František Ochrana: Veřejné politiky: transformace veřejných potřeb na veřejné výdajové programy Abstract František Ochrana: Public Politics: Transformation of Public Needs to Public Expenditure Programs Implementation of performance (program) budgeting requires an organization wide effort to define the mission of public politics, goals and purposes of each expenditure activities.developing performance based budgeting is a formidable task for any public manager. The paper proposes new challenges and algorithmes to implementing a performance budgeting. Keys words: Public expendutire, evaluation of public expenditure, program budgeting, performance budgeting Abstrakt František Ochrana: Veřejné politiky: transformace veřejných potřeb na veřejné výdajové programy Implementace programového (resp. programově výkonového) rozpočtování klade značné nároky na jednotlivé veřejné politiky, jejich cíle a s nimi spjaté výdajové aktivity. Referát z pozic správců kapitol navrhuje změny, postupy a algoritmy, jak implementovat programově výkonové rozpočtování. Klíčová slova: veřejné výdaje, evaluace veřejných výdajů, programové rozpočtování, výkonové rozpočtování *** V minulém roce byla zahájeny práce na přípravě implementace cílově orientovaného rozpočtování do jednotlivých kapitol státního rozpočtu. V této etapě se ukázalo, že existují nejasnosti, jak postupovat při transformaci veřejných potřeb jednotlivých veřejných (resortních) politik do rozpočtové formy. Prvním klíčovým problémem je, jak identifikovat veřejné potřeby. Z institucionálního hlediska je možné doporučit, aby na úrovni Vlády ČR existoval prvek odpovědný za identifikaci veřejných potřeb, který by zpracovával odborné podklady k obsahovému zaměření jednotlivých veřejných a výdajových politik. Dalším klíčovým problémem je nalezení způsobu ke stanovení priorit veřejných politik. Je žádoucí najít algoritmus, na jehož základě bude zpracován odborný podklad (dokument) pro rozhodnutí o prioritách výdajových politik mezi kapitolami a poté v rámci jednotlivých kapitol.uvedené rozhodnutí může mít formu dokumentu Rozhodnutí o prioritách výdajových politik mezi kapitolami a v rámci jednotlivých kapitol. Při hledání a vytváření algoritmu bychom měli rozlišovat dva základní druhy veřejných potřeb: a to veřejné potřeby reagující na nerizikové problémy (např. kapitola resortu kultury) a veřejné potřeby, které jsou spjaty s eliminací rizik (ohrožení, bezpečností). Sem můžeme zařadit např. kapitolu resortu ministerstva vnitra či obrany. Nejdříve poukážeme na algoritmus hodnocení veřejných potřeb reagujících na nerizikové problémy. Při hodnocení tohoto druhu potřeb nejdříve expertně stanovíme koeficient naléhavosti řešení KN. Platí, že: 0 < KN 1
Hodnota koeficientu KN se pohybuje v intervalu od nuly do jedné. Jestliže je roven nule, pak (s ohledem na definici potřeby jako pociťovaného nedostatku něčeho) se nejedná veřejnou potřebu. Pro stanovení KN můžeme využít následující stupnici. Tabulka číslo 1: Hodnocení veřejných potřeb reagujících na nerizikové problémy Hodnota koeficien Slovní ohodnocení přidělené hodnoty tu KN 0,1 Naléhavost řešení problému je v podstatě zanedbatelná. 0,2 Naléhavost řešení problému je velmi malá. 0,3 Naléhavost řešení problému je malá. 0,4 Naléhavost řešení problému je téměř středního významu. 0,5 Naléhavost řešení problému má střední význam. 0,6 Naléhavost řešení problému je o něco vyšší jak střední význam. 