KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 3.10.2008 KOM(2008) 639 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o doporučení Komise o aktivním začleňování lidí vyloučených z trhu práce {SEC(2008)2589} {SEC(2008)2590}
SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o doporučení Komise o aktivním začleňování lidí vyloučených z trhu práce 1. BOJ PROTI SOCIÁLNÍMU VYLOUČENÍ A CHUDOBĚ: PRIORITA EU Boj proti sociálnímu vyloučení a chudobě patří mezi priority Evropské unie, jejíž činnost v této oblasti vychází z článku 137 Smlouvy o ES. S ohledem na základní sociální práva se v tomto článku stanoví, že Společenství podporuje a doplňuje činnost členských států v [ ] zapojení osob vyloučených z trhu pracovních příležitostí. Dvě doporučení Rady 1 z roku 1992 vyjadřují odhodlání členských států podporovat právo všech na základní zdroje a zachovat kvalitu svých systémů sociální ochrany. Členské státy tato doporučení postupně provedly, v poslední době s pomocí otevřené metody koordinace (sociální OMK) týkající se sociální ochrany a sociálního začleňování, která je spojena s Lisabonskou strategií pro zaměstnanost a růst a Evropskou strategií zaměstnanosti (ESZ). Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států (např. integrovaný hlavní směr č. 19) zdůrazňují nutnou součinnost mezi politikami zaměstnanosti, sociálními službami, sociální ochranou a daňovými systémy, rovněž s ohledem na mobilizaci osob, které jsou trhu práce nejvíce vzdáleny a jsou schopny pracovat. Nicméně míra chudoby a dlouhodobá nezaměstnanost se významně nesnížily. Ostatní negativní ukazatele (např. počet osob, které předčasně ukončily školní docházku a osob žijících v domácnostech nezaměstnaných) potvrzují, že se objevují nová sociální rizika související se změnami v našich společnostech, na něž upozornilo vyhodnocení sociální reality, které Komise provedla v roce 2007 2. Přes dosažený pokrok se v rámci vnitrostátních politik ne vždy podařilo nalézt správnou odpověď na rostoucí složitost vícenásobného znevýhodnění s nepříznivým dopadem na zranitelné osoby, které jsou trhu práce nejvíce vzdáleny. Na úrovni Společenství byla věnována větší pozornost návrhu a účinnosti systémů používaných v členských státech. To je zachyceno zejména ve společných zprávách o sociální ochraně a o sociálním začleňování, v sociální agendě Komise na léta 2005 10, dvou veřejných konzultacích zahájených Komisí v letech 2006 a 2007 3, společných cílech v oblasti sociálního začleňování v rámci OMK přijatých Evropskou radou v roce 2005 (a potvrzených v roce 2008), závěrech zasedání Rady ve složení pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele z prosince 2007 a následné práci ve Výboru pro sociální ochranu 4. Rovněž je nutno zmínit nedávný závazek sociálních partnerů k projednání autonomní dohody podporující začleňování osob, které jsou trhu práce nejvíce vzdáleny, do podniků. Výsledkem celé této práce je všeobecná shoda potvrzující, že Evropská unie může a musí dát nový podnět pro boj proti sociálnímu vyloučení a chudobě při plném respektování zásady 1 2 3 4 Doporučení Rady 92/441/EHS (Úř. věst. L 245, 26.8.1992, s. 46) a doporučení Rady 92/442/EHS (Úř. věst. L 245, 26.8.1992, s. 49). SEK(2008) 1896. KOM(2006) 44; KOM(2007) 620. Závěry Rady 16139/07 a orientační poznámka Výboru pro sociální ochranu o aktivním začleňování ze dne 3. července 2008. 2
