evropský ÚČetní dvůr Issn 1831-0788 zvláštní zpráva č. 5 2010 Provádění PřístuPu Leader Pro rozvoj venkova Cs
Zvláštní zpráva č. 5 2010 Provádění přístupu Leader pro rozvoj venkova (podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU) EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu Zvláštní zpráva č. 5 2010 Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu). Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2010 ISBN 978-92-9207-899-7 doi:10.2865/37979 Evropská unie, 2010 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. Printed in Luxembourg
OBSAH 3 Body Glosář I X SHRNUTÍ 1 7 ÚVOD 8 11 ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 12 114 PŘIPOMÍNKY 12 46 Provádění prvků Leader místními akčními skupinami za účelem získání přidané hodnoty 12 46 Ačkoliv Účetní dvůr identifikoval několik příkladů, kdy se jednalo podle osvědčených postupů, místní akční skupiny uplatňovaly přístup Leader způsoby, které potenciální přidanou hodnotu prvků Leader omezují 47 71 Řádnost finančního řízení místních akčních skupin 47 71 Místní akční skupiny nebraly náležité ohledy na potřebu efektivnosti či spravedlivých a transparentních postupů 72 93 Řízení programů Leader Komisí a členskými státy 72 93 Komise a členské státy nebyly dostatečně náročné a s místními akčními skupinami nesou část odpovědnosti za omezení potenciální přidané hodnoty přístupu Leader. Nepodnikly totiž dostatečné kroky k omezení nákladů a rizik 94 114 Monitorování a hodnocení prováděné Komisí a členskými státy 94 114 Komise a členské státy nemohou prokázat vytvoření přidané hodnoty prováděním přístupu Leader. Komise a členské státy zatím nezhodnotily dodatečné náklady a související rizika 115 126 Závěry a doporučení Příloha Seznam přezkoumaných projektů Odpovědi Komise
GLOSÁŘ 5 Členský stát: V kontextu tohoto auditu orgány odpovědné za řízení programů Leader. Členské státy k tomuto účelu určí řídící orgán. Jednotlivé regiony členských států jako Německo, Španělsko a Itálie mají vlastní programy a vlastní řídící orgány. EU: Evropská unie. MAS: Místní akční skupina: jde o místní partnerství veřejného a soukromého sektoru. Místní akční skupina odpovídá za návrh strategie místního rozvoje a výběr projektů. Mrtvá váha: Situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory. Opatření: Režim podpory pro provádění politiky. Opatření definuje pravidla pro projekty, které mohou být financovány. Osa 4: Programy rozvoje venkova v programovém období 2007 2013 se provádí v rámci čtyř os, jež představují sourodé skupiny opatření. Osu 4 tvoří přístup Leader. Program Leader: Dokument o plánování a provádění přístupu Leader vypracovaný členským státem a schválený Komisí. První programy Leader probíhaly v letech 1991 1993, po nich následoval program Leader II (1994 1999). Tento audit se týká programu Leader+ (2000 2006) a osy 4 programu Leader (2007 2013), která fungovala v rámci programů rozvoje venkova. Program rozvoje venkova: Dokument o plánování a provádění politiky EU pro rozvoj venkova vypracovaný členským státem a schválený Komisí. Programové období: Víceletý rámec pro plánování a provádění politik EU, např. rozvoj venkova, aktuální programové období je období 2007 2013. Přidaná hodnota: V kontextu tohoto auditu jde přínosy generované přístupem Leader, například lepší identifikace místních potřeb a lokálních řešení, větší zapojení ze strany místních zainteresovaných stran a větší prostor pro inovace. Přístup Leader: Metoda usilující o dosažení cílů politiky EU pro rozvoj venkova realizací zdola- -nahoru oproti tradičnímu postupu shora-dolů. Leader je francouzský akronym pro vazby mezi akcemi pro rozvoj venkova. Řádné finanční řízení: Poctivé a transparentní řízení rozpočtu EU v souladu s finančním nařízením, zejména se zásadou hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.
