Bohdan Haltmar. Náhrada škody způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu

Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta Bohdan Haltmar Náhrada škody způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu Diplomová práce Olomouc 2013

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Náhrada škody způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu vypracoval samostatně a citoval jsem všechny použité zdroje. V Zábřehu dne 31.8.2013 Bohdan Haltmar 2

Poděkování Tímto bych chtěl poděkovat vedoucí mojí diplomové práce, JUDr. Lucii Madleňákové, za odbornou konzultaci a cenné rady, které mi během jejího vypracování poskytla. 3

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK Ústava LZPS Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku, uveřejněné pod č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. ObčZ Osř Ozř SŘ SŘS ZodpŠk Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. 4

OBSAH SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK... 4 OBSAH... 5 ÚVOD... 7 1 VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ... 9 1.1 Veřejná správa... 9 1.2 Správní orgán... 10 1.3 Právní odpovědnost... 12 1.4 Odpovědnost správního orgánu... 13 1.5 Nezákonné rozhodnutí vs. nesprávný úřední postup... 14 2 PRÁVNÍ ÚPRAVA... 17 3 ODPOVĚDNÉ SUBJEKTY... 21 3.1 Stát... 21 3.2 Územní samosprávné celky... 23 4 OPRÁVNĚNÝ SUBJEKT... 25 5 PODMÍNKY ODPOVĚDNOSTI... 27 5.1 Nezákonné rozhodnutí... 27 5.1.1 Nezákonnost pravomocného rozhodnutí... 28 5.1.2 Nezákonné rozhodnutí územního samosprávného celku v samostatné působnosti 30 5.1.3 Nicotné rozhodnutí... 30 5.1.4 Oblast nejčastějších pochybení správních orgánů... 32 5.2 Škoda a nemajetková újma... 34 5.3 Příčinná souvislost... 35 6 UPLATNĚNÍ NÁROKU NA NÁHRADU ŠKODY... 37 6.1 Předběžné projednání... 37 6.2 Splatnost a uplatnění nároku u soudu... 40 6.3 Promlčecí doba... 42 5

6.4 Desatero dobré praxe pro posouzení žádostí o odškodnění... 43 7 ROZSAH A ZPŮSOB NÁHRADY ŠKODY... 45 7.1 Rozsah náhrady škody... 45 7.2 Způsob náhrady škody... 47 ZÁVĚR... 49 POUŽITÁ LITERATURA A JINÉ INFORMAČNÍ ZDROJE... 51 ABSTRAKT... 55 ABSTRACT... 56 6

ÚVOD Jedním ze základních rysů právního státu je skutečnost, že je vázán svým právem. Výrazem této skutečnosti je mj. právo jednotlivce uplatňovat nárok na náhradu škody, která mu byla způsobena nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu nebo orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. 1 Častou příčinou vzniku škody jsou nezákonná rozhodnutí správních orgánů v oblasti veřejné správy, kdy správní orgány autoritativně rozhodují o subjektivních právech a povinnostech fyzických a právnických osob, které s nimi nejsou v rovnoprávném postavení. Protože se s rozhodnutími správních orgánů setkáváme denodenně a nelze vyloučit, že nám jejich činností vznikne škoda nebo nemajetková újma, zvolil jsem si jako téma mojí diplomové práce Náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu. Toto téma považuji za aktuální a z hlediska zpracování za zajímavé, neboť mimo samotného seznámení se s problematikou mi umožňuje proniknout do procesu uplatňování nároku na náhradu škody. Nabyté poznatky budu moci proto využít také v praxi. Cílem diplomové práce je popsat a zhodnotit problematiku náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu podle aktuální právní úpravy. V souvislosti s tím bych chtěl odhalit pozitiva a případné nedostatky právní úpravy a navrhnout jejich vhodná řešení. Při analýze problematiky bych chtěl především zjistit, zda současná právní úprava dostatečně chrání práva a oprávněné zájmy poškozených osob. K dosažení cíle jsem se rozhodl použít zejm. analytickou metodu, která je podle mne v daném případě nejvhodnější. Jako primární zdroj informací bude použita odborná literatura, právní předpisy a soudní judikatura. Za nejvýznamnější zdroj odborné literatury považuji publikaci JUDr. Petra Vojtka, která nese název Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. Tento komentář k zákonu o odpovědnosti za škodu způsobené při výkonu veřejné moci je podle mne velmi dobře zpracován a je neocenitelným pomocníkem pro pochopení relevantní právní úpravy. Sekundárně budu čerpat také z internetových zdrojů a konzultací k dané problematice. V první kapitole vymezím základní pojmy, které jsou důležité pro pochopení tématu diplomové práce. Mezi ně patří např. veřejná správa, správní orgán nebo odpovědnost správního orgánu. 1 Filip, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s.172. 7

Ve druhé kapitole se budu věnovat právní úpravě odpovědnosti za škodu způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu. Kromě uvedení aktuální právní úpravy nastíním také její historický vývoj a poukáži na některé souvislosti mezi jednotlivými právními předpisy. Třetí a čtvrtá kapitola obsahuje výčet odpovědných a oprávněných subjektů. Za důležité považuji především odlišení odpovědného subjektu při jednání orgánů územních samosprávných celků, kdy v případě, že za územní samosprávný celek jedná jeho orgán v přenesené působnosti, je za jeho jednání odpovědný stát, při výkonu samostatné působnosti je odpovědný územní samosprávný celek. Předmětem páté kapitoly jsou podmínky odpovědnosti. Zde nejenže rozvedu jednotlivé podmínky, ale zaměřím se také na problematiku nicotných rozhodnutí a pokusím se odhalit oblast nejčastějších pochybení správních orgánů. V šesté kapitole práce se budu zabývat uplatněním nároku na náhradu škody. Mimořádný význam bude hrát předběžné projednání žádosti u příslušného úřadu. Dále zde čtenáře krátce seznámím s Desaterem dobré praxe pro posouzení žádostí o odškodnění, kterým veřejný ochránce práv přispívá k řádnému vyřízení žádostí při předběžném projednání a napomáhá tak poškozeným při uplatňování jejich nároků. Sedmá kapitola uvádí způsob a rozsah náhrady škody, přičemž jsem se rozhodl do této části zapracovat také náhradu nemateriální újmy skrz přiměřené zadostiučinění. Práce je ukončena závěrem, kde shrnu a zhodnotím danou problematiku. Tato diplomová práce je zpracována dle stavu a účinnosti zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů ke dni 31. 8. 2013. 8