subsidiarity. Stále lze odkázat na doporučení Rady z roku 1992 o dostatečných zdrojích a sociální pomoci v systémech sociální ochrany za předpokladu, že zásady vytyčené v uvedeném doporučení budou lépe provedeny a začleněny do komplexnější strategie se zahrnutím běžných zásad trhů práce přístupných všem a přístupu ke kvalitním službám zaměřeným na řešení zvláštní situace osob vyloučených ze společnosti a z trhu práce. Ucelený přístup se zahrnutím všech zúčastněných stran, lepší ukazatele a postupy sledování a vyhodnocování zajistí, aby synergie mezi uvedenými třemi pilíři přinesla nejlepší výsledky tím, že začlení do zaměstnání více osob, které jsou v současné době z trhu práce vyloučeny. Vydáním doporučení a tohoto doprovodného sdělení Komise navazuje na svá oznámení na počátku druhé konzultace v roce 2007, ve sdělení z července 2008 o obnovené sociální agendě a ve sdělení o posílení sociální OMK. Koncepce aktivního začleňování, kterou zde Komise představuje, je v plné shodě s Lisabonskou strategií a integrovaným přístupem, který doporučovala pro obnovenou sociální agendu na základě tří zásad: příležitostí, přístupu a solidarity. Rovněž doplňuje práci Komise na podporu pružnějších a bezpečnějších systémů zaměstnanosti (tzv. flexicurity ) a reaguje na demografický vývoj a problémy spojené s globalizací usnadněním přechodů pro všechny a mobilizací výrobních sil. 2. AKTIVNÍ ZAČLEŇOVÁNÍ: POTŘEBA DALŠÍCH OPATŘENÍ 2.1 Sociálně ekonomické souvislosti: přetrvávání chudoby a nezaměstnanosti a nárůst počtu vícenásobného znevýhodnění Získání zaměstnání je nejbezpečnější cestou z chudoby pro ty, kteří mohou pracovat. Ale zdá se, že hospodářský růst a vyšší zaměstnanost příliš nesnižují obtíže, s kterými se některé osoby potýkají, pokud se chtějí vydat touto cestou. Dlouhodobá nezaměstnanost stále představuje 3 %. 16 % obyvatelstva je vystaveno riziku chudoby (viz obr. 1 v příloze), každý pátý člověk bydlí v nevyhovujících podmínkách. Ještě více znepokojující skutečností z hlediska budoucnosti je podíl dětí, které jsou vystaveny riziku chudoby, ve výši přibližně 19 % a rovněž stále vysoký podíl osob, které předčasně ukončily školní docházku ve výši přibližně 15 %. Podíl osob žijících v domácnostech nezaměstnaných zůstal stabilní, v letech 2000 2005 se pohyboval ve výši přibližně 10 %, poté se snížil o jeden procentní bod; v počtu domácností nezaměstnaných s dětmi nedošlo téměř k žádnému poklesu (0,3 procentního bodu). Obtíže a překážky pro osoby, které jsou vystaveny riziku chudoby, se sčítají: v posledních letech se objevily nové sociální problémy spojené s přechodem na postindustriální hospodářství, globalizací, demografickými změnami a tendencemi sociálního vývoje, např. větší individualizací. Realita chudoby a sociálního vyloučení se stala ještě složitější: vícenásobná znevýhodnění a deprivace umocněná různými rizikovými faktory, jako jsou nedostatek základních zdrojů, rodinné problémy, neschopnost učit se a počítačová negramotnost, špatný zdravotní stav, nepřiměřené a vzdálené bydlení, vyloučení z informační společnosti a nedostatek sociální podpory, což je v některých případech ještě zhoršeno etnickou diskriminací. 2.2 Nutnost zlepšení přiměřenosti a pokrytí systémů minimálních příjmů Systémy minimálních příjmů měly nepochybně pozitivní vliv na snížení chudoby, i když v případě několika členských států jen okrajový. Z údajů vyplývá, že sociální transfery obecně mají významný dopad na snižování míry chudoby, když průměrná úroveň rizika před 3