6 SHRNUTÍ I. Leader je metodou pro dosahování cílů politiky EU pro rozvoj venkova způsobem zdola-nahoru oproti tradičnímu přístupu shora-dolů. Ve srovnání s tradičními metodami financování má přístup Leader vyšší náklady a rizika související jednak s další správní úrovní a jednak s předáním kontroly nad rozpočtem EU velkému počtu místních partnerství (MAS: místní akční skupiny). II. Zdůvodněním dodatečných nákladů a rizik přístupu Leader je snaha o dosažení přidané hodnoty, jež by měla vyplývat z přístupu zdola-nahoru a partnerství, např. lepší identifikace místních potřeb a lokálních řešení, větší účast místních zainteresovaných stran a větší prostor pro inovaci. III. Účetní dvůr zkoumal, zda se přístup Leader prováděl způsoby, které přidávaly hodnotu za současné minimalizace rizik řádného finančního řízení. Účetní dvůr posuzoval výkonnost místních akčních skupin při plnění programů Leader v období 2000 2006, jejichž konečné výdaje byly realizovány v roce 2009. Účetní dvůr rovněž posuzoval strategie místních akčních skupiny pro osu 4, které popisují jejich plány ohledně provádění přístupu Leader v období 2007 2013. IV. Místní akční skupiny prováděly přístup Leader způsoby, které omezovaly potenciální přidanou hodnotu prvků Leader, i když Účetní dvůr zjistil i případy používání osvědčených postupů. Používání přístupu zdola-nahoru bylo omezené u těch místních akčních skupin, které udělily většinu grantů svým vlastním členským organizacím; potenciální přidané hodnoty partnerství nedosáhly místní akční skupiny, v jejichž rozhodování měly hlavní roli místní orgány; jen několik místních akčních skupin bylo schopno v rámci svých strategií či projektů prokázat příklady inovace či interakce mezi různými sektory. Místní akční skupiny se nezaměřovaly na dosažení cílů svých místních strategií. V. Účetní dvůr rovněž zjistil nedostatky v řádnosti finančního řízení místních akčních skupin. Místní akční skupiny konkrétně udělovaly granty projektům bez náležitých ohledů na efektivnost. Postupy nebyly vždy transparentní a dostatečně neprokazovaly, že místní akční skupiny se rozhodovaly objektivně a bez střetu zájmů. Tyto nedostatky jsou ozvěnou problémů, na které Účetní dvůr upozorňoval již ve své zvláštní zprávě za rok 2000. VI. Komise a členské státy nebyly dostatečně náročné a spolu s místními akčními skupinami nesou určitou odpovědnost za omezení potenciálu přidané hodnoty přístupu Leader. Nepodnikly dostatečné kroky k omezení nákladů a rizik. Deset let po ukončení předchozího auditu Účetního dvora přetrvávají u programu Leader stále tytéž nedostatky.
7 SHRNUTÍ VII. Komise dosud neprokázala účelnost a efektivnost výdajů, přidanou hodnotu vyplývající z uplatňování přístupu Leader, míru, v níž se realizovala známá rizika, či skutečné náklady provádění. VIII. Vzhledem k přetrvávajícím nedostatkům Účetní dvůr doporučuje Komisi a členským státům, aby za účelem snížení rizika efektu mrtvé váhy, zajištění objektivních a řádně zdokumentovaných postupů pro výběr projektů a fungování zásady partnerství v praxi vyjasnily své požadavky a jejich dodržování vymáhaly. Je třeba robustních postupů, jež v souladu s finančním nařízením vyloučí střet zájmů. To vyžaduje prohlášení o zájmech, neúčast na hodnocení a výběru projektů a postoupení případů možného střetu zájmů řídícímu orgánu. X. Monitorování by se mělo soustředit na přidanou hodnotu přístupu Leader, efektivnost a účelnost a mělo by doplňovat data ze systému dohledu a kontroly, aby Komise měla k dispozici dostatečné, spolehlivé a relevantní údaje a mohla odpovídat za přidanou hodnotu a řádné finanční řízení programů Leader. IX. Po zbytek období 2007 2013 by Komise měla zajistit, aby členské státy po místních akčních skupinách vyžadovaly stanovení měřitelných a pro místní oblast specifických cílů, jichž je možné prostřednictvím programu Leader dosáhnout. Členské státy by měly vyžadovat, aby místní akční skupiny odpovídaly za dosažení cílů místní akční strategie, za dosažení přidané hodnoty uplatňováním přístupu Leader a za efektivnost grantových výdajů a provozních nákladů.