1 VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ Dříve než se dostanu k samotné problematice náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím správního orgánu, chtěl bych vymezit základní pojmy, které jsou z hlediska této práce důležité pro pochopení daného tématu. Stěžejní jsou pojmy jako veřejná správa, správní orgán nebo odpovědnost za škodu. Protože se v diplomové práci zabývám nezákonným rozhodnutím správního orgánu, nikoliv již nesprávným úředním postupem, rozhodl jsem se v této kapitole vymezit tyto pojmy. 1.1 Veřejná správa Podle D. Hendrycha je pozitivní vymezení pojmu veřejná správa poměrně obtížné, protože věda správního práva svým juristickým přístupem a hledisky jediného vědního oboru nemůže postihnout takto složitý jev. Zpravidla je nutné vycházet z obecnějšího pojmu správa, kterou se rozumí záměrná činnost, sledující dosažení určitého cíle. Podle toho, zda jde o činnost sledující cíle soukromé nebo veřejné rozlišujeme správu v obecném smyslu na správu soukromou a veřejnou. 2 Jak uvádí V. Sládeček, pro veřejnou správu je na rozdíl od správy soukromé rozhodující zájem veřejný a je pro ni charakteristická určitá omezenost, širší vázanost právem. 3 Bohužel vymezení obsahu pojmu veřejný zájem je samo o sobě problematické, zejména hranice mezi soukromým a veřejným zájmem není pevně stanovená a určení, zda se jedná o veřejný zájem může činit potíže. J. Hoetzel navíc zdůrazňuje, že při zjišťování veřejného zájmu nejde o volné uvážení, ale o řešení právní otázky. Někdy je proto nutné pro zjištění zájmu pečlivě analyzovat celý obsah a úmysl zákona. 4 Vzhledem k nedostatku pozitivních vymezení veřejné správy se používá vymezení negativní, a to buď materiální nebo formální. Negativní materiální vymezení vychází z dělby moci ve státě na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a z poznatku, že moc zákonodárnou a soudní lze na rozdíl od moci výkonné jako činnost uspokojivě definovat. 2 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck 2012, s. 3-5. 3 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2. vydání, Praha: ASPI - Wolters Kluwer, 2009. s.18. 4 HOETZEL, Jiří. Zájmy veřejné. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: EUROLEX BOHEMIA, s.r.o., 2000, s. 578. 9

Negativní materiální definice veřejné správy je založena na odečítání a veřejnou správou se podle ní rozumí souhrn činností, které nelze definovat jako zákonodárství nebo soudnictví. 5 Negativní formální pojetí veřejné správy nevychází z druhů činnosti, ale klade důraz na instituce, které mají pravomoc a působnost řešit veřejné úkoly. Formálně se veřejnou správou rozumí činnost státu nebo jiného subjektu veřejné moci mimo státní orgány vykonávající zákonodárství, soudnictví nebo vládu. 6 1.2 Správní orgán V literatuře bývá pojem správní orgán používán v různých pojetích. Dle P. Průchy je správní orgán subjektem veřejné správy vystupujícím buď v postavení orgánu státní správy, nebo orgánu samosprávné veřejnoprávní korporace. 7 V. Sládeček píše o orgánu veřejné správy, ke kterému řadí jak státní orgán vykonávající přímou státní správu, tak jiný, zpravidla nestátní subjekt nadaný samosprávou či pověřený výkonem státní správy 8 a zároveň poukazuje na odlišné chápání správního orgánu v literatuře, judikatuře a právních předpisech. 9 Poměrně obsáhlou definici s demonstrativním výčtem správních orgánů podává D. Hendrych, který uvádí, že správní orgán je pojem používaný zejména ve správním řádu pro vykonavatele veřejné správy, kteří ve správním řízení rozhodují o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti státní správy, dnes však podle zvláštních zákonů i v jiných oblastech veřejné moci (např. v oblasti samosprávy). Typickými správními orgány v tomto smyslu jsou obecní úřady, krajské úřady, orgány Policie ČR, jiné správní úřady a ministerstva. 10 V aktuální právní úpravě se setkáváme s legislativní zkratkou správní orgán např. ve správním řádu nebo soudním řádu správním. Podle 1 odst. 1 SŘ se správním orgánem rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku a jiný orgán, právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. 5 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo, s. 6. 6 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, s. 22. 7 PRŮCHA, Petr. Lexikon - správní právo. Ostrava: Sagit, 2002, s. 465. 8 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, s. 25. 9 Srov. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, s. 25. 10 HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 966. 10

Podobně vymezuje správní orgán také SŘS. V ustanovení 4 odst. 1 písm. a) SŘS je jím orgán moci výkonné, orgán územně samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Z výše uvedené právní úpravy vyplývá, že se za správní orgán považuje orgán vykonávající vrchnostenskou veřejnou správu. 11 V souvislosti s pojmem správní orgán je potřeba rozlišovat pojem správní úřad. O. Pouperová uvádí, že se v moderním pozitivním správním právu správními úřady rozumí pouze státní orgány, které vykonávají úkoly v rámci státní správy. 12 Ve svém článku dále upozorňuje na to, že zatímco správní úřad je založen na čistě formálním pojetí, správní orgán je správním řádem i soudním řádem správním chápán materiálně. Pro to, aby určitá instituce mohla existovat jako správní úřad, je nezbytné, aby byla jako správní úřad zřízena zákonem. 13 Z výše uvedeného vyplývá, že správní úřad je pojem užší a ne každý správní orgán je zároveň správním úřadem. Na druhou stranu, aby byly splněny znaky správního orgánu, není právní úprava tak přísná, jako u správních úřadů. Jasným důkazem toho jsou právnické osoby, které vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. 14 U těchto osob totiž není podstatné, zda byly zřízeny zákonem nebo jiným právním aktem, ale pouze to, zda jde o výkon vrchnostenské veřejné správy. 15 Každý správní orgán musí mít vymezenou pravomoc a působnost. Pravomocí se přitom rozumí souhrn oprávnění, jimiž je správní orgán vybaven, a právních povinností, jež jsou správnímu orgánu uloženy, tj. suma práv a povinností, které správní orgán pro potřeby plnění úkolů a řešení otázek má a jimiž disponuje. Působností správního orgánu se potom označuje předmět, obsah a rozsah jeho činnosti, tj. okruh otázek, které daný správní orgán projednává, rozhoduje a realizuje a za jejichž řešení odpovídá. 16 Závěrem této subkapitoly bych chtěl demonstrativně uvést několik správních orgánů, u kterých se domnívám, že je zvýšené riziko vzniku škody. Zejména bych sem zařadil obecní a krajské úřady, které jsou občanům nejblíže a je zde proto nejvyšší pravděpodobnost vydání nezákonných rozhodnutí. 11 Tzn. správu vykonávanou mocensky, ve které správní orgán zasahuje do subjektivních práv. 12 POUPEROVÁ, Olga. Ústřední správní úřady - formální nebo materiáloní pojetí? Právník, 2013, č. 1, s. 67-77. 13 Tamtéž. 14 Např. jako stanice technické kontroly. 15 Správní orgán může být zřízen Ústavou, ústavními zákony, zákony, popř. jinými právními akty. 16 PRŮCHA, Petr. Lexikon - správní právo, s. 465-466. 11