transferem činila 26 % v porovnání s úrovní rizika ve výši 16 % po transferu (viz obr. 2 v příloze). Údaje rovněž naznačují, že sociální ochrana v zemích, ve kterých není zaveden systém minimálních příjmů, např. v Řecku a Itálii, má omezenější možnosti, pokud jde o snižování chudoby. Tyto skutečnosti poukazují na to, že doporučení Rady z roku 1992 je stále aktuální a že je nutno zlepšit jeho provádění. Ve většině členských států a pro většinu typů rodin není sociální pomoc sama o sobě dostačující k tomu, aby se její příjemci vymanili z chudoby. Jak je znázorněno na obr. 3 v příloze, je Spojené království jediným členským státem, kde po započtení příspěvků spojených s bydlením čistý příjem příjemců sociální pomoci ve všech typech domácností převyšuje práh rizika chudoby definovaný EU, tj. 60 % střední hodnoty příjmů domácností. Pouze v Dánsku, Nizozemsku, Švédsku a Irsku se jednočlenné domácnosti, které jsou příjemci sociální pomoci, dostávají nad práh chudoby. Ve všech ostatních členských státech jsou značně pod touto hodnotou. Účinnost systémů minimálních příjmů je dána nejen částkami příspěvků, ale také konkrétními ustanoveními týkajícími se návrhu a doručení podpory. Významné procento osob, na které jsou tyto systémy zaměřeny, z nich ve skutečnosti nemusí mít prospěch, buď proto, že své nároky neuplatňují nebo z nějakého jiného důvodu (nezpůsobilost, špatný výpočet částek, lhůty plateb, sankce a pozastavení a odečty z příspěvků na splácení dluhů). Odhadovaný podíl osob, které přijmou sociální pomoc ve Spojeném království, Francii, Německu a Nizozemsku, se pohybuje v rozmezí od 40 % do 80 % 5. Nicméně průměr EU ukazuje na méně příznivou realitu: pouze 18 % nepracujícího obyvatelstva, které je vystaveno riziku chudoby, dostává sociální pomoc (i když tento údaj také přesně nevystihuje realitu: nebere v úvahu příjem jiných druhů dávek 6 ). 2.3 Potřeba lepší shody s aktivními politikami na trhu práce a přístupu ke kvalitním službám V doporučení Rady z roku 1992 bylo jasně uvedeno, že systémy minimálních příjmů by měly být v souladu s pobídkou k práci. Kromě toho je k tomu, aby byl boj s chudobou účinný nutné, aby se staly součástí širší strategie a tím bylo zajištěno, že příjemci podpory budou mít přístup ke školení a podpoře týkající se pracovních míst a k sociální podpoře. Z důkazů vyplývá, že v uvedených třech oblastech stále přetrvávají závažné nedostatky, i když několik členských států provádí zásadní strukturální reformy. Pracovat se stále ještě ne vždy vyplatí Návrh systémů daní a sociálních dávek ještě stále působí v některých segmentech trhu práce, např. u špatně placených míst nevyžadujících zvláštní kvalifikaci, proti tomu, aby se 5 6 Hernanz a kol. (2004) Příjem sociálních dávek v zemích OECD: přehled údajů (Take-up of welfare benefits in OECD Countries); pracovní dokumenty OECD týkající se sociálních věcí, zaměstnanosti a migrace č. 17. Studie Ecorys z roku 2008 zadaná Komisí o aktivním začleňování a Immervoll a kol. (2004) Rozdělení sociálních dávek a typologie domácností: rozsah a omezení ukazatelů v daňovém a sociálním systému (Benefit coverage rates and household typologies), pracovní dokumenty OECD týkající se sociálních věcí, zaměstnanosti a migrace č. 20. 4
nezaměstnaní o tato místa ucházeli. Některé členské státy již provádějí reformy, aby práce byla atraktivnější než sociální dávky, ale v této oblasti je třeba udělat více. Poslední zjištění OECD ukazují, že příjem navíc (v porovnání s dávkami v nezaměstnanosti), který by nezaměstnaná osoba mohla získat tím, že přijme nové zaměstnání, je značně snížen průměrnou skutečnou daňovou sazbou ve výši přesahující 60 % téměř ve všech zemích a ve všech typech zkoumaných domácností (viz tabulka 1 v příloze). To je způsobeno skutečností, že když lidé začnou pracovat, nejen že musí platit daně ze svých příjmů, ale rovněž přijdou o dávky, na které měli předtím nárok. Tento druh negativní