0,7 Naléhavost řešení problému je z hlediska uspokojení potřeb Naléhavost řešení problému je z hlediska uspokojení potřeb dosti 0,9 Naléhavost řešení problému je z hlediska uspokojení potřeb velmi 1,0 Naléhavost řešení problému je z hlediska uspokojení potřeb maximální. Na základě ohodnocení veřejných potřeb je připravována dokumentace ohodnocující všechny uvažované problémy (veřejných potřeb) a na základě přidělení hodnoty KN stanoví jejich pořadí k realizaci. Tato analýza může mít např. následující formu (viz tabulka 2). Tabulka číslo 2 : Seznam ohodnocených nerizikových problémů a k nim formulovaných veřejných potřeb Nerizikové problémy navrhované k řešení Číslo Slovní Transformace na veřejnou problému vymezení potřebu Hodnota KN Dopravní Potřeba vybudovat další 1 kolaps na jízdní pruh dálnici D1 v úseku n atd. atd. atd. atd. Na základě celkového seznamu problémů (veřejných potřeb) vláda rozhodne o tom, které potřeby budou transformovány do výdajových cílů (čili budou realizovány) a které nebudou (prozatím) realizovány. Druhou skupinu veřejných potřeb tvoří potřeby reagující na rizikové problémy. K nim patří zejména potřeby, které zabezpečují např. resorty ministerstva vnitra, ministerstva obrany a Státní úřad pro jadernou bezpečnost. Také pro expertní hodnocení těchto potřeb 2
je možné použít koeficient naléhavosti eliminace rizikových faktorů ER. K tomu můžeme využít následující bodovou stupnici. Hodnota koeficientu ER 0,1 Tabulka číslo 3: Hodnocení rizikových problémů (faktorů) Slovní ohodnocení přidělených bodů Význam faktoru (rizika) je z hlediska současného vlivu v podstatě zanedbatelný. 0,2 Význam faktoru (rizika) je velmi malý. 0,3 Význam faktoru (rizika) je malý. 0,4 Význam faktoru (rizika) je téměř středního významu. 0,5 Význam faktoru (rizika) má střední význam. 0,6 0,7 0,9 Váha faktoru (rizika) je o něco více nad průměrem uvažované škály. Faktor (riziko) je z hlediska potřeb jeho eliminace významné. Faktor (riziko) je z hlediska potřeb jeho eliminace dosti významné. Faktor (riziko) je z hlediska potřeb jeho eliminace velmi významné 1,0 Faktor (riziko) má fatální vliv. Pro hodnoty ER platí, že 0 < ER 1. Největší stupeň naléhavosti má riziko s hodnotou ER = 1. Hodnoty ER stanovujeme expertně, a to s ohledem na potenciální negativní důsledky, které dané riziko může společnosti způsobit. Se zřetelem na možné důsledky a disponibilní zdroje pak rozhodujeme o způsobu (strategii) eliminace rizika. Při analýze rizikových problémů bereme na zřetel nejen jejich váhu (stanovenou hodnotou ER), ale i pravděpodobnost nastání události plynoucí z rizikového faktoru. Ta je dána intervalem od nuly (zcela vyloučené nastání události) do jedné (událost jistě nastane nebo již nastala). Pro stanovení pravděpodobnosti nastání události můžeme použít následující stupnici. Hodnocení pravděpodobnosti nastání události provádíme opět expertním posouzením. 3
Tabulka číslo 4:Stanovení pravděpodobnosti nastání události Pravděpodobnost Význam 0,0 Událost nenastává (naprosto vyloučeno). 0,1 Nastání události je téměř vyloučeno. 0,2 Nastání události je velmi málo pravděpodobné. 0,3 Nastání události je dosti nepravděpodobné. 0,4 Nastání události je málo pravděpodobné. 0,5 Nastání nebo nenastání události mají stejnou pravděpodobnost. 0,6 Nastání události je spíše pravděpodobné jak nepravděpodobné. 0,7 Nastání události je dosti pravděpodobné. Existuje poměrně vysoká pravděpodobnost nastání události. 0,9 Nastání události je výrazně pravděpodobné. 