Dále bych sem zařadil Policii ČR, která jako jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor slouží veřejnosti a jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony, přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. 17 Zde lze očekávat vadná rozhodnutí především na úseku přestupkového řízení. Nelze také opomenout orgány finanční správy 18, které citelně zasahují do práv a povinností jednotlivců. Děje se tak tomu zejména při správě daní a provádění řízení o správních deliktech. 1.3 Právní odpovědnost Pojem odpovědnosti je velmi široký a zahrnuje v sobě nejen odpovědnost právní, ale také např. odpovědnost morální, sociální nebo politickou. Z daného vyplývá, že právní odpovědnost je pouze jedním z druhů odpovědnosti ve společnosti. 19 Protože by definování jednotlivých typů odpovědností bylo nad rámec této práce, budu dále operovat pouze s odpovědností právní. I ta se ale dělí na několik druhů, rozeznává se odpovědnost ústavní 20, správněprávní, trestní, soukromoprávní a mezinárodněprávní. 21 Podle A. Gerlocha je právní odpovědnost zvláštní forma právního vztahu, ve kterém dochází na základě porušení právní povinnosti ke vzniku nové právní povinnosti sankční povahy. 22 V odborné literatuře se ovšem setkáváme také s koncepcí právní odpovědnosti, kterou se rozumí uplatnění nepříznivých právních následků, stanovených právní normou, vůči tomu, kdo porušil právní povinnost. 23 Tyto dvě koncepce se liší v tom, zda spojují právní opovědnost jen se vznikem sekundární povinnosti, nebo s jakoukoliv sankcí za porušení právní povinnosti. 24 Pojem právní odpovědnost v sobě zahrnuje jednak prvek předvídaných nepříznivých právních následků v podobě určitého zatížení porušitele právem stanovenými následky konkrétní povahy a dále prvek státního donucení. 17 Viz. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 18 Zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 19 GERLOCH, Aleš. Teorie práva, 4. vydání. Pelhřimov: Aleš Čeněk s.r.o., 2007, s. 178. 20 Jejím příkladem je v současné době velmi diskutované téma údajné velezrady prezidenta republiky. 21 KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 200-201. 22 Tamtéž, s.179. 23 HARVÁNEK, Jaromír a kol. Teorie práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 234. 24 GERLOCH, Aleš. Teorie práva, s. 179. 12

funkcí. 27 Z hlediska povahy právní odpovědnosti je nutné rozlišovat odpovědnost subjektivní To buď může být přímé, které spočívá v nucené realizaci právní povinnosti nebo nepřímé, které je založeno na hrozbě sankce. 25 Různě jsou chápány právní skutečnosti, které zakládají právní odpovědnost. Např. J. Harvánek uvádí jako tuto skutečnost pouze porušení právní povinnosti, V. Knapp nebo A. Gerloch mimoto uvádí také protiprávní stav. V tomto ohledu se přikláním k tomu, že je právním důvodem vzniku právní odpovědnosti také protiprávní stav. I když je v drtivé většině případů důvodem vzniku odpovědnosti porušení právní povinnosti, nelze vyloučit odpovědnost za protiprávní stav, který nastal bez zavinění konkrétní osoby. Jak jsem již uvedl, nejtypičtějším důvodem vzniku právní odpovědnosti je porušení právní povinnosti. 26 Právní odpovědnost, jakožto povinnost snést sankci, v tomto případě nastává jako následek porušení povinnosti primární. Tato sankce plní zejména úlohu reparační, satisfakční, preventivní a represivní, přičemž táž sankce může zároveň plnit i více a odpovědnost objektivní. Subjektivní právní odpovědnost bývá někdy označována jako odpovědnost za zavinění 28 a předpokládá vždy zaviněné porušení právní povinnosti. 29 U subjektivní odpovědnosti je možnost se vyvinit, tedy prokázat svoji nevinu. Objektivní odpovědnost je odpovědnost za protiprávní stav, za výsledek. Jejím předpokladem není zavinění, tudíž je nemožné se z ní vyvinit. Z toho vyplývá, že jde o odpovědnost přísnější, než - li odpovědnost subjektivní. Ani zde ovšem není vyloučeno její zproštění, a to možností liberace. Výjimkou je absolutní objektivní odpovědnost, kde ji subjekt nese bez jakékoliv možnosti liberace a odpovídá i za vyšší moc. 1.4 Odpovědnost správního orgánu Ve správním právu se setkáváme se specifickou odvětvověprávní odpovědností, správněprávní odpovědností. Tu lze definovat jako právní odpovědnost realizovanou správními orgány a aplikovanou na podmínky a potřeby veřejné správy. 25 GERLOCH, Aleš. Teorie práva, s. 180. 26 A to jak povinnosti konat, tak i nekonat. 27 KNAPP, Viktor. Teorie práva, s. 200-201. 28 Zaviněním se rozumí jak jednání úmyslné, tak nedbalostní. Úmysl se dále dělí na přímý a nepřímý, nedbalost na vědomou a nevědomou. 29 GERLOCH, Aleš. Teorie práva, s. 200. 13

