vlastnických vztahů, Doklad o vlivu akce na životní prostředí, Potvrzení o certifikaci služby nebo zařízení cestovního ruchu, Územní rozhodnutí nebo sdělení stavebního úřadu o složení územního a stavebního řízení, Žádost o příspěvek z rozpočtu kraje. Velmi komplikovanou částí žádosti je zejména povinná příloha Podklady pro ekonomické hodnocení projektu. Je nárokově rozsáhlá, ale přitom nejednoznačná a v řadě bodech se obsahově překrývající. Akci, pro kterou se žádají finance, je z realizačního hlediska nutno zbytečně několikrát z vícero stránek zdůvodňovat. Některé méně významné části jsou však poměrně striktně k obsáhlému zdůvodnění předepsány, zatímco jiné, podle našeho názoru velmi závažné části, jako kupříkladu metody hodnocení efektivnosti, jsou pouze doporučeny a fakticky jejich volba závisí na výběru a vůli žadatele. Jinak řečeno, zkušený ekonom přizpůsobí výsledek hodnocení svým představám, které se mohou dosti lišit od reálného stavu věcí. 3. Metodické a strukturální změny v operačních programech pro období 2007-2013 Na základě víceletých zkušeností se zpracováním žádostí o dotace ze strukturálních fondů, s metodikou zpracování projektů a zejména četnou a tvrdou kritikou žadatelů o dotace u nových členských států, bylo rozhodnuto v Radě ES přepracovat systém přípravy těchto dokumentů a dokonce i zásadně novelizovat samotné programové dokumenty. Změny vyplynuly z nejednoznačného výkladu některých stávajících ustanovení, ze složitosti a komplikovanosti metod apod. a dotýkají se dokonce i samotných programových dokumentů, tedy hlavně operačních programů [10,11].
Ve smyslu Nařízení Rady ES aktualizovalo Ministerstvo pro místní rozvoj (Odbor Rámce podpory Společenství) v únoru 2006 Metodiku pro přípravu programových dokumentů pro období 2007 až 2013 (v pořadí druhá aktualizace), která by měla přispět k celkovému zjednodušení systému a odstranění mnoha problémů. Je to v podstatě doporučení pro zpracovatele operačních programů a následně z nich generující projekty, které se ucházejí o finance z fondů EU, zejména ze strukturálních fondů (ale i z Fondu soudržnosti). Aktualizace metodiky klade mnohem větší důraz na tyto základní části dokumentů (a také na jejich provázanost): Analýza, strategie, priority, implementace, financování. V současnosti je novelizace metodiky v základech hotová a může se měnit jen v detailech, nikoliv tedy v zásadních věcech. Už nyní můžeme s jistotou tvrdit, že i přes některé i nadále nevyřešené nebo nedotažené aspekty dochází k zjednodušení systému, po kterém se několik let volalo. O jaké hlavní systémové změny se jedná, uvádíme v následujícím textu. Především dochází ke změnám v zaměření některých priorit v programových dokumentech, které budou podporovány ze strukturálních fondů a zároveň k redukci počtu priorit. Silně akcentovány budou v dalším plánovacím období procesy spojené s inovacemi, vzdělaností (znalostní ekonomika) a snižováním nezaměstnanosti. Proces tvorby programových dokumentů byl změněn a také došlo k redukci jeho fází. Do roku 2007 budeme nadále vycházet ze stávajícího postupu: Národní rozvojový plán Rámec podpory Společenství operační programy programové dodatky. V příštím plánovacím období, v období 2007 2013, bude praktikován tento nový algoritmus: Národní rozvojový plán Národní strategický referenční rámec operační programy. Evropská komise Národní rozvojový plán sice už nevyžaduje, ale česká vláda svým usnesením z března 2005 tento dokument znovu zařazuje, požaduje jeho aktualizaci a podrobné rozpracování priorit do dílčích cílů včetně promítnutí strategie jejich realizace do struktury operačních programů [3]. Základní dokumenty na úrovni ČR (tj. NUTS 1) jsou: Strategie udržitelného rozvoje ČR. Strategie hospodářského růstu ČR. Strategie regionálního rozvoje ČR. Za strategické dokumenty na nižších článcích (NUTS 3 kraje) se považují především: Strategie rozvoje kraje. Program rozvoje kraje. Strategickými dokumenty pro využití podpory ze strukturálních fondů EU jsou především (v souladu s Nařízením Rady): Strategické obecné zásady Společenství pro soudržnost. Národní rozvojový plán na období 2007 2013.