1,0 Nastání události je zcela jisté. Na základě hodnoty ER a pravděpodobnosti p vypočteme koeficient očekávané naléhavosti řešení problému EER. Platí: EER = ER * p, kde EER...koeficient očekávané naléhavosti řešení problému ER...koeficient ER související s uspokojením potřeb reagujících na rizikové problémy (faktory) p...pravděpodobnost nastání události plynoucí z rizikového faktoru Na základě stanovení hodnot ER a pravděpodobnosti p můžeme provést portfoliové ohodnocení očekávané naléhavosti řešení problémů, tedy stanovit souřadnice hodnot koeficientu EER. Souhrnné hodnocení může být uspořádáno do tabulky. Tabulka číslo 5: Seznam ohodnocených rizikových problémů a k nim formulovaných veřejných potřeb Rizikové problémy navrhované k řešení Číslo Slovní Transformace na problému vymezení veřejnou potřebu Hodnota EER Riziko Potřeba vytvoření ekologické varovného systému 1 havárie provozu X v místě N atd. atd. atd. atd. Vláda (resp. Poslanecká sněmovna) pak na základě takto zpracovaného seznamu rizikových problémů (a s ohledem na disponibilní zdroje) rozhodne o tom, které potřeby 4
budou kryty přednostně. Na základě této informace o prioritách eliminace rizikových a nerizikových problémů pak správci rozpočtových kapitol mohou provádět transformaci schválených priorit veřejných potřeb do podoby výdajových cílů dané kapitoly. Výdajové cíle jsou stanovovány tak, aby byly vyhodnotitelné. K hodnocení můžeme použít některé z metod a postupů, jak na ně poukazuje publikace Ochrana (2006). Navržený postup může přispět k objektivizaci výdajů v rámci jednotlivých veřejných (resortních), jakož i k optimalizaci rozhodování o alokaci vzácných zdrojů s ohledem na stanovené priority. Literatura: 1. Allen,R.-Tommasi,D.: Řízení veřejných výdajů.odborná příručka pro tranzitivní země. Redakční zpracování anglického originálu. Praha. Ministerstvo financí 2002. 2. Klazar,S.-Nemec,J.-Přibil,J.-Šumpíková,M.: E-governence and its Application in the Area of Programming Public Expenditures:The Case for the Czech Republic and Slovakia. NISPAcee Occasional Papers in Public Administration and Public Policy. Volume VI., No 2, Spring 2005. 3. Nemec, J.: Cesty zvyšovania alokatívnej a technickej efektívnosti verejného sektoru.in: Efektivnost veřejného sektoru. sborník prací Asociace veřejné ekonomie. Brno, MU 1997, s.15 29 4. Nemec, J. - Wright, G.: Verejné financie. Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajím strednej Európy. Bratislava, NISPAcee 1997 5. Ochrana,F.: Programové financování a hodnocení veřejných výdajů. Praha. Ekopress 2006 6. Pavel,J.: Konstrukce ukazatelů měření efektivnosti veřejných výdajových programů. Sborník z mezinárodní konference Veřejná ekonomika a správa. Ostrava,2003. 7. Pavel,J.-Klazar,S.-Šumpíková,M: Ekonometrická analýza regionální absorpce veřejných výdajových programů v České republice. In: Podpora podnikání v regionech ČR a EU. Sborník referátů ke stejnojmenné konferenci konané dne 20.11. 2003 ve Slavkově u Brna. Brno. MU 2003. 8. Pernica,B.: Systém plánování, programování a rozpočtování (a mlácení prázdné slámy)?. In: Vojenské rozhledy. Czech Military Review. Praha 2005,č. 4. 9. Potůček, M. a kol.: Strategické vládnutí a Česká republika. Praha. Grada 2007 10. Potůček,M. a kol.: Veřejná politika. Praha. SLON 2005 11. Wright,G.-Nemec,J.: Management veřejné správy. Teorie a praxe (zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy). Praha. Ekopress 2003 12. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech Prof. PhDr. František Ochrana,DrSc. Centrum pro sociální a ekonomické strategie Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy Celetná 20 101 00 Praha 1 ochrana@vse.cz 5