Správněprávní odpovědnost přitom představuje předmět správního práva trestního a je následkem protiprávního jednání adresátů správního práva, za které lze uložit správní sankci, tzn. uplatňuje se v případech správních deliktů. 30 Název odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem může v někom evokovat představu, že jde o odpovědnost právě správněprávní. K tomuto bych chtěl podotknout, že při uplatňování správněprávní odpovědnosti vystupuje správní orgán vrchnostensky jako reprezentant veřejné moci a vůči odpovědnému subjektu má nadřazené postavení. 31 Jinak je tomu v případě odpovědnosti správního orgánu za škodu při výkonu veřejné moci. P. Vojtek uvádí, že zatímco při výkonu veřejné moci vystupuje stát v tzv. vrchnostenské pozici, pak jsou li splněny podmínky jeho odpovědnosti za škodu, vzniká mezi ním a poškozeným závazkový právní vztah, v němž již vrchnostenské postavení nemá, neboť tehdy již o právech a povinnostech účastníka nerozhoduje, naopak v něm vůči poškozenému vystupuje jako rovný s rovným a podrobuje se i soudní pravomoci. 32 K obdobnému závěru došel J. Fiala a kol., který píše, že jde o zvláštní případ odpovědnosti za škody vzniklé z veřejnoprávního vztahu - při výkonu veřejné moci. Příslušný odpovědnostní právní vztah je ovšem již vztahem soukromoprávním. 33 S danými tvrzeními nemohu jinak než souhlasit. Fakt, že se jedná o odpovědnost soukromoprávní a nikoliv správněprávní dokládá také znění ZodpŠk a jeho důvodové zprávy. V důvodové zprávě se uvádí, že úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci tvoří součást občanského práva. 34 1.5 Nezákonné rozhodnutí vs. nesprávný úřední postup Protože je téma diplomové práce omezeno pouze na nezákonné rozhodnutí správního orgánu, rád bych, dříve než se začnu zabývat právní úpravou, vymezil a odlišil od sebe dva ústřední pojmy ZodpŠk, a to nezákonné rozhodnutí a nesprávný úřední postup. 30 PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8 vydání. Brno: DOPLNĚK, 2012, s. 386. 31 Správněprávní odpovědnost je tedy typická pro správní delikty fyzických a právnických osob. 32 VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář, s. 224-225. 33 FIALA, Josef a kol. Občanské právo hmotné. 3 vydání. Brno: Doplněk, 2002, s. 378. 34 Důvodová zpráva 2. volební období (1996-1998). Sněmovní tisk 292/0, Vládní návrh zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). 14

Pojem rozhodnutí není v ZodpŠk definován. V 5 ZodpŠk se hovoří pouze o rozhodnutí, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správní řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v trestním řízení. Nás budou z hlediska této práce zajímat rozhodnutí vydaná ve správním řízení - správní rozhodnutí. Správním rozhodnutím se obvykle rozumí individuální správní akt, jenž je výrazem rozhodovací činnosti orgánů veřejné správy o právech a povinnostech určitého konkrétního subjektu v postavení účastníka správního řízení, nebo který taková sporná práva nebo povinnosti autoritativně osvědčuje. 35 Obdobně jej definuje D. Hendrych, podle nějž je jím v oblasti veřejné správy potřeba rozumět správní akt, a to bez ohledu na to, zda jde o rozhodnutí konstitutivní nebo deklaratorní. Ten dále upozorňuje, že správním řízením se dle 5 ZodpŠk nerozumí jen řízení, v němž se postupuje výlučně podle správního řádu, ale jde o každý proces, který směřuje k vydání rozhodnutí správního orgánu, i když je použití správního řádu vyloučeno. 36 Jako příklad lze uvést rozhodnutí dle daňového řádu, kde je v 262 vyloučeno použití správního řádu. 37 Protože zákon neobsahuje negativní výčet rozhodnutí, lze z toho usoudit, že se vztahuje také na rozhodnutí procesní povahy. Nezákonností rozhodnutí a jednotlivými jeho náležitostmi se budu zabývat v další části práce, proto zde zůstanu u samotného vymezení pojmu rozhodnutí. Nesprávný úřední postup není v ZodpŠk také vymezen, jeho částečnou definici ovšem nalezneme v 13 odst. 1 ZodpŠk, kde je stanoveno, že nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, popř. ve lhůtě přiměřené. V literatuře je jím chápána činnost příslušného orgánu při výkonu veřejné moci, která není rozhodovací činností a je v rozporu se zákonem, kdy příslušný orgán při svém postupu porušuje své povinnosti stanovené právním předpisem. Za nesprávný úřední postup se považují i průtahy a nečinnost státních orgánů, např. porušení povinnosti vydávat rozhodnutí v rámci stanovených lhůt, doručovat vyhotovení rozhodnutí včas i povinnost orgánů řídit se ustanoveními právních předpisů vyžadujících dodržování lhůt. 38 35 SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s.152. 36 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo, s. 609. 37 Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. 38 KUBAČKA, Petr. NEUBAUER, Jindřich. Odpovědnost státu za škodu způsobenou jednotlivci. Právní fórum, 2006, č.5, s. 186. 15

Za nesprávný úřední postup se tak zpravidla chápe porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání orgánu veřejné moci při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. 39 Absence vyčerpávající definice nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu podle mne není nedostatkem zákonné úpravy, naopak si myslím, že je lepší ponechat vymezení těchto ústředních pojmů aplikační praxi. Úplná definice totiž v sobě skrývá hrozbu, že nebudou postiženy všechny případy nezákonných rozhodnutí či nesprávných úředních postupů a na rozdíl od aplikační praxe neumožňuje pružně reagovat na případnou změnu postojů k dané problematice. 39 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 227. 16