ÚVOD 8 1. Leader je metoda EU pro provádění politiky rozvoje venkova, spočívající v přístupu zdola-nahoru. Má sedm charakteristických prvků (viz graf 1). Místním akčním skupinám (obecně známým jako MAS) se poskytuje finanční podpora na provádění strategií místního rozvoje, především formou poskytování grantů na místní projekty 1 (příklady financovaných projektů viz příloha). Místní akční skupiny jsou partnerstvím subjektů veřejného a soukromého (neziskového) sektoru z malých venkovských společenství 2. 1 Granty spolufinancuje EU a orgány veřejné správy příslušných členských států. Ve většině případů se grant poskytuje pouze na část celkových projektových nákladů: na projekt musí přispět i příjemce. EU a orgány na regionální a národní úrovni rovněž spolufinancují provozní náklady MAS. 2 Venkovská společenství do 150 000 obyvatel. GRAF 1 Sedm charakteristických prvků přístupu Leader Rozpracování a provádění strategií zdola-nahoru Strategie místního rozvoje vycházející ze situace dané oblasti MAS: místní partnerství veřejného a soukromého sektoru Budování sítí Přístup Leader Integrované akce a akce napříč odvětvími Spolupráce Inovace
9 2. Cíle politiky a právní rámec stanoví právní předpisy EU. Národní a regionální programy pro provádění přístupu Leader, které schvaluje Komise, určují členské státy. Potenciální místní akční skupiny vytvářejí místní strategii podle národních a regionálních požadavků a obracejí se na příslušné orgány s žádostí o financování. Členské státy odpovídají za výběr místních akčních skupin, vyplácení podpory EU a národní spolufinancování a dále za monitorování a kontrolu provádění pomoci. Místní akční skupiny odpovídají za výběr projektů pro financování. V některých členských státech vybírají projekty místní akční skupiny až do výše ročního finančního rámce a zpracování žádostí o granty a platby grantů se provádí na úrovni národních a regionálních orgánů. Jiné členské státy ponechávají místním akčním skupinám odpovědnost za celý proces, včetně ročních či víceletých rozpočtů, z nichž se granty vyplácejí. 3 V letech 2004 2006 mohly nové členské státy provádět v rámci svých operačních programů pro rozvoj venkova podobné opatření. 4 Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1). 3. První období Leader bylo zahájeno v roce 1991 jako iniciativa Společenství, pak následoval Leader II (1994 1999) a Leader+ (2000 2006) 3. Ačkoliv období Leader+ formálně skončilo v roce 2006, provádění projektů a realizace výdajů mohly pokračovat až do poloviny roku 2009. V EU-15 fungovalo 893 místních akčních skupin Leader+; v nových členských státech jich bylo 281. Konečná výše příspěvku EU na program Leader+ bude činit přibližně 2,1 miliardy EUR. 4. od roku 2007 byl program Leader začleněn do nařízení k rozvoji venkova 4 jako alternativní přístup k dosažení cílů tří hlavních os této politiky (viz rámeček 1). Rámeček 1 Čtyři osy politiky rozvoje venkova v letech 2007 2013 Osa 1: opatření s cílem zlepšit konkurenceschopnost zemědělství a lesnictví podporou restrukturalizace, rozvoje a inovací Osa 2: opatření s cílem zlepšit životní prostředí a krajinu podporou hospodaření s půdou Osa 3: opatření s cílem zlepšit kvalitu života ve venkovských oblastech a povzbudit diverzifikaci hospodářské činnosti Osa 4: využití přístupu Leader za účelem dosažení cílů os 1 3