Národní strategický referenční rámec pro čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti. V operačních programech dochází ke značnému zjednodušení v cílech a finančních nástrojích. Existovat budou nadále jen tyto tři cíle: 1. Konvergence. 2. Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost (v regionální úrovní a na národní úrovni). 3. Evropská územní spolupráce. Tyto tři cíle budou korespondovat se třemi finančními nástroji takto: Projekty v rámci prvního cíle budou financovány z Evropského fondu regionálního rozvoje, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti. Projekty pod druhým cílem budou financovány z Evropského fondu regionálního rozvoje a Evropského sociálního fondu. Projekty zahrnuté do třetího cíle budou financovány z Evropského fondu regionálního rozvoje. Nejvýznamnějším cílem a hlavní prioritou strukturálních fondů a Fondu soudržnosti se stává cíl KONVERGENCE (zjednodušeně řečeno, je to z dnešního pohledu jakýsi Cíl - 1, který dobře známe a který je zaveden pro současné plánovací období). Tento cíl se bude týkat celé ČR s výjimkou Prahy. Dochází zároveň k silnější provázanosti mezi prioritami EU a národními i regionálními rozvojovými strategiemi. Systémy se zjednodušují, posiluje se decentralizace v rozhodovacích procesech. Jak známo, černou můrou EU je oblast rozvoje zemědělství a jeho podpor. Stávající systém je krajně neracionální, administrativně náročný, málo průhledný a velmi komplikovaný. Všechny dnešní nástroje spojené s politikou rozvoje venkova budou proto soustředěny pouze do jediného nástroje v rámci Společné zemědělské politiky s cílem restrukturalizace zemědělství, zvýšení jeho konkurenceschopnosti, zlepšení životního prostředí a kvality života ve venkovských oblastech. Společná zemědělská politika EU se stane v dalším rozpočtovém období hlavním bodem politických reforem [10,11]. Dále dojde ke zrušení Iniciativ Společenství respektive tyto budou včleněny do operačních programů (v současnosti jsou v ČR realizovány dvě Iniciativy EQUAL a INTERREG). V platnost vstoupí zásada monofondovosti, což znamená, že každý operační program lze financovat pouze z jediného fondu. Změny nastanou ve struktuře a obsahu operačních programů, což jsou dokumenty zásadního charakteru, protože formulují rozvojovou strategii k dosažení cílů. I nadále budou schvalovány Komisí EU. Velký důraz je kladen na strategický přístup k programování (precizovány a jednoznačně vymezeny jsou pojmy: prioritní osa, operace, příjemce, veřejný výdaj, zprostředkující orgán). Fáze, které níže uvádíme, vyjadřují v oblasti plánování a implementace (daleko přesvědčivěji než je tomu dnes) logiku cílů v programových dokumentech [10]: 1. fáze - Národní rozvojový plán (a také Národní strategický rozvojový rámec): specifické cíle, prioritní osa.
2. fáze - Operační program: specifické cíle, prioritní osa. 3. fáze - Priorita operačního programu: specifické cíle, 4. fáze - Opatření/operace operačního programu: specifické cíle. Uvedené změny, které jsme připomenuli (omezili jsme se na hlavní body respektive na změny v přístupech a pojetích, nikoliv na konkrétní úpravy) budou daleko lepším východiskem a rámcem pro tvorbu a realizaci kvalitních efektivních potřebných projektů k rozvoji regionů a rozhodně přispějí k tomu, aby Česká republika čerpala ze strukturálních fondů mnohem větší objem prostředků, než je tomu doposud. Ze statistik vyplývá, že čerpání zatím nezvládáme. Evropská komise se podle některých pramenů domnívá (informace z března 2006), že ČR odvede do evropského rozpočtu v roce 2006 více peněz, než kolik jich z něho dostane [12]. Literatura: [1] JEDLIČKA, J.: Regionální politika EU a její dopad na ČR. Academia Praha 2004. [2] PEŠEK, P.: Využívání strukturálních fondů Evropské unie nebude samozřejmostí. E+M (Ekonomie a Management) 2/2003 (ročník VI) [3] Národní rozvojový plán 2004 2006. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR 2002 [4] www.strukturalni-fondy.cz/nařízení Rady (ES) č. 2988/1995, www.strukturalni-fondy.cz/nařízení Komise (ES) č. 1681/1994 [5] SAMKOVÁ, P.: Zkušenosti českých regionálních aktérů s finanční pomocí Evropské unie. Veřejná správa 9/2003 [6] Jak připravovat projekt pro strukturální fondy EU? Moderní obec 8/2004 [7] ČARNÝ, M.: Kraj vysočina našel způsob, jak podpořit přípravu projektů. Moderní obec 9/2004 [8] Grantové schéma Podpora regionální infrastruktury cestovního ruchu v Ústeckém kraji pro malé a střední podnikatele. Krajský úřad v Ústí nad Labem 2005 [9] SIEBER, P.: Studie proveditelnosti (SROP). Verze 1.4 Metodická příručka. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR 2004 [10] Metodika pro přípravu programových dokumentů pro období 2007 2013 (Aktualizace II). Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Odbor Rámce podpory Společenství. Praha 2006 [11] Finanční perspektiva EU pro období 2007-2013, Publikace MMR ČR, Odbor Rámce podpory Společenství, Praha, 2006 [12] BŘEZINA, J.: Za problém s dotacemi může Hospodářské noviny 13.3. 2006