2 PRÁVNÍ ÚPRAVA Listina základních práv a svobod v článku 36 odst. 3 stanovuje, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. V odst. 4 téhož článku dále uvádí, že podmínky a podrobnosti stanovuje zákon. Tímto zákonem je zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti dne 15. května 1998 a nahradil (a zároveň derogoval) zákon č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. V souvislosti s úpravou dané problematiky v LZPS vyvstává otázka, zda její příslušná ustanovení mohou zakládat přímý nárok na náhradu škody, aniž by došlo k aplikaci zákona, který ji provádí. Nejvyšší soud ČR ve svém rozsudku ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005 uvádí, že je již z dikce uvedených ustanovení LZPS zřejmé, že přímý nárok na náhradu škody nezakládají a v tomto směru odst. 4 LZPS výslovně odkazuje na příslušný zákon. K opačnému názoru se přiklání Ústavní soud ČR, který např. ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 245/1998 ze dne 22. 9. 1999 konstatuje, že nelze li aplikovat zákon č. 58/1969 Sb., je nutné vycházet přímo z ustanovení čl. 36 odst. 3 LZPS. Ještě dále jde Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/09 ze dne 14. 12. 2011, kde uvádí, že: právní základ nároku jednotlivce na náhradu škody v případě trestního stíhání, které je skončeno zproštěním obžaloby, je třeba hledat nejen v ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, tedy v principech materiálního právního státu. Má-li stát být skutečně považován za materiální právní stát, musí nést objektivní odpovědnost za jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce. Stát nemá svobodnou vůli, nýbrž je povinen striktně dodržovat právo v jeho ideální (škodu nepůsobící) interpretaci. 40 I když se právní teoretici přiklání k tomu, že čl. 36 LZPS není aplikovatelný přímo, protože LZPS uvádí v čl. 36 odst. 4, že podmínky a podrobnosti stanovuje zákon 41, osobně se přikláním k názoru Ústavního soudu. 40 VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C.H.Beck, 2012, s. 4. 41 Tamtéž, s. 4-5. 17

Ačkoliv LZPS představuje pouze generální úpravu odpovědnosti orgánu veřejné moci za škodu a k jejímu provedení slouží běžný zákon, neměla by být tato odpovědnost státu, resp. územně samosprávného celku z důvodu legislativních nedostatků vyloučena, naopak je nutné zajistit ochranu jednotlivců veškerými možnými způsoby. Podpůrné použití LZPS se mi proto jeví jako efektivní řešení. Přejdu - li k zákonné úpravě, je stěžejní výše uvedený zákon č. 82/1998 Sb., který reagoval na společenské potřeby a nahradil nedostatky zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. Hlavním negativem předešlé právní úpravy byl zejména fakt, že jediným nositelem odpovědnosti za škodu byl stát. Takovéto pojetí lze akceptovat z pohledu dřívějšího uspořádání moci ve státě, z pohledu současného již nikoliv. Výkon veřejné moci je totiž dle Ústavy svěřen nejen státu, ale také subjektům od něj odlišným. Z tohoto pohledu je z hlediska historického vývoje zásadní ustanovení článku 8 Ústavy, kde je uvedeno, že se zaručuje samospráva územních samosprávných celků. Na něj navazuje hlava VII - územní samospráva, kde je např. v článku 100 odst. 1 stanoveno, že územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. 42 Zejména ústavní rozšíření výkonu veřejné moci na jiné subjekty je jedním z hlavních argumentů důvodové zprávy k ZodpŠk pro nahrazení tehdejší právní úpravy. 43 Odpovědnými subjekty jsou dle 1 ZodpŠk tedy stát, který odpovídá za škodu způsobenou při výkonu státní moci a územní samosprávné celky, které odpovídají za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci v samostatné působnosti. Jak vyplývá z názvu zákona, musí se jednat o výkon veřejné moci. ZodpŠk se proto nevztahuje na hospodaření s majetkem státu a územně samosprávných celků nebo na jejich vystupování v soukromoprávních vztazích. Odpovědnost státu lze ovšem dle 3 odst. 2 ZodpŠk uplatňovat také na jednání fyzických nebo právnických osob při výkonu státní správy v přenesené působnosti, která jim byla propůjčena zákonem nebo na základě zákona. Pro tyto osoby používá zákon legislativní zkratku úřední osoby. Charakter odpovědnosti dle ZodpŠk vyplývá z 2 tohoto zákona. Zde je uvedeno, že odpovědnosti za škodu podle tohoto zákona se nelze zprostit. 42 Decentralizace státní správy je patrná také z článku 105 Ústavy. 43 Dle důvodové zprávy k ZodpŠk (uvedené v kapitole 1.4) je třeba zákon koncipovat tak, aby odpovědnost dopadala nejenom na stát, ale i na subjekty územní samosprávy. 18

Z daného ustanovení lze dovodit, že odpovědnost státu a územních samosprávných celků za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci je absolutní objektivní 44. O objektivní odpovědnost se jedná z důvodu, že se zde nevyžaduje žádné zavinění. Protože se této odpovědnosti nelze zprostit, jedná se zároveň o absolutní odpovědnost. Toto pojetí podle mne posiluje pozici poškozených subjektů při uplatňování náhrady škody a je plně v souladu s pojetím právního státu. ZodpŠk byl doposud několikrát novelizován. Za nejvýznamnější změnu lze považovat novelu provedenou zákonem č. 160/2006 Sb. 45, kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník ve znění pozdějších předpisů. 46 Touto novelou totiž došlo k zavedení institutu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, na kterou se do té doby ZodpŠk nevztahoval. Ten, komu bylo zasaženo do hodnot, které jsou chráněny ustanoveními na ochranu osobnosti, 47 se ale mohl dovolat svého práva na základě ustanovení 11 a násl. ObčZ. Vztah ZodpŠk a ObčZ je upraven v 26 ZodpŠk, ve kterém je uvedeno, že pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem. Z toho vyplývá, že občanský zákoník se použije subsidiárně. Přípustnost použití občanského zákoníku je odůvodněna v kapitole 1.4 této práce a to jak odbornou literaturou, tak důvodovou zprávou k ZodpkŠk. Pro doplnění lze ještě uvést článek R. Červené, která uvádí, že právní úprava obsažená v ZodpkŠk se vztahuje pouze na škodu způsobenou za zákonem stanovených podmínek veřejnoprávní činností státu, resp. územně samosprávných celků; vztahy odpovědnosti za škodu, které z porušení povinností stanovených veřejným právem vznikají, jsou však již vztahy soukromoprávními a ZodpkŠk náleží do systému občanského práva. 48 44 Bývá označována také za přísnou objektivní odpovědnost. 45 S účinností od 27. 4. 2006. 46 VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář, s.3. 47 Např. poškození dobrého jména, újma na cti. 48 ČERVENÁ, Renata. Nová právní úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Bulletin advokacie, 1998, č. 8, s. 25. 19