motivace k práci je řešen v rámci nedávného vývoje politiky v systémech minimálních příjmů, např. kombinací přiměřené podpory v době, kdy je člověk bez práce, s podporou v době, kdy má zaměstnání, jako je daňová úleva pro pracující rodiny (working families' tax credit - WFTC) ve Spojeném království a plánované přijetí revenu de solidarité active (RSA) ve Francii. Lidé nejvíce vyloučení z trhu práce potřebují individuální cestu k získání zaměstnání Pro lidi, kteří nemají základní schopnost se učit nebo jsou nezaměstnaní dlouhou dobu, nejsou standardní politiky školení nebo rehabilitace příliš velkým přínosem. Kromě toho poté, co najdou zaměstnání, jsou bez podpůrného prostředí stále ve zranitelném postavení. Studie o přechodu z nezaměstnanosti do práce včetně dohod o pracovních poměrech na dobu určitou ukazují, že existuje tvrdé jádro osob v pracovním věku, které zůstávají nezaměstnané a u nichž riziko nezaměstnanosti roste s věkem 7. Pro řešení tohoto problému se některé členské státy (např. Nizozemsko) rozhodly zcela změnit své politiky zpětného začleňování a rehabilitace. Ostatní vyvíjejí cílené politiky pracovních sil, které by dosáhly i na osoby nejvíce vyloučené z trhu práce pomocí nástrojů jako jsou mikroúvěry nebo pobídky pro sociální ekonomiku. Tyto užitečné inovace obecně vyžadují integrované poskytování služeb. Umožnění sociální podpory: chybějící článek Neexistence dostupné péče o děti je jasným příkladem překážek, s kterými se potýkají lidé nejvíce vyloučení z trhu práce, zejména rodiče samoživitelé s dětmi. Odhady OECD ukazují, že čisté peněžní náklady na péči o děti představují 12 % čistého příjmu rodiče samoživitele se dvěma malými dětmi v polovině členských států, u kterých jsou odhady k dispozici. Tato částka se blíží čistému přínosu z přechodu z nezaměstnanosti na výdělečnou činnost, když se vezme v úvahu hraniční skutečná daňová sazba (METR) pro rodiče samoživitele. To jasně představuje zápornou motivaci pro nástup do zaměstnání a past chudoby. Zdraví je důležitým požadavkem pro účast na trhu práce. Lidé trpící chronickými zdravotními potížemi se nemohou úspěšně zapojit do trvalého zaměstnání 8 nebo do školení pro přípravu na zaměstnání. To platí zejména pro lidi ohrožené chudobou, kteří nadprůměrně trpí špatným zdravotním stavem a kteří mají horší přístup ke zdravotní péči (viz tabulka 2 v příloze). Slušné, stabilní a nezávislé bydlení může být také důležitou podmínkou pro setrvání v zaměstnání. I když je obtížné shromažďovat údaje o bezdomovectví a špatném bydlení, existují určité důkazy, že se jedná o vzrůstající jev, zejména mezi mladými dospělými lidmi, kteří jsou postiženi nezaměstnaností více než průměr nebo mají pouze dočasné pracovní 7 8 Employment in Europe 2004 (Zaměstnanost v Evropě v roce 2004), kap. 4. Employment in Europe 2005 (Zaměstnanost v Evropě v roce 2005), kap. 5. 5
smlouvy nebo smlouvy na dobu určitou. V EU existuje několik nevládních organizací, které řeší potřeby lidí bez domova včetně podpory stabilního zaměstnání. Ale i ty podávají zprávy o začarovaném kruhu, kdy tato podpora je často neúspěšná kvůli nemožnosti sehnat slušné, dostupné bydlení 9. 