10 5. komise schválila většinu národních a regionálních programů rozvoje venkova na období 2007 2013 v roce 2007 a počátkem roku 2008. Do konce roku 2009 vybraly členské státy v rámci osy 4 více než 2 000 místních akčních skupin. Výše plánovaných výdajů EU na osu Leader v průběhu tohoto programového období je přibližně 5,5 miliardy EUR (viz graf 2) 5, národní spolufinancování z veřejných zdrojů činí další 3,4 miliardy EUR. 6. Přístup Leader vychází z předpokladu, že tento způsob provádění přináší v porovnání s tradičním způsobem provádění shora- -dolů přidanou hodnotu 6. Přístup zdola-nahoru a interakce mezi různými sektory na místní úrovni by měly mobilizovat místní potenciál. Místní skupiny by měly být v té nejlepší pozici, která jim umožní identifikovat integrovaná a inovativní lokální řešení místních problémů. Mohou také lépe reagovat. Účast na místním rozhodování by měla podněcovat nadšení a účastníky zavazovat, a tak vést k lepšímu, udržitelnějšímu místnímu rozvoji venkova 7. Zapojení místního společenství směrem zdola-nahoru také může mít méně konkrétní dopady, například budování kapacit a posilování účasti místního obyvatelstva 8 (viz graf 3). 5 Osa 4 (Leader) představuje 5 až 11 % plánovaných výdajů z programů na rozvoj venkova v EU-15 a minimálně 2,5 % v programech nových členských států. 6 U metod shora-dolů definují výdajová opatření a kritéria výběru projektů národní či regionální orgány a jejich zaměstnanci hodnotí návrhy projektů a rozhodují o udělování grantů. Některé úkony v rámci národních a regionálních režimů podpory mohou provádět i zaměstnanci místních kanceláří. 7 Hlavním principem, z něhož přístup Leader vychází, je že... strategie rozvoje jsou účelnější a efektivnější, pokud se o nich rozhoduje a jsou prováděny na místní úrovni místními subjekty. Informativní přehled k přístupu Leader vydaný Evropskou komisí. 8 Budování kapacit a posilování akceschopnosti místní populace dosažené v rámci přístupu Leader by měly být chápány tak, že vytváří pro venkovské společenství přidanou hodnotu. Odpověď Komise uvedená ve výroční zprávě za rok 2000. GRAF 2 Fondy EU programované pro osu 4 programu Leader (2007 2013) podle členských států (v mil. EUR) 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Rakousko Belgie Bulharsko Kypr Česká republika Dánsko Estonsko Finsko Francie Německo Řecko Maďarsko Irsko Itálie Lotyšsko Litva Lucembursko Nizozemsko Malta Polsko Portugalsko Rumunsko Slovensko Slovinsko Španělsko Švédsko Spojené království
11 7. Místní akční skupiny představují další úroveň provádění, což s sebou nese určité náklady. Delegování rozhodování na místní partnerství rovněž přestavuje určité riziko pro řádné finanční řízení prostředků EU z hlediska spravedlnosti, transparentnosti, odpovědnosti a hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Když Účetní dvůr naposledy prováděl audit programu Leader pro účely výroční zprávy za rok 2000 9, byly ve finančním řízení místních akčních skupin zjištěny závažné nedostatky: zpětné datování grantů ze strany místních akčních skupin vedoucí k riziku efektu mrtvé váhy; nedostatečná transparentnost u výběru projektů; potenciální střety zájmů; vysoké provozní náklady a zdlouhavé postupy. Komise tehdy odpověděla, že si je těchto rizik vědoma. Její hlavní reakce spočívala v podpoře osvědčených postupů a řádného finančního řízení formou pokynů a výměny informací 10. 9 Výroční zpráva za rozpočtový rok 2000, body 3.96 3.112 (Úř. věst. C 359, 15.12.2001). 10 Tato otázka je dále rozvedena v bodech 72 77 a 104 106. GRAF 3 Role MAS při provádění přístupu Leader Co by měly MAS dělat? Jak mohou MAS přidávat hodnotu? Čeho mohou MAS dosáhnout? Zapojit různé socio-ekonomické sektory místní ekonomiky. Vypracovat integrované místní strategie. Vybírat projekty a udělovat jim granty za účelem provádění místních strategií. Lepší strategie lepší posouzení místních potřeb; lepší identifikace místního potenciálu a integrovaných, inovativních řešení. Lepší provádění lepší výběr projektů; Realizace konkrétních výstupů a výsledků činností a projektů. Dopad: realizace cílů EU pro rozvoj venkova, jak byly formulovány v místní strategii. Sdílet informace a zkušenosti formou zpráv, budování sítí a spolupráce. pečlivější monitorování a lepší schopnost reagovat; větší zainteresovanost a větší nadšení. Nepřímý dopad: jiné místní činnosti jsou prováděny lépe (mimo rámec programu Leader).
ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 12 8. jak bylo uvedeno výše, přístup Leader s sebou v porovnání s tradičnějšími a centralizovanějšími metodami provádění politiky rozvoje venkova nese dodatečné náklady a rizika, má ale rovněž potenciál přinést přidanou hodnotu prostřednictvím svých sedmi charakteristických prvků. To vedlo Účetní dvůr k formulaci následující auditní otázky: Prováděl se program Leader způsobem, který přidával hodnotu a zároveň minimalizoval rizika pro řádné finanční řízení? 11 MAS v Polsku prováděly přechodné programy Leader+, které nebylo možné srovnávat s jinými členskými státy. 9. Účetní dvůr při svém auditu vycházel z: o auditních dotazníků vyplněných náhodně vybraným vzorkem 202 MAS v 23 členských státech; o přezkumu dokumentace 27 těchto MAS; o auditů na místě a příkladů případových studií z 13 těchto MAS a více než 60 projektů, které byly pro projekty financované příslušnými MAS typické (viz seznam projektů v příloze); o auditu řídících orgánů 11 příslušných programů Leader, které dohromady představují více než 40 % finančních prostředků EU programovaných na období 2007 2013; o auditu činností Komise ve vztahu k programu Leader. V době auditních prací v terénu v první polovině roku 2009 místní akční skupiny právě dokončily provádění svých strategií místního rozvoje Leader+ na období 2000 2006 11 a byly členskými státy vybrány na základě svých strategií pro osu 4, které uvádějí jejich plány realizace přístupu Leader v období 2007 2013. S v ýjimkou Německ a a Aragonie (Španělsko) však místní akční skupiny dosud jejich provádění nezahájily.
13 10. Účetní dvůr na základě právních předpisů a dokumentů a publikací Komise 12 vypracoval kritéria osvědčených postupů. V průběhu období Leader+ na základě těchto kritérií a s ohledem na strategie pro osu 4 prověřoval výkonnost vybraných místních akčních skupin. Audit probíhal v prostorách místních akčních skupin, aby bylo možné provést přezkum veškeré relevantní dokumentace, následovaly diskuse se zaměstnanci MAS a jejich členy o kontextu a uplatňované strategii. Vybrané projekty se také kontrolovaly na místě a s jejich navrhovateli byly vedeny pohovory. 12 Zejména oznámení Komise členským státům ze dne 14. dubna 2000, kterým se stanoví obecné zásady pro iniciativu Společenství pro rozvoj venkova (Leader+) (Úř. věst. C 139, 18.5.2000, s. 5), a články 61 65 nařízení (ES) č. 1698/2005. Pokud byly zjištěny nedostatky či osvědčené postupy, hodnotily se související informace z monitorování a hodnocení, postupy a kontrolní systémy na národní a regionální úrovni s cílem posoudit, zda šlo o typickou praxi. Účetní dvůr na základě národních a regionálních programů, provozních pravidel, výsledků inspekcí prováděcích zpráv a hodnocení posuzoval výkonnost Komise a členských států v oblasti řízení, monitorování, hodnocení a dohledu v souvislosti s programem Leader. Audit zahrnul i posouzení Komise týkající se osy 4 jedenácti příslušných programů rozvoje venkova a výběr MAS pro osu 4 provedený členskými státy. 11. Připomínky jsou členěny podle hlavních oblastí odpovědnosti následujícím způsobem: o o o o provádění prvků programu Leader ze strany místních akčních skupin; řádnost finančního řízení ze strany místních akčních skupin; řízení programů Leader Komisí a členskými státy; monitorování a hodnocení prováděné Komisí a členskými státy.