ZodpŠk není zcela komplexní, proto se ObčZ použije např. při vymezení pojmu škoda, při určení rozsahu její náhrady nebo při stanovení způsobu náhrady škody. Jeho použití nelze vyloučit také u případného spoluzavinění poškozeného, kde přichází v úvahu aplikace 441 ObčZ. 49 49 441 ObčZ stanovuje, že byla - li způsobena škoda také zaviněním poškozeného, nese škodu poměrně. 20

3 ODPOVĚDNÉ SUBJEKTY 3.1 Stát Jak již bylo uvedeno výše, při náhradě škody, která byla způsobena nezákonným rozhodnutím správního orgánu, existují dle aktuální právní úpravy dva odpovědnostní subjekty - stát a územní samosprávné celky. Dle ustanovení 3 ZodpŠk odpovídá stát za škodu, kterou způsobily: státní orgány; právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, (dále jen úřední osoby ) a orgány územně samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona. Státními orgány se rozumí orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní, které stát zřizuje výlučně k plnění úkolů státu a vybavuje je za tímto účelem pravomocí a působností rozhodovat o subjektivních právech a povinnostech jemu bezprostředně nepodřízených právních subjektů. 50 V případě správních orgánů se jedná jak o vrcholové orgány jako jsou ministerstva nebo jiné ústřední správní orgány, tak o orgány místní. Stát odpovídá také za škodu způsobenou právnickými a fyzickými osobami soukromého práva, které jsou odlišné od státu a byl jim propůjčen výkon státní správy zákonem nebo na základě zákona. Pro jejich označení používá ZodpŠk legislativní zkratku úřední osoby. V poznámce k 3 písm. b) uvádí zákon jako příklad lesní stráž nebo ředitele školy. Za zmínku stojí fakt, že došlo k nahrazení pojmu veřejný činitel pojmem úřední osoba v oblasti trestního práva, konkrétně v zákoně č. 40/2009 Sb., trestním zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. Ten v 127 odst. 1 za úřední osobu označuje: a) soudce, b) státního zástupce, c) prezidenta České republiky, poslance nebo senátora Parlamentu České republiky, člena vlády České republiky nebo jinou osobu zastávající funkci v jiném orgánu veřejné moci, d) člena zastupitelstva nebo odpovědného úředníka územní samosprávy, orgánu státní správy nebo jiného orgánu veřejné moci, 50 VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C.H.Beck, 2012, s. 35. 21

e) příslušníka ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru nebo strážníka obecní policie, f) soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti a při činnostech vykonávaných z pověření soudu nebo státního zástupce, g) notáře při provádění úkonů v řízení o dědictví jako soudní komisař, h) finančního arbitra a jeho zástupce, i) fyzickou osobu, která byla ustanovena lesní stráží, stráží přírody, mysliveckou stráží nebo rybářskou stráží, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používá při tom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. 51 Dochází tak k terminologickému sjednocení pojmu úřední osoba napříč právním řádem, což dle mého názoru umožňuje adresátům právních norem lepší orientaci v právním textu. Odpovědnost státu za škodu způsobenou úředními osobami připadá v úvahu pouze v případě, kdy ke škodě došlo v souvislosti s výkonem přenesené působnosti, které musí být v souladu se zákonem a podle zákona. V oblasti veřejné správy jde nejčastěji o výkon správního dozoru a vydávání správních aktů zejména sankční povahy. 52 Z výše uvedeného vyplývá, že stát neodpovídá za škodu způsobenou osobou pouze předstírající jednání v přenesené působnosti. Nechceme -li tedy vytvářet živnou půdu pro podvodníky, je zapotřebí určité obezřetnosti také při styku s úředními osobami. Územní samosprávné celky jsou obce, jakožto základní územní samosprávné celky a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Stát odpovídá za škodu v případě, kdy rozhodují v přenesené působnosti. K přenesení působnosti k výkonu státní správy může dojít pouze zákonem, a to v rozsahu tímto zákonem stanoveném. Tomu odpovídá znění zákona o obcích, resp. o krajích. Podle 29 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, vykonávají orgány kraje na svém území přenesenou působnost ve věcech, které stanoví zákon. Dle 61 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, je přenesená působnost ve věcech, které stanoví zvláštní zákony a) v základním rozsahu svěřeném obci vykonávána orgány obce, určenými tímto nebo jiným zákonem nebo na základě tohoto zákona; v tomto případě je území obce správním obvodem, b) v rozsahu pověřeného obecního úřadu ( 64) vykonávána tímto úřadem, 51 HOLUB, Milan, BIČOVSKÝ Jaroslav a kol. Odpovědnost za škodu v právu občanském, pracovním, obchodním a správním. 2. vydání. Praha: Linde Praha, 2004, s. 378. 52 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2. vydání, Praha: ASPI, 2009. s. 288. 22