3. SMĚREM K INTEGROVANÉMU PŘÍSTUPU AKTIVNÍHO ZAČLEŇOVÁNÍ ZALOŽENÉMU NA SPOLEČNÝCH ZÁSADÁCH 3.1 Integrovaný přístup k aktivnímu začleňování Návrh integrovaného přístupu Z předchozí analýzy vyplývá, že aktivní začleňování lidí vyloučených z trhu práce vyžaduje návrh a provedení komplexní strategie, která integrovaným způsobem spojuje podporu přiměřeného příjmu, trhy práce přístupné všem a přístup ke kvalitním službám. Návrh politiky by měl definovat správný poměr uvedených tří oblastí strategie aktivního začleňování, zohledňovat jejich společný dopad na sociální a ekonomické začleňování znevýhodněných lidí a jejich možné vzájemné vztahy včetně synergií a možných kompromisů. Politiky aktivního začleňování by měly zajistit soulad s těmito cíli: 1) podpora provádění základních práv; 2) podpora rovnosti žen a mužů a rovnosti příležitostí; 3) řešení složitostí vícenásobných znevýhodnění a specifických situací a potřeb různých zranitelných skupin; 4) zlepšení územní soudržnosti se zohledněním místních a regionálních okolností; a 5) soulad s celoživotním přístupem k sociální politice a politice zaměstnanosti, tak aby mohly podporovat mezigenerační solidaritu a přerušit mezigenerační přenos chudoby. Aby byl tento integrovaný přístup účinný, musí se zlepšit koordinace mezi veřejnými institucemi a službami. Kromě toho se musí také zlepšit spolupráce mezi místními, regionálními a vnitrostátními orgány a orgány EU s jejich konkrétními úlohami, působnostmi a prioritami. Kromě toho se ostatní zúčastněné strany včetně těch, které jsou postiženy chudobou a sociálním vyloučením, sociální partneři, nevládní organizace a poskytovatelé služeb musí také aktivně účastnit na vývoji, provádění a vyhodnocování strategií. 3.2 Společné zásady aktivního začleňování Zatímco politiky aktivního začleňování musí odrážet různé vnitrostátní situace, členské státy EU se potýkají s podobnými problémy, jak bylo vysvětleno v části 2. Proto se zdá vhodné, aby bylo na úrovni EU dosaženo shody o řadě společných zásad pro aktivní začleňování. Výchozí podklady pro tyto zásady byly připraveny na základě veřejných konzultací, které Komise uskutečnila, a intenzivních jednání s členskými státy a mezi nimi v rámci Výboru pro sociální ochranu a za aktivního přispění Výboru pro zaměstnanost. Uvedené zásady, které jsou pro každou ze tří částí specifické, by mohly členským státům pomoci při vypracovávání a provádění jejich integrovaných strategií aktivního začleňování tak, aby byly účinnější a přinesly lepší výsledky. Jak v červenci uvedla Komise ve své obnovené sociální agendě, domnívá se, že doporučení o aktivním začleňování by mohlo pomoci členským státům a 9 Zpráva FEANTSA pro Evropský parlament z roku 2008 a Manifest začleňování do společnosti (Manifesto for social inclusion) FNARS z roku 2007. 6
poskytnout jim vodítko při vypracovávání a provádění jejich integrovaných strategií aktivního začleňování. 3.3 Provádění a sledování společných zásad na úrovni EU Pokud má být provádění strategií aktivního začleňování úspěšné, musí být řádně koordinováno a sledováno jak na vnitrostátní úrovni tak na úrovni EU. V této souvislosti Komise vítá práci ve Výboru pro sociální ochranu. Navrhuje, aby do konce roku členské státy přijaly závěry Rady založené na přiloženém doporučení, které vymezuje soubor společných zásad. Ty se mohou stát základem pro společnou koordinaci a sledování ze strany Komise a členských států v rámci sociální OMK v úzké spolupráci mezi Výborem pro sociální ochranu a Výborem pro zaměstnanost. Pokrok dosažený při provádění strategií aktivního začleňování by měl být poté prezentován ve společných zprávách o sociální ochraně a sociálním začleňování a také v rámci Lisabonské strategie. Kromě toho je Komise připravena přijmout opatření nutná pro zlepšení nebo zavedení ukazatelů kvantitativního sledování. Síť pozorovatelen místních orgánů, která bude financována v rámci programu Progress, poskytne rovněž analýzu vývoje a provádění strategií aktivního začleňování na místní úrovni a podpoří vzájemnou výměnu znalostí. 7