14 TABULKA 1 Vybrané místní akční skupiny a rozpočty pro provádění jejich strategií pro osu 4 Kód MAS Členský stát (region) (v mil. EUR) Rozpočet osy 4 2007 2013 1 DE-BY Německo (Bavorsko) 2 2,6 DE-MV Německo (Meklenbursko-Přední Pomořansko) 2 5,4 IE Irsko 14,6 EL Řecko 6,5 ES-A Španělsko (Aragonie) 7,1 ES-CM Španělsko (Kastilie a La Mancha) 3,9 FR (PL) Francie (region Loiry) 1,5 FR (LR) Francie (Languedoc-Roussillon) 3,2 IT-TOS Itálie (Toskánsko) 7,6 HU Maďarsko 5,9 PL (WP) Polsko (Pomořanské vojvodství) 4,3 PL (WŚ) Polsko (Svatokřížské vojvodství) 2,1 PT Portugalsko 6,0 1 Včetně národního a regionálního spolufinancování. 2 Orientační výše přidělených prostředků.
PŘIPOMÍNKY 15 Provádění prvků Leader místními akčními skupinami za účelem získání přidané hodnoty Ačkoliv Účetní dvůr identifikoval několik příkladů, kdy se jednalo podle osvědčených postupů, místní akční skupiny uplatňovaly přístup Leader způsoby, které potenciální přidanou hodnotu prvků Leader omezují P ř í s t u p z d o l a - n a h o r u 12. Přístup zdola-nahoru si klade za cíl posílit účast na místním rozvoji venkova zainteresováním místního společenství, hospodářských a sociálních zájmových skupin a zástupců veřejných orgánů a soukromých subjektů. Místní společenství by se mělo podílet na definování nejrelevantnější místní strategie a na provádění činností (projektů) nutných pro dosažení cílů této místní strategie. Všechny místní akční skupiny vykazovaly určitou míru zapojení místního společenství, některé místní akční skupiny však udělily většinu grantů Leader+ svým vlastním členským organizacím 13. Místní akční skupiny informovaly místní společenství o možnosti získat projektové granty různě: na veřejných shromážděních a akcích, formou letáků a publikací, na internetových stránkách místních akčních skupin a prostřednictvím členů místních akčních skupin. Tímto způsobem místní akční skupiny nejen reagovaly na stávající poptávku po grantech, ale také potenciálně povzbudily místní subjekty, aby zvážily nové investice a další projekty. Místní akční skupina v Toskánsku (Itálie) měla například informační kancelář v prostorách místní obchodní komory. Programy Leader byly rovněž propagovány v místním tisku a pamětními deskami na místě projektů. Místní akční skupiny v Maďarsku zvyšovaly povědomí o programu Leader informačními tabulemi u vjezdu do vesnic.
16 13 V Řecku vnitrostátní pravidla takovou pomoc po formálním vyhlášení výzvy k předkládání projektových návrhů vylučují. Všichni dotazovaní navrhovatelé projektů při přípravě grantových žádostí využili služeb konzultantů, kteří si za své služby účtovali částky v rozmezí 1 200 až 3 500 EUR. Obrázek 1: Maďarsko informační tabule informující o účasti obce v programu Leader 14. všechny místní akční skupiny rovněž disponovaly místními kancelářemi, kde zaměstnanci pomáhali navrhovatelům projektů s přípravou grantových žádostí 13. Tyto zdarma poskytované konzultační služby byly důležitým faktorem podpory grantových žádostí, neboť zejména navrhovatele menších projektů s nedostatkem zkušeností by zdlouhavé a složité postupy jinak mohly odradit (viz bod 70). 15. I když u mnoha projektů šlo o přímé investiční granty, studie nebo akce, některé místní akční skupiny rovněž působily proa k t i v n ě a p o d í l e l y s e s p o l u s m í s t n í m i s u b j e k t y n a d i s k u s í c h a vývoji prvotních nápadů do podoby strategičtěji zaměřených projektů. V Meklenbursku-Předním Pomořansku (Německo) například místní akční skupiny ustavily pracovní skupiny, tzv. inovativní týmy, jako poradce a podporu navrhovatelům složitějších projektů. Místní akční skupina v Irsku zaměstnala poradce pro rozvoj, jejichž úkolem bylo aktivně vyhledávat a rozvíjet nápady na projekty, které by mohly pomoci dosáhnout cílů strategie (viz rámeček 2). Rámeček 2 Role poradců pro rozvoj v irské místní akční skupině Poradci pro rozvoj odpovídali za analýzu, identifikaci, rozvoj, podporu a propagaci činností a iniciativ. Například pracovník pro potravinářské odvětví odpovídal za rozvoj a marketing regionální značky pro místní potravinářské produkty, rozvoj iniciativ v oblasti alternativního zemědělství atd. Dále spravoval aktivní blog, organizoval jednání a akce, kterých se sám zúčastňoval, podporoval rozvoj projektů odborných pracovníků z potravinářského sektoru a pomáhal jim.
17 16. všechny auditované místní akční skupiny udělovaly granty projektům navrženým jejich vlastními členskými organizacemi. Na programu Leader+ prováděném místní akční skupinou v Bavorsku (Německo) se podílelo pouze 12 různých navrhovatelů projektů, z nichž šest bylo na místní akční skupinu přímo navázáno. U šesti z jedenácti místních akčních skupin programu Le a d e r + p ředstavovaly t a k o vé g r a n t y 5 0 % a ž v í c e n e ž 9 0 % celkových grantů (viz graf 4). To snížilo objem grantů disponibilních širší veřejnosti, a omezilo tak její možnost účastnit se formou realizace projektů. GRAF 4 Granty udělené místním akčním skupinám a jejich členským organizacím 1 100 % 90 % 75 % 66 % 80 % 48 % 70 % 60 % 47 % 54 % 56 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % DE-BY ES-A ES-CM FR (PL) FR (LR) PT % veřejných výdajů % projektů 1 Včetně organizací, v nichž měli členové místních akčních skupin přímý zájem. Údaje pro Aragonii nezahrnují granty jednotlivým malým podnikům, kde navrhovatel projektu byl členem MAS. Politika pro členství v místní akční skupině podporuje angažovanost společenství, a možnosti účasti tedy neomezuje (viz bod 19).
18 17. všechny místní akční skupiny zapojily do vývoje strategie pro osu 4 místní společenství, i když v různé míře. Místní akční skupiny ve Francii (Languedoc-Roussillon) a v Bavorsku organizovaly v rámci participačního procesu tematické semináře, kde se identifikovaly silné a slabé stránky, příležitosti a hrozby (SWOT) a vedla se debata o strategii. Všechny místní akční skupiny pořádaly veřejná zasedání, kde program Leader vysvětlovaly a shromažďovaly nápady na projekty. V Toskánsku, Irsku, Portugalsku a v Kastilii a La Mancha (Španělsku) však nebylo zřejmé, jak tyto konzultace ovlivnily analýzu SWOT či stanovení cílů místní strategie, či zda se tak vůbec stalo. Konzultace sloužily primárně k podnícení poptávky po různých opatřeních, jejímu posouzení a ke shromažďování projektových návrhů. 14 Článek 62 nařízení (ES) č. 1698/2005. Místní akční skupiny by měly reprezentovat partnery z jednotlivých společensko-ekonomických odvětví působících místně na dotyčném území. Podíl hospodářských a sociálních partnerů a jiných zástupců občanské společnosti, například zemědělců, žen a mladých lidí z venkova a jejich sdružení, musí v místním partnerství na úrovni rozhodování činit alespoň 50 %. M í s t n í p a r t n e r s t v í v e ř e j n é h o a so u k r o m é h o s e k t o r u 18. jedním z klíčových prvků přístupu Leader je skutečnost, že rozhodnutí by neměly přijímat orgány veřejné správy, ale širší místní partnerství, na nichž se místní správa podílí, ale v nichž nemá majoritní hlas 14. Zapojení společenství je možno posílit tím, že se všem zainteresovaným místní stranám umožní účast v místní akční skupině a zajistí se zastoupení všech hlavních místních subjektů.
19 Místním akčním skupinám se ne vždy podařilo vytvořit účelné partnerství veřejného a soukromého sektoru 19. Místní akční skupiny v Polsku a v Aragonii fungovaly jako sdružení s otevřenou politikou členství pro všechny, v jejímž rámci byli všichni zájemci z řad místních rezidentů či organizací vyzváni, aby se zapojili. Například místní akční skupina v Aragonii měla kolem 500 členů (viz tabulka 2). Oproti tomu místní akční skupina v Řecku měla menší členskou základnu, zformovanou na základě pozvání, která potenciálně vylučovala ostatní místní organizace a rezidenty, kteří by bývali mohli přinést do partnerství další vstupy (viz rámeček 3). TABULKA 2 Členové místních akčních skupin Leader+ DE-BY DE-MV IE EL ES-A ES-CM FR (PL) FR (LR) IT-TOS HU PT Počet členů místní akční skupiny 20 13 16 15 484 46 78 49 15 41 22 z toho počet členů výboru s rozhodovací pravomocí 11 13 16 7 16 20 20 22 13 21 7 Rámeček 3 Složení místní akční skupiny v Řecku Místní akční skupina Leader+ přijímala členy na základě pozvání, byl v ní zastoupen malý počet místních subjektů a měla strukturu, která veřejnému sektoru umožňovala ovlivňovat rozhodování. Fungovala jako společnost s 15 vlastníky, přičemž orgány místní správy držely 97 % základního kapitálu. Správní rada složená z devíti zástupců hlavních obcí (většinou starostů) zvolila výbor, který rozhodoval o projektových žádostech. Tento výbor se skládal ze zástupců tří obcí a čtyř dalších organizací: obchodní komory, sdružení ekologických zemědělců, asociace sdružující ženy a organizace činné v oblasti výzkumu.
20 20. Mezi členy všech auditovaných místních akčních skupin byla zastoupena různá odvětví a skupiny, obvykle zástupci orgánů místní správy, turistického a zemědělského sektoru a malých podniků. Ve výborech s rozhodovací pravomocí byly u všech místních akčních skupin zastoupeny ženy. Jednou z klíčových cílových skupin politiky EU pro rozvoj venkova jsou mladí lidé. Jejich účast na procesu rozhodování může zajistit, že jejich potřeby a příležitosti budou řádně zohledněny a že budou realizována vhodná řešení. Avšak pouze u sedmi ze 13 místních akčních skupin osy 4 byli mezi členy zastoupeni i mladí lidé (a ve výboru s rozhodovací pravomocí tomu tak bylo pouze v místních akčních skupinách ve Španělsku a v Maďarsku). Ostatní místní akční skupiny uvedly, že v jejich oblasti žádné organizace sdružující mladé lidi nepůsobí, žádné konkrétní kroky směřující k zapojení mladých lidí do činnosti místní akční skupiny však nepodnikly. 21. V souladu s příslušným nařízením nepřesáhl ve výboru s rozhodovací pravomocí žádné místní akční skupiny počet členů z veřejného sektoru 50 %. Pouze místní akční skupiny ve Francii měly interní pravidla, která vyžadovala dvojnásobné kvorum, kdy členové ze soukromého sektoru měli mít na zasedání, kde se rozhoduje, minimálně 50 % hlasů (i když toto pravidlo se ne vždy dodržovalo). 22. Účetní dvůr zjistil řadu případů, kdy se zásady programu Leader striktně nedodržovaly. Ve Francii (Languedoc-Roussillon) měl předseda výboru s rozhodovací pravomocí v rámci Leader+ rozhodující hlas, což pro veřejný sektor znamenalo de facto většinu. Členové výboru místní akční skupiny ve Francii (region Loiry) z řad soukromníků zahrnovaly především sdružení vytvořená místními orgány veřejné správy (viz rámeček 4). Tento výbor navrhoval projekty syndikátu místních orgánů, na němž spočívalo konečné rozhodnutí o projektových grantech. Rámeček 4 Členové místních akčních skupin ve Francii (region Loiry) Místní akční skupina provedla interní hodnocení, podle něhož složení výboru s rozhodovací pravomocí představuje problém z hlediska reprezentativnosti zastoupení všech místních subjektů. Téměř všichni zbývající soukromí partneři ve výboru totiž vzešli ze sdružení regionu Loiry (uskupení obcí). V čele všech těchto sdružení stojí zvolený předseda. I když tato sdružení disponují značnou znalostí problematiky regionu [ ], bylo by bývalo přínosné přizvat do výboru také zástupce místních podniků nebo sdružení, které nepocházejí z tohoto regionu. Obchodní a průmyslová komora ani sdružení řemeslníků navíc nebyly zastoupeny. Ve výboru s rozhodovací pravomocí byl pouze jeden zástupce zemědělské komory.