c) v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností ( 66) vykonávána tímto úřadem. 3.2 Územní samosprávné celky Územní samosprávné celky odpovídají dle ZodpŠk za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci pouze tehdy, jde - li o výkon pravomocí v rámci samostatné působnosti. Její definici lze odvodit z dikce zákona o obcích či zákona o krajích. Dle 35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. 14 odst. 1 zákona o krajích uvádí, že do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje. Pokud územní samosprávné celky jednají v rámci přenesené působnosti, je odpovědným subjektem vždy stát. Protože jde o výkon státní správy, odpovědnost státu je podle mne zcela logická. Stejně rozumná se mi jeví možnost státu požadovat po územních samosprávných celcích regresivní úhradu v případě, že byl z důvodu nezákonného rozhodnutí jejich orgánů v přenesené působnosti povinen nahradit škodu. 53 ZodpŠK není také možné aplikovat na situace, v nichž orgán obce nebo kraje vystupuje jako rovnoprávný subjekt právního vztahu a nikoliv jako nositel veřejné moci. Zde přichází v úvahu odpovědnost územních samosprávných celků podle obecných předpisů. K tomuto se vyjádřil Nejvyšší soud např. ve svém rozsudku sp. zn. 25 Cdo 2615/2010 ze dne 28.11.2011. V posuzovaném případě šlo o záležitost vztahující se k výkonu pravomocí obce v samostatné působnosti. Dle rozhodnutí Nejvyššího soudu nebyla splněna podmínka odpovědnosti obce podle zákona č. 82/1998 Sb., tedy že škoda byla způsobena nezákonným rozhodnutím obce vydaným při výkonu veřejné správy. To Nejvyšší soud argumentoval tím, že v daném případě jde sice o nezákonné rozhodnutí vydané obcí jakožto zadavatelem veřejné zakázky, avšak nejde zde o rozhodování o právech a povinnostech jiných osob, vůči nimž by byla uplatňována tzv. vrchnostenská pozice. Je jednoznačné, že při výběru osoby, jež vstoupí do právních vztahů s žalovaným jako rovný s rovným, a při rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a rozhoduje jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se svým majetkem. 53 Viz. 16 ZodpŠK. 23

Dispozice s obecním majetkem má zvláštní soukromoprávní povahu a rozhodování obce o výběru osoby způsobilé realizovat požadovaná opatření na jejím majetku není výkonem veřejné moci, a nelze proto s tímto rozhodnutím, byť bylo příslušným orgánem zrušeno, spojovat odpovědnost obce podle 19 a násl., 31 zákona č. 82/1998 Sb. 24

řízení. 55 Na rozdíl od zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou 4 OPRÁVNĚNÝ SUBJEKT Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přísluší poškozeným. Za poškozeného se dle 7 odst. 1 ZodpŠk považují účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož vznikla škoda. ZodpŠk účastníky řízení blíže nedefinuje a spoléhá na jednotlivé procesní předpisy, které obsahují vlastní definice pro účastníka řízení. 54 Za účastníka řízení lze podle ZodpŠk považovat účastníka řízení podle občanského soudního řádu, stranu podle trestního řádu nebo různě definované účastníky podle předpisů o správním rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem je v 7 odst. 2 ZodpŠk explicitně uvedeno, že právo na náhradu škody má také ten, s kým nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. 56 Výslovné vyjádření aktivní legitimace opomenutého účastníka řízení přímo v textu zákona je bezpochyby kvalitativní zlepšení oproti předešlé právní úpravě. 57 U osob oprávněných k uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím územního samosprávného celku při výkonu pravomocí v samostatné působnosti je jejich vymezení rozdílné v závislosti na tom, zda bylo dané nezákonné rozhodnutí vydáno podle předpisů o správním řízení, či nikoliv. V prvním případě mají nárok na náhradu škody účastníci řízení, kterým tímto rozhodnutím škoda vznikla. 58 Stejně jako v 7 odst. 2 ZodpŠk je v 20 odst. 1 ZodpŠk uvedeno, že právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. K tomuto bych rád poznamenal, že obce v samostatné působnosti rozhodují podle zákona o správním řízení pouze o pokutách za správní delikty, jejichž skutkové podstaty jsou uvedeny v 58 Ozř. 59 54 VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 87. 55 ČERVENÁ, Renata. Nová právní úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, Bulletin advokacie, 1998, č. 8, s. 31. 56 Dle předešlé právní úpravy se aktivní legitimace opomenutého účastníka pouze dovozovala. 57 SVOBODA, Pavel. Odpovědnost států EU za škodu způsobenou jednotlivci. Právní rádce, 2001, č. 1, s. 18. 58 20 odst.1 ZodpŠk. 59 VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář, s. 219. 25

V případech, kdy nezákonné rozhodnutí územního samosprávného celku v samostatné působnosti bylo vydáno postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení, má právo na náhradu škody ten, komu tímto rozhodnutím vznikla škoda. 60 Protože na tuto situaci nelze použít definici pro účastníka řízení, jeví se mi takovéto definování poškozeného jako správné. Správná identifikace účastníků řízení je velmi důležitá, neboť náležité vymezení účastníků řízení je nutno považovat za jeden z předpokladů zákonnosti vydaného rozhodnutí ve smyslu ZodpŠk. K tomuto závěru dospívá mj. Nejvyšší soud ve svém usnesení 28 Cdo 3713/2008 ze dne 3.3.2011, kde konstatuje, že ve správním řízení platí, že řádné vymezení jeho účastníků je povinností správních orgánů nejen proto, že jde o individualizované vymezení adresátů jejich veřejnoprávního působení, ale i proto, že v řízení učiněná správní rozhodnutí mají za následek vznik, změnu nebo zánik práv, právem chráněných zájmů nebo povinností vymezených účastníků, a je tedy základní podmínkou správnosti rozhodnutí. 60 20 odst. 2 ZodpŠk. 26

5 PODMÍNKY ODPOVĚDNOSTI Ke vzniku odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí správního orgánu je zapotřebí, aby byly kumulativně naplněny tři podmínky, a to nezákonnost rozhodnutí, vznik škody či nemajetkové újmy a příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody či nemajetkové újmy. Jak jsem již uvedl dříve, jedná se o absolutní objektivní odpovědnost, případné zavinění se proto nezkoumá. Splnění těchto podmínek musí být ale bezpečně prokázáno, důkazní břemeno přitom leží na poškozeném. K tomuto např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 382/2011 ze dne 19.9.2012, kde je uvedeno, že důkazní břemeno leží na žalobkyni, neboť konstrukce odpovědnostního vztahu je z hlediska břemene tvrzení a břemene důkazního jednoznačná; poškozený (žalobkyně) nese břemeno tvrzení a důkazní břemeno o tom, že mu vznikla škoda a že je dána příčinná souvislost mezi vznikem škody a nesprávným úředním postupem či nezákonným rozhodnutím. nebo obecněji u rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 257/97 ze dne 29.10. 1997 kde Nejvyšší soud zastává názor, že důkazní břemeno ohledně určitých skutečností leží na tom účastníku řízení, který z existence těchto skutečností vyvozuje pro sebe příznivé právní důsledky; jde o toho účastníka, který existenci těchto skutečností také tvrdí. S pojetím důkazního břemene u odpovědnostních vztahů dle ZopŠk souhlasím. U obráceného důkazního břemene by pravděpodobně došlo k paralyzování správních orgánů, popř. soudů a jakékoliv zvýhodnění poškozeného v tomto směru nemá své opodstatnění. 5.1 Nezákonné rozhodnutí První podmínkou pro vznik odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím správního orgánu je existence nezákonného rozhodnutí. Samotný pojem rozhodnutí jsem již vymezil v subkapitole 1.5, proto se jeho definicí nebudu zde již zabývat. Rád bych pro doplnění ale poukázal na judikaturu, konkrétně na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13.4.2011, sp.zn. 28 Cdo 542/2011. Předmětem řízení byla žaloba o náhradu škody uplatňovaná z titulu nezákonného rozhodnutí žalovaného územního samosprávného celku. 27

Tímto právním subjektem byla přijata obecně závazná vyhláška, kterou byla pro provozovnu žalobce omezena provozní doba. Provozní dobu ostatních provozoven služeb na území města si však mohli stanovit sami provozovatelé a na ně se tedy tento normativní právní akt nevztahoval. V daném případě se stala spornou otázka, zda-li je v případě výsledku činnosti orgánu samosprávy, který formálně splňuje znaky obecně závazné vyhlášky, obsahově však nikoli, možno uvažovat o tom, že se v takovém případě již nejedná o normativní právní akt, ale o individuální právní akt, tedy o rozhodnutí. Právní věta rozsudku zní následovně: Jestliže obecně závazná vyhláška formálně splňuje znaky takového právního předpisu, obsahově však nikoli, nejedná se již o normativní právní akt, nýbrž o právní akt individuální, tedy o rozhodnutí; přitom je vždy nutno vycházet z obsahu tohoto právního aktu. Jestliže obecně závaznou vyhláškou byla omezena provozní doba pouze u jedné hostinské provozovny, aniž by se takové omezení dotýkalo všech takových provozoven na území či na určité části města, postrádala tato vyhláška obecně závazný charakter a není ji proto možné považovat za normativní právní akt, nýbrž za individuální právní akt, kterým byl provozovatel provozovny zkrácen na svých právech, zaručených mu zejména Listinou základních práv a svobod. Při splnění dalších podmínek může být proto dána odpovědnost územního samosprávného celku za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb. 61 Nejvyšší soud tedy ve svém rozhodnutí shledal, že je nutno vycházet z obsahu správního aktu, jenž je pro danou věc s ohledem na specifické okolnosti případu relevantní a ne pouze z jeho formy. S tímto rozhodnutím se plně ztotožňuji, protože příliš formalistické pojetí správních aktů narušuje ochranu práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob, které by se kvůli striktnímu formalismu nemohly účinně bránit proti nezákonným rozhodnutím správních orgánů. 5.1.1 Nezákonnost pravomocného rozhodnutí ZodpŠk neobsahuje definici nezákonnosti, její zjištění je věcí posouzení konkrétního případu. Rozhodující je přitom zjištění, zda rozhodnutí je v souladu s objektivním právem. 62 61 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13.4.2011, sp.zn. 28 Cdo 542/2011. 62 BIČOVSKÝ Jaroslav, HOLUB, Milan. Náhrada škody podle občanského, obchodního, pracovního a správního práva. 2. vydání, Praha: Linde 1997, s.76. 28

Nezbytným předpokladem pro nárok na náhradu škody je okolnost, že nezákonné rozhodnutí, kterým byla škoda způsobena, nabylo po vyčerpání procesních prostředků uvedených v 8 odst. 3 ZodpŠk právní moci a že bylo pro nezákonnost příslušným orgánem změněno nebo zrušeno. 63 Jak uvádí J. Bičovský a M. Holub: Není totiž možné, aby vedle sebe existovalo rozhodnutí, které je nezákonné a rozhodnutí, které přiznává škodu z tohoto nezákonného rozhodnutí. 64 Právní moc správního rozhodnutí znamená, že správní rozhodnutí již nelze změnit nebo zrušit řádnými opravnými prostředky. 65 Za příslušný orgán je zapotřebí považovat takový orgán, který je ke zrušení vadného rozhodnutí podle procesních předpisů oprávněn. Výjimku ze zásady pravomocnosti nezákonného rozhodnutí upravuje 8 odst. 2 ZodpŠk. V daném ustanovení je uvedeno, že byla - li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným 66 bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku. K danému bych chtěl podotknout, že vykonatelnost rozhodnutí ve správním řízení je upravena v 74 SŘ. Dle 74 odst. 1 SŘ je rozhodnutí vykonatelné nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je v jeho výrokové části uveden. Rozhodnutí je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný účinek. V odstavci 2 téhož ustanovení je dále uvedeno, že rozhodnutí ukládající povinnost k plnění je vykonatelné, je-li v právní moci a jestliže uplynula lhůta ke splnění povinnosti. Rozhodnutí ukládající povinnost k plnění je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný účinek, a byla-li stanovena lhůta ke splnění povinnosti, jejím uplynutím. V souvislosti s úpravou nezákonného rozhodnutí zavedla novela ZodpŠk č. 160/2006 Sb., zásadní změnu oproti původní dikci tehdejšího 8 odst. 2 ZodpŠk. 67, 68 Nově byla stanovena poškozenému povinnost podat též mimořádné opravné prostředky, s výjimkou návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je 63 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck 2012, s. 609. 64 BIČOVSKÝ Jaroslav, HOLUB, Milan. Náhrada škody podle občanského, obchodního, pracovního a správního práva, s.76. 65 SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s.179. 66 Vykonatelnost je vlastnost správního rozhodnutí, která spočívá v možnosti vynucení rozhodnutí státní mocí v případech, kdy správní rozhodnutí ukládá povinnost plnění. V ostatních případech se za vykonatelnost správního rozhodnutí považuje jeho účinnost. 67 Oproti původním znění zákona bylo prohozeno pořadí odstavců 2 a 3. 68 Znění původního ustanovení 8 odst. 2: Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil možnosti podat proti nezákonnému rozhodnutí odvolání, rozklad, námitky, odpor, stížnost nebo opravný prostředek podle zvláštního předpisu (dále jen "řádný opravný prostředek"